|
ÖZET: Başvuran, 20 yıl 10 ay polis memuru olarak görev yaptıktan sonra 679 sayılı KHK ile memuriyetten çıkarıldığını belirtmiştir. Sosyal Güvenlik Kurumu’na yaptığı başvuruda, emekli ikramiyesinin ödenmediğini ve bu durumun mahkeme kararıyla da desteklendiğini ifade etmiştir. Mahkeme, emekli ikramiyesinin ödenmesi gerektiğine karar vermiş, ancak Sosyal Güvenlik Kurumu, başvuranın hizmet sürelerini birleştirmeden yalnızca belirli bir süre üzerinden hesaplama yaparak kesinti uygulamıştır. Başvuran, bu durumun mahkeme kararının hatalı uygulanması nedeniyle mağduriyet yarattığını ileri sürmüştür.
Sosyal Güvenlik Kurumu, başvuranın farklı sigortalılık statülerine tabi çalışmaları nedeniyle hizmet sürelerinin birleştirilmesi gerektiğini, ancak bu birleştirmenin emekli ikramiyesi ödemesine engel olduğunu savunmuştur. Mahkeme, başvuranın 5434 sayılı Kanun kapsamında yeterli hizmet süresine sahip olduğunu belirterek, emekli ikramiyesinin ödenmesi gerektiğine hükmetmiştir. Ancak, Sosyal Güvenlik Kurumu, başvuranın emekli aylığını hesaplamak için yalnızca belirli bir süreyi dikkate alarak, emekli ikramiyesinin ödenmesini reddetmiştir. Sonuç olarak, başvurunun reddine karar verilmiş, ancak emekli ikramiyesi ödemesi koşullarının 5434 sayılı Kanun’un ilgili maddeleri ile uyumlu hale getirilmesi için Sosyal Güvenlik Kurumu ve Maliye Bakanlığı’na tavsiyede bulunulmuştur. Bu durum, hukukun üstünlüğü ve adaletin sağlanması açısından önem taşımaktadır. |
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2021/10251-S.21.16514
BAŞVURU NO : 2021/1854
KARAR TARİHİ : 09/07/2021
KISMEN TAVSİYE KISMEN RET KARARI
BAŞVURUYA KONU İDARE : SOSYAL GÜVENLİK KURUMU BAŞKANLIĞI
Başvurana emekli ikramiyesi ödenmemesi işleminin iptaline yönelik
BAŞVURUNUN KONUSU :
mahkeme kararının uygulanması hakkındadır.
BAŞVURU TARİHİ : 27/01/2021
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Başvuran, polis memuru olarak 20 yıl 10 hizmeti bulunmaktayken 679 sayılı KHK ile memuriyetten ilişiğinin kesildiğini, Sosyal Güvenlik Kurumuna hitaben ne zaman emekli olabileceğini sorduğu 24/01/2017 tarihli dilekçesine verilen cevapta 27/01/2018 tarihinde yaşını tamamlayacağının ve 2018 yılı
Ocak ayı içerisinde talepte bulunması halinde aylığının bağlanacağının bildirildiğini, yaptığı başvuru üzerine de 1/2/2018 tarihi itibarıyla aylığının bağlandığını ancak emekli ikramiyesinin ödenmediğini, emekli ikramiyesinin ödenmesi için yaptığı başvurunun reddedilmesi üzerine mahkemeye başvurduğunu, Ankara 5. İdare Mahkemesinin 2018/ E., 2018/ K. sayılı kararı ile lehine karar verildiğini, bu karar doğrultusunda Kuruma yaptığı başvuru üzerine tarafına 87.011,60 TL ikramiye ve 7.294,67 TL faiz tahakkuk ettirildiğini ancak mahkeme kararına binaen hizmetleri birleştirilmeden yalnızca sayılı
Kanuna tabi hizmetleri esas alınarak hesaplanan emeklilik yaşının 27/01/2019 tarihinde dolduğu gerekçesiyle ikramiyesinden 33.844,59 TL kesinti yapıldığını belirterek mahkeme kararının hatalı uygulanması nedeniyle ortaya çıkan mağduriyetinin giderilmesini talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı Emeklilik Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nden alınan konuya ilişkin 25/04/2019 tarih ve E. sayılı ve 23.3.2021 tarihli ve E sayılı yazıları ve eklerinde özetle;
2.1. Farklı sigortalılık statüsüne tabi çalışmaları bulunanların hizmet sürelerinin birleştirilme esaslarını düzenleyen mülga 2829 sayılı kanunun 4 üncü maddesi gereği farklı sosyal güvenlik kurumlarına ait çeşitli işlerde çalışmış olanların hizmet süreleri aynı tarihlere rastlamamak kaydıyla aylık bağlanılmasına hak kazanıldığında birleştirildiği ancak hizmet süreleri toplamının aylık bağlanmasına yetmediği durumlarda hizmet birleştirmesi uygulanmamakta olduğu, 2.2. 5434 sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanununun 89 uncu maddesi ikinci fıkrasına göre mülga 2829 sayılı kanun hükümlerine göre birleştirilmiş hizmet süreleri üzerinden kendilerine ya da hak sahiplerine aylık bağlananların memuriyet süreleri üzerinden emekli ikramiyesi ödenebilmesi için, bu çalışmaların
1475 sayılı İş Kanunu 14 üncü maddesinde belirlenen kıdem tazminatına hak kazandıran sebeplere uygun
biçimde sona ermesi gerektiği, memuriyet görevine son verilmesinin anılan kanundaki kıdem tazminatına hak kazandıran sebeplerden biri olmadığı, bu nedenle memuriyet görevine son verilen veya çıkarılanların memuriyet sürelerine emekli ikramiyesi ödenmediği, 2.3. İlgilinin Emniyet Genel Müdürlüğü Gaziantep Emniyet Müdürlüğü emrinde Komiser olarak görev yapmakta iken 06/01/2017 tarihinde 679 sayılı KHK ile kamu görevinden çıkartıldığı, 2.4. İlgilinin tarafına emekli aylığı bağlanmasını talep etmesi üzerine 1 inci derecenin 4 üncü kademesi intibakı ve (3600) ek gösterge rakamı üzerinden 20 yıl 15 gün fiili hizmeti, bu fiili hizmetine karşılık hak kazandığı 4 yıl 10 ay 4 gün fiili hizmet süresi zammı ve 1 yıl 6 ay 12 gün borçlanma süresi olmak üzere
5510 sayılı Kanunun 4/1-(c) bendi kapsamında toplam 26 yıl 5 ay 1 gün hizmeti ile 5510 sayılı Kanunun
4/1-(a) bendi kapsamında 1 yıl 8 ay 16 gün hizmeti birleştirilmek suretiyle toplam 28 yıl 1 ay 17 gün hizmetine karşılık 01/02/2018 tarihinden itibaren emekli aylığı bağlandığı ancak kamu görevinden çıkartılması nedeniyle 4/1(c) bendi kapsamındaki sürelerine emekli ikramiyesi tahakkuk ettirilmediği, 2.5. Başvuranın 02/02/2018 tarihinde Kurum kayıtlarına geçen dilekçesiyle tarafına emekli ikramiyesi ödenmesini talep ettiği, 2.6. Başvuranın talebinin birleştirilmiş hizmet süreleri üzerinden aylık bağlanması ve memuriyet görevinin kamu görevinden çıkartılması ile sona ermesi nedeniyle reddedildiği, 2.7. Başvuranın emekli ikramiyesi ödenmemesi işleminin iptali talebiyle açmış olduğu idari davanın
Ankara 5. İdare Mahkemesinin 27/09/2018 tarih ve 2018/ E., 2018/ K. sayılı kararıyla “Olayda; davacının emekliye ayrıldığı tarihte 5434 sayılı Kanuna tabi toplam 26 yıl 5 ay 1 gün hizmetinin bulunduğu anlaşıldığından, her ne kadar emekli aylığı birleştirilmiş hizmet süreleri üzerinden bağlanmış olsa da, yalnızca 5434 sayılı Kanuna tabi olarak çalıştığı süre ile dahi emekli aylığı bağlanması için gerekli şartları taşıyan davacıya 5434 sayılı Kanuna tabi olarak çalıştığı süre için emekli ikramiyesi ödenmesi gerekirken, aksi kabulden hareketle tesis olunan dava konusu işlemde hukuka uygunluk görülmemiştir.
…
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptaline, davacının emekli ikramiyesinin idareye başvuru tarihinden itibaren işletilecek kanuni faiziyle birlikte davalı idarece davacıya ödenmesine…” şeklinde
Kurum aleyhine sonuçlandığı, 2.8. “…her ne kadar emekli aylığı birleştirilmiş hizmet süreleri üzerinden bağlanmış olsa da, yalnızca
5434 sayılı Kanuna tabi olarak çalıştığı süre ile dahi emekli aylığı bağlanması için gerekli şartları taşıyan”
ibaresi nedeniyle yalnızca 5510 sayılı Kanunun 4/1-(c) bendi kapsamındaki 26 yıl 5 ay 1 gün hizmetine
karşılık, hizmet birleştirmesi yapılmaksızın 27/01/2019 tarihini takip eden aybaşından itibaren emekliliğe hak kazandığı, 2.9. Hizmetleri birleştirilmeksizin aylık bağlanması nedeniyle emekli aylığına hak kazandığı tarih değiştiğinden 01/02/2018 – 31/01/2019 tarihleri arasında yersiz ödenen tutarın adına tahakkuk ettirilen emekli ikramiyesi tutarından mahsup edildiği, 2.10. Kurumlarınca yapılan istinaf başvurusunun Ankara Bölge İdare Mahkemesi 11. İdari Dava
Dairesinin 6.3.2020 tarihli ve E.2019/ , K.2020/ sayılı kararı ile reddedildiği, Hususları bildirilmiştir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
3. 18/10/1982 tarihli ve 2709 sayılı T.C. Anayasasının; 3.1. “Cumhuriyetin nitelikleri” başlıklı 2 nci maddesi; “Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devletidir.” 3.2. “Hak arama hürriyeti” başlıklı 36 ncı maddesi; “Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir.” 3.3. “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkraları; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.”, 3.4. “Yargı yolu” başlıklı 125 inci maddesi; “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır…
(Değişik birinci cümle: 7/5/2010-5982/11 md.) Yargı yetkisi, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olup, hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamaz. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez.
…” 4. “Mahkemelerin bağımsızlığı” başlıklı 138 inci maddesinin dördüncü fıkrası; “Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez.” 5. 14/6/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun Görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrası; “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”, 6. 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun; 6.1. “Yersiz Ödemelerin Geri Alınması” başlıklı 96 ncı maddesi;
“Kurumca işverenlere, sigortalılara, isteğe bağlı sigortalılara gelir veya aylık almakta olanlara ve bunların hak sahiplerine, genel sağlık sigortalılarına ve bunların bakmakla yükümlü olduğu kişilere, fazla veya yersiz olarak yapıldığı tespit edilen bu Kanun kapsamındaki her türlü ödemeler; a) Kasıtlı veya kusurlu davranışlarından doğmuşsa, hatalı işlemin tespit tarihinden geriye doğru en fazla on yıllık sürede yapılan ödemeler, bu ödemelerin yapıldığı tarihlerden, b) Kurumun hatalı işlemlerinden kaynaklanmışsa, hatalı işlemin tespit tarihinden geriye doğru en fazla beş yıllık sürede yapılan ödemeler toplamı, ilgiliye tebliğ edildiği tarihten itibaren yirmidört ay içinde yapılacak ödemelerde faizsiz, yirmidört aylık sürenin dolduğu tarihten sonra yapılacak ödemelerde ise bu süre sonundan, itibaren hesaplanacak olan kanuni faizi ile birlikte, ilgililerin Kurumdan alacağı varsa bu alacaklarından mahsup edilir, alacakları yoksa genel hükümlere göre geri alınır.
…” 6.2. “Bu Kanundan önce yürürlükte bulunan sosyal güvenlik kanunlarına tâbi geçen çalışmalar için bağlanacak aylıkların hesabı” başlıklı Geçici 2 nci maddesinin son fıkrası; “Bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önce sigortalı veya iştirakçi olup, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten sonra aylık talebinde bulunanlardan, farklı sosyal güvenlik kurumlarına ya da bu Kanunda belirtilen sigortalılık hallerinden birden fazlasına tabi olanlara aylık bağlanmasına esas alınacak kanun, bu Kanunla mülga
2829 sayılı Kanun hükümlerine göre tespit olunur ve bunlar hakkında, bu Kanunun geçici maddelerindeki
hükümler uygulanır…” 6.3. “5434 sayılı Kanuna ilişkin geçiş hükümleri” başlıklı Geçici 4 üncü maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları; “Bu Kanunda aksine bir hüküm bulunmadığı takdirde; iştirakçi iken, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla bu Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi kapsamına alınanlar, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önce 5434 sayılı Kanun hükümlerine tabi olarak çalışmış olup bu Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (c) bendine tabi olarak yeniden çalışmaya başlayanlar ile bunların dul ve yetimleri hakkında bu Kanunla yürürlükten kaldırılan hükümleri de dahil
5434 sayılı Kanun hükümlerine göre işlem yapılır…
Bu madde kapsamına girenlerin aylıklarının bağlanması, artırılması, azaltılması, kesilmesi, yeniden bağlanması, toptan ödemeleri, ilgi devamı, ihya ve borçlanmaları, diğer ödemeler ve yardımlar ile emeklilik ikramiyeleri hakkında bu Kanunla yürürlükten kaldırılan hükümleri de dahil 5434 sayılı Kanun hükümlerine göre işlem yapılır ve bu maddenin uygulanmasında mülga 2829 sayılı Kanun hükümleri ayrıca dikkate alınır…” 7. 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu’nun “İkramiye” başlıklı mülga 89 uncu maddesi; ““Hizmet sürelerinin tamamı bu Kanun ve/veya 31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal
Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun geçici 4 üncü maddesi kapsamında geçenlerden emekli, adi malullük veya vazife malullüğü aylığı bağlanan veyahut toptan ödeme yapılan asker ve sivil tüm iştirakçilere, her tam fiili hizmet yılı için aylık bağlamaya esas tutarın bir aylığı emekli ikramiyesi olarak verilir.
Birinci fıkra kapsamına girmemekle birlikte, bu Kanun ve/veya 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesi kapsamında hizmeti bulunanlardan mülga 2829 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumlarına Tabi Olarak Geçen
Hizmetlerin Birleştirilmesi Hakkında Kanunun 8 inci maddesi uyarınca birleştirilen hizmet süreleri üzerinden emeklilik, yaşlılık ya da malullük aylığı bağlananlara ise; bu Kanun veya 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesi hükümlerine tabi olarak bu Kanuna tabi daire, kuruluş ve ortaklıklarda geçen çalışmalarının, 25/8/1971 tarihli ve 1475 sayılı İş Kanununun 14 üncü maddesinde belirtilen kıdem tazminatına hak kazanma şartlarına uygun olarak sona ermiş olması şartıyla emekli ikramiyesi ödenir.
…” 8. Mülga 2829 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumlarına Tabi Olarak Geçen Hizmetlerin
Birleştirilmesi Hakkında Kanun’un “Hizmetlerin Hizmet sürelerinin birleştirilmesi” başlıklı 4 üncü maddesi; “Kurumlara tabi çeşitli işlerde çalışmış olanların hizmet süreleri, aynı tarihlere rastlamamak kaydıyla bu Kanuna göre aylık bağlanmasına hakkazanıldığında birleştirilir.
Ancak, hizmet süreleri toplamının aylık bağlanmasına yeterli olmaması halinde, bu Kanun hükümleri uygulanmaz.”
Hükmünü amirdir.
IV. KAMU DENETÇİSİ CELİLE ÖZLEM TUNÇAK’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
9. Başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; başvuru konusuna ilişkin hazırlanan “Kısmen Tavsiye Kısmen Ret Karar
Önerisi” Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme 10. Başvuran özetle, polis memuru olarak 20 yıl 10 ay hizmeti bulunmaktayken 679 sayılı KHK ile memuriyetten ilişiğinin kesildiğini, yaptığı başvuru üzerine de 1/2/2018 tarihi itibarıyla aylığının bağlandığını ancak emekli ikramiyesinin ödenmediğini, emekli ikramiyesinin ödenmesi için yaptığı başvurunun reddedilmesi üzerine mahkemeye başvurduğunu, mahkemede lehine karar verildiğini, bu karar doğrultusunda tarafına ikramiye ve faiz tahakkuk ettirilirken sigortalı hizmetleri olmadan emeklilik yaşının 27/01/2019 tarihinde dolacağı gerekçesiyle kesinti yapıldığını belirterek mahkeme kararının hatalı uygulanması nedeniyle ortaya çıkan mağduriyetinin giderilmesini talebiyle Kurumumuza başvurmuştur.
11. Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından özetle; farklı sigortalılık statüsüne tabi çalışmaları bulunanların hizmet sürelerinin aynı tarihlere rastlamamak kaydıyla aylık bağlanılmasına hak kazanıldığında birleştirildiği, birleştirilmiş hizmet süreleri üzerinden aylık bağlananlara memuriyet süreleri üzerinden emekli ikramiyesi ödenebilmesi için, bu çalışmaların 1475 sayılı İş Kanunu 14 üncü maddesinde belirlenen kıdem tazminatına hak kazandıran sebeplere uygun olarak sona ermesi gerektiği, İdare Mahkemesinde açılan davada başvuranın hizmet süreleri birleştirilmeden dahi 5434 sayılı Kanuna tabi çalıştığı süre ile emekli aylığı almaya hak kazanacağından bahisle emekli ikramiyesinin ödenmemesi işlemin iptali yönünde kurum aleyhine karar verildiği, bu çerçevede başvurana hizmetleri birleştirilmeksizin yalnızca 5434 sayılı
Kanuna tabi hizmetleri esas alınarak aylık bağlandığı, anılan Kanuna tabi olmayan hizmetlerinin birleştirilmemesi nedeniyle bu kez başvuranın emekli aylığına hak kazanma şartlarının daha ileri bir tarihte tamamlandığı, iki tarih arasında ödenmiş olan aylıkların yersiz ödeme durumuna düşmesi nedeniyle söz konusu ödemelerin başvuranın emekli ikramiyesinden mahsup edildiği ifade edilmiştir.
12. Bu çerçevede uyuşmazlığın, emekli ikramiyesinin ödenmesi talebinin reddi üzerine idare mahkemesinde açılan iptal davasında mahkemece verilen iptali kararı sonrası idarece tesis edilen işlemlerin hukuka uygun olup olmadığı noktasında düğümlendiği anlaşılmıştır.
13. Anayasa’nın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyeti bir hukuk devleti olarak nitelendirilmiştir. Hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayıp yargı denetimine açık olan devlettir.
14. Hukuk devletinde kişilerin temel hak ve özgürlüklerinin sağlanması ve korunması esas olduğundan kişilere etkili hak arama imkanı sağlayan güvencelerin de tanınması gerekmektedir. Bu çerçevede
Anayasa’nın “Hak arama hürriyeti” başlıklı 36. maddesinin birinci fıkrasında, “Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir.” denilerek, herkese, adaleti bulma, hakkı olanı elde etme ve haksızlığı giderme imkanı sağlanmıştır. Böylece kişilerin hukuki güvenlikleri etkin bir koruma mekanizmasına kavuşturulmuştur. Kişilerin, Devlete güven duymaları, maddi ve manevi varlıklarını geliştirebilmeleri, temel hak ve özgürlüklerden yararlanabilmeleri ancak hukuk güvenliği ve üstünlüğünün sağlandığı bir hukuk düzeninde gerçekleşebilir (AYM E:2014/149, K:2014/151).
15. Bir uyuşmazlığı mahkeme önüne götürme, mahkemece verilen kararın uygulanmasını isteme, yargılamanın sonuç doğurmasını sağlayan hak arama hürriyetinin olmazsa olmaz koşulu olmakla birlikte hak arama özgürlüğünün bir gereği olan mahkemeye erişim hakkı, yargılama sonunda verilen kararın etkili bir şekilde aynen ve gecikmeksizin uygulanmasını da gerektirmektedir. Mahkeme kararlarını uygulanamaz hale getiren düzenlemeler, mahkemeye erişim hakkını da anlamsız kılacaktır (AYM E:2014/149,
K:2014/151).
16. Hukuk devletinin olmazsa olmaz bir koşulu olarak Anayasa’nın 125 inci maddesinin birinci fıkrasında, “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.” denilerek idarenin yargısal olarak etkili denetimi amaçlanmıştır (AYM E:2014/149, K:2014/151). İdarenin yargısal denetiminin temel amacı ise, idarenin hukuka aykırı davranmasını engellemek, hukuka aykırılıkları ve haksızlıkları gidermektir.
17. İdari işlem olarak adlandırılan ve idarenin tek yanlı ve kamu gücüne dayanarak tesis ettiği iş ve eylemlere karşı, hak arama özgürlüğü bakımından kişilerin sahip oldukları en etkili yargısal koruma mekanizması iptal davasıdır. İptal davasının konusu idari işlemin bizzat kendisi olup amaç, hukuka aykırı olarak nitelendirilen dava konusu idari işlemin, yapıldığı tarih itibariyle hukuk düzeninden çıkarılmasının sağlanması, idari işlemin hiç yapılmamış, hiç doğmamış hale getirilmesidir. İptal davasında idari işlemin hukuk kurallarına aykırılığının belirlenmesi halinde işlemin iptali yoluna gidilmekte ve bunun sonucunda idarenin hukuka bağlılığı ve hukuk düzeninin korunması sağlanmaktadır (AYM E:2014/149, K:2014/151).
18. Diğer taraftan idari yargının yetkisi, sadece idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluk denetimi ile sınırlıdır. Hüküm vermek yargının, bu hüküm doğrultusunda işlem tesis etmek idarenin görev ve işlevidir.
Nitekim Anayasa’nın 125. Maddesinin 4. fıkrasında “Yargı yetkisi, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olup, hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamaz. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari
eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez.”, aynı çerçevede
2577 sayılı İdari Yargılama Usul Kanunu’nun 2. maddesinin 2. fıkrasında da “İdari yargı yetkisi, idari
eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. İdari mahkemeler; yerindelik denetimi yapamazlar, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremezler.” denilmek suretiyle bu husus ortaya konmuştur.
19. Somut olayda başvuranın hizmet süreleri mülga 2829 sayılı Kanun hükümlerine göre birleştirilmiş ve bunun sonucunda başvurana emekli aylığı bağlanmıştır. Emekli ikramiyesi ise memuriyet görevinden çıkartılması nedeniyle 5434 sayılı Kanunun 89 uncu maddesinin ikinci fıkrasındaki çalışmalarının 1475 sayılı İş Kanunu 14 üncü maddesinde belirlenen kıdem tazminatına hak kazandıran sebeplere uygun biçimde sona ermediği hükmü uyarınca ödenmemiştir.
19.1. Emekli ikramiyesinin tarafına ödenmesi için idareye yapmış olduğu başvuruya ret cevabı verilmesi üzerine başvuran iptal davası açmış, Ankara 5. İdare Mahkemesi’nde görülen iptal davası sonunda verilen 27.09,2018 tarih ve E:2018/ . K:2018/ sayılı kararda emekli ikramiyesinin yasal dayanağını oluşturan 2829 sayılı Kanunun 12 nci ve 5434 sayılı Kanunun 89 uncu maddelerinin safahatı hakkında bilgi verildikten sonra “davacının emekliye ayrıldığı tarihte 5434 sayılı Kanuna (emekli Sandığı’na) tabi 26 yıl
5 ay 1 gün hizmetinin bulunduğu anlaşıldığından, her ne kadar emekli aylığı birleştirilmiş hizmet süreleri
üzerinden bağlanmış olsa da, yalnızca 5434 sayılı Kanuna tabi olarak çalıştığı süre ile dahi emekli aylığı bağlanması için gerekli şartları taşıyan davacıya 5434 sayılı Kanuna tabi olarak çalıştığı süre için emekli ikramiyesi ödenmesi gerekirken, aksi kabulden hareketle tesis olunan dava konusu işlemde hukuka uygunluk görülmemiştir.” açıklamalarına yer verilmiş ve “Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptaline, davacının emekli ikramiyesinin idareye başvuru tarihinden itibaren işletilecek kanuni faiziyle birlikte davalı idarece davacıya ödenmesine…” şeklinde karar verilmiştir.
19.2. Anılan karar üzerine idare tarafından başvuranın 5510 sayılı Kanunun 4/1-(a) bendi kapsamındaki
1 yıl 8 ay 16 gün hizmeti dışarıda bırakılarak yalnızca 5510 sayılı Kanunun 4/1-(c) bendi kapsamındaki 26
yıl 5 ay 1 gün hizmeti esas alınarak emekli aylığı bağlanıp bağlanamayacağı hususunun yeniden değerlendirildiği, sadece 4/1-(c) kapsamındaki hizmetleri esas alındığında 27/01/2019 tarihinde aylık bağlanmasına hak kazanacağı tespitinin yapıldığı ve bu tarihi takip eden aybaşından başlamak üzere yeniden emekli aylığının bağlandığı ve 26 tam hizmet yılına karşılık 87.011,60 TL emekli ikramiyesi ve 7.294,67 TL yasal faiz tahakkuk ettirildiği, aylık başlangıç tarihinin değişmesi nedeniyle 01/02/201831/01/2019 tarihleri arasında tarafına ödenen 31.844,59 TL emekli aylığı ile 2.000 TL bayram ikramiyesinin tahakkuk ettirilen emekli ikramiyesi tutarından mahsup edildiği anlaşılmaktadır.
20. Öte yandan anılan kararın istinaf incelemesinde Ankara Bölge İdare Mahkemesi 11. İdari Dava
Dairesinin 6.3.2020 tarihli ve E.2019/ , K.2020/ sayılı kararında; “2829 sayılı Kanunun amacının; herhangi bir sosyal güvenlik kurumuna tabi olarak geçen hizmet süreleri tek başına aylık bağlanmaya yeterli olmayan Sigortalıların, bu hizmet sürelerinin, varsa diğer sosyal güvenlik kurumlarına tabi olarak geçen hizmet süreleriyle birleştirilmek ve böylelikle emekli/yaşlılık aylığı, bağlamak suretiyle sosyal – güvenliklerini sağlamak olduğu, anılan Kanunun belirtilen amacı gözetildiğinde. Emekli Sandığına tabi olarak geçen hizmet süresinin, hizmet süresi koşutu bakımından aylık bağlanmaya yeterli olması halinde, bu sürenin, diğer sosyal güvenlik kurumlarına tabi olarak geçen hizmet süreleriyle birleştirilmesinin, ikramiye ödemesi bakımından ilgilinin aleyhine bir durum oluşturmaması gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
Dolayısıyla, hizmetlerinin tamamı Sandığa tabi olarak geçen ve hizmeti, kıdem tazminatı ödenmesini gerektirecek şekilde sona ermemiş, diğer bir ifadeyle görevlerine son verilmiş olan Sandık iştirakçilerine
5434 sayılı Kanunun 89/1.maddesine göre koşulsuz ikramiye ödenirken, Sandığa tabi hizmet hizmet süresi,
Sandıktan emekli olmaya yeterli olan ancak yaş koşulunun ikmali için hizmet birleştirmesine tabi tutularak aylık bağlanan iştirakçilere; Sandığa tabi hizmetinin kıdem tazminatı ödenmesini gerektirecek şekilde sona ermediğinden bahisle ikramiyeden yoksun bırakılmalarının, eşitliğe ve hakkaniyete aykırılık oluşturacağı açıktır.
Her ne kadar, davalı idarece, davacıya emekli aylığı bağlanabilmesi için gerekli olan yaş koşulunu, hizmetlerinin birleştirilmesi suretiyle daha erken bir tarihte ikmal ederek kendisine aylık bağlandığı belirtilmekte ise de; herhangi bir sosyal güvenlik kurumuna tabi olarak geçen hizmet süresi tek başına aylık bağlanmaya yeterli olmayan sigortalıların sosyal güvenliklerinin sağlanmasını amaçlayan “hizmet birleştirmesi” müessesesinin; Sandığa tabi olarak geçen hizmet süresi bakımından emekli olmayı hak eden, ancak bu hizmet süreleri kıdem tazminatına hak kazanacak şekilde sona ermeyen sigortalılar yönünden aleyhe bir sonuç doğurmaması gerekir. Aksi durumun kabulü, hizmet birleştirilmesinin amacıyla bağdaşmaz. Zira, bir taraftan sigortalıların sosyal güvencelerinin sağlanması için getirilmiş olan lehe bir düzenleme, diğer taraftan Sandıktan emekli olmak için yeterli hizmet süresi bulunan sigortalıların, sosyal güvenlik hakları kapsamındaki ikramiyelerinin ödenmesine engel oluşturur ki, yasa koyucunun böyle bir sonucu amaçlamış olduğunu kabul etmek olanaklı değildir.” denilmek suretiyle yerel mahkemece verilen kararın usul ve yasa hükümleri ile hukuka uygun olup kaldırılmasını gerektiren bir neden bulunmadığından istinaf başvurusunun reddine kesin olarak karar verilmiştir.
21. 5434 sayılı Kanunun 89 uncu maddesinde emekli olan sigortalılara hangi şartlarda emekli ikramiyesi ödeneceği düzenlenmiştir. Maddede temel olarak ikili bir ayrıma gidildiği görülmektedir.
Bunlardan ilki hizmetlerinin tamamı 5434 sayılı Kanuna ya da 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesine tabi olarak geçen ve aylık bağlanan sigortalılar, ikincisi ise birden fazla sosyal güvenlik kanunu kapsamında hizmeti bulunduğundan 2829 sayılı Kanun hükümleri uyarınca farklı kanunlara tabi hizmetleri birleştirilerek aylık bağlanan sigortalılardır. Bu ayrım çerçevesinde, hizmetlerinin tamamı 5434 sayılı
Kanuna ya da 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesine tabi olarak geçen emeklilere herhangi bir şart aranmaksızın emekli ikramiyesi ödenmekteyken birleştirilmiş hizmet süreleri üzerinden emekli olanlara ise anılan kapsamdaki çalışmalarının 1475 sayılı İş Kanununun 14 üncü maddesinde belirtilen kıdem tazminatına hak kazanma şartlarına uygun olarak sona ermiş olması şartıyla emekli ikramiyesi ödenmektedir.
22. Diğer taraftan, birleştirilmiş hizmet süreleri üzerinden emekli olup 5434 sayılı Kanuna ya da 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesine tabi olarak geçen hizmet süresi tek başına aylık bağlamaya yeterli olan sigortalılar tarafından açılan davalarda mahkemelerce çalışmaları kıdem tazminatına hak kazanma şartlarına uygun olarak sona ermemiş olsa dahi ilgililere emekli ikramiyesi ödenmesi gerektiği yönünde tespitlerde bulunulduğu ve emekli ikramiyesi ödenmesi taleplerinin reddi yönündeki işlemlerin iptal edildiği görülmektedir.
23. Öte yandan birden fazla statüde hizmeti olup tek bir statüdeki hizmetinden dolayı aylık bağlanabilecek durumdaki sigortalılar hakkında 2829 sayılı Kanun uyarınca zorunlu olarak hizmet birleştirmesi yapılamayacağı Yargıtay ve Danıştay’ın yerleşik içtihadı haline gelmiştir (Yargıtay Hukuk
Genel Kurulu’nun 06/02/2002 tarihli ve 2002/21-132 E., 2002/139 K.; 10/03/2010 tarihli ve 2010/10-126
E., 2010/133 K.; 15/1/2014 tarihli ve 2013/235 E., 2014/9 K.; 12/02/2014 tarihli ve 2013/486 E., 2014/89
K.; Danıştay Onbirinci Dairesinin 17/01/2017 tarihli ve 2013/389 E., 2017/17 K.). Anılan kararlarda özetle,
2829 sayılı Kanunun çeşitli sosyal güvenlik kuruluşlarına tabi işlerde çalışanların bu işlerde geçen
sürelerinin ziyan olmadan birleştirilmesi ve bir düzene bağlanması amacı ile sigortalılar lehine getirildiği, tek başına bir çalışmanın aylık bağlanmasına yeterli olması halinde, kişinin tüm sosyal güvenlik kurumlarına tabi hizmet sürelerini birleştirmeye zorlanamayacağı, kural olarak şartları oluşuyorsa, 2829 sayılı Kanuna göre hizmet birleştirmesi yapılmadan yaşlılık aylığı bağlanabileceği belirlenmiştir.
24. Bunların yanında, memuriyet görevleri kıdem tazminatına hak kazanma şartlarına uygun olarak sona ermeyen ve haklarında hizmet birleştirme işlemi yapılması nedeniyle emekli ikramiyeleri ödenmeyen sigortalılarca Kurumumuza yapılan başvurular üzerine verilen kararlarda; gerek Anayasa Mahkemesi kararında yer alan emekli ikramiyesi ve kıdem tazminatının niteliksel eşitliği görüşü gerekse 2829 sayılı
Kanunun gerekçesinde yer verilen emekli ikramiyesinin devlete yapılan hizmetin karşılığı olarak ödenen bir meblağ olduğu açıklaması göz önüne alındığında; bu ödemenin, kamuda geçen çalışma sürelerine sadakat yükümlülüğü karşılığında yapılan ödül niteliğinde bir ödeme olduğu, bu sebeple emekli ikramiyesi ödemesinin belirli koşullara bağlanmasının hukuka ve hakkaniyete uygun olduğu, ancak 5434 sayılı
Kanunun 89 uncu maddesinin birinci fıkrasındaki durumun emekli ikramiyesinin ödül niteliğini sekteye uğratarak, hizmetlerin birleştirilip birleştirilmediği ayrımı yapmak suretiyle hakkaniyete aykırı olacak şekilde uygulandığı, bu bakımdan emekli ikramiyesinin hak edilme koşullarının tekrar değerlendirilerek
5434 sayılı yasanın 89 uncu maddesinin birinci fıkrasının, maddenin ikinci fıkrası ile uyumlu hale
getirilmek suretiyle düzenlenmesi gerektiği tavsiyesinde bulunulmuştur (25/8/2017 tarihli ve 2017/1693
Başvuru No’lu Kısmen Tavsiye Kısmen Ret Kararı).
25. Somut olayda birden fazla sosyal güvenlik kanununa tabi çalışması bulunan ve son olarak 5510 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesi kapsamında görev yapmaktayken 679 sayılı KHK ile kamu görevinden çıkarılan başvuranın emekli ikramiyesinin ödenmesi talebinin reddi üzerine açtığı davada mahkemece ikramiye ödenmesi talebinin reddi işleminin iptaline karar verilmiştir. Bu halde idarece yapılması gerekenin mahkeme kararıyla birlikte mevcut hukuki düzenlemelere ve yargı içtihatlarına uygun olarak yeniden değerlendirmek ve başvurana emekli ikramiyesi ödenmesi yönünde işlem tesis etmek olduğu açıktır.
26. Bu durumda, tarafına emekli ikramiyesi ödenmesi talebinde bulunan ancak hizmetlerinin birleştirilmiş olması nedeniyle emekli ikramiyesi ödenemeyen başvurana emekli ikramiyesi ödenebilmesi için, yukarıda yer verilen yargı içtihatları çerçevesinde, 5434 sayılı Kanun ve 5510 sayılı Kanunun geçici
4 üncü maddesi kapsamındaki hizmetlerinin tek başına aylık bağlanmasına yeterli olması nedeniyle hizmet
birleştirme işlemi yapılmaksızın aylık bağlanması gerektiği ve buna bağlı olarak 5434 sayılı Kanunun 89 uncu maddesinin birinci fıkrası uyarınca emekli ikramiyesi ödenmesi gerektiği değerlendirilmektedir. Aynı sebeple, hizmetleri birleştirilerek aylık bağlanması durumunda 89 uncu maddenin ikinci fıkrasının açık hükmü karşısında başvurana emekli ikramiyesi ödenmesine imkan bulunmadığı, bu yönde idarece tesis edilecek bir işlemin anılan hükmün ihlali anlamına geleceği değerlendirilmektedir. Nitekim mahkeme kararı üzerine idarece, hizmet birleştirme işlemi uygulanmaksızın başvurana yeniden aylık bağlandığı, 5434 sayılı Kanunun 89 uncu maddesinin birinci fıkrası esas alınarak adına emekli ikramiyesi tahakkuk ettirildiği görülmektedir.
27. Öte yandan, hizmet birleştirme işlemi yapılmamasına bağlı olarak başvuranın emeklilik şartlarının belirlenmesinde dikkate alınan hizmet süresinin azaldığı ve emekli aylığına hak kazanma tarihinin daha ileri bir tarih olarak yeniden belirlenendiği göz önüne alındığında başvurana yeniden belirlenen emeklilik tarihine kadar emeklilik kapsamında yapılmış olan ödemelerin yersiz ödeme durumuna düştüğü açıktır.
Nitekim söz konusu ödemelerin (emekli aylıkları ve bayram ikramiyeleri) idarece 5510 sayılı Kanunun 96 ncı maddesi uyarınca başvuranın emekli ikramiyesinden mahsup edildiği görülmektedir. Bunun yanında her ne kadar hizmet birleştirme işlemine konu edilmemiş ise de diğer sosyal güvenlik kanunlarına tabi olarak geçen söz konusu hizmetlerin ilgili kanunları gereği talep edilmesi halinde hak kazanıldıkları tarih itibarıyla toptan ödemeye ya da iadeye konu olabileceği dikkate alındığında söz konusu hizmetlerin zayi olmadığının da kabulü gerekmektedir.
28. Yukarıda yer verilen ilkeler, yargı kararları ve yapılan açıklamalar çerçevesinde
Kurumumuzca yapılan değerlendirmede; emekli ikramiyesinin ödenmesi talebinin idarece reddedilmesi işleminin iptali talebiyle açtığı davada mahkemece dava konusu işlemin iptaline, emekli ikramiyesinin ödenmesine karar verildiği anlaşılan başvurana, hizmet birleştirme işlemi uygulanmaksızın aylık bağlanması ve emekli ikramiyesi tahakkuk ettirilmesi ile emeklilik tarihinin değişmesine bağlı olarak yersiz ödeme durumuna düşen emeklilik kapsamındaki ödemelerin tahakkuk ettirilen emekli ikramiyesinden mahsup edilmesi işlemlerinde hukuka ve hakkaniyete aykırı bir durum bulunmadığı, 28.1. Diğer yandan gerek Anayasa Mahkemesi kararında vurgulanan emekli ikramiyesinin ve kıdem tazminatının niteliksel eşitliği görüşü gerekse 2829 sayılı Kanunun gerekçesinde yer verilen emekli ikramiyesinin devlete yapılan hizmetin karşılığı olarak ödenen bir meblağ olduğu açıklaması göz önüne alındığında; bu ödemenin, kamuda geçen çalışma sürelerine sadakat yükümlülüğü karşılığında yapılan ödül niteliğinde bir ödeme olduğu, bu sebeple emekli ikramiyesi ödemesinin belirli koşullara bağlanmasının hukuka ve hakkaniyete uygun olduğu, bu bakımdan emekli ikramiyesinin hak edilme koşullarının tekrar değerlendirilerek 5434 sayılı yasanın 89 uncu maddesinin birinci fıkrasının, maddenin ikinci fıkrası ile uyumlu hale getirilmek suretiyle düzenlenmesi gerektiği, 89 uncu maddenin birinci fıkrasında düzenlenen hizmetlerinin tamamı iştirakçi olarak geçenlerin memuriyeti hangi halde sona ererse ersin ikramiyeyi hak etmesi halinin, devlete sunulan hizmet ve sadakat yükümlülüğüne bağlı olarak ilgililere ikramiye ödenmesi arasındaki neden sonuç ilişkisini sekteye uğratmaya devam edeceği ve aynı koşullar altında emekli olan kişiler arasında hakkaniyete aykırı uygulamanın sürdürülmesine sebep olacağı sonuç ve kanaatine varılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 29. 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Denetçiliği Kurumu
Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı
6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; İdarelerin Kurumumuz tarafından istenen bilgi ve belgeleri süresinde
gönderdiği ve “makul sürede karar verme” ve “kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi” ilkelerine uygun davrandığı, yine idare tarafından şikâyetçiye makul sürede cevapların verildiği ancak şikâyetçiye verilen cevaplarda işleme karşı hangi sürede hangi mercilere başvurulabileceğinin gösterilmemiş olması sebebiyle “karara karşı başvuru yollarının ve süresinin gösterilmesi” ilkesine uygun davranmadığı görülmüş olup, idarenin bahse konu ilkelere de uygun davranması önerilmektedir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN YASAL MEVZUAT
30. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca, başvurunun Kurumumuz tarafından reddedilmesi hâlinde, durmuş olan dava açma süresi gerekçeli ret kararının ilgiliye tebliğinden itibaren kaldığı yerden işlemeye başlayacaktır. Buna göre; ilgili idarenin eylem ve işlemlerine karşı dava açma süresinden arta kalan sürede Ankara İdare Mahkemesine yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Açıklanan gerekçelerle; – Başvurunun REDDİNE, – Emekli ikramiyesinin niteliği de göz önüne alınarak emekli ikramiyesin ödemesi koşullarına ilişkin 5434 sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanununun 89 uncu maddesinin birinci ve ikinci fıkralarının birbiri ile uyumlu hale getirilerek düzenlenmesi hususunda SOSYAL GÜVENLİK KURUMUNA VE MALİYE
BAKANLIĞINA TAVSİYEDE BULUNULMASINA,
6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, Sosyal
Güvenlik Kurumu ve Maliye Bakanlığınca bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde
Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, Kararın BAŞVURANA ve SOSYAL GÜVENLİK KURUMUNA tebliğine; Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi