T.C. TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU
(OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2023/2781-S.23.4711
BAŞVURU NO : 2022/15673
KARAR TARİHİ : 07/03/2023
TAVSİYE KARARI
BAŞVURAN VEKİLİ / TEMSİLCİSİ :
BAŞVURUYA KONU İDARE : ÇEVRE, ŞEHİRCİLİK VE İKLİM DEĞİŞİKLİĞİ
BAKANLIĞI
BAŞVURUNUN KONUSU : Ada Parsel No’lu taşınmaz hakkındadır.
BAŞVURU TARİHİ : 26/10/2022
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1) Başvuru dilekçesinde özetle başvuran, İdareden kaynaklı gecikmelerden dolayı idari işlemin geç tesis
edilmesi sebebiyle, belirlenen satış bedelinin hatalı olduğunu iddia etmektedir. Başvuran, Gümüşhane
Valiliği Çevre, Şehircilik, İklim Değişikliği İl Müdürlüğü, Milli Emlak Müdürlüğü tarafından düzenlenen 14/03/2022 tarih ve sayılı idari işlemin iptal edilmesi talebiyle Kurumumuza başvuruda bulunmuştur.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2) Kurumumuzun 02/11/2022 tarih ve sayılı Bilgi ve Belge Talebi konulu yazısına istinaden
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü tarafından Kurumumuza gönderilen 31/01/2023 tarih ve sayılı cevabi yazıda özetle;
2.1) Başvuran Şirket lehine irtifak hakkı tesis edilen taşınmazın satış bedeli, rayiç bedel üzerinden
hesaplanmakta olup satış bedelinin başvuruda talep edildiği şekilde geçmişe yönelik tespit edilerek bu bedel üzerinden satış yapılmasının, ilgili mevzuatı kapsamında mümkün bulunmadığı,
2.2) Ancak şirkete tebliğ edilen satış bedelinin taşınmazın emsallerine göre yüksek olduğunun düşünülmesi
durumunda, gerekçeleri belirtilmek suretiyle itiraz edilmesi halinde, itiraz konusu olan hususlar göz önünde bulundurularak Bakanlıklarınca yeniden değerlendirme yapılabileceği, Belirtilmiştir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
3) Anayasamızın “Dilekçe, Bilgi Edinme ve Kamu Denetçisine Başvurma Hakkı” başlıklı 74’üncü
maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği
Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.”,
4) 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun Görevi” başlıklı 5’inci maddesinin
birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”, Denilmektedir.
5) 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi Ve Katma Değer Vergisi
Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun “Doğrudan satış” başlıklı 4’ üncü maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde; “Hazineye ait taşınmaz mallar; üzerinde çeşitli amaçlarla kişiler lehine sınırlı ayni hak tesis edilmiş ise, zemini ile üzerindeki bina ve tesislerin Hazineye geçmesi gereken kısmı, talep edilmesi halinde hak lehdarlarına rayiç bedel üzerinden doğrudan satılabilir.”,
5.1) Aynı Kanunun “Kamu kurum ve kuruluşlarının yükümlülükleri ile diğer hükümler” başlıklı 7
nci maddesinin altıncı fıkrasında, “Hazineye ait taşınmazların satışında, kiraya verilmesinde veya sınırlı aynî hak tesisinde; 4.1.2002 tarihli ve 4734 sayılı Kanuna tâbi olmaksızın, 28.7.1981 tarihli ve 2499 sayılı
Kanuna tâbi ekspertiz şirketlerine, rayiç bedel tespit ettirilebilir; bu durumda, ekspertiz şirketleri ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı merkez denetim elemanları ve Çevre ve Şehircilik Uzmanlarınca tespit edilen rayiç bedel, tahmin edilen bedel olarak dikkate alınır…” düzenlemeleri yer almaktadır.
5.2) Kanun hükmü kapsamında satışı talep edilen taşınmazların satış bedellerinin hesaplanmasına ilişkin
düzenlemeleri içeren 313 sıra sayılı Milli Emlak Genel Tebliğinin “Üzerlerinde Sınırlı Ayni Hak Tesis
Edilen Taşınmazların Hak Lehtarlarına Satışı” başlıklı bölümünde; (1) Üzerlerinde sınırlı ayni hak tesis edilmiş Hazineye ait taşınmazların zemini ile üzerindeki bina ve tesislerin Hazineye geçmesi gereken kısmı, talep edilmesi halinde doğrudan satılabilecektir. (2) Bedel tespiti; zemin için bu Genel Tebliğin IV üncü bölümünde belirtilen esaslara göre tespit edilen bedele, üzerindeki yapı ve tesislerin Hazineye geçmesi gereken kısımları için takdir edilen bedel ilave edilmek suretiyle yapılır. Bu bedele; makine, teçhizat ve demirbaş bedelleri dahil edilmez. Yapı ve tesislerin rayiç bedelleri; Bakanlıkça belirlenen yapı yaklaşık birim maliyetlerinden az olmamak üzere aşınma payı da dikkate alınarak belirlenir…..Yapı ve tesislerin Hazineye geçmesi gereken kısmının hesabında ay kesirleri dikkate alınmaz.” (6) Satın alma taleplerinin değerlendirilebilmesi için, irtifak hakkı sözleşmesinde yer alan mali yükümlülüklerin yerine getirilmesi ve uygulama projesindeki yapı ve tesislerin en az yüzde seksen oranında tamamlanmış olması gerekir. Yapı ve tesislere ait uygulama projesi bulunmaması halinde ise satın alma talepleri; irtifak hakkının veriliş amacı ve konusu, irtifak hakkı sözleşmesi, hak lehtarının yapı ve tesislere ilişkin taahhütleri, taşınmazın kullanım şekli ile hâlihazır durumu da dikkate alınarak değerlendirilir.” düzenlemesi yer almaktadır.
IV. KAMU DENETÇİSİ YAHYA AKMAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİNE ÖNERİSİ
6) Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; İdareye Tavsiye Kararı verilmesi
yönündeki öneri Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme
7) Başvuran; 1 no’lu paragrafta açıklandığı üzere, İdareden kaynaklı gecikmelerden dolayı idari işlemin
geç tesis edilmesi sebebiyle, belirlenen satış bedelinin hatalı olduğunu iddia etmektedir. Başvuran, Gümüşhane Valiliği Çevre, Şehircilik, İklim Değişikliği İl Müdürlüğü, Milli Emlak Müdürlüğü tarafından düzenlenen 14/03/2022 tarih ve sayılı idari işlemin iptal edilmesi talebiyle Kurumumuza başvuruda bulunmaktadır.
8) Somut olayda;
18/05/2018 tarihinde başvuranın satış talebinin olduğu, 22/04/2019 tarihinde Trabzon Valiliği’nden Milli Emlak Uzmanı görevlendirmesi talep edildiği, 06/09/2019 tarihli İnceleme Raporu düzenlendiği (Milli Emlak Uzmanı tarafından), 09/11/2021 tarihinde Trabzon Valiliği’nden Milli Emlak Denetmeni görevlendirmesi talep edildiği, 01/02/2022 tarihli İnceleme Raporu düzenlendiği, (Milli Emlak Denetmeni tarafından)
15/02/2022 tarihinde Bakanlığa satış izni için gönderildiği, 03/03/2022 tarihinde satış talebinin devam edip etmediğinin sorulması için Bakanlığın İl Müdürlüğü’ne yazı yazdığı, 14/03/2022 tarihinde İl Müdürlüğü’nün satış talebinin devam edip etmediğinin sorulması için başvurana yazı yazdığı,
İncelenmiştir.
9) Öncelikle şu hususu belirtmekte fayda bulunmaktadır; İlgili mevzuatta Hazineye ait taşınmazın satışı
İdarenin takdirine bırakılmıştır. Bununla birlikte İdarenin, değer tespitine yönelik olarak personel görevlendirmesi işleminin, söz konusu taşınmazın başvurana satılması yönünde irade ortaya koyduğunu göstermekle birlikte, sürecin uzun bir zamana yayıldığı, tarafımıza iletilen evraklardan anlaşılmaktadır.
10) Başvuranın satış talebi ile başlayan süreç, 2018 yılında başlamış olup, 14/03/2022 tarihinde
başvuranın satış talebinin devam edip etmediği yazısı ile devam etmektedir.
11) Taşınmazını satış sözleşmesi ile satmakta takdiri bulunan İdarenin, başvuru ile 2018 yılında başlattığı
satışa ilişkin olduğu düşünülen değerleme işlemlerine başlanmakla birlikte sürecin makul sürede tamamlanamamasının, hukuk devletinin temel ilkelerinden “belirlilik ve öngörülebilirlik” ilkeleri ve idareye güven ilkesini aşındıran nitelikte olduğu değerlendirilmektedir.
12) Anayasa’nın 2 inci maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti’nin bir hukuk devleti olduğu belirtilmiş olup
hukuk devletinin korumakla yükümlü olduğu ilkelerden birisini de “belirlilik ve öngörülebilirlik” ilkeleri oluşturmaktadır. Belirlilik ilkesi yalnızca yasal belirliliği değil, daha geniş anlamda hukuki belirliliği ifade etmekte olup yasal düzenlemeye dayanarak erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir gibi niteliksel gereklilikleri karşılaması koşuluyla, mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki belirlilik sağlanabilir. (AYM, E:2015/61, K:2016/172, 02.11.2016) Bu doğrultuda, hukuk devletinin tesisi için yasal düzenlemelerin yanı sıra kamu makamlarının işlemlerinin de “belirlilik ve öngörülebilirlik” ilkelerine uygun olması özel önem taşımaktadır.
13) Günümüzde vatandaşlarca hem hukuk hem de iyi yönetim ilkeleri gereğince idari işlem ve eylemlerin
hukuka uygun yapılmasının yanı sıra zamanında ve hızlı bir şekilde yapılması da talep edilmektedir. Bu kapsamda, varsa mevzuatta belirtilen sürede, mevzuatta belirli bir süre belirlenmemiş ise somut olayın özelliği göz önünde bulundurularak işin niteliği ve şartların elverişliliğine göre idari işlemlerin ve eylemlerin makul sürede yapılması büyük önem arz etmektedir.
14) Her ne kadar idare tarafından sürecin uzamasının gerekçelerinden biri olarak, 2020-2021 yıllarında
dünyada ve ülkemizde yaşanan pandemi nedeniyle okulların ve yurtların iki yılı aşkın bir süre ile kapalı olması öne sürülse de, satış talebinin 18/05/2018 tarihinde iletildiği, rayiç değerin tespiti ve diğer hususların araştırılması için Milli Emlak Uzmanı görevlendirmesinin 22/04/2019 tarihinde yapıldığı, İnceleme Raporunun ise 06/09/2019 tarihinde düzenlendiği, bu kapsamda pandemiye kadar olan süreçte yaklaşık bir buçuk yılda görevlendirme ve raporlamanın yapıldığı, bu sürenin de makul olmadığı, ardından ilgili raporda binanın Hazineye geçen kısma ait bedel ve satışa esas bedelin tespit edilmediğinin anlaşılması üzerine raporun güncellenmesinin talep edildiği, dolayısıyla anılan sürecin uzamasının incelemenin eksik olmasından kaynaklandığı anlaşılmıştır.
15) Bununla birlikte ekonomik anlamda hukuki güvenlik hususuna baktığımızda; liberal ve serbest piyasa
ekonomisinde, şirketlerin ve piyasada bireysel işlem yapan kişilerin rasyonel karar alabilmesinde ve uzun vadeli amaçlarını gerçekleştirebilmelerinde hukuki güvenlik önemli bir güvence sağlamaktadır. (RAITIO, “Legal Certainty, Non-Retroactivity”, ss. 8-9.)
16) Hukuki güvenlik, ekonomide verimliliğin ve kamu yararının sağlanmasının temel gereklerinden
birisidir. Ekonomik alanda hukuki güvenliği sağlamanın asgari şartı, yatırımcıların ve şirketlerin kendilerine hangi kuralların uygulanacağını bilmesi ve bu kuralların sonuçlarını öngörebilmesidir. (İMRE
Zahit, Medeni Hukuka Giriş, İstanbul Üniversitesi Yayını, Yenilik Basımevi, İstanbul, 1971, ss. 69-70.)
17) “Makul” kavramı ile kastedilen husus ise, hukukun temelindeki “sosyal bakımdan kabul edilebilir
davranışların sınırı” olarak ifade edilmiştir.( GÖLCÜKLÜ, Feyyaz: “Yargılama Makamları Önünde
Makul Süre”, İnsan Hakları Merkezi Dergisi, Y. 1991, s.10.) . KDK ‘ye göre makul sürede karar verme ilkesi, idarenin, başvurunun türünü ve özeliğini ölçüt alarak mümkün olan en kısa sürede karar vermesidir.
Bunun için önce yasalardaki sürelere uyulmalı, mümkün olan en hızlı şekilde işlemin aşamaları tamamlanmalı ve kasıtlı, keyfi veya ihmal sonucu karar verme süreci uzatılmamalıdır. (KDK, 2019: 111)
18) Yukarıda yer alan idare hukukunun genel ilkelerine ilişkin açıklamalar doğrultusunda, İdarenin
“şirkete tebliğ edilen satış bedelinin taşınmazın emsallerine göre yüksek olduğunun düşünülmesi ve gerekçeleri belirtilmek suretiyle itiraz edilmesi halinde, itiraz konusu olan hususlar göz önünde bulundurularak Bakanlıklarınca yeniden değerlendirme yapılabileceği” açıklaması da dikkate alınarak, ilgili mevzuat çerçevesinde satış bedeline ilişkin yeniden bir değerlendirme yapılmasının uygun olacağı düşünülmektedir.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
19) İyi yönetim ilkelerine 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu
Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; Söz konusu hususta yapılan değerlendirme neticesinde; Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü’nden gönderilen yazıda, Kurumumuz bilgi ve belge talep yazısında maddeler halinde yer alan sorulara tam olarak karşılık verilmediği incelenmiştir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
20) 14/06/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 21 inci maddesinin ikinci
fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup Ankara İdare Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosya kapsamına göre, İdarenin “şirkete tebliğ edilen satış bedelinin taşınmazın emsallerine göre yüksek olduğunun düşünülmesi ve gerekçeleri belirtilmek suretiyle itiraz edilmesi halinde, itiraz konusu olan hususlar göz önünde bulundurularak Bakanlıklarınca yeniden değerlendirme yapılabileceği” açıklaması da dikkate alınarak, gerek kamunun gerekse de üçüncü kişilerin zararına sebebiyet vermemek adına ilgili mevzuat çerçevesinde söz konusu taşınmazın satış bedeline ilişkin yeniden bir değerlendirme yapılması hususunda ÇEVRE,
ŞEHİRCİLİK VE İKLİM DEĞİŞİKLİĞİ BAKANLIĞI’NA TAVSİYEDE BULUNULMASINA,
Kararın BAŞVURANA VE ÇEVRE, ŞEHİRCİLİK VE İKLİM DEĞİŞİKLİĞİ BAKANLIĞI’NA tebliğine,
6328 sayılı Kanunun 20 inci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca İdare tarafından bu karar üzerine tesis
edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi*.
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi
* 17/02/2023 tarihli ve sayılı Tavsiye Kararı verilmiştir. Başvurucu 22.02.2023 tarihli dilekçesi ile “kararın infazı esnasında idare tarafından hangi tarihin esas alınarak satış bedelinin belirleneceği” hususunun açıklığa kavuşturulmasını talep etmiştir.
Karar incelendiğinde, ‘V. Değerlendirme ve Gerekçe’ kısmında belirtildiği gibi; “Kararın infazında
İdarenin ilk çalışmanın yapıldığı 2019 yılını esas alarak” yeniden değerlendirme yapması gerektiği açıktır.
Bu bakımdan, 2019 yılı esas alınarak yeniden değerlendirme yapılması gerektiği hususunda ÇEVRE,
ŞEHİRCİLİK VE İKLİM DEĞİŞİKLİĞİ BAKANLIĞI’NA TAVSİYEDE BULUNULMASINA,
Kararın, bu açıklama ile yeniden, BAŞVURANA VE ÇEVRE, ŞEHİRCİLİK VE İKLİM
DEĞİŞİKLİĞİ BAKANLIĞI’NA tebliğine,
6328 sayılı Kanunun 20 inci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca İdare tarafından bu karar üzerine tesis
edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi