TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 4998-4998 18745356- 101.07.05-E.
BAŞVURU NO : 2016/5098 2016/ 5098
KARAR TARİHİ : 23/05/2017
RET KARARI
BAŞVURAN VEKİLİ / TEMSİLCİSİ :
BAŞVURUYA KONU İDARE : Akyaka Kaymakamlığı
BAŞVURUNUN KONUSU : Başvuranın yurt içi sürekli görev yolluğunun yeniden hesaplanması ve eksik ödendiği iddia edilen kısmın tarafına ödenmesi talebi hakkındadır .
BAŞVURU TARİHİ : 27/11/2016 27.11.2016
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1) Başvuran, Öğretmenlerin 2016 Yaz Tatili Aile Birliği, Sağlık, Can Güvenliği Mazeretleri ve
Engellilik Durumu ile Diğer Nedenlere Bağlı Yer Değiştirme Duyurusu üzerine yaptığı başvuru kapsamında tercih dışı kura sonucunda, eş özrüne bağlı olarak, 2016 Ağustos ayında, Kars ili
Akyaka ilçesinden, eşinin çalıştığı İzmir ili Narlıdere ilçesine 100 km uzakta bulunan İzmir ili
Aliağa İlçesi Petkim İlkokuluna atamasının yapıldığını, atama neticesinde tarafına eksik harcırah verilmiş olduğunu, zira eşinin çalıştığı Narlıdere ilçesi ile kendisinin atandığı Aliağa ilçesinin memuriyet mahallerinin farklı olduğunu ve bu nedenle yer değiştirme masrafının tam olarak ödenmesi gerektiğini iddia ederek, yurtiçi sürekli görev yolluğunun yeniden hesaplanmasını ve eksik ödenen tutarın tarafına ödenmesini talep etmektedir .
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2) Akyaka Kaymakamlığının 02/ 02/ 2017 tarihli ve sayılı yazısı ve eklerinde özetle; eş
özrüne bağlı olarak İzmir ili Aliağa ilçesi Petkim İlkokuluna atanan ve 05/ 09/ 2016 tarihinde ilişiği kesilen ‘e yol masrafı, yevmiye, aile masrafı ve yer değiştirme masraflarına yönelik ödenen yurtiçi sürekli görev yolluğunun, aynı görev mahallinden İzmir ili
Narlıdere ilçesine atanan ve aynı dönem içerisinde ilişik kesen ve birlikte taşınma
1 / 7gerçekleştiren eşinden dolayı, 6245 sayılı Harcırah Kanunun 45 inci maddesinin (c) bendine
binaen yurtiçi sürekli görev yolluğunu oluşturan unsurlardan olan yer değiştirme masrafının değişken unsurun yarısının ödendiği; ’ün atanmış olduğu, İzmir ili Aliağa ilçesi Petkim İlkokulunda görev yapmadığı, 26/ 09/ 2016 tarihinde Valilik Onayı ile Konak ilçesine görevlendirildiği, dolayısıyla mağduriyetin yaşanmadığı ve mevzuata aykırı bir işlem yapılmadığı belirtilmiştir .
3) Maliye Bakanlığının 20/ 01/ 2017 tarih ve – sayılı yazısı ve eklerinde özetle;
3.1) 6245 Sayılı Harcırah Kanunun 45 maddesinin (c) bendine binaen her ikisi de memur veya
hizmetli olan eşlerin aynı yere atanmış başka bir ifadeyle her iki eşin de eski ve yeni memuriyet mahallerinin aynı olması halinde (atamalarının farklı zamanlarda olup olmadığına bakılmaksızın) bunlardan birisine yer değiştirme masrafının değişken unsurunun tamamının, diğer eşe ise yarısının ödenmesi gerektiği,
3.2) Eşlerden sadece birisinin memuriyet mahallinin değişmesi, eşlerin farklı memuriyet
mahallerinden aynı memuriyet mahalline atanmaları, eşlerin aynı memuriyet mahallinden farklı memuriyet mahallerine atanmaları ve eşlerin farklı memuriyet mahallinden farklı memuriyet mahallerine atanmaları durumunda ise harcıraha müstahak eşlerin her biri için yer değiştirme masrafının değişken unsurunun tam olarak ödenmesinin mümkün olduğu,
3.3) 6245 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinin (g) fıkrasında ve 27/ 11/ 2014 tarihli ve 29188 sayılı
Resmi Gazete’de yayımlanan 39 Seri No’lu Harcırah Kanunu Genel Tebliğinde memuriyet mahallinin belirlenmesi konusunun açıklandığı, İzmir Narlıdere ilçesi ile İzmir Aliağa ilçesinin iki farklı memuriyet mahalli sayılıp sayılmayacağı hususunda tereddüt yaşanması durumunda konuyla ilgili Defterdarlıktan görüş alınması gerektiği, yapılacak değerlendirmeye göre söz konusu iki ilçe farklı memuriyet mahalli içinde kalıyor ise, aynı memuriyet mahallinden bu iki ilçeye atanan her ikisi de memur olan harcıraha müstahak eşlerin her biri için yer değiştirme masrafının değişken unsurunun tam olarak ödenmesi gerektiği ifade edilmiştir .
4) İzmir Valiliği Defterdarlık Muhasebe Müdürlüğünün 17/ 03/ 2017 tarih ve sayılı yazısı
ve eklerinde özetle; 27/ 11/ 2014 tarihli ve 29188 sayılı Resmi Gazete ’de yayımlanan 39 Seri
No’lu Harcırah Kanunu Genel Tebliği doğrultusunda, uygulama birliğini sağlamak amacıyla
İzmir Valiliği Defterdarlık Muhasebe Müdürlüğünce 04/ 12/ 2014 tarihli ve sayılı yazıda uygulama örneklerine de yer verilerek görev mahalli konusuna açıklık getirildiği, bu yazıdaki uygulama örnekleri göz önüne alındığında İzmir Narlıdere ilçesi ile İzmir Aliağa ilçesine yapılan görevlendirmelerin memuriyet mahalli kapsamı dışında değerlendirilmesi gerektiği belirtilmiştir .
III. İLGİLİ MEVZUAT
5) Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın
5.1) “Kanun önünde eşitlik” başlıklı 10 uncu maddesinde
“Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar .”
2 / 75.2) “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinde;
“Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir . Türkiye Büyük Millet
Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler .”
6) 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun Görevi” başlıklı 5 inci
maddesinin birinci fıkrasında;
“Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir .”
7) 6245 sayılı Harcırah Kanunu’nun
7.1) “Tarifler” başlıklı 3 üncü maddesinde;
“(a) Harcırah : Bu Kanuna göre ödenmesi gereken yol masrafı, gündelik, aile masrafı ve yer değiştirme masrafından birini, birkaçını veya tamamını, … (g) Memuriyet mahalli : Memur ve hizmetlinin asıl görevli olduğu veya ikametgâhının bulunduğu şehir ve kasabaların belediye sınırları içinde bulunan mahaller ile bu mahallerin dışında kalmakla birlikte yerleşim özellikleri bakımından bu şehir ve kasabaların devamı niteliğinde bulunup belediye hizmetlerinin götürüldüğü, büyükşehir belediyelerinin olduğu illerde ise il mülki sınırları içinde kalmak kaydıyla memur ve hizmetlinin asıl görevli olduğu veya ikametgâhının bulunduğu ilçe belediye sınırları içinde kalan ve yerleşim özellikleri bakımından bütünlük arz eden yerler ile belediye sınırları dışında kalmakla birlikte yerleşim özellikleri bakımından bu yerlerin devamı niteliğindeki mahaller ve kurumlarınca sağlanan taşıt araçları ile gidilip gelinebilen yerleri ifade eder .”
7.2) “Harcırah verilecek kimseler” başlıklı 4 üncü maddesinde;
“Bu Kanunda belirtilen hallerde : ( 1) Bu Kanun kapsamına giren kurumlarda çalışan memur ve hizmetliler ile aile fertlerine ve aynı kurumlarda fahri olarak çalışanlara; … harcırah verilir .”
7.3) “Harcırahın unsurları” başlıklı 5 inci maddesinde;
“Harcırah; yol masrafı, yevmiye, aile masrafı ve yer değiştirme masrafını ihtiva eder . İlgili, bu kanun hükümlerine göre bunlardan birine, birkaçına veya tamamına müstahak olabilir .”
7.4) “Yol masrafı, yevmiye, aile masrafı ve yer değiştirme masrafının birlikte verilmesini icap
ettiren haller” başlıklı 10 uncu maddesinde;
“Yol masrafı, yevmiye, aile masrafı ve yer değiştirme masrafı aşağıdaki hallerde verilir : ( 1)
Yurt içinde veya yurt dışında görev yapmakta iken yurt içinde veya yurt dışındaki sürekli bir göreve naklen atanan ya da yabancı ülkelerdeki memuriyet merkezi değiştirilen memur ve hizmetlilere yeni görev yerlerine kadar;”
3 / 77.5) “Yurtiçinden yer değiştirme masrafı” başlıklı 45 inci maddesinde;
“Yurtiçinde yer değiştirme masrafı memur veya hizmetlinin; (a) kendisi için yurtiçi gündeliğinin yirmi katı , (b) harcıraha müstehak aile fertlerinin her biri için yurtiçi gündeliğinin on katı (Bu miktar yurtiçi gündeliğinin kırk katını aşamaz), (c) her kilometre veya denizmili başına, yalnız kendisi için yurtiçi gündeliğinin yüzde beşi, olarak hesaplanır . … Bu maddeye göre harcıraha müstahak memur veya hizmetlinin eski görev mahallinden yeni görev mahalline atanan memur veya hizmetli eşine (c) bendi uyarınca hesaplanacak miktarın yarısı ödenir . ” düzenlemelerine yer verilmiştir .
IV. KAMU DENETÇİSİ MUSTAFA ÖZYAR’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
8) Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; 6245 sayılı Harcırah
Kanununda harcırahın amacı ve niteliğine ilişkin olarak belirtilen esaslar ve yargı içtihatları göz önüne alındığında, sürekli görev yolluğunun yer değiştirme nedeniyle memurların yapması gereken ev taşıma ve benzeri zorunlu giderlerin karşılığı olarak yapılan bir ödeme olduğu,
6245 sayılı Harcırah Kanununun 45 inci maddesinin üçüncü fıkrasında, aynı yere atanan ve her
ikisi de memur olan eşlerde sürekli görev yolluğunun unsurlarından olan yurtiçi yer değiştirme masrafının değişken unsurunun nasıl belirleneceğinin düzenlendiği, buna göre yurtiçi yer değiştirme masrafının değişken unsurunu her ikisi de memur olan eşlerden birisinin tam alması gerekirken, diğerinin yarım alması gerektiği, başvuranın eşine de aynı dönem içerisinde atamasının yapılarak sürekli görev yolluğu tam olarak ödendiği, bu sebeple başvuranın ataması farklı bir zamanda gerçekleşse dahi aile birliği çerçevesinde yakın dönemde atanan eşiyle aynı yerde ikamet ettiği ve birlikte oturdukları evin taşınma işleminin bir defada gerçekleştiği için idare tarafından başvurana diğer masrafların karşılığı olarak sürekli görev yolluğunun değişken unsurunun yarısının ödendiği, bu uygulamanın düzenlemenin amacına ve gerekçesine de uygun olduğu değerlendirildiğinden, idarenin başvuranın talebini reddetmesine yönelik işleminde hukuka ve hakkaniyete aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle, başvuranın talebinin reddedilmesi gerektiği yönündeki öneri Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur .
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme
9) Başvuran, yukarıda açıklandığı üzere, eş durumu nedeniyle yapılan tayini sırasında yurtiçi
sürekli görev yolluğunun eksik ödendiğini iddia ederek, yolluğun yeniden hesaplanarak eksik ödenen tutarın tarafına ödenmesini talep etmektedir .
10) Kamu görevlileri kendi istekleri veya yetkili idari makamlarca bulundukları yerden başka bir
yere veya bulundukları görevden başka bir göreve atanabilmekte ve atamaya bağlı olarak yeni görev yerlerinde göreve başlayabilmek için bazı giderler yapmak zorunda kalmaktadırlar . Bu maddi külfetin kamu hizmetinin yürütülmesinden kaynaklanması nedeniyle, isteklerine veya mazerete dayalı olarak gerçekleşse dahi, söz konusu külfetin karşılanmasına kamunun da katkı sağlaması gerekmektedir . Bu bağlamda, yolluk ödemesi, kamu hizmetinin gerektirdiği durumlarda, kişilerin katlanacakları zorunlu giderleri karşılamak üzere Harcırah Kanunu çerçevesinde yapılan parasal bir idari işlem olarak tanımlanmaktadır .
4 / 711) Somut olayımızda, başvuran Kars ili Akyaka İlçe Milli Eğitim Müdürlüğüne bağlı Şehit Mirza
Ali Güney İlkokulunda görev yapmakta iken, aynı görev mahallinden İzmir ili Narlıdere ilçesinde Ege Ordusu Komutanlığına atanan askeri personel olan eşi dolayısıyla, “Öğretmenlerin 2016 Yaz Tatili Aile Birliği, Sağlık, Can Güvenliği Mazeretleri ve Engellilik
Durumu ile Diğer Nedenlere Bağlı Yer Değiştirmesi” kapsamında tercih dışı kura sonucunda
İzmir ili Aliağa ilçesi Petkim İlkokuluna ataması yapılmış; bu atama üzerine kendisine 6245 sayılı Harcırah Kanununun 45 inci maddesinin üçüncü fıkrası gereğince , harcırahın unsurlarından olan yurtiçi yer değiştirme masrafının değişken unsurunun yarısı ödenmiştir .
Ancak, başvuran bu hükmün kendisine uygulanamayacağını, eşiyle eski ve yeni görev mahallerinin aynı olması durumunda yer değiştirme masrafının yarım ödenebileceğini, ancak eşinden farklı bir görev mahalli olan Aliağa ilçesine atanması nedeniyle yer değiştirme masrafını tam alması gerektiğini iddia ederek eksik ödenen kısmın iadesini talep etmektedir .
İdare ise , aynı dönem içerisinde ilişik kesen ve birlikte taşınma gerçekleştiren eşinden dolayı yurtiçi yer değiştirme masrafının değişken unsurunun yarısı ödendiğini ifade etmiştir .
12) Başvuranın iddiaları ve idarenin açıklamaları bir arada değerlendirildiğinde, ihtilafın 6245 sayılı
Harcırah Kanununun 45 inci maddesinin üçüncü fıkrasının farklı yorumlanmasından kaynaklandığı anlaşılmaktadır . Bu konuyu açıklığa kavuşturmak için söz konusu Kanunun hangi amaçla konulduğunu anlamak gerekmektedir . “ 10/ 02/ 1954 tarihli ve 6245 sayılı
Harcırah Kanununun Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Tasarısı”nda söz konusu maddede değişiklik getiren 4 üncü maddesinin gerekçesinde “Harcırah
Kanununun memur ve hizmetlilerin ev eşyalarının taşıtılması amacıyla yapılacak ödemeleri gösteren 45 inci maddesi, her ikisi de memur veya hizmetli olan eşler için herhangi bir hüküm ihtiva etmediğinden, bu gibi durumlarda müşterek eşyanın nakli için hem Devletin mükerrer ödeme yapması hem de memur ve hizmetliler arasında eşitsizliklere yol açılması gibi bir durum ortaya çıkmaktadır . Getirilen hüküm bu sorunu çözümlemekte ve yurt içi yer değiştirme giderinin mesafeye göre hesaplanan kısmının her ikisi de memur veya hizmetli olan eşlerden yalnız birine verilmesini öngörmektedir .” denilmektedir . Görüldüğü gibi söz konusu tasarının ilk halinde sadece eşlerden birine yer değiştirme masrafının değişken unsurunun tam olarak ödenmesi öngörülmüştür . Ancak, daha sonra Plan Bütçe Komisyonunda söz konusu hüküm eşlerden her ikisinin de memur veya hizmetli olması halinde eşlerin aynı yerden ayrı yerlere atanmaları halinde ayrı yerlere veya ayrı yerlerden eşya naklettikleri için yer değiştirme masrafını tam olarak alabileceği belirtilerek, aynı yerde görevli olan eşlerin yine aynı yere atanmaları halinde ise mükerrer ödeme yapılmaması amaçlanmakla birlikte farklı zamanlarda atanabilecekleri düşüncesiyle ikinci eşe de söz konusu masrafın yarısının ödenmesi uygun görülmüş ve 11/ 12/ 1981 tarih ve 2562 sayılı Kanunun 19 uncu maddesi ile Kanun metni buna göre değiştirilmiştir .
13) Yukarıda yer alan açıklamalardan da anlaşılacağı üzere, harcırahın unsurlarından olan yer
değiştirme masrafı, yeni görev yerine atanan memurun ev eşyalarını taşıyabilmeleri için getirilmiş bir düzenlemedir . Somut olayımızda olduğu gibi aynı yere atanan eşlerde söz konusu hüküm gereği eşlerden birisi yer değiştirme masrafını tam alırken, diğeri yarım almaktadır .
Başvuran ve eşi İzmir ’in iki farklı ilçesi olan Aliağa ilçesi ve Narlıdere ilçesinde görevlendirilmiş olsalar dahi, aile birliği içerisinde tek bir yerde ikamet etmekte ve ev eşyalarını ikamet ettikleri aynı yere taşımaktadırlar . Dolaysı ile iki farklı yere eşyaların nakil edilmesi söz konusu olmamaktadır . Yer değiştirme masrafına ilişkin içtihatlarda da, aile
5 / 7fertlerinin memur veya hizmetli ile birlikte olmaksızın başka bir mahalle gitmeleri veya bu
mahalden dönüşleri dolayısıyla harcırah verilmesi kabul edilen hallerde, aile fertlerine verilecek yer değiştirme masrafının bunlardan birisinin memur veya hizmetli olarak nazarı itibara alınması suretiyle hesaplanacağı ve eski görev mahallinden yeni görev mahalline atanan memur veya hizmetli eşine yer değiştirme masrafının yarısının verileceği, evin naklinin söz konusu olmaması ve ikametgâhın değişmemesi durumunda yer değiştirme masrafının verilmeyeceği, evin fiilen taşınmış olması gerekliliğine vurgu yapılmıştır . (Danıştay 5.
Dairesinin 19/ 11/ 1998 tarihli ve E; 1995/ 4056, K:1998 / 2720 sayılı; 17/ 11/ 1997 tarihli ve
E :1995 / 2039, K:1997 / 2612 sayılı; 12/ 04/ 2007 tarihli, E :2004 / 6912, K: 2007/ 1670 sayılı kararları; Sayıştay 1. Dairesinin 15/ 12/ 2009 tarihli ve 9569 No’lu kararı ile 23/ 02/ 2016 tarihli ve 10529 No’lu kararı)
14) Kurumumuzca yapılan değerlendirme neticesinde; 6245 sayılı Harcırah Kanununda
harcırahın amacı ve niteliğine ilişkin olarak belirtilen esaslar ve yargı içtihatları göz önüne alındığında, sürekli görev yolluğunun yer değiştirme nedeniyle memurların yapması gereken ev taşıma ve benzeri zorunlu giderlerin karşılığı olarak yapılan bir ödeme olduğu, başvuranın eşinin de aynı dönemde atamasının yapılarak sürekli görev yolluğu tam olarak ödendiği, bu sebeple başvuranın ataması farklı bir zamanda gerçekleşse dahi aile birliği çerçevesinde yakın dönemde atanan eşiyle aynı yerde ikamet ettiği ve birlikte oturdukları evin taşınma işleminin bir defada gerçekleştiği için idare tarafından başvurana diğer masrafların karşılığı olarak sürekli görev yolluğunun değişken unsurunun yarısının ödendiği, bu uygulamanın düzenlemenin amacına ve gerekçesine de uygun olduğu değerlendirildiğinden, idarenin başvuranın talebini reddi yönündeki işleminde hukuka ve hakkaniyete aykırılık bulunmadığı sonuç ve kanaatine varılmıştır .
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
15) İyi yönetim ilkelerine 28/ 03/ 2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan
Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; başvuru kapsamında idareden istenilen bilgi ve belgelerin süresi içinde Kurumumuza gönderdiği, idarenin başvuranla ilgili işlemlerinde “kanunlara uygunluk” ve “kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi” ilkelerine uygun davrandığı; ancak talep edilen bilgi ve belgelerin idare tarafından gerekçeli olarak Kurumumuza gönderilmediği ve idarenin başvuranın talebini reddederken bu işlem karşısında hangi sürede hangi mercilere başvurabileceğinin göstermemiş olduğu, bu nedenle İdarenin “karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi” ve “kararların gerekçeli olması ” ilkelerine uygun davranmadığı tespit edildiğinden, İdarenin bahse konu ilkelere uygun davranması önerilmektedir .
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
16) 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca, bu Ret Kararının başvurana
tebliğ tarihinden itibaren, ilgili idarenin işlemine karşı (varsa) dava açma süresinden kalan süre kaldığı yerden işlemeye devam edecek olup İzmir İdare Mahkemelerinde yargı yolu açıktır .
6 / 7VII. KARAR
Açıklanan gerekçelerle başvurunun REDDİNE;
Ret kararının BAŞVURANA ve AKYAKA KAYMAKAMLIĞINA tebliğine, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi .
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi