|
ÖZET: Başvurucu, İzmir-Aydın Otoyolu’nun Havalimanı (Tahtalıçay)-Işıkkent arasındaki kesiminde uygulanan geçiş ücretinin yüksek olduğunu ve bu kesimin ücretsiz olmasını talep etmiştir. Başvurusunda, alternatif yol olarak önerilen daha uzun güzergahın adaletsiz olduğunu, çünkü bu alternatif yolun da otoyolla birleştiğini belirtmiştir. Karayolları Genel Müdürlüğü ise, bu otoyol kesiminin işletme hakkının devredilmediğini ve fiyatlandırma işlemlerinin 6001 sayılı kanuna göre yapıldığını ifade etmiştir. Ayrıca, otoyolun ücretsiz hale gelmesi durumunda kurum gelirlerinde azalma olacağı ve yeni kavşak taleplerinin ortaya çıkacağına dikkat çekilmiştir.
Kamu Denetçiliği Kurumu, başvuruyu değerlendirirken, idarenin takdir yetkisini kullanarak fiyatlandırma politikası oluşturduğunu ve başvurucunun talebinin hukuka aykırı bir şekilde reddedilmediğini belirtmiştir. İdare, otoyolun yapım amacına uygun olarak maliyetin kullanıcılar tarafından karşılanmasının gerektiğini vurgulamıştır. Ayrıca, başvurucunun örnek gösterdiği Narlıdere Otoyolu’nun ücretsiz hale getirilmesi için Cumhurbaşkanı kararı gerektiği ifade edilmiştir. Sonuç olarak, başvurunun reddine karar verilmiş ve bu kararın gerekçeleri kamuoyuna açıklanmıştır. Başvuru sahibi, bu ret kararına karşı yargı yoluna başvurabilecektir. |
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2021/15696-S.21.25085
BAŞVURU NO : 2021/9086
KARAR TARİHİ : 02/11/2021
RET KARARI
Adres:
KARAYOLLARI GENEL MÜDÜRLÜĞÜ
BAŞVURUYA KONU İDARE :
BAŞVURUNUN KONUSU : Başvurucunun İzmir-Aydın Otoyolu’nun Havalimanı (Tahtalıçay)Işıkkent arasındaki otoyol kesimi kullanıcılarının fiyatlandırma uygulamalarından muaf tutulması talebi hakkındadır.
BAŞVURU TARİHİ : 03/05/2021
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Kimlik bilgilerinin gizli tutulması kaydıyla Kurumumuza yapılmış olunan başvuruda, başvurucu tarafından özetle; işi gereği Ayrancılar-Manisa arasındaki Havalimanı-Işıkkent otoyolunu kullandığı; yaklaşık 5 dakikalık mesafe için gidiş-dönüş 8 TL gibi fahiş otoyol ücreti kesildiği, Karayolları Genel
Müdürlüğü’nün cevabında alternatif yol olarak daha uzun yola (yaklaşık 14 km), şehir içine yönlendirildiği; hâlbuki önerilen söz konusu alternatif şehir içi yolun da otoyol ile birleştiği, bu noktada, adaletsizlik yaşandığı; çünkü Gaziemir-Buca yönünden gelen araçların otoyolun kalan kısmını (Buca ayrımı-Bornova arası) ücretsiz kullandığı, kendisinin ise otoyolun ücretsiz kısmına ulaşmak için fahiş bedel ödemek zorunda kaldığı, yani
Ayrancılar çıkışı ile Buca bağlantı noktası arasındaki 5 dk. için yaklaşık gidiş-dönüş 8 TL bedel ödemek zorunda kaldığı; bu sebeple, hem fahiş ücret ödemiş hem de hiçbir ücret ödemeden Gaziemir-Buca yönünden gelerek otoyola giren araçlarla aynı yolu kullandığı ve onların trafik oluşturmuş olması nedeniyle mağdur olduğu; Şubat-2016 tarihinde Narlıdere’deki gişelerin Güzelbahçe’ye taşınmasıyla Narlıdere-Güzelbahçe arasındaki 14 km uzunluğundaki otoyolun ücretsiz olduğu, oradaki otoyol ile şehir içi yolun neredeyse yan yana seyrederken vatandaşların trafik tepkisi nedeniyle ücretsiz yapıldığı, halbuki idarenin kendisine verdiği cevapta güzergahını uzatarak Gaziemir İlçesi’nden geçerek gideceği yola bağlanmasını alternatif yol olarak sunduğu, söz konusu önerinin hem yolunu uzatacağı hem de trafiğe sebep olacağı; fakat Narlıdere gişelerinin ücretsiz yapıldığı; söz konusu uygulamanın adaletsizliğe neden olduğu iddia ve ifade edilmekte ve
Havalimanı-Işıkkent Otoyolunun Narlıdere Gişeleri gibi ücretsiz olması talebinde bulunulmaktadır.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Kurumumuzca, verilecek karara esas olmak üzere başvuru belgesinde yer alan iddiaların doğruluğunun tespiti ve eğer mümkünse ilgili idare ile başvurucu arasında muhtemel bir dostane çözümün tesisi amacı ile 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu hükümleri uyarınca inceleme ve araştırma gerçekleştirilmiştir. Başvuruya konu edilen idareden Kurumumuzca 28/06/2021 tarih ve sayı ile 07/09/2021 tarih ve sayılı yazılarımız ile konuya ilişkin ayrıntılı bilgi-belge talep edilmiştir. Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı Karayolları Genel Müdürlüğü İşletmeler Dairesi
Başkanlığı tarafından gönderilen 28/07/2021 tarih ve sayılı cevabi yazı ve eklerinde özetle;
2.1. İzmir-Aydın Otoyolu’nun Havalimanı (Tahtalıçay)-Işıkkent arası otoyol kesiminin ücretsiz olması talebi ile ilgili başvuru sahibinin iddialarına karşılık, başvuruya konu İzmir-Aydın Otoyolu’nun Havalimanı (Tahtalıçay)-Işıkkent arası kısmının işletme hakkının devredilmediği, söz konusu otoyol kesiminin idare tarafından 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün Hizmetleri Hakkında Kanuna göre işletildiği,
2.2. İzmir-Aydın Otoyolu’nun Havalimanı (Tahtalıçay)-Işıkkent arasındaki yolun yapım, bakım, onarım ve fiyatlandırma işlemlerinin 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün Hizmetleri Hakkında Kanun ve bu
Kanunun 14. ve 30. Maddelerine göre hazırlanan Karayollarının Sorumluluğu Altında Bulunan Otoyollar ile
Erişme Kontrolünün Uygulandığı Karayollarında Geçiş Ücretlerinin Belirlenmesi ve Uygulanmasına İlişkin
Yönetmeliğe göre yapıldığı,
2.3. İzmir-Aydın Otoyolu’nun Havalimanı (Tahtalıçay)-Işıkkent arasındaki otoyol kesiminin ücretsiz olması halinde Kurumun gelirlerinde azalma olacağı; bu durumun yapılacak yeni yolların yapımı ve mevcut yolların bakım, onarım ve işletmesini olumsuz etkileyeceği,
açıklamalarına yer verildiği görülmüştür.
3. Karayolları Genel Müdürlüğü İşletmeler Dairesi Başkanlığı tarafından talep edilen bilgilerin, 28/07/2021 tarih ve sayılı cevabi yazı cevabi yazıda karşılanmadığı ve eksik olduğunun tespit edilmesi üzerine, 07/09/2021 tarih ve – sayılı yazı ile yeniden bilgi-belge talebinde bulunulmuş olup, Karayolları Genel Müdürlüğü İşletmeler Dairesi başkanlığı tarafından gönderilen 21/10/2021 tarih ve – sayılı cevabi yazı ve eklerinde özetle;
3.1. Otoyol geçiş ücretlerinin, 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün Hizmetleri Hakkında Kanunun 14.
ve 30. Maddelerine göre hazırlanan Karayolları Genel Müdürlüğünün Sorumluluğu Altında Bulunan Otoyollar ile Erişme Kontrolünün Uygulandığı Karayollarında Geçiş Ücretlerinin Belirlenmesi ve Uygulanmasına İlişkin
Yönetmelik’e göre belirlendiği; İzmir -Aydın Otoyolu’nun Işıkkent-Havalimanı arasında 2020 yılı için araç sayısının 1.393.032 adet ve öngörülen gelirin 4.455.435,25 TL olduğu, söz konusu güzergahda 2021 yılında ilk 6 aylık araç sayısının 788.022 adet ve öngörülen gelirin 3.079.457,25 TL olduğu, İzmir-Aydın Otoyolunun
86 km’si ücretli olduğu Işıkkent- Havalimanı (Tahtalıçay) Kavşağı arasının ücretsiz hale getirilmesi ile bu aks
üzerinden elde edilen gelirin 1 Ocak-30 Haziran arası baz alınarak yaklaşık %15 oranında düşeceği ve aynı zamanda ücretsiz hale getirilen kesimde otoyola bağlantı için yeni kavşak taleplerinin oluşacağı, sonraki aşamada Havalimanı-Torbalı kavşaklarının da ücretsiz hale getirilmesinin talep edilebileceği,
3.2. Otoyollarının standart, yapım ve işletme masrafları yüksek yollar olduğu, alternatif ücretsiz yollar olması durumunda otoyollardan ücret alınmasının hem yeni otoyolların yapımına hem de mevcut otoyolların işletme maliyetlerine katkı sağlayacağı; başvuru sahibinin belirtmiş olduğu Havalimanı-Işıkkent arasındaki otoyolun otomobil geçiş ücretinin 4 TL olduğu ve makul bir rakam olduğu, iddia edildiği gibi fahiş bir fiyat olmadığı; ayrıca otoyolun ücretsiz olan çevre yolu ve akabinde Akçay caddesinin kullanılarak otoyolun ücretsiz olması istenen kesimine alternatif ulaşımın mümkün olduğu, Karayolları Genel Müdürlüğünün özel bütçeli bir kurum olması nedeniyle gelirlerinin yüzde doksanının otoyol ve köprülerden toplanan geçiş ücretlerinin oluşturduğu, geçişi ücretli olan İzmir-Aydın Otoyolunun Havalimanı(Tahtalıçay)-Işıkkent arasındaki otoyol kesiminin ücretsiz olması halinde Kurum gelirlerinde azalma olacağı, bu durumun yapılacak yeni yolların yapımını ve mevcut yolların bakım, onarım ve işletmesini olumsuz etkileyeceği,
3.3. İzmir-Çeşme Otoyolu’nun Narlıdere ile Seferihisar ücret toplama istasyonları arasındaki otoyol kesiminin 08/01/2002 tarih ve 4736 sayılı Kanunun 1. Maddesine göre Bakanlar Kuruluna verilen yetki çerçevesinde 09/11/2015 tarihli ve 2015/8121 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile ücretsiz hale getirildiği,
3.4. Karayolları Genel Müdürlüğü sorumluluğunda bulunan herhangi bir otoyol kesiminin ücretsiz olarak hizmet verebilmesi için izin yetkisinin 08/01/2002 tarihli 4736 sayılı Kanunun 1. Maddesine göre
Cumhurbaşkanına verildiği; bu nedenle, İzmir-Aydın Otoyolu’nın Havalimanı (Tahtalıçay)-Işıkkent arasındaki otoyol kesiminin ücretsiz olabilmesi için 08/01/2002 tarih ve 4736 sayılı Kanunun 1. Maddesine göre
Cumhurbaşkanı kararı gerektiği,
3.5. Başvuruya konu İzmir-Aydın Otoyolu’nun Havalimanı (Tahtalıçay)-Işıkkent arası kısmının ücretsiz olmasına ilişkin Genel Müdürlüğe açılmış/devam etmekte olan bir dava bulunmadığı,
açıklamalarına yer verildiği görülmüştür.
III. İLGİLİ MEVZUAT
4. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74’üncü maddesinde, “[…] Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler […]”
5. 14/6/2012 tarih ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun Görevi” başlıklı 5’inci maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikayet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”
6. Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına ilişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmeliği’nin “Karar verme süresi” başlıklı 36’ncı maddesinde “Kurum, inceleme ve araştırmasını şikâyet tarihinden itibaren en geç altı ay içinde sonuçlandırır.”
7. 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün Hizmetleri Hakkında Kanunun;
̈ 7.1. “Tanımlar” başlıklı 2’nci maddesi’nde; Bu Kanunun uygulanmasında; […] k) Otoyol: Yuksek
̈ ̈ standartlara sahip, trafik seyrinde asgari hız sınırlaması uygulanan, seyahat hızı yuksek ve uzerinde eriş me kontrolü nü n uygulandığ ı karayolunu, […], ifade eder.
7.2. “Görev ve sorululuk alanındaki yol ağları” başlıklı 13’üncü maddesinde; Genel Müdü rlüğün gö rev
̈ ve sorumluluk alanında bulunan karayolları; otoyollar, Devlet yolları ve il yolları olmak üzere uç sınıfa ayrılır.
̆ ̆ (2) Otoyol, Devlet yolu ve il yolu niteligindeki karayolu agları; kamu yararı, millî savunma ihtiyaçları ve bu ağların gelişmesine tesir eden ekonomik etkenler gö z ö nünde tutulmak suretiyle Genel Mü dü rlü k tarafından ilgili kuruluş ların gö rüşü alınarak tespit edilir ve Bakan onayı ile uygulanır. Dü zeltmeler, değ iş tirmeler, eklemeler ve ç ıkarmalar da aynı usulle yapılır. […].”
7.3. “Geçiş ücretlerinin belirlenmesi” başlıklı 14’üncü maddesinde; “(1) Otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığ ı karayollarının gecisi ü cretli olacak kesimleri Genel Mü dü rü n teklifi üzerine Bakan tarafından
̧ ̧ belirlenir. Bu karayollarının geçiş ücretleri ile bu ü cretlerin yeniden belirlenmesi; ü cretlendirilen karayolunun
̆ ̆ mesafesi, trafik yogunlugu, aracın cinsi, sosyal ve ekonomik faktö rler dikkate alınarak ç ıkarılacak
̈ ̈ ̈ ̈ ̈ ̈ ̆ yönetmelikte belirtilen esas ve usullere gore Genel Mudürun teklifi üzerine Bakan onayı ile yururluge girer.
̈ ̈ ̆ (2) Geçiş i ücretli olan otoyollar ile erişme kontrolunun uygulandıgı karayollarından, iş letme hakkı verilen veya devredilenler hariç, ücretsiz olması uygun görü len kesimleri ile ü cretsiz geciş yapmasına izin verilecekler genel
̧ hü kü mlere gö re belirlenir. […]” 8. 19/01/2002 tarih ve 24645 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 4736 sayılı Kamu Kurum ve kuruluşlarının Ürettikleri Mal ve Hizmet Tarifeleri ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında
Kanunu’nun 1’inci maddesinin; 8.1. Birinci fıkrasında; “Genel bütceye dahil daireler ile katma bü tceli idareler, bunlara bağ lı dö ner sermayeli
̧ ̧ kuruluş lar, kanunla kurulan fonlar, kefalet sandıkları, sosyal güvenlik kuruluşları, genel ve katma bü tç elerin
̆ transfer tertiplerinden yardım alan kuruluşlar, kamu iktisadi teşebbüsleri ve baglı ortaklıkları ile mü esseseleri, ̈ ̈ ̈ il ozel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler, ozel butç eli kuruluş lar, ̈ ̂ ̈ ozelleştirme iş lemleri tamamlanıncaya kadar, 24.11.1994 tarihli ve 4046 sayılı Kanuna tabi kuruluş lar ve ozel hukuk hü kü mlerine tâbi, kamunun coğ unluk hissesine sahip olduğ u kuruluşlar, kamu banka ve kurulusları ile
̧ ̧ bunlara bağlı iş yerleri ve diğ er kamu kurum ve kuruluş larınca üretilen mal ve hizmet bedellerinde iş letmecilik
̆ geregi yapılması gereken ticarı̂ indirimler hariç herhangi bir kiş i veya kuruma ü cretsiz veya indirimli tarife uygulanmaz.” 8.2. Altıncı fıkrasında; “Bakanlar Kurulu birinci fıkra hükmünden muaf tutulacak kişi veya kurumları tespit etmeye yetkilidir.” 8.3. 19/01/2002 tarih ve 24645 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 4736 sayılı Kamu Kurum ve kuruluşlarının Ürettikleri Mal ve Hizmet Tarifeleri ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında
Kanununun 1’inci maddesinin altıncı fıkrası, 2/7/2018 tarihli ve 698 sayılı Kanun Hükmünde
̈
Kararnamenin 54 üncu maddesiyle bu fıkrada yer alan “Bakanlar Kurulu” ibaresi “Cumhurbaş kanı”
̆ ş eklinde degiştirilmiş tir.
/
9. Karayolları Genel Müdürlüğünün Sorumluluğu Altında Bulunan Otoyollar ile Erişme Kontrolünün
Uygulandığı Karayollarında Geçiş Ücretlerinin Belirlenmesi ve Uygulanmasına İlişkin Yönetmeliğin;
9.1. “Amaç ve kapsam” başlıklı 1’inci maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, Karayolları Genel
Müdürlüğünün sorumluluğu altında bulunan otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığı karayollarının geçişi ücretli olacak kesimlerinin geçiş ücretlerinin belirlenmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir. [..]”, 9.2. “Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesinde, “Bu Yönetmelikte geçen, […] d) Geçiş ücreti: Ücretli karayolunu kullanmanın karşılığı olarak kullanıcı tarafından ödenmesi gereken ücreti, e) Geçiş ücreti toplama sistemleri: Otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığı geçişi ücretli olan karayollarında ücret toplama amacıyla kurulan sistemleri, […] ifade eder.”, 9.3. “Geçiş ücretlerinin belirlenmesi” başlıklı 4’üncü maddesinde, “(1) Otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığı karayollarının geçişi ücretli olacak kesimleri Genel Müdürün teklifi üzerine, Bakan tarafından belirlenir. Bu karayollarının geçiş ücretleri ile bu ücretlerin yeniden belirlenmesi; ücretlendirilen karayolunun mesafesi, trafik yoğunluğu, aracın cinsi, sosyal ve ekonomik faktörler dikkate alınarak hesaplanır ve Genel
Müdürün teklifi üzerine Bakan onayı ile yürürlüğe girer. (2) Belirlenen ücret tarifesi ve uygulama tarihi
İdarenin internet sitesinde ilan edilir. (3) Ücretlerin belirlenmesinde, otoyol veya erişme kontrolünün uygulandığı karayollarında güzergâhın tamamı olabileceği gibi; çevre yolu, bağlantı yolu, köprü, tünel ve viyadükler ayrı ayrı ücretlendirilebilir. (4) Geçiş ücretleri uygulamasında işletmecilik gereği kullanımı teşvik etmek amacıyla Bakan Onayı ile indirim yapılabilir. […].” 9.4. “Geçiş ücret muafiyeti” başlıklı 8’nci maddesinde, “Ücretli karayolunun bakım ve işletmesinden sorumlu birimler ile trafik denetimi ve karayolundaki asayişten sorumlu birimlerin görev amacıyla ücretli kesime girmelerinde herhangi bir ücret alınmaz. Ücretli karayolunda meydana gelen trafik kazası, yangın ve benzeri olaylara müdahale için görevlendirilen itfaiye araçları, ambulanslar, sivil savunma araçları ve diğer görevli araçlar ücret ödemezler. 8/1/2002 tarihli ve 4736 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Ürettikleri Mal ve Hizmet Tarifeleri ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun 1 inci maddesine göre
Bakanlar Kurulu Kararı ile geçiş ücreti muafiyeti verilenler hariç, tüm araçlar ücrete tabidir.”, düzenlemelerine yer verilmiştir.
IV. KAMU DENETÇİSİ AV. FATMA BENLİ YALÇIN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
10. İlgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde, başvuru konusuna ilişkin “Ret Karar
Önerisi” Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden Değerlendirme
11. Başvurucu, 1. Nolu paragrfata açıklandığı üzere özetle Ayrancılar-Manisa arasındaki Havalimanı-Işıkkent otoyolunu işi gereği her gün kullanması nedeniyle yaklaşık 5 dakika mesafe için gidiş-dönüş 8 TL gibi fahiş bir otoyol ücreti kesildiğini, Karayolları Genel Müdürlüğü’nün alternatif yol olarak daha uzun olan yola yönlendirdiğini; halbuki önerilen ve daha uzun olan söz konusu alternatif şehir içi yolun da otoyol ile
birleştiğini iddia ve ifade ederek Havalimanı (Tahtalıçay)-Işıkkent Otoyolu’nun da Narlıdere-Güzelbahçe arasındaki 14 km uzunluğundaki yol gibi ücretsiz olması talebinde bulunmaktadır.
12. İdare tarafından, başvuruya konu İzmir-Aydın Otoyolu’nun Havalimanı (Tahtalıçay)-Işıkkent arasının işletme hakkının devredilmediği, söz konusu otoyol kesiminin yapım, bakım, onarım ve fiyatlandırma işlemlerinin 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün Hizmetleri Hakkında Kanuna göre yapıldığı; Karayolları Genel Müdürlüğü’nün özel bütçeli bir kurum olması nedeniyle gelirlerinin %90’ının otoyol ve köprülerden toplanan geçiş ücretlerinin oluşturduğu, geçişi ücretli olan İzmir-Aydın Otoyolu’nun HavalimanıIşıkkent arasındaki otoyol kesiminin ücretsiz olması halinde Kurum gelirlerinde azalma olacağı, İzmir-Aydın
Otoyolu’nun 86 km’sinin ücretli olduğu Işıkkent-Havalimanı arasının 4 TL olduğu, ücretsiz yapılması durumunda elde edilen gelirin (1 Ocak-30 Haziran arası baz alınarak) %15 oranında düşeceği ve ücretsiz hale gelen kesimde otoyola bağlantı için yeni kavşak taleplerinin oluşacağı, ayrıca, sonraki aşamada HavalimanıTorbalı kavşağının da ücretsiz yapılması talebinin gündeme gelebileceği; bu durumun yapılacak yeni yolların yapımını ve mevcut yolların bakım, onarım ve işletmesini olumsuz etkileyeceği, ayrıca otoyolun ücretsiz olan çevre yolu ve akabinde Akçay Caddesi’nin kullanılarak otoyolun ücretsiz olması istenen kesimine alternatif ulaşımın mümkün olduğu, bununla birlikte, bahse konu örnek gösterilen İzmir-Çeşme Otoyolu’nun Narlıdere ile Seferihisar ücret toplama istasyonları arasındaki otoyol kesiminin 08/01/2002 tarih ve 4736 sayılı Kanunun 1. Maddesine göre Bakanlar Kuruluna verilen yetki çerçevesinde ücretsiz hale getirildiği; İzmir-Aydın
Otoyolu’nın Havalimanı (Tahtalıçay)-Işıkkent arasındaki otoyol kesiminin ücretsiz olabilmesi için 08/01/2002 tarih ve 4736 sayılı Kanununun 1. maddesine göre Cumhurbaşkanı kararı gerektiği, değerlendirmelerinde bulunulduğu anlaşılmaktadır.
13. Başvuruya konu İzmir-Aydın Otoyolu’nun Havalimanı (Tahtalıçay)-Işıkkent arasındaki kesiminin ücretsiz olması talebinin incelenmesi için öncelikle, karayolu fiyatlandırma yöntemlerinden biri olan otoyolların yapım amaçlarına değinmek gerekmektedir.
14. Karayolu yapım projeleri geleneksel olarak genel bütçeden ayrılan vergilerle finanse edilirken, ekonomik ve sosyal hayatta meydana gelen değişimlerle birlikte ortaya çıkan ihtiyaçlar sonucu birçok ülkede genel bütçe vergi gelirleriyle finanse edilen bir hizmet olmaktan çıkarak maliyetlerin kamu hizmetinden yararlananlarca ödenmesi anlamına gelen “kullanan öder ilkesi”nin uygulandığı bir finansman modeline dönüşmüştür. Karayolu kullanımının fiyatlandırılması, hizmetin maliyetinin tamamını veya bir bölümünü hizmetten yararlananlara ödetmeye dönük bir yaklaşımdır. Karayolunu kullananlara bu kullanımları karşılığında bir bedel ödemeleri sisteminin birçok ülkede uygulanmakta olduğu görülmektedir (ŞENTÜRK, S.H.,(2012), ‘Karayolları Finansmanında Alternatif Yöntemler: Fayda İlkesi Çerçevesinde’, Atatürk Üniversitesi İktisadi ve
İdari Bilimler Dergisi, C.26, S.1.)
15. Yukarıda ifade edilen amaçlar da göz önünde bulundurularak otoyol uygulamasının genellikle şu iki temel konunun yerine getirilmesi ile mümkün olacağı kabulü söz konusudur. Bunlardan birincisi; paralı yolun
“uluslararası standartlara uygun olması”, ikincisi de; bu yol ile birlikte ayrı bir bedava yolun taşıt sahiplerine
̈ ̈ ̈ ̆ ̈ açık tutulmasıdır. (VARCAN, N. (1990), Karayollarının Finansmanı ve Yollarda Çalışma Yükumlulugu ile Yol
Vergisi (Teori ve Tü rkiye Uygulaması), akt. ŞENTÜRK, 2012.)
16. “Uluslararası standartlara uygun olma” temel ilkesi gözetilerek inşa edilmesi amaçlanan otoyolları, “gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin kalkınmasında oldukça önemli olduğu kadar ileri teknoloji ve çok yüksek finansman gerektiren maliyetli bir ulaşım yöntemidir.” ( ÜNAL, L., (1996),‘Geleceğin Finansman Modeli’, 1.
Yapı İşletmesi Kongresi, 1996, https://www.imo.org.tr/resimler/ekutuphane/pdf/12201.pdf) Söz konusu yüksek maliyetlerin tamamının veya bir bölümünün yol kamu hizmetinden faydalananlarca ödenmesi amacını taşıyan karayolu fiyatlandırma uygulamalarından olan paralı karayolu (otoyol) finansman modeli ile elde edilen gelirler, söz konusu hizmetin sağlanmasında ortaya çıkan maliyetin karşılanması; karayolu altyapısının inşası ve bakımı için gerekli olan gelirin elde edilmesi ve karayollarına olan talebin ve talebe bağlı olarak gelişen negatif dışsallıkların yönetilmesinde önemli bir araç olarak kullanılmaktadır.
17. Yukarıda belirtilen açıklamalar, dosya kapsamında sunulan bilgi-belgeler ve mevzuat hükümleri çerçevesinde başvuruya konu talep incelendiğinde; 18. 2004 yılında tamamlanan İzmir-Aydın Otoyolu’nun, 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün
̈ ̈ ̈ ̆ ̈
Hizmetleri Hakkında Kanunun 13’üncü maddesi kapsamında Karayolları Genel Mudurlugu’nün (KGM, Genel
̆
Müdürlük) yapım, bakım, onarım ve iş letimini üstlendigi ve Genel müdürlüğün görev ve sorumluluk alanındaki otoyollar kapsamında olduğu anlaşılmaktadır. Karayolları Genel Müdü rlü ğ ü nün Sorumluluğ u
̇ ̈
Altında Bulunan Otoyollar Ile Eriş me Kontrolünü n Uygulandığ ı Karayollarında Geç iş Ucretlerinin
̇
Belirlenmesi ve Uygulanmasına Ilişkin Yö netmelik hükümlerine gö re ‘otoyollar ile erişme kontrolünü n
̆ ̈ uygulandıgı karayollarının geç işi ucretli olacak kesimleri Genel Mü dürü n teklifi ü zerine, Bakan tarafından
̈ ̈ belirlenmekte ve ‘Karayollarının geç iş ücretleri ile bu ucretlerin yeniden belirlenmesi; ucretlendirilen
̆ ̈ karayolunun mesafesi, trafik yoğunlugu, aracın cinsi, sosyal ve ekonomik faktorler dikkate alınarak
̈ ̈ ̈ ̈ ̈ ̆ hesaplanmakta ve Genel Mudürun teklifi üzerine Bakan onayı ile yururluge girmektedir.
19. Yukarıda izah edilen mevzuat hükümleri gereği, idareye, otoyolların geçiş i ücretli olacak kesimleri ile karayollarının geçiş ücretleri ile bu ücretlerin yeniden belirlenmesi hususlarında takdir yetkisi verildiği anlaşılmaktadır.
20. Bununla birlikte, fiyatlandırma uygulamalarında çeşitli muafiyetlerin söz konusu olduğu görülmektedir.
Karayolları Genel Müdürlüğünün Sorumluluğu Altında Bulunan Otoyollar ile Erişme Kontrolünün
Uygulandığı Karayollarında Geçiş Ücretlerinin Belirlenmesi ve Uygulanmasına İlişkin Yönetmeliğe göre, karayolunun bakım ve iş letmesinden, trafik denetimi ve asayişten sorumlu birimlerin görev araç ları ile itfaiye, ̆ ̈ ambulans, sivil savunma araç ları ve diger gorevli araçların muafiyet kapsamında olduğu; ayrıca, 4736 sayılı
‘Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Ürettikleri Mal ve Hizmet Tarifeleri ile Bazı Kanunlarda Değişiklik
Yapılması Hakkında Kanun’a göre Cumhurbaşkanı kararıyla da geçiş ücreti muafiyeti tanınabileceği görülmektedir.
21. Bu noktada anlaşılmaktadır ki, başvurucunun İzmir-Aydın Otoyolu’nın Havalimanı-Işıkkent arasındaki otoyol kesiminin ücretsiz yapılması talebinin karşılanabilmesi, diğer bir ifadeyle Havalimanı-Işıkkent arasındaki otoyol kesimi kullanıcılarının fiyatlandırma uygulamalarından muaf tutulabilmesi için, 4736 sayılı
Kanununun 1’inci maddesindeki amir hükmü gereği, Cumhurbaşkanı kararı gerekmektedir. Bu kapsamda, otoyolların fiyatlandırılmasına ilişkin muafiyet uygulamalarında Cumhurbaşkanlığı ’makamının takdir yetkisine sahip olduğu tartışmasızdır.
22. İdareye belli bir davranışta bulunurken ya da belli bir görevi yerine getirirken az ya da çok bir hareket serbestisi tanınmış ise “takdir yetkisi”nden söz edilir. Takdir yetkisi ise; idarenin belli şart ve durumların meydana gelmesi halinde belli bir kararı alıp almamak veya kanunda öngörülen değişik çözümler
arasında bir seçim yapmak konusunda tanınan bir serbestiye ya da belirli bir konuda karar alabilmek için hangi şart ve durumların ortaya çıkması gerektiğini tespit etmek imkânına sahip olması olarak tanımlanmaktadır.
İdari işlemler tesis edilirken, İdareler, bağlı yetki veya takdir yetkisi çerçevesinde karar alırlar. Bu doğrultuda, idari işlemin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurlarının tümünün hukuk kuralları tarafından önceden belirlenerek, idareye belli bir yönde hareket etme hususunda bir tercih tanınmamışsa veya idareye belli bir tasarrufta bulunması kesin olarak emredilmişse bağlı yetkiden, idarenin nerede ve nasıl bir tasarrufta bulunacağının hukuk kuralları ile önceden kesin bir şekilde belirlenmediği durumlarda ise idarenin takdir yetkisinden söz edilmektedir. (Halil Kalabalık, İdare Hukukunda Takdir Yetkisi Kavramı ve Benzer
Kurumlarla Karşılaştırılması, Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi Cilt 1, Sayı 2, Aralık 1997)
23. Yargı kararlarında da takdir yetkisi ve kamu yararı birlikte ele alınmış ve mutlak olmadığı vurgulanmıştır.
Danıştay 8’inci Dairesinin 27/01/2010 tarihli ve E.2010/2, K.2010/2 sayılı Kararında; İdarelerin idari işlemi tesis ederken, eylemde bulunurken yararlandığı serbestiye takdir yetkisi denilir. Takdir yetkisi idareye bırakılan belli ölçüde karar alma özgürlüğüdür. Hukuken kabul edilebilir koşulların oluşumu halinde tanınmış bir serbestidir. Keyfi bir hareket olmayıp ancak hukuka uygun olarak kullanılabilir. Hukuk Devleti olmanın gereği, idarenin takdir yetkisine dayalı olarak tesis ettikleri bireysel ya da düzenleyici işlemlerin hukuken geçerli ve objektif bir sebebe dayanmasıdır. Takdir yetkisine dayanan işlemlerin hukukun belirlediği sınırların ve eşitlik kuralı gözetilerek kamu yararına ve hizmetin gereklerine uygun şekilde, objektif makul ve geçerli gerekçelere dayalı olarak tesis edilmesi gerekir.
23.1. Benzer bir şekilde Danıştay 8’inci Dairesinin 11/07/2017 tarihli ve E.2016/12742, K.2017/6223 sayılı
Kararında; İdarelere takdir yetkisi tanınan hallerde idarenin bu konuda yargı kararı ile zorlanamayacağı, diğer bir ifadeyle idari işlem niteliğinde yargı kararı verilemeyeceği, ancak bu takdir yetkisinin de mutlak olmayıp, kamu yararı ve hizmet gerekleriyle sınırlı olduğu, takdire dayanan işlemlerin sebep ve maksat bakımından yargı denetimine bağlı bulunduğu hususu idare hukukunun bilinen ilkelerindendir.”
İfadeleri ile konu açıklanmıştır.
24. Bu itibarla, İdareye belli konularda takdir yetkisinin tanınması idarenin görevlerinin niteliği gereği zorunludur. Ancak, yargı kararlarında da vurgulandığı üzere idarenin takdir yetkisi, idarenin keyfi olarak hareket edebileceği anlamına gelmemektedir. Bir başka deyişle, idareye yasalarla tanınan takdir yetkisinin mutlak olmayıp, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sınırlı olduğunu da belirtmek gerekmektedir.
(Danıştay 2. Dairesinin, 17/09/2015 tarihli E. 2015/2662, K. 2015/7471 sayılı kararı). Öncelikli görevi ve sorumluluğu kamu hizmetinin sağlıklı ve kesintisiz bir şekilde yerine getirilmesi için gerekli tedbirleri almak olan idarenin, sahip olduğu takdir yetkisini kullanırken, kendi mevzuatı çerçevesinde kamu yararını gözetmesi, hizmet gereklerini ve benzeri faktörleri dikkate alması gerekmektedir.
25. Başvuruya konu talep açısından yapılan değerlendirmede, tüm otoyollarda olduğu gibi, İzmir-Aydın
Otoyolu’nun Havalimanı (Tahtalıçay)-Işıkkent arasının da gelişmiş teknolojilerle daha güvenli, daha kaliteli ve daha hızlı bir hizmetin sağlanması amacıyla inşa edildiği; dolayısıyla, ileri teknoloji ve çok yüksek finansman gerektiren maliyetli bir ulaşım yöntemi uygulandığı için İzmir-Aydın Otoyolu’nun Havalimanı (Tahtalıçay)-Işıkkent arasındaki otoyol hizmetinden yararlananlara maliyetin yansıtılmasına yönelik bir karayolu fiyatlandırma finansman modelinin 6001 sayılı Kanun çerçevesinde uygulandığı anlaşılmaktadır.
̈ 26. 6001 sayılı Kanunun ilgili maddeleri incelendiğinde, idareye, otoyolların geç iş i ucretli olacak kesimleri ile
̈ ̈ karayollarının geç iş ucretleri ile bu ucretlerin yeniden belirlenmesi hususlarında verilen takdir yetkisinin, ̆ ̆ ̈ karayolunun mesafesi, trafik yogunlugu, aracın cinsi, sosyal ve ekonomik faktorler dikkate alınarak kullanılacağı, idarenin kendi mevzuatı çerçevesinde kamu yararını gözetmesi ve hizmet gereklerini dikkate alması gerektiği hüküm altına alınarak takdir yetkisinin sınırının çizildiği görülmektedir.
27. İdarenin açıklamaları takdir yetkisi bağlamında değerlendirildiğinde, idarenin, İzmir-Aydın
Otoyolunun Havalimanı (Tahtalıçay)-Işıkkent arasındaki otoyol kesiminin ücretsiz olması halinde Kurum gelirlerinde azalma olacağı; elde edilen gelirin (1 Ocak-30 Haziran arası baz alınarak) %15 oranında düşeceği ve ücretsiz hale gelen kesimde otoyola bağlantı için yeni kavşak taleplerinin oluşacağı, bu durumun yapılacak yeni yolların yapımını ve mevcut yolların bakım, onarım ve işletmesini olumsuz etkileyeceği değerlendirmesini yaparak otoyolların yapım amacına uygun bir karayolu fiyatlandırma politikası oluşturduğu, dolayısıyla, kamu yararı ve hizmetin gerekleri gözetilerek yol maliyetinin Havalimanı (Tahtalıçay)-Işıkkent arasındaki otoyol hizmetinden yararlananlarca ödenmesinin otoyolların inşa edilmesi amacına uygun olduğu, idareye tanınan takdir yetkisi bağlamında bedel takdiri yapıldığı, bu bedelin tutarı konusunda Kurumumuzun değerlendrime yapma imkanının bulunmadığı değerlendirilmiştir.
̈ ̈ ̈ 28. Nitekim, 2020-2022 donemi yatırım programı hazırlıklarına esas olmak uzere, kamu yatırım onceliklerini
̈ ve 5018 sayılı Kamu Mali Yonetimi ve Kontrol Kanununa uygun ş ekilde; kamu idarelerince uyulması gereken genel ilkeleri, nesnel ve ö lcü lebilir standartları, hesaplama yö ntemlerini, bunlara iliskin olarak kullanılacak
̧ ̧ tablo ö rneklerini ve diğ er bilgileri ortaya koymayı amaçlayan ‘T.C. Cumhurbaşkanlığı 2020-2022 Dönemi
Yatırım Programı Hazırlama Rehberi’nde; ulaş tırma/otoyol sektö rü nde, tamamlanma aş amasındaki otoyol ve
̆ ̆ ̈ baglantı yolu projeleri ile mevcut otoyol sisteminin korunmasını ve etkin kullanımını saglayacak; ustyapı
̈ ̆ ̈ ̈ ̈ ̈ ̈ ̈ iyileş tirme, trafik guvenligi, kopru ve viyaduklerin onarımına yonelik projelere onem ve oncelik verileceği hususunun kamu yatırım politikasının sektör ve alt sektör öncelikleri arasında yer aldığı görüldüğünden, (T.C. Cumhurbaşkanlığı 2020-2022 Dönemi Yatırım Programı Hazırlama Rehberi, https://sbb.gov.tr/wp-content/uploads/2019/10/20202022_Donemi_Yatirim_Programi_Hazirlama_Rehberi.pdf ) İdarenin açıklamalarının 2020-2022 dönemi yatırım programları hazırlama rehberinde gösterilen otoyollar için önerilen politikalarla uyumlu olduğu anlaşılmaktadır.
29. Bununla birlikte başvurucunun, Karayolları Genel Müdürlüğü’nün alternatif yol olarak daha uzun olan bir yola yönlendirdiği; halbuki önerilen ve daha uzun olan alternatif şehir içi yolun da otoyol ile birleştiği iddiası açısından yapılan değerlendirmede, idarenin çevre yolu ve akabinde Akçay Caddesi’nin kullanılmasını otoyolun ücretsiz olması istenen kısmına alternatif olarak sunduğu, idare tarafından gönderilen haritalar incelendiğinde, otoyolun ücretsiz olması istenen kısmının; yani Havalimanı (Tahtalıçay)-Işıkkent gişeleri arasının yaklaşık 10 km olduğu, buna karşılık idare tarafından önerilen ve çevre yolu akabinde Akçay Caddesi üzerinden yeniden otoyola bağlandığı anlaşılan alternatif yolun ise yaklaşık 24 km olduğu ve 2 yol arasında yaklaşık 14 km fark olduğu tespit edilmiş olsa da, öncelikle otoyol uygulamasında gözetilmesi gereken kriterlerden ayrı bir ücretsiz yolun taşıt sahiplerine idare tarafından sunulduğu; sürücülerin söz konusu ücretsiz alternatif yolu kullanmayı tercih etmemeleri ve otoyolun ücretli kısmını tercih etmeleri durumunda ise
Havalimanı (Tahtalıçay)-Işıkkent arasındaki ücretli geçiş uygulamasının kamu hizmetinin sağlıklı ve kesintisiz bir şekilde yerine getirilmesi amacıyla otoyolların amacına uygun bir şekilde kullanan öder ilkesi gereği idarenin takdir yetkisi çerçevesinde belirlemiş olduğu maliyete katlanması gerektiği değerlendirilmektedir.
30. Son olarak, başvurucunun örnek gösterdiği Narlıdere Otoyolu’nun ücretsiz yapıldığı iddiası açısından yapılan incelemede, İzmir-Çeşme Otoyolunun Narlıdere-Güzelbahçe (Seferihisar) Ücret Toplama İstasyonları arası otoyol kesimini kullananların 08/01/2002 tarih ve 4736 sayılı Kanunun 1’inci maddesine göre Bakanlar
Kuruluna verilen yetki çerçevesinde, 09/11/2015 tarih ve 2015/8121 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile 4736 sayılı Kanunun 1’inci maddesinin birinci fıkrası hükmünden muaf tutuldukları; benzer şekilde, İzmir-Aydın
Otoyolu’nun Havalimanı-Işıkkent arasındaki otoyol kesiminin ücretsiz yapılması talebinin karşılanabilmesi, diğer bir ifadeyle, Havalimanı-Işıkkent arasındaki otoyol kesimini kullananların fiyatlandırma uygulamalarından muaf tutulabilmesi için, 4736 sayılı Kanununun 1’inci maddesinin 2/7/2018 tarih ve 698 sayılı Kanun Hü kmünde Kararnamenin 54 ü ncü maddesiyle bu fıkrada yer alan “Bakanlar Kurulu” ibaresinin
̆
“Cumhurbaş kanı” şeklinde degiş tirilmesi nedeniyle Cumhurbaşkanı kararı gerektiği anlaşılmaktadır. Bu kapsamda, otoyolların fiyatlandırılmasına ilişkin muafiyet uygulamalarında Cumhurbaşkanı’nın takdir yetkisine sahip olduğu; Anayasa Mahkemesinin 25/11/2015 tarihli, E: 2015/50 ve K: 2015/107 sayılı kararında da belirtildiği gibi kamu hizmetlerinin ve toplumsal ihityaçların değişkenliği dikkate alınarak kamu yararı ve hizmet gerekleri şartlarının oluşması durumunda en uygun çözümün üretilmesi amacıyla tanınan takdir yetkisi bağlamında, Havalimanı-Işıkkent arasındaki otoyol kesiminin fiyatlandırma uygulamalarından muaf tutma kararı alıp almama yetkisinin Cumhurbaşkanlığı makamında olduğu anlaşılmaktadır.
31. Kurumumuzca yapılan inceleme neticesinde; idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; başvurucunun Havalimanı-Işıkkent Otoyolu’nun ücretsiz yapılması talebinin idareye tanınan takdir yetkisinin amacına ve hukuka aykırı kullanıldığına ilişkin bir tespit yapılamaması nedeniyle, talebin reddi yönünde karar verilmesi gerektiği sonuç ve kanaatine varılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
32. İyi yönetim ilkelerine, 28/03/2013 tarih ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu
Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi Yönetim
İlkeleri” başlıklı 6’ncı maddesinde de yer verilmiş olup; söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirme neticesinde; başvuru kapsamında Kurumumuzun bilgi ve belge talebine süresi içinde cevap verildiği, idarenin başvuran ile ilgili işlemlerinde makul sürede karar verme ve kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi ilkelerine uygun davrandığı; ancak, Karayolları Genel Müdürlüğü İşletmeler Dairesi Başkanlığı tarafından talep edilen bilgilerin, 28/07/2021 tarih ve sayılı cevabi yazı cevabi yazıda karşılanmadığı ve eksik olduğunun tespit edilmesi üzerine, 07/09/2021 tarih ve sayılı yazı ile yeniden bilgi-belge talebinde bulunulması nedeniyle, idare tarafından Kurumumuz incelemelerine esas olmak üzere talep edilen bilgi ve belgeleri yeterli açıklamaları içerecek şekilde açık ve eksiksiz şekilde Kurumumuza sunulması hususunda daha hassas davranılması; dolayısıyla kararların gerekçeli olması ilkesine uygun davranılması gerektiği, işlemlerin gerekçeli ve ayrıntılı açıklanmasının, yapılan işlemin hukuka uygun olduğunun ispat edilmesi bakımından idareye kolaylık sağlayan bir unsur olduğu dikkate alınarak idarenin bundan sonra bahse konu ilkeye uygun davranması önerilmektedir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
33.14/06/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 21’inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca, bu Ret Kararının başvurana tebliğ tarihinden itibaren, ilgili idarenin işlemine karşı (varsa) dava açma
süresinden kalan süre kaldığı yerden işlemeye devam edecek olup Ankara İdare Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Açıklanan gerekçelerle BAŞVURUNUN REDDİNE, Bu Ret Kararının, BAŞVURUCUYA ve KARAYOLLARI GENEL MÜDÜRLÜĞÜNE tebliğ edilmesine, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisi’nce karar verildi.
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi