Yapım işi ihalelerine ilişkin olarak aşırı düşük sorgulaması yapılması gerekli olan durumlarda, idarelerce genel olarak dikkat edilmesi gereken hususlar (KİK)

18.05.2011tarih ve B.07.6.KİK.0.07.00.00-101.04-.Y.[14.13].(0229)./2011-30Esayılı Esas İnceleme Raporunda;

            Erzurum Pasinler Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakfıtarafından 07.04.2011tarihinde açık ihale usulüile yapılan “Pasinler Kale Oteli Genel Onarımı” ihalesine ilişkin olarak Kemal Soylu – Os-ak İnşaat Taah. Turz. Hayvancılık Taş. ve Gıda San. Tic. Ltd. Şti.’nin 19.04.2011tarihinde yaptığı şikayet başvurusunun, idarenin 28.04.2011tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin 02.05.2011tarih ve 22410sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 02.05.2011tarihli dilekçe ile itirazen şikayet başvurusunda bulunduğu,

İdare tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesinden;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.

Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikayet dilekçesinde özetle;sundukları teklif tutarının aşırı düşük sınır değerinin üzerindeki ilk teklif olduğu, teklif tutarı sınır değerin altında bulanan istekliye yapılan aşırı düşük teklif sorgulamasının mevzuata uygun olmadığı hususunda çok ciddi hatta kesin şüpheleri bulunduğu, en düşük teklife ihale kararı verilerek Sayıştay teftişlerinde sorun yaşanmamasının amaçlandığı iddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

İdari şartnamenin 2 nci maddesinde ihale konusu işin adı, “Pasinler Kale Oteli Genel Onarımı” şeklinde belirlenmiş olup, anılan şartnamenin 19 uncu maddesinde isteklilerin tekliflerini, anahtar teslimi götürü bedel üzerinden verecekleri, ihale sonucu, ihale üzerine bırakılan istekliyle anahtar teslimi götürü bedel sözleşme imzalanacağı düzenlenmiştir.

            İdarece gönderilen ihale işlem dosyasının incelenmesi neticesinde; yaklaşık maliyet hesabına ilişkin olarak ihale onay belgesine, 18 adet inşaat iş kaleminden oluşan yaklaşık maliyet hesap tablosuna, mahal listesine ve pursantaj tablosuna yer verildiği görülmüştür.

İdarece, teklifi sınır değerin altında olan, geçerli teklif sahibi 1 istekliden 27.04.2011 tarih ve 159 sayılı yazı ile idari şartnamenin 34 üncü maddesi çerçevesinde, 14.04.2011 tarihi saat 10:00’a kadar açıklama istenilmiştir. Söz konusu yazıda, mahal listesinde belirtilen teklif bedelini oluşturan iş kalemleri ve/veya iş gruplarına ait miktarlar ve bunlara ait birim fiyatlar ile bu fiyatlara ilişkin idarenin tanımladığı yapım şartlarına göre ihale dokümanı kapsamında verilen veya B-B-F kitabındaki analiz formatına uygun analizler ve teklif bedelini gösteren hesap cetvelinin açıklamaya eklenmesi istenilmiştir.

Aşırı düşük teklif sorgulamasına süresinde cevap veren Karabeyoğlu İnş. Taah. Or. Ür. Gıda Hay. Taş. Tic. San. Ltd. Şti.’nin açıklaması, idarece uygun görülerek inceleme konusu ihalenin anılan istekli üzerinde bırakıldığı görülmüştür.

4734 sayılı Kanunun “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38 inci maddesinde;“İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b)  Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.”hükmü yer almaktadır.

Bu hususa ilişkin uygulamayı somutlaştırmak amacıyla Kamu İhale Genel Tebliğinin “Yaklaşık maliyetin hesaplanması sırasında aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesinde kullanılmak üzere İdarece yapılacak işlemler”başlıklı 38 inci maddesinde; “38.1. İdare, yaklaşık maliyetin hesaplanması sırasında her bir iş kalemi/grubunun yaklaşık maliyete oranını tespit edecektir. Yaklaşık maliyeti oluşturan iş kalemleri/grupları tutarlarının büyükten küçüğe sıralandığı ve oranların kümülatif toplamının da gösterildiği “sıralı iş kalemleri/grupları listesi” ile iş kalemleri/gruplarına ait ayrıntılı analizler ve analiz girdilerinin tutarları itibarıyla küçükten büyüğe sıralanmış halini gösteren “sıralı analiz girdileri tablosu” hazırlanarak yaklaşık maliyet hesap cetveli kapsamında ihale onay belgesine eklenecektir. Sıralı iş kalemleri/grupları listesi oluşturulurken, iş kalemleri/grupları tutarlarının yaklaşık maliyete oranları, en yakın dört ondalık basamaklı sayıya getirilecek biçimde yuvarlanacak ve bu oranların toplamının, yuvarlama nedeni ile 1 den farklı olması dikkate alınmayacaktır…”açıklaması,

Anılan Tebliğin “Aşırı düşük teklif değerlendirmesi”başlıklı 45 inci maddesinde; “45.1.2. Sınır değerin altındaki teklif sahiplerinden yaklaşık maliyetin % 80’lik bölümünü oluşturan iş kalemleri/gruplarına ilişkin ayrıntılar yazılı olarak istenir. Bu çerçevede; istenen açıklamanın niteliği dikkate alınarak, isteklilere beş (5) iş gününden az olmamak üzere makul bir süre verilir.

45.1.2.1. İhale komisyonunca, (38.1) maddesi kapsamında idarece hazırlanan “sıralı iş kalemleri/grupları listesi” kullanılarak yaklaşık maliyetin % 80’lik kısmına giren iş kalemleri/grupları belirlenir.

Sıralı listeye göre, tutarlarının yaklaşık maliyete oranlarının kümülatif toplamı % 80 oranına kadar olan iş kalemleri/grupları ile kümülatif toplama eklendiğinde % 80 oranının aşılmasına neden olan iş kalemi/grubu, sorgulamaya tabi tutulacak olan iş kalemleri/grupları olarak belirlenecektir. Bunların dışında kalan iş kalemleri/grupları için sorgulama yapılmayacaktır.

45.1.2.2. İhale komisyonu tarafından, açıklama istenilmesi gereken iş kalemleri/gruplarına ait idarece (38.1) maddesine göre oluşturulan “sıralı analiz girdileri listesi” kullanılarak tutarı kar ve genel gider hariç analiz toplamının % 3’üne eşit ve bu tutarın altında olan analiz girdileri tespit edilecektir.

Yaklaşık maliyeti oluşturan iş kalemi/grubu analizlerindeki analiz girdilerinden, tutarı kar ve genel gider hariç analiz toplamının %3’üne eşit ve altında olanlar için isteklilerden açıklama yapılması istenilmeyecektir.

Tutarı, kar ve genel gider hariç analiz toplamının % 3’üne eşit veya altında olması nedeniyle sorgulamaya tabi tutulmayacak analiz girdilerinin tutarlarının kümülatif toplamının kar ve genel gider hariç analiz toplamının %15’ini aşması durumunda; en küçük tutardan itibaren kümülatif toplamda % 15’lik tutarın aşılmasına neden olan analiz girdisi belirlenecek, tutarı bu girdinin tutarından daha az olan girdiler için açıklama istenilmeyecektir.

Aynı girdinin yaklaşık maliyeti oluşturan birden fazla iş kalemi/grubunun analizinde yer alması halinde bu girdinin oranı her analiz için ayrı ayrı değerlendirilerek analiz toplamının % 3’ünün altında kalıp kalmadığına göre işlem yapılır. Herhangi bir analizdeki oranı %3’ün üstünde olan analiz girdisi için açıklama istenilecektir.

Analizlerdeki işçilik girdisi, tutarları analiz toplamının % 3’üne eşit veya altında olsa dahi, açıklama istenilmeyecek girdiler arasında yer alamaz. 

45.1.2.3. İhale komisyonu teklifleri aşırı düşük olarak tespit edilen isteklilerden (45.1.2.1) maddesinde belirlediği iş kalemleri/grupları için isteyeceği açıklama ile ilgili yazıda, (45.1.2.2) maddesine göre açıklama istenilmeyecek olan analiz girdilerini de belirtecektir.

İstekliler, teklifi kapsamında yer alan iş kalemleri/grupları için hazırlayacakları analizlerde (45.1.2.2) maddesine göre açıklama istenilmeyecek olan analiz girdileri de dahil analizlerini oluşturan tüm girdileri göstereceklerdir….” açıklaması yer almaktadır.

            Bu çerçevede, 30.07.2010 tarih ve 27567 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan ve yukarıda değinilen Tebliğ maddelerinde değişiklik öngören düzenleme ile idarelerin, aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesinde kullanılmak üzere yaklaşık maliyet hesabı sırasında “sıralı iş kalemleri/grupları listesi” ve “sıralı analiz girdileri tablosu” oluşturmasının zorunlu kılındığı; ayrıca, aşırı düşük teklif sorgulamalarında, idarelerce isteklilerin hangi iş kalemleri ve hangi analiz girdileri esasında sorgulamaya tabi tutulması gerektiğine yönelik (sınır değerin altında kalan teklif sahiplerinden idarece belirlenen sıralı iş kalemleri/grupları listesinden hareketle yaklaşık maliyetin %80’lik kısmına giren kalem/gruplar, yine idarece oluşturulan “sıralı analiz girdileri tablosu” kullanılarak bu iş kalemi/gruplarına ait analizlerde yer alan ve tutarı kar ve genel gider hariç analiz toplamının %3’ünün üzerinde olan girdiler gibi) birtakım yeni kriterlerin getirildiği görülmektedir. 

            İncelemeye konu ihalede de aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesi aşamasında, yukarıda değinilen Tebliğ hükümlerinin göz önünde bulundurulması gerektiği açıktır.

            Bununla birlikte, şikayete konu ihalede, idare tarafından yaklaşık maliyetin hesaplanması sırasında, kamu ihale mevzuatında öngörülen sıralı iş kalemleri/grupları listesi ile sıralı analiz girdileri tablosunun oluşturulmadığı, bunun yanında Kamu İhale Genel Tebliğinin yukarıda aktarılan 38 inci maddesi ile 45 inci maddesinin 45.1.2.1, 45.1.2.2 ve 45.1.2.3 numaralı alt bentlerine göre, aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulan istekliden açıklama istenecek ve istenmeyecek iş kalemleri ve analiz girdilerinin belirlenmesi için idarece yapılması gereken çalışmanın yapılmadığı ve aşırı düşük teklif sorgulamasının anılan Tebliğ açıklamalarına uygun olarak gerçekleştirilmediği anlaşılmıştır.

            Bu bağlamda, idare tarafından yaklaşık maliyetin oluşturulması ve aşırı düşük teklif sorgulamasının gerçekleştirilmesi aşamasında tesis edilen bu işlemlerin, kamu ihale mevzuatına aykırı olduğu tespit edilmiştir.

            Yukarıda yer alan hükümler ve tespitler neticesinde, idarece Kamu İhale Genel Tebliğinin yukarıda belirtilen maddelerine uygun olarak, sıralı iş grupları listesi ve sıralı analiz girdileri listesinin oluşturulması ve bu verilere göre mevzuata uygun olarak aşırı düşük teklif açıklaması isteme yazısı hazırlanarak yapılacak aşırı düşük teklif sorgulaması doğrultusunda işlem yapılması gerektiği sonucuna varılmıştır.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılıkları belirtilen işlemlerin düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, sıralı iş grupları listesi ve sıralı analiz girdileri listesinin oluşturmasının ardından elde edilen verilere göre aşırı düşük teklif sorgulaması yapılması ve bu aşamadan sonraki işlemlerin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanunun 65 inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere;

Anılan Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

   Oybirliği ile karar verildi.