|
ÖZET: Bu Danıştay kararında, başvuranın, kendisine verilen ikaz yazılarının hukuka aykırı olduğu iddiasıyla iptalini talep ettiği bir durum ele alınmıştır. Başvuran, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 125/A maddesinde yer alan disiplin cezaları arasında “ikaz” yazısına dair bir düzenleme bulunmadığını, dolayısıyla bu tür yazıların hukuken geçersiz olduğunu savunmuştur. İdare tarafından yapılan açıklamalarda, ikaz yazılarının disiplin cezası niteliği taşımadığı belirtilmiş, ancak bu uygulamanın mevzuatta yer almadığı ifade edilmiştir.
Danıştay, yapılan inceleme sonucunda, ikaz yazılarının hukuka aykırı olduğuna ve bu işlemlerin geri alınması gerektiğine karar vermiştir. İdarelerin, hukuka aykırı işlemleri geri alma yetkisine sahip olduğu vurgulanmış, ayrıca yazılı ikaz uygulamasının disiplin cezası olarak değerlendirilemeyeceği belirtilmiştir. Sonuç olarak, başvurunun kabulü ile ikaz yazılarının geri alınması yönünde Sağlık Bakanlığına tavsiyede bulunulmuştur. |
T.C. TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU
(OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2023/4788-S.23.7733
BAŞVURU NO : 2023/679
KARAR TARİHİ : 12/04/2023
TAVSİYE KARARI
SAĞLIK BAKANLIĞI
BAŞVURUYA KONU İDARE :
BAŞVURUNUN KONUSU : İkaz yazılarının kaldırılması talebi hakkındadır.
BAŞVURU TARİHİ : 12/01/2023
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Başvuran, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 125/A maddesinde personele verilecek cezaların belirtildiğini, uyarma cezasının “görevde ve davranışta daha dikkatli olunması gerektiğinin yazı ile bildirilmesidir.” şeklinde tanımlanarak en alt ceza olarak öngörüldüğü, en alt cezanın uygulanamayacağı hallerde “yazılı uyarıya” dair bir düzenlemeye yer verilmediğini, bu neden ile mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar doğrultusunda, bir kamu görevlisinin, kamu hizmetinin yürütülmesi esnasında, hizmetin ve görevin gereklerine uygun davranılması konusunda daha dikkatli olunmasını sağlamak amacıyla disiplin amirleri tarafından sözlü olarak ikaz edilebileceği açıksa da, yazılı olarak “ikaz etmeye” dair bir düzenlemenin mevzuatta bulunmaması dolayısıyla bu yönde bir işlem tesisine hukuken imkan bulunmadığını, kendisi hakkında verilen ikaz yazılarının iptal edilmesini talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Ordu Valiliği tarafından gönderilen 09.02.2023 tarih ve sayılı cevabi yazıda özetle; Genel Cerrahi Polikliniğine başvuran hasta ile hasta yakınının hastane yönetimine verdiği dilekçe ve serviste yatan hastanın başvurusuna istinaden ilgili hekimden yazılı açıklama alındığı, benzeri şikayetlere sebebiyet vermemek için dikkatli olunması için ilgili hekime uyarı yazısı yazıldığı, yazılan bu uyarı yazılarının disiplin cezası niteliği taşımadığı, ikaz yazılarının özlük dosyasında tutulmayıp, hekimden istenen açıklama yazısının ekine eklenerek arşivlendiği belirtilmiştir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
3. 18/10/1982 tarihli ve 2709 sayılı T.C. Anayasasının “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında, “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.” 4. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun Görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında, “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikayet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.” 5. Devlet Memurları kanununun “Disiplin cezalarının çeşitleri ile ceza uygulanacak fiil ve haller” başlıklı 125 inci maddesinde “Devlet memurlarına verilecek disiplin cezaları ile her bir disiplin cezasını
gerektiren fiil ve haller şunlardır:
A – Uyarma : Memura, görevinde ve davranışlarında daha dikkatli olması gerektiğinin yazı ile bildirilmesidir.
Uyarma cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:
a) Verilen emir ve görevlerin tam ve zamanında yapılmasında, görev mahallinde kurumlarca belirlenen usul ve esasların yerine getirilmesinde, görevle ilgili resmi belge, araç ve gereçlerin korunması, kullanılması ve bakımında kayıtsızlık göstermek veya düzensiz davranmak, b) Özürsüz veya izinsiz olarak göreve geç gelmek, erken ayrılmak, görev mahallini terketmek, c) Kurumca belirlenen tasurruf tedbirlerine riayet etmemek, d) Usulsüz müracaat veya şikayette bulunmak, e) Devlet memuru vakarına yakışmayan tutum ve davranışta bulunmak, f) Görevine veya iş sahiplerine karşı kayıtsızlık göstermek veya ilgisiz kalmak, g) Belirlenen kılık ve kıyafet hükümlerine aykırı davranmak, h) Görevin işbirliği içinde yapılması ilkesine aykırı davranışlarda bulunmak.
B – Kınama : Memura, görevinde ve davranışlarında kusurlu olduğunun yazı ile bildirilmesidir.
Kınama cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:
a) Verilen emir ve görevlerin tam ve zamanında yapılmasında, görev mahallinde kurumlarca belirlenen usul ve esasların yerine getirilmesinde, görevle ilgili resmi belge, araç ve gereçlerin korunması, kullanılması ve bakımında kusurlu davranmak, b) Eşlerinin, reşit olmayan veya mahcur olan çocuklarının kazanç getiren sürekli faaliyetlerini belirlenen sürede kurumuna bildirmemek, c) Görev sırasında amire hal ve hareketi ile saygısız davranmak, d) Hizmet dışında Devlet memurunun itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışlarda bulunmak, e) Devlete ait resmi araç,gereç ve benzeri eşyayı özel işlerinde kullanmak, f) Devlete ait resmi belge, araç, gereç ve benzeri eşyayı kaybetmek, g) İş arkadaşlarına, maiyetindeki personele ve iş sahiplerine kötü muamelede bulunmak, h) İş arkadaşlarına ve iş sahiplerine söz veya hareketle sataşmak, ı) Görev mahallinde genel ahlak ve edep dışı davranışlarda bulunmak ve bu tür yazı yazmak, işaret, resim ve benzeri şekiller çizmek ve yapmak, j) Verilen emirlere itiraz etmek, k) Borçlarını kasten ödemeyerek hakkında yasal yollara başvurulmasına neden olmak, l) Kurumların huzur, sükün ve çalışma düzenini bozmak.
m) (Ek:17/9/2004 – 5234/1 md.)Yetkili olmadığı halde basına, haber ajanslarına veya radyo ve televizyon kurumlarına bilgi veya demeç vermek.
C – Aylıktan kesme : Memurun, brüt aylığından 1/30 – 1/8 arasında kesinti yapılmasıdır.
Aylıktan kesme cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:
a) Kasıtlı olarak; verilen emir ve görevleri tam ve zamanında yapmamak, görev mahallinde kurumlarca belirlenen usul ve esasları yerine getirmemek, görevle ilgili resmi belge, araç ve gereçleri korumamak, bakımını yapmamak, hor kullanmak, b) Özürsüz olarak bir veya iki gün göreve gelmemek, c) Devlete ait resmi belge, araç, gereç ve benzerlerini özel menfaat sağlamak için kullanmak, d) Görevle ilgili konularda yükümlü olduğu kişilere yalan ve yanlış beyanda bulunmak, e) Görev sırasında amirine sözle saygısızlık etmek, f) Görev yeri sınırları içerisinde her hangi bir yerin toplantı, tören ve benzeri amaçlarla izinsiz olarak kullanılmasına yardımcı olmak, g) (Mülga: 13/2/2011 – 6111/111 md.)
h) (Mülga: 13/2/2011 – 6111/111 md.)
ı) Hizmet içinde Devlet memurunun itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışlarda bulunmak, j) (Mülga: 13/2/2011 – 6111/111 md.)
D – Kademe ilerlemesinin durdurulması : Fiilin ağırlık derecesine göre memurun, bulunduğu kademede ilerlemesinin 1 – 3 yıl durdurulmasıdır.
Kademe ilerlemesinin durdurulması cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:
a) Göreve sarhoş gelmek, görev yerinde alkollü içki içmek, b) Özürsüz ve kesintisiz 3 – 9 gün göreve gelmemek, c) Görevi ile ilgili olarak her ne şekilde olursa olsun çıkar sağlamak, d) Amirine veya maiyetindekilere karşı küçük düşürücü veya aşağılayıcı fiil ve hareketler yapmak, e) Görev yeri sınırları içinde herhangi bir yeri toplantı, tören ve benzeri amaçlarla izinsiz kullanmak veya kullandırmak, f) Gerçeğe aykırı rapor ve belge düzenlemek, g) (Mülga:17/9/2004 – 5234/33 md.)
h) Ticaret yapmak veya Devlet memurlarına yasaklanan diğer kazanç getirici faaliyetlerde bulunmak, ı) Görevin yerine getirilmesinde dil, ırk, cinsiyet, siyasi düşünce, felsefi inanç, din ve mezhep ayrımı yapmak, kişilerin yarar veya zararını hedef tutan davranışlarda bulunmak, j) Belirlenen durum ve sürelerde mal bildiriminde bulunmamak, k) Açıklanması yasaklanan bilgileri açıklamak, l) Amirine, maiyetindekilere, iş arkadaşları veya iş sahiplerine hakarette bulunmak veya bunları tehdit etmek, m) Diplomatik statüsünden yararlanmak suretiyle yurt dışında, haklı bir sebep göstermeksizin ödeme kabiliyetinin üstünde borçlanmak ve borçlarını ödemedeki tutum ve davranışlarıyla Devlet itibarını zedelemek veya zorunlu bir sebebe dayanmaksızın borcunu ödemeden yurda dönmek, n) Verilen görev ve emirleri kasten yapmamak, o) Herhangi bir siyasi parti yararına veya zararına fiilen faaliyette bulunmak.
E – Devlet memurluğundan çıkarma : Bir daha Devlet memurluğuna atanmamak üzere memurluktan çıkarmaktır.
Devlet memurluğundan çıkarma cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:
a) İdeolojik veya siyasi amaçlarla kurumların huzur, sükün ve çalışma düzenini bozmak, boykot, işgal, kamu hizmetlerinin yürütülmesini engelleme, işi yavaşlatma ve grev gibi eylemlere katılmak veya bu (1)
amaçlarla toplu olarak göreve gelmemek, bunları tahrik ve teşvik etmek veya yardımda bulunmak, b) Yasaklanmış her türlü yayını veya siyasi veya ideolojik amaçlı bildiri, afiş, pankart, bant ve benzerlerini basmak, çoğaltmak, dağıtmak veya bunları kurumların herhangi bir yerine asmak veya teşhir etmek, c) Siyasi partiye girmek, (2)
d) Özürsüz olarak (…) bir yılda toplam 20 gün göreve gelmemek, e) Savaş, olağanüstü hal veya genel afetlere ilişkin konularda amirlerin verdiği görev veya emirleri yapmamak,
f) (Değişik: 13/2/2011 – 6111/111 md.) Amirlerine, maiyetindekilere ve iş sahiplerine fiili tecavüzde bulunmak, g) Memurluk sıfatı ile bağdaşmayacak nitelik ve derecede yüz kızartıcı ve utanç verici hareketlerde bulunmak, h) Yetki almadan gizli bilgileri açıklamak, Siyasi ve ideolojik eylemlerden arananları görev mahallinde gizlemek, j) Yurt dışında Devletin itibarını düşürecek veya görev haysiyetini zedeleyecek tutum ve davranışlarda bulunmak, k) 5816 sayılı Atatürk Aleyhine İşlenen Suçlar Hakkındaki Kanuna aykırı fiilleri işlemek.
l) (Ek: 3/10/2016 – KHK-676/75 md.; Aynen kabul: 1/2/2018-7070/61 md.) Terör örgütleriyle eylem birliği içerisinde olmak, bu örgütlere yardım etmek, kamu imkân ve kaynaklarını bu örgütleri desteklemeye yönelik kullanmak ya da kullandırmak, bu örgütlerin propagandasını yapmak.
Disiplin cezası verilmesine sebep olmuş bir fiil veya halin cezaların özlük dosyasından silinmesine ilişkin süre içinde tekerrüründe bir derece ağır ceza uygulanır. Aynı derecede cezayı gerektiren fakat ayrı fiil veya (1)
haller nedeniyle verilen disiplin cezalarının üçüncü uygulamasında bir derece ağır ceza verilir.
Geçmiş hizmetleri sırasındaki çalışmaları olumlu olan ve ödül veya başarı belgesi alan memurlar için (1)
verilecek cezalarda bir derece hafif olanı uygulanabilir.
Yukarıda sayılan ve disiplin cezası verilmesini gerektiren fiil ve hallere nitelik ve ağırlıkları itibariyle benzer eylemlerde bulunanlara da aynı neviden disiplin cezaları verilir.
Öğrenim durumları nedeniyle yükselebilecekleri kadroların son kademelerinde bulunan Devlet memurlarının, kademe ilerlemesinin durdurulması cezasının verilmesini gerektiren hallerde, brüt aylıklarının ¼’ü – ½’si kesilir ve tekerrüründe görevlerine son verilir.
Özel kanunların disiplin suçları ve cezalarına ilişkin hükümleri saklıdır.
Yukarıda yazılı disiplin kovuşturmasının yapılmış olması, fiilin genel hükümler kapsamına girmesi halinde, sanık hakkında ayrıca ceza kovuşturması açılmasına engel teşkil etmez.” düzenlemeleri yer almaktadır.
IV. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
6. Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde Tavsiye Kararı verilmesi gerektiği yönündeki öneri Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden Değerlendirme 7. Başvuran hakkında verilen ikaz yazılarının iptal edilmesini talep etmektedir.
8. İdareden temin edilen bilgi ve belgelerde Ordu Personel Hizmetleri Başkanlığı İl Sorumlu Avukatı tarafından verilen görüş yazısında; “İdare Hukuku çerçevesinde ve uygulamada idarelerce yapılan iş ve işlemlerde idareler tarafından kendiliğinden veya talep üzerine, yapmış oldukları işlemleri geri alma yöntemi mevcut olup; konu ile ilgili olarak 657 Sayılı Devlet Memurlar Kanununda yazılı ikaz tarzında bir uygulama bulunmadığından ve ilgili mevzuatı uygun olarak yapılmış bir disiplin soruşturmasının bulunmadığı da dikkate alındığında dava açılmasına sebebiyet verilmemesi için şikayete konu olan yazılı ikaz işlemlerinin idarece geri alınmasının ve var ise özlük dosyasından ilgili yazıların çıkarılmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir.” Şeklinde görüş belirtildiği görülmüştür.
9. Devlet memuruna kamu düzenini korumak ve ilgili kurumun iş ve işlemlerinde disiplini sağlamak amacı ile ilgili fiilin Devlet Memurları Kanunu 125 inci maddesinde belirtilen eylemlere karşılık gelmesi durumunda ilgili disiplin cezasının uygulanabileceği düzenlenmiştir. Söz konusu disiplin cezaları arasında
uyarma cezası bulunmasına rağmen ikaz yazısı gibi bir uygulamaya yer verilmemiştir. Bu nedenle başvurana ikaz yazısı yazılması işleminin kanuni bir dayanağı bulunmamaktadır. Dolayısıyla ikaz yazısı yazılması işlemi hukuka aykırı bir işlemdir.
10. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 125 nci maddesinde disiplin cezaları ile her bir disiplin cezasını gerektiren fiil ve hallerin düzenlendiği ve anılan maddenin (A) bendinde, “uyarma” cezasının, “memura, görevinde ve davranışlarında daha dikkatli olması gerektiğinin yazı ile bildirilmesi şeklinde izah edildiği görülmektedir. Kamu personeline ilişkin disiplin hukukunda en alt ceza olarak öngörülen “uyarma” cezasını uygulanamayacağı hallerde “cezai mahiyette olmamak üzere yazı ile ikaz edilmeye” dair bir düzenlemeye yer verilmediği ve isnat edilen fiiller nedeniyle “yazı ile ikaz” şeklinde bir düzenlemenin bulunmadığı anlaşılmakla birlikte, uyarma cezasının ancak usulüne uygun yapılacak bir soruşturma/inceleme sonucu yetkili disiplin amirince verilebileceği açıktır.
11. Nitekim Danıştay 12. Dairenin E:2020/5194, K:2021/991 sayılı kararında; İdare Mahkemesince, Danıştay Onikinci Dairesinin 23/06/2016 tarihli ve E:2013/194, K:2016/4153 sayılı bozma kararına uyularak; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 125. maddesinde disiplin cezaları ile her bir disiplin cezasını gerektiren fiil ve hallerin düzenlendiği, anılan maddenin (A) bendinde, “uyarma” cezasının, “memura, görevinde ve davranışlarında daha dikkatli olması gerektiğinin yazı ile bildirilmesidir.” şeklinde tanımlanarak en alt ceza olarak öngörüldüğü, en alt cezanın uygulanamayacağı hallerde “cezai mahiyette olmamak üzere yazı ile ikaz edilmeye” dair bir düzenlemeye yer verilmediği görüldüğünden, davacı hakkında isnat edilen fiiller nedeniyle “yazı ile ikaz” şeklinde işlem tesis edilmesine hukuken olanak bulunmadığından, dava konusu işlemde hukuka uyarlık görülmediği gerekçesiyle işlemin iptaline karar verilmesini onadığı görülmektedir.
12.Anayasa Mahkemesi de şikayet konusu ile benzer konuda bireysel başvuru yolu (2015/13108) ile verdiği kararında; kamu görevlilerinin yazılı olarak ikaz edilmelerine imkân tanıyan bir düzenleme bulunmaması nedeniyle bu tip işlemlerin esasen bir disiplin cezası niteliği taşımamakla birlikte söz konusu işlemlerin idarenin kamu görevlisi hakkında takdir yetkisini kullanacağı çeşitli işlemlerde (taltif/ceza/atama/görevlendirme/terfi gibi) dikkate alınabileceğinden hukuki durumunu etkileyebileceğinin kabul edildiği anlaşılmaktadır.
13.Ayrıca, Kurumumuza aynı konuda (başvurana yazılan ikaz yazılarının iptali talebi ile) yapılmış olan 2017/1645 numaralı ve 20221/13154 başvurular için Kurumumuzca verilen Tavsiye Kararlarında yazılan ikaz yazılarının hizmet gereklerine uygun olmadığı değerlendirilerek, geri alınması hususunda ilgili idarelere tavsiyede bulunulduğu tespit edilmiştir.
14. İdare hukukunda idari işlemlerin geri alınması idare mahkemesi tarafından verilen idari işlemin iptali kararı ile aynı sonucu doğurmakta olup idari işlem hiç tesis edilmemiş gibi geçmişe dönük olarak bütün hüküm ve sonuçları ortadan kaldırır. Hukuka aykırı olarak tesis edilen idari işlemler de geri alma yaptırımına tabiidir.
15. Yapılan değerlendirme sonucunda; ikaz yazısı verilmesi işleminin kanuni dayanağı olmaması nedeni ile hukuka aykırı olduğu anlaşılmış olup, idari işlemin geçmişe dönük olarak hüküm ve sonuçlarını kaldıracak şekilde geri alınması gerektiği sonucuna varılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 16. İyi yönetim ilkelerine 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu
Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; söz konusu ilkeler yönünden yapılan
değerlendirmede, şikayet başvurusu kapsamında, idarenin, söz konusu ilkelere aykırı işlem tesis ettiği sonucuna varılmamıştır.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
17. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa)
dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup Ordu İdare Mahkemesinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Açıklanan gerekçelerle, BAŞVURUNUN KABULÜ ile;
İkaz yazılarının geri alınması yönünde SAĞLIK BAKANLIĞINA TAVSİYEDE BULUNULMASINA, Kararın Başvurana ve SAĞLIK BAKANLIĞINA tebliğine,
6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, Sağlık
Bakanlığı tarafından bu karar üzerine tesis edilecek işlemlerin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi