Sosyal denge tazminatı ödemelerinin süresi dolmuş sözleşmeye dayanarak devam etmesinin kamu zararı oluşturup oluşturmayacağı (Sayıştay)

Konu: Sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşmenin uygulama süresinin bitmesine ve yeni sözleşme yapılmamasına rağmen, eski sözleşmeye istinaden söz konusu tazminatın ödenmesine devam edilmesi.

66 sayılı Ek İlamın 1. maddesi ile … Belediyesinde çalışmakta olan kamu personeline sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşmenin uygulama süresi 31.12.2017 tarihinde bitmesine ve yeni sözleşme yapılmamasına rağmen, 2018 yılında eski sözleşmeye istinaden söz konusu tazminatın ödenmesine devam edilmek suretiyle neden olunan … TL kamu zararının; sorumlulara müşterek ve müteselsilen ödettirilmesine hükmedilmiştir.

Temyiz Dilekçesi

Belediye Başkanı …, Harcama Yetkilileri … (muhasebe yetkilisi), …, …, … ile Gerçekleştirme Görevlisi olarak … tarafınca sunulan aynı mahiyetteki temyiz dilekçelerinde özetle;

Belediye ile sendika arasında imzalanan geçmiş Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmelerinin tümünde yer alan “yeni sözleşme imzalanıncaya kadar eski sözleşme geçerlidir.” maddesinin hatalı yorumlanarak hatalı bir karar verilmesinden ve sözleşmeye bu maddenin konulmasından Sendikanın sorumlu tutulması gerektiği,

Belediyede çalışan memurların, mevzuata aykırı madde içeren sözleşmeyi, imzalayan taraf olmadığı halde, zarar gören tarafı olduğu,

Söz konusu Sendikanın, Belediye memurları için … Belediyesine gelmekten imtina etmesi ve sözleşmenin imzalanmamasına iştirak etmesinin, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve eki Protokollerine aykırı olduğu ifade edilmektedir.

İlgili sendikanın Ana Tüzüğü ve Seçim Yönetmeliğinin 5 inci maddesinin (c) bendinde, “Üyelerine aile sorumlulukların, yerine getirebilecek ve yaptıkları iş ve insanlık haysiyeti ile uyumlu adil bir ücret daha iyi çalışma şartları, iş güvenliği ve mesleki saygınlık kazandırmaya çalışır.” hükmünü, ayni bendin 1 inci fıkrası “Toplu Sözleşme Görüşmelerinde Konfederasyonla birlikte hareket eder, taraf olur toplu sözleşmeyi sonuçlandırır. Yetkili olduğu işyerlerinde Sosyal Denge Tazminatı miktarını belirleyen sözleşmeyi imzalar.” Hükmünün yer almakta olduğu, Sendikanın Ana Tüzüğü ile belirlenen bu görevlerin yerine getirilmemesinden dolayı tüm sorumluluğun sendikaya yüklenmesi gerektiği belirtilmektedir.

Anayasanın 90/5 maddesi uyarınca ve Uluslararası sözleşmeler ve Uluslararası mahkeme Kararları lehine çözümlenmesi ve uygulamanın da bu çerçeve içerisinde yorumlanması gerekliliği ve … Belediye Meclisi ve Yönetimin devamlılık gösteren sosyal denge tazminatı ödenmesi tavrı karşısında, sözleşme imzalanmış olsa idi zaten yasal olarak ödenmesi gerekecek bu ödemelerin kamu zararına sebebiyet vermeyeceğinden ilgili ilam hükmünün kaldırılması talep edilmektedir.

Başsavcılık Mütalaası

Sorumluluğuna hükmedilen belediyenin üst yöneticisi konumunda bulunan Belediye Başkanı adına … ve muhasebe yetkilisi … tarafınca sunulan temyiz dilekçesine istinaden verilen Başsavcılık Mütalaasında aynen;

“4688 sayılı sayılı Kanunun 32. maddesinde: Belediyelerde sosyal denge tazminatı ödenmesine olarak yapılacak olan toplu sözleşme, sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanmak zorunda olduğunu belirtmektedir. Kanunun açık olan bu hükmü karşısında Belediyelerince istihdam edilen personele 375 sayılı Kanunun Hükmündeki Kararnameye 6289 sayılı Kanun ile eklenen 15. madde gereği Türk Yerel Hizmetler Sendikası ile … Belediyesi arasında 14.05.2016-31.12.2017 dönemi için geçerli olan sözleşmenin 10/c maddesi esas alınarak 2018 yılı için ramazan bayramı, kurban bayramı, öğrenim ve yakacak yardımı adı altında sosyal denge tazminatı ödenmesi yasal değildir.

Bu durum karşısında temyiz talebinin ret edilerek Daire kararının yasal mevzuata uygunluğuna hükmedilmesini arz ederim.”

Denilmektedir.

Duruşmaya katılan Belediye idaresinin Üst Yönetici sıfatı ile sorumluluğa iştiraki bulunan Belediye Başkanı …, gerçekleştirme görevlisi olarak sorumluluğuna hükmedilen … ile sorumlular arasında bulunmayan ancak kurulca dinlenilmesine karar verilen Belediye Başkan Yardımcısı …’nun katılımı ile yapılan duruşmada ise, temyiz dilekçesinde belirtilen hususlara taraflarca tekrar dikkat çekilmiş,

Duruşmaya katılan Sayıştay Savcısı tarafından, ilama konu edilen döneme ilişkin yapılan sosyal denge ödemelerde yasal tavan tutarın aşılmadığı, sosyal denge sözleşmesi imzalamak ve bu kapsamda personele ödeme yapmanın idarenin takdirinde olduğu, yürürlük süresi biten sözleşmenin 10/c maddesi hükmünde yeni sözleşme imzalanıncaya değin eski sözleşme hükmü mucibince ilgili personellere sosyal denge ödemesi yapılmasının devamına yer verilmek suretiyle idarenin ödeme yapma iradesini göstermekte olup somut olayda esas yönünden kanuna aykırılık söz konusu olmadığından ilam hükmünün kaldırılması gerekir şeklinde görüş vermiştir.

Duruşma talebinde bulunan sorumlular ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

Sayıştay 4. Dairesinin 18 sayılı ilamın 1. Maddesi ile … Belediyesinde çalışmakta olan kamu personeline sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşmenin uygulama süresi 31.12.2017 tarihinde bitmesine ve yeni sözleşme yapılmamasına rağmen, 2018 yılında eski sözleşmeye istinaden söz konusu tazminatın ödenmesine devam edilmek suretiyle kamu zararına sebebiyet verildiğine,

Ancak, Belediye Başkanı’nın Sosyal Denge Sözleşmesine mevzuata aykırı hüküm koymak suretiyle, süresi dolan sözleşme hükümlerine göre söz konusu ödemelere neden olduğundan sebep olunan kamu zararından dolayı savunmasının alınması ve sorumluluğunun değerlendirilmesi gerekir denilmek suretiyle, raporda sorumluluğu belirlenen harcama yetkilileri, gerçekleştirme görevlileri ve muhasebe yetkilisi yanında Belediye Başkanı’nın da konuya ilişkin savunmasının alınmasını teminen konunun hüküm dışı bırakılmasına karar verildiği,

Bunun üzerine düzenlenen ek rapor neticesinde 66 sayılı ilam hükmü tanzim edilmiş olup, … Belediyesinde çalışmakta olan kamu personeline sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşmenin uygulama süresi 31.12.2017 tarihinde bitmesine ve yeni sözleşme yapılmamasına rağmen, 2018 yılında eski sözleşmeye istinaden söz konusu tazminatın ödenmesine devam edilmek suretiyle neden olunan kamu zararının sorumlulara müşterek ve müteselsilen ödettirilmesine hükmedilmiştir.

Dosya ve eki belgeler üzerinde yapılan inceleme neticesinde;

İdare ve sendika arasında 14.05.2016 tarihinde toplu sözleşme imzalanmış olup, söz konusu sözleşmenin “Yürürlük ve Süre” başlıklı 10 uncu maddesinde;

a) Bu toplu iş sözleşmesi 15.06.2016 tarihinde başlar, 31.12.2017 tarihinde sona erer.

b) Yeni sözleşme görüşmelerine en erken eski sözleşmenin bitimi tarihinden 30 gün önce başlanır.

c) Yeni sözleşme imzalanıncaya kadar eski sözleşme geçerlidir.” hükümlerine yer verilmiştir.

Sözleşmenin sona erme tarihi olan 31.12.2017 tarihinden sonra da sözleşmenin 10 uncu madde (c) bendi hükmü uyarınca ödemelere devam edildiği görülmektedir. Bu hükümden anlaşılacağı üzere idarenin sözleşme hükümlerin yeni bir sözleşme imzalanana değin eski sözleşme hükümlerinde ilgili personellere sosyal denge ödemelerinin devam ettirilmesi yönünde iradesinin olduğu anlaşılmaktadır.

Mezkûr sözleşmenin 10. Maddesinde yer verilen (c) bendi 4688 sayılı Kanunun 32 inci maddesi hükmüne aykırı olsa da, bu husus usule ilişkin bir aykırılık olup söz konusu işlemi esastan hukuka aykırı hale getirmeyecek ve kamu zararına sebebiyet teşkil etmeyecektir.

Bu itibarla; 66 sayılı Ek İlamın 1’inci maddesi ile verilen tazmin hükmünün 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin 7’nci fıkrası uyarınca BOZULMASINA ve (tazmin hükmünün kaldırılması gerektiğine yönelik) yukarıda belirtilen hususların tekrar değerlendirilmesini teminen yeni hüküm tesisi için dosyanın hükmü veren DAİREYE GÖNDERİLMESİNE, (…’nın ilam hükmünün bozulmasına karar verilmesi gerekir şeklindeki, …’un ilgili ilam hükmünün tasdikine karar verilmesi gerekir şeklindeki azınlık görüşüne karşı) oy çokluğuyla,

Karar verildiği 18.11.2020 tarih ve 48505 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.

Karşı Oy Gerekçeleri;

…’ın farklı gerekçesi;

Esas yönden karara iştirak edilmekle birlikte, usul hukuku açısından verilen karar hukuka aykırı bulunmaktadır. Şöyle ki;

Hesap yargılama usulü bağlamında temyiz mercii olan Temyiz Kurulu çalışma usulüne ilişkin olarak;

Sayıştay Yargılamasında ilk derece mahkemesi olarak dairelerce verilen kararlara karşı sorumlular olağan kanun yolu olarak temyiz ve karar düzeltme, olağanüstü kanun yolu olarak ise yargılamanın iadesi yoluna müracaat edebilirler. 6085 Sayılı Kanun’un ‘Temyiz’ başlıklı 55. maddesindeki düzenlemeye göre Temyiz Kurulu; temyiz olunan hükmü olduğu gibi veya düzelterek tasdik etmeye, bozma kararı vererek daireye göndermeye ya da Kurul üye tam sayısının üçte iki çoğunluğu ile daire kararını tümüyle ortadan kaldırmaya karar verebilir. Kaldırma kararı (doğası gereği Sayıştay dairelerince kamu zararının sorumlularına ödettirilmesi ile yönündeki kararlar hakkında verilebilecek bir karar olup) kamu zararının oluşmadığı dolayısıyla da dairece haklarında hüküm tesis edilen sorumlular hakkında hüküm tesis edilmesi gerekmediği sonucuna ulaşan ve sorumluların beraatı anlamına gelen bir hükümdür.

Bu düzenlemede yer verilen “kurul üye sayısının üçte iki çoğunluğu ile kaldırılması” şeklindeki kısmın klasik anlamdaki temyiz uygulamalarının dışına taşan bir düzenleme olduğu ortadadır. Hukuk sisteminde ilk derece mahkemesinin vermiş olduğu kararın kaldırılması ve bunun yerine yeni bir karar verilmesi uygulaması istinaf mahkemeleri aşamasında görülebilen bir uygulamadır. İstinaf mahkemelerince verilen kararlar (İlk derece mahkemesinin kararını kaldıran kararlar dâhil) hakkında da belli şartlar altında temyiz yoluna gidilebilmektedir. Oysa Sayıştay Temyiz Kurulunca verilen kaldırma kararına karşı karar düzeltme dışında müracaat edilebilecek bir kanun yolu ve mercii bulunmamaktadır. Türk Hukuk Sisteminde Temyiz İncelemesi sürecinde verilebilecek kararlardan farklı ve temyizi kabil olmayan bir yöntem olarak belirlenmiş olması nedeniyle de 6085 Sayılı Kanunda normal karar çoğunluğundan farklı olarak kaldırma kararı için Kurulun üçte ikisinin çoğunluğu aranmıştır.

İlk derecede kamu zararını tazminle yükümlü tutulmuş olan sorumluların haklarında verilmiş olan bu kararın, sorumlular lehine sonuçlanması için en kısa ve kesin olan yol dairece verilmiş olan tazmin kararının kaldırılması olup sorumluların temyiz başvuruları da çoğunlukla “kararın kaldırılması veya bozulması” şeklinde bir taleple sonlandırılmaktadır. Bu sebeple temyiz başvurusunda taraflarca kaldırma talep edilmişse öncelikle bu talebin görüşülmesi ve sonuçlandırılması gereklidir.

Ancak kaldırma kararının alınabilmesi için bozma veya tasdik kararlarından farklı bir çoğunluk (Kurulun üçte ikisinin oyu) aranmakta olduğundan bunun altında kalan oylama sonuçlarında kaldırma seçeneği ortadan kalkmaktadır. Bu durumda, diğer temyiz mercilerinde olduğu gibi ilk derece mahkemesince verilmiş olan kararın olduğu gibi veya düzelterek tasdiki veya bozulması seçenekleri arasında sonuca ulaşmak üzere müzakere ve oylamaya devam edilmesi gerekmektedir.

Kaldırma talebine yönelik müzakereler sonrasında yapılan oylamada Kurulun üçte iki çoğunluğu ile kaldırma kararı çıkmadığı halde kaldırma yönünde kullanılan oyların karar çoğunluğuna (3 azınlık oyuna karşı 12 çoğunluk oyu ile) ulaştığı gerekçe gösterilerek müzakerelere devam edilmemiş ve kaldırma gerekçelerine dayalı olarak bozma kararı verildiği sonucuna ulaşılmıştır.

Yukarıda açıklanan nedenlerle kaldırma kararının oylandığı ancak bu kararın gerektirdiği üçte iki çoğunluğa ulaşılmadığı halde kurulun çoğunluğunun kaldırma yönünde oy kullandığı gerekçesiyle kaldırma gerekçeli bozma kararı verildiği sonucuna ulaşılması mümkün olmayıp müzakerelere devam edilerek yapılacak oylama sonucuna göre tasdik veya bozma kararlarından hangisinin verildiğinin belirlenmesi gerekir.

…’nın karşı oy gerekçesi;

Temyize konu ilam hükmü, dosya ve eki belgeler esas yönünden incelendiğinde;

375 sayılı KHK’nin 6289 sayılı Kanunla eklenen Ek 15 inci maddesinde:

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir”

4688 sayılı Kanununun 28 inci maddesinin 3 üncü fıkrasında; “Toplu sözleşme hükümleri, sözleşmenin yapıldığı tarihi takip eden iki mali yıl için geçerlidir” denilmekte,

“Mahalli İdarelerde Sözleşme İmzalanması” başlıklı 32’inci maddesinde ise;

“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.

Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.

İlgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmibeşini aşması hallerinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz. Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır.” hükümleri yer almaktadır.

4688 sayılı Kanunun bahsi geçen 32’inci madde hükmü uyarınca belediyelerde sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin olarak yapılacak olan sosyal denge sözleşmesi, sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanmak zorundadır. Sözleşme süresi sona erdikten sonra anılan sözleşmenin hükümlerine dayanılarak sosyal denge, ramazan, kurban bayramları, yakacak ve öğrenim yardımları ödenmesi Kanunun anılan hükümlerine aykırıdır.

Sosyal denge sözleşmelerinde 4688 sayılı Kanunun amir hükümlerine aykırı hüküm konulması da mümkün değildir.

Anılan yetki uyarınca idare ve sendika arasında 14.05.2016 tarihinde toplu sözleşme imzalanmış olup, söz konusu sözleşmenin “Yürürlük ve Süre” başlıklı 10 uncu maddesinde;

a) Bu toplu iş sözleşmesi 15.06.2016 tarihinde başlar, 31.12.2017 tarihinde sona erer.

b) Yeni sözleşme görüşmelerine en erken eski sözleşmenin bitimi tarihinden 30 gün önce başlanır.

c) Yeni sözleşme imzalanıncaya kadar eski sözleşme geçerlidir.” hükümlerine yer verilmiştir.

Dosya ve eki belgeler incelendiğinde; Toplu sözleşmenin sona erme tarihi olan 31.12.2017 tarihinden sonra da toplu sözleşme 10 uncu madde (c) bendi hükmü uyarınca ödemelere devam edildiği görülmektedir. Mezkûr sözleşmenin 10. Maddesinde yer verilen (c) bendi 4688 sayılı Kanunun 32 inci maddesi hükmüne aykırıdır. Zira Kanunun anılan hükmü uyarınca sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanmak zorundadır.

… Belediyesinde çalışmakta olan kamu personeline sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşmenin uygulama süresi 31.12.2017 tarihinde bitmesine ve yeni sözleşme yapılmamasına rağmen, 2018 yılında eski sözleşmeye istinaden söz konusu tazminatın ödenmesine devam edilmek suretiyle kamu zararına sebebiyet verildiği açıktır.

Ancak yapılan incelemede, 01.06.2016 tarihli 138 sayılı Meclis Kararı ile verilen yetkiye istinaden 01.10.2018 tarihi ile 31.12.2018 tarihi arasını kapsayan ve ilgili personele sosyal denge ödemesi yapılabileceği konulu Sosyal Denge Sözleşmesinin yetkili sendika ile idare arasında 28.09.2018 tarihinde imzalandığı tespit edilmiştir. Bu durumda 2018 Ekim, Kasım ve Aralık aylarına ilişkin yapılan ödemeler bu dönemde yürürlükte bulunan sosyal denge sözleşmesine istinaden yapılmakta ve kamu zararına konu olmayacaktır.

Bu sebeple ilam hükmünün bozularak, 01.10.2018 tarihi ile 31.12.2018 tarihi arasını kapsayan ödemelerin kamu zararı olarak değerlendirilemeyerek tutar ve sorumluluk yönünden yeniden değerlendirilerek hüküm tesisini teminen dosyanın dairesine gönderilmesine karar verilmesi gerekmektedir.

…’un karşı oy gerekçesi;

… Belediyesinde çalışmakta olan kamu personeline sosyal denge tazminatı ödenmesine ilişkin sözleşmenin uygulama süresi 31.12.2017 tarihinde bitmesine ve yeni sözleşme yapılmamasına rağmen, 2018 yılında eski sözleşmeye istinaden söz konusu tazminatın ödenmesine devam edilmek suretiyle kamu zararına sebebiyet verildiği açık olup, ilam hükmünde yer verilen 4688 sayılı Kanunun 28 ve 32’nci madde hükümleri ve açıklamalar çerçevesinde ilam hükmünün tasdikine karar verilmesi gerekmektedir.