|
ÖZET: Başvuran, Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından emekli maaşının iptal edilmesi ve yersiz ödeme nedeniyle borç çıkarılması üzerine, bu işlemin iptalini talep etmiştir. Kurum, 5510 sayılı Kanun çerçevesinde sigortalıların yaşlılık aylığına hak kazanma koşullarını belirlemiş ve başvuranın bazı sigortalılık sürelerinin iptal edilmesine dayanak olarak bir denetim raporu sunmuştur. Başvuranın, iptal edilen sürelerin fiili çalışmaya dayanmadığı gerekçesiyle yaşlılık aylığına hak kazanma koşullarını kaybettiği belirtilmiştir.
Kamu Denetçiliği Kurumu, başvuranın iddialarını ve idarenin açıklamalarını değerlendirerek, başvuranın bazı sigortalılık sürelerinin iptaline ilişkin işlemin hukuka uygunluğunu sorgulamıştır. Denetim sürecinde, başvuranın çalıştığı işyerlerinden elde edilen belgelerin ve tanık ifadelerinin eksik olduğu tespit edilmiştir. Bu durum, başvuranın sigortalılık sürelerinin iptaline yönelik işlemin hukuka ve hakkaniyete aykırı olduğu sonucunu doğurmuştur. Sonuç olarak, Kamu Denetçiliği Kurumu, Sosyal Güvenlik Kurumu’na başvuranın iptal edilen sigortalılık sürelerinin yeniden değerlendirilmesi yönünde tavsiyede bulunmuştur. Kurum, bu kararın uygulanması için 30 gün içinde gerekli işlemlerin yapılmasını istemiştir. |
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2021/2254-S.21.3697
BAŞVURU NO : 2020/96143
KARAR TARİHİ : 08/02/2021
TAVSİYE KARARI
BAŞVURUYA KONU İDARE : SOSYAL GÜVENLİK KURUMU BAŞKANLIĞI
BAŞVURUNUN KONUSU : Başvuranın sigortalılık sürelerinin iptal edilmesi hakkındadır.
BAŞVURU TARİHİ : 09/09/2020
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1) Başvuran, Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından emekli maaşının iptal edildiğini, yersiz
ödeme nedeniyle tarafına borç çıkarıldığını belirterek kararın iptal edilmesini talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2) Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Emeklilik Hizmetleri Genel Müdürlüğünün
başvuru konusuna ilişkin 21/10/2020 tarihli ve E: sayılı yazısında özetle;
2.1) 5510 sayılı Kanun’a göre sigortalı olanların yaşlılık aylığına hak kazanma koşullarının
Kanun hükümlerine, Kanun’un yürürlük tarihinden önce sigortalı olanların yaşlılık aylığına hak kazanma koşullarının ise 506, 2925, 1479 ve mülga 2926 sayılı Kanun hükümlerine göre belirlendiği, bu kapsamda malullük, yaşlılık ve ölüm sigortalarına prim ödeyenlerin, bu sigorta kollarından aylığa hak kazanıp kazanmadıklarının tespitinde; belli bir yaşa ulaşma, belli bir süre prim ödeme, belli bir süre sigortalı olma, sigortalı işten ayrılma ve Kurumdan yazılı istekte bulunma koşullarının yerine getirilmesinin arandığı, bu koşullardan herhangi birinin eksik olması halinde, sigortalıya aylık bağlanmasının mümkün olmadığı,
2.2) Öte yandan, 2829 sayılı Kanun’un 8. maddesinde, birleştirilmiş hizmet süreleri toplamı
üzerinden, ilgililere, son yedi yıllık fiili hizmet süresi içinde fiili hizmet süresi fazla olan kurumca, hizmet sürelerinin eşit olması halinde ise eşit hizmet sürelerinden sonuncusunun tabi olduğu kurumca, kendi mevzuatına göre aylık bağlanacağının düzenlendiği,
3) Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine
başvurma hakkı” başlıklı 74. maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında;
“Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet
Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.”
4) 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun Görevi” başlıklı 5.
maddesinin birinci fıkrasında;
“Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”
5) Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun “Yersiz ödemelerin geri
alınması” başlıklı 96. maddesi;
“Kurumca işverenlere, sigortalılara, isteğe bağlı sigortalılara gelir veya aylık almakta olanlara ve bunların hak sahiplerine, genel sağlık sigortalılarına ve bunların bakmakla yükümlü olduğu kişilere, fazla veya yersiz olarak yapıldığı tespit edilen bu Kanun kapsamındaki her türlü ödemeler;
a) Kasıtlı veya kusurlu davranışlarından doğmuşsa, hatalı işlemin tespit tarihinden geriye doğru en fazla on yıllık sürede yapılan ödemeler, bu ödemelerin yapıldığı tarihlerden,
b) Kurumun hatalı işlemlerinden kaynaklanmışsa, hatalı işlemin tespit tarihinden geriye doğru en fazla beş yıllık sürede yapılan ödemeler toplamı, ilgiliye tebliğ edildiği tarihten itibaren yirmi dört ay içinde yapılacak ödemelerde faizsiz, yirmi dört aylık sürenin dolduğu tarihten sonra yapılacak ödemelerde ise bu süre sonundan,
itibaren hesaplanacak olan kanunî faizi ile birlikte, ilgililerin Kurumdan alacağı varsa bu alacaklarından mahsup edilir, alacakları yoksa genel hükümlere göre geri alınır.
Alacakların yersiz ödemelere mahsubu, en eski borçtan başlanarak borç aslına yapılır, kanunî faiz kalan borca uygulanır. Bu hüküm ilgili hak sahiplerinin muvafakat etmeleri kaydıyla, aynı dosyadan diğer bir hak sahibine yapılan yersiz ödemelere mahsubunda da uygulanır.
Yersiz ödemenin gelir ve aylıklardan kesilmesinde, kesintinin başlayacağı ödeme dönemi başı itibarıyla kanunî faizi ile birlikte hesaplanan borç tutarı, gelir ve aylıktan % 25 oranında kesilmek suretiyle uygulanır.
Yersiz ödemelerin tespiti ile geri alınmasına ve bu maddenin uygulanmasına ilişkin usûl ve esaslar, Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.”
Düzenlemesine yer verilmiştir.
IV. KAMU DENETÇİSİ CELİLE ÖZLEM TUNÇAK’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE
ÖNERİSİ
6) Başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya
kapsamı birlikte değerlendirilerek hazırlanan “Tavsiye Karar Önerisi” Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme
7) Başvuran bir numaralı paragrafta da ifade edildiği üzere, emekli maaşının kesilerek tarafına
borç çıkarılmasına yönelik Kurum işleminin iptal edilmesini talep etmektedir.
8) Somut olayda başvuranın yaşlılık aylığı almakta iken, bir kısım sigortalılık sürelerinin
Kurum denetim raporuna istinaden iptal edilmesi sonucunda yaşlılık aylığına hak kazanma koşullarını kaybetmesi üzerine yaşlılık aylığının başlangıç tarihi itibarıyla iptal edildiği ve yersiz ödeme kapsamında ödenen aylıkların başvurandan tahsil edildiği görülmektedir. Şu durumda başvuranın bir kısım sigortalılık sürelerinin iptal edilmesine yönelik Kurum işleminin hukuka ve hakkaniyete uygun olup olmadığının ortaya konulması gerekmektedir.
9) Bu kapsamda öncelikli olarak başvuranın sigortalılık sürelerinin iptal edilmesinde esas
alınan 25/9/2017 tarihli ve sayılı Araştırma ve İnceleme Raporu’nda, işyeri sicil numaralı ye ait işyeri ve ilgili sigortalılar adına yapılan sigortalılık bildirimlerinin fiili çalışma ilişkisine dayanıp dayanmadığının konu edildiği görülmektedir. Yapılan denetim sonucunda düzenlenen rapor esas alınarak başvuranın, ’ye ait muhasebe bürosu işyerinden 21/2/2009 – 4/9/2009 tarihleri arasında toplam 192 gün, ’ya ait kahvehane işyerinden 10/6/2010 – 31/8/2010 ve 1/6/2011 – 5/9/2011 tarihleri arasında toplam 176 gün, .
unvanlı film yapım işyerinden 5/9/2009 – 31/5/2010; 1/9/2010-31/5/2011 ve 6/9/2011 – 6/2/2013 tarihleri arasında toplam 781 gün sigortalılık bildirimlerinin fiili çalışmaya dayanmayan sahte nitelikte sigortalılık bildirimleri olduğu gerekçesiyle iptal edildiği anlaşılmaktadır.
10) Başvuranın .’ye ait işyerinden bildirilen ve uyuşmazlık konusu olan sigortalılık
sürelerine ilişkin yapılan denetim faaliyeti kapsamında; Kurum kayıtları üzerinden sigortalılık bildirimlerinin ve aylık alma durumlarının sorgulandığı, işyeri durum tespitinin yapıldığı, işyeri ve sahte olduğu tespit edilen sigortalılık bildirimlerinin iptal edilmesi gerektiği değerlendirmelerine yer verilmiştir.
16) Başvuru konusuna ilişkin bu bilgiler sonrasında, sigortalılık niteliğinin kazanılmasının
şartları ile fiili çalışmanın varlığının Kurumca denetim konusu edilmesi üzerinde durulması gerekmektedir. Bu noktada öncelikle ifade edilmelidir ki, anayasal haklar arasında yer alan sosyal güvenliğin yaşama geçirilmesindeki etkisi gözetildiğinde, sigortalı çalışma sürelerinin tespitine ilişkin uyuşmazlıklar kamu düzeni ile ilgili olduğundan özel bir duyarlılıkla ve özenle irdelenmelidir. Bu bağlamda, hak kayıplarının ve gerçeğe aykırı sigortalılık süresi edinme durumlarının önlenmesi, temel insan haklarından olan sosyal güvenlik hakkının korunabilmesi için, tarafların gösterdiği kanıtlarla yetinilmeyip gerek görüldüğünde kendiliğinden araştırma yapılarak delil toplanmalıdır. Diğer taraftan 5510 sayılı Kanun’un 4. maddesinin birinci fıkrasının “a” bendi kapsamında sigortalılık niteliğini kazanmanın koşulları; çalışma ilişkisinin kural olarak hizmet sözleşmesine dayanması, işin işverene ait iş yerinde ya da iş yerinden sayılan yerlerde iş organizasyonu içerisinde yapılması, çalışanın Kanun’da belirtilen istisnalar arasında yer almaması olmak üzere üç başlık altında toplanmaktadır. Bu nedenle sigortalı olabilmek için bu koşulların bir arada bulunması zorunludur. Öte yandan, çalışma olgusu her türlü delille ispat edilebileceğinden fiili çalışmanın denetim konusu edilmesi halinde, iş yerinde tutulması gerekli dosyalar ile kurumdaki belge ve kanıtlardan yararlanılmalı, ücret bordroları getirtilmeli, müfettiş raporları olup olmadığı araştırılmalı, mümkün oldukça tespiti istenen dönemde iş yerinin yönetici ve görevlileri, iş yerinde çalışan öteki kişiler ile o iş yerine komşu ve yakın iş yerlerinde, tarafları veya iş yerini bilen veya bilebilecek durumda olanlar zabıta marifetiyle araştırılarak saptanmalı, sigortalının hangi işte hangi süre ile çalıştığı, çalışmanın konusu, sürekli, kesintili, mevsimlik mi olduğu, başlangıç ve bitiş tarihleri ve alınan ücret konularında beyanları alınarak, tanıkların sözleri değerlendirilirken bunların inandırıcılığı üzerinde durulmalı, verdikleri bilgilere nasıl vakıf oldukları, işveren ve işçiyle, iş yeriyle ilişkileri, bazen uzun yılları kapsayan bilgilerin insan hafızasında yıllarca eksiksiz nasıl taşınabileceği düşünülmeli, beyanları diğer yan delillerle desteklenmelidir. Bu amaçla tanıkların, uyuşmazlık konusu çalışmaların geçtiği tarihte, iş yeri veya komşu iş yeri sigortalısı ya da işvereni olup olmadıkları araştırılmalı, bu kişilerin belirtilen tarihte sigortalılık bildirimlerinin hangi iş yerinden yapılmış olduğu da sorularak, elde edilen bilgilerin ifadelerde belirtilen olgularla örtüşüp örtüşmediği de irdelenmeli, iş yerinin kapsam, kapasite ve niteliği ile bu beyanlar kontrol edilmelidir. Diğer taraftan bu uyuşmazlıklarda, işverenin çalışma olgusunu kabulünün ya da reddinin tek başına hukuki bir sonuç doğurmayacağı da göz önünde
tutulmalıdır. (Yargıtay Hukuk Genel Kurulunun 12/11/2019 tarihli ve E: K:
sayılı kararından. Kaynak: www.corpus.com.tr) Bu usul ve esaslar dâhilinde yapılacak denetim faaliyeti sonrasında, fiili çalışma olgusunun gerçekleşip gerçekleşmediği tüm açıklığıyla belirlenerek, uyuşmazlık konusu husus, hiçbir kuşku ve duraksamaya yer bırakmayacak biçimde çözümlenip deliller hep birlikte değerlendirilip takdir edilerek, varılacak
sonuca göre karar verilmelidir. (Yargıtay Hukuk Genel Kurulunun 16/10/2018 tarihli ve E:
, K: sayılı kararından. Kaynak: www.corpus.com.tr)
21) İfade etmek gerekir ki sigortalılık sürelerinin fiili çalışmaya dayanıp dayanmadığının
uyuşmazlık konusu olduğu durumlarda, Kurumun ilgililerin hak kaybına uğramalarını önleyici şekilde denetim faaliyetini yürütmesi gerekliliği yanında, gerçeğe aykırı sigortalılık süresi edinme durumlarının tespitinin de zorluğu ortadadır. Bununla birlikte somut olayda, başvuranın bir kısım sigortalılık sürelerinin sahte olduğu gerekçesiyle iptal edilmesine dayanak oluşturan 25/9/2017 tarihli ve sayılı Araştırma ve İnceleme Raporu’nda işyeri sicil numaralı .’ye ait işyeri ve ilgili sigortalılar adına yapılan sigortalılık bildirimlerinin fiili çalışma ilişkisine dayanıp dayanmadığının konu edilmesine rağmen başvuranın, ’ya ait kahvehane işyerinden ve .
Kadıköy/İstanbul adresinde kurulu .
. unvanlı film yapım işyerinden bildirilen sigortalılık sürelerinin de aynı denetim raporunda incelendiği, ayrıca yukarıda da değinildiği üzere söz konusu işyerlerinden başvuranın denetime konu edilen çalışma dönemlerinde Kuruma bildirilmiş ve fiilen çalışmış bordro tanıklarının dinlenilmesi, işverenin başvuran hakkında beyanının alınması, yerel denetim yapılması hususlarının eksik olduğu görülmektedir. Hal böyle iken, söz konusu işyerlerinin sahte olduğuna yönelik bir tespitin de bulunmadığı gözetildiğinde, başvuranın bu işyerlerinden bildirilen sigortalılık süreleri yönünden fiili çalışmanın yokluğunun, diğer bir deyişle sigortalılık sürelerinin sahte olduğu tespitinin hiçbir kuşku ve duraksamaya yer bırakmadan ortaya konulamadığı sonucuna ulaşılmaktadır.
22) Kurumumuzca yapılan değerlendirmeler neticesinde; başvuranın ’ya ait kahvehane
işyerinden ve Kadıköy/İstanbul adresinde kurulu işyerinden bildirilen sigortalılık sürelerinin iptal edilmesine yönelik Kurum işleminin, bordro tanıklarının dinlenilmemesi, işverenin başvuran hakkında beyanının alınmaması, yerel denetim yapılmamış olması nedenleriyle hukuka ve hakkaniyete aykırı olduğu sonuç ve kanaatine varılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
23) İyi yönetim ilkelerine, 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede
yayımlanan Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar
Hakkında Yönetmeliği’nin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6. maddesinde yer verilmiştir. Söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirme neticesinde; başvurunun incelenmesi ve araştırılması kapsamında, Kurumumuzca istenilen bilgi ve belgelerin idare tarafından süresi içerisinde ve gerekçeli olarak Kurumumuza gönderildiği, böylece “kararların gerekçeli olması ve makul sürede karar verme” ilkelerine uygun davranıldığı; ancak idarenin, başvurana verdiği cevaplarda hangi sürede hangi mercilere başvurabileceğini göstermediği, bu nedenle “karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi” ilkesine uymadığı anlaşılmış olup; idareden bahse konu ilkeye de uygun davranması beklenmektedir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
24) 6328 sayılı Kanun’un 21. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının idareye
tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup Ordu İş
Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Açıklanan gerekçelerle;
Başvuranın uyuşmazlık konusu olan .’ye ait muhasebe bürosu işyerinden bildirilen çalışma sürelerinin fiili çalışmaya dayanmadığı tespitinde, başvuran ve işverenin beyanının değerlendirilmesi, inceleme dönemi itibarıyla fiilen çalışmakta olan kişilerin (bordro tanıklarının) ifadelerine başvurulması, yerel denetim yapılması yöntemlerinin izlenmesine rağmen, ’ya ait kahvehane işyeri ile işyerinden bildirilen sigortalılık sürelerinin iptalinde aynı yöntemlerin izlenmediği anlaşıldığından, başvuranın bu işyerlerinde geçen sigortalılık sürelerinin iptaline yönelik Kurum işleminin ve bunun sonucunda emekli maaşının kesilerek, yersiz ödeme kapsamında borç çıkarılması işleminin yukarıda yer verilen hususlar gözetilerek yeniden değerlendirilmesi yönünde Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığına tavsiyede bulunulmasına,
6328 sayılı Kanun’un 20. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, bu karar üzerine Sosyal
Güvenlik Kurumu Başkanlığı tarafından tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna,
Kararın başvurana ve Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığına tebliğine,
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisi’nce karar verildi.
e-imzalıdır
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi