eklenen 657 sayılı Kanunun geçici 36 nci maddesinde, son yıllık sicil notu ortalaması 90 ve üzeri uygulamasından yararlanmaya, 1 ila 5 yılı kalanlar için düzenleme yapılmış olup, disiplin cezası almaksızın geçirilen sekiz yıllık sürenin başlangıç tarihi 25/ 02/ 2011 olarak kabul edilmeli, bu tarihten önce sicil raporu düzenlenen personel için geçici 36 nci madde hükümleri dikkate alınarak sekiz yıllık sürenin hesabında değerlendirilmesi gerektiği, sicil raporu düzenlenme mevzuatına tabi olmayan, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4/B maddesine göre sözleşmeli personel statüsünde çalışmakta iken memur kadrolarına geçirilen personel için sözleşmeli olarak çalıştığı dönemlere ilişkin olarak mezkur Kanunun 64 üncü ve geçici 36 nci maddesinin uygulanmasının mümkün bulunmadığı açıklamalarına yer verilmiş olup, söz konusu başvuruya ilişkin bilgi ve belgeler ek olarak Kurumumuza gönderilmiştir .
III. İLGİLİ MEVZUAT
3. 18/ 10/ 1982 tarihli ve 2709 sayılı T.C. Anayasasının “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinde, “…Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir . Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikayetleri inceler…” hükmü amirdir .
4. 14/ 6/ 2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun Görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında , “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir .” hükmüne yer verilmiştir .
5. 14/ 7/ 1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 5.1. “Kapsam” başlıklı 1 inci maddesinde, “Bu Kanun, Genel ve Katma Bütçeli Kurumlar, İl Özel
İdareleri, Belediyeler, İl Özel İdareleri ve Belediyelerin kurdukları birlikler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, kanunlarla kurulan fonlarda, kefalet sandıklarında veya Beden Terbiyesi
Bölge Müdürlüklerinde çalışan memurlar hakkında uygulanır .
Sözleşmeli ve geçici personel hakkında bu Kanunda belirtilen özel hükümler uygulanır .”, 5.2. “Amaç” başlıklı 2 nci maddesinde, “Bu Kanun, Devlet memurlarının hizmet şartlarını, niteliklerini, atanma ve yetiştirilmelerini, ilerleme ve yükselmelerini, ödev, hak, yüküm ve sorumluluklarını, aylıklarını ve ödeneklerini ve diğer özlük işlerini düzenler .”, 5.3. “İstihdam şekilleri” başlıklı 4 üncü maddesinde, “Kamu hizmetleri; memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle gördürülür .
A) Memur :
Mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın, Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler, bu Kanunun uygulanmasında memur sayılır .
Yukarıdaki tanımlananlar dışındaki kurumlarda genel politika tespiti, araştırma, planlama, programlama, yönetim ve denetim gibi işlerde görevli ve yetkili olanlar da memur sayılır .
B) Sözleşmeli personel :
Kalkınma planı, yıllık program ve iş programlarında yer alan önemli projelerin hazırlanması, gerçekleştirilmesi, işletilmesi ve işlerliği için şart olan, zaruri ve istisnai hallere münhasır olmak üzere özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren geçici işlerde, Bakanlar Kurulunca belirlenen esas ve usuller çerçevesinde kurumun teklifi ve Devlet Personel Başkanlığının görüşü üzerine Maliye Bakanlığınca vizelenen pozisyonlarda, mali yılla sınırlı olarak sözleşme ile
.
2 / 7çalıştırılmasına karar verilen ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlileridir… .
Sözleşmeli personel seçiminde uygulanacak sınav ile istisnaları, bunlara ödenebilecek ücretlerin üst sınırları ile verilecek iş sonu tazminatı miktarı, kullandırılacak izinler, pozisyon unvan ve nitelikleri, sözleşme fesih halleri, pozisyonların iptali, istihdamına dair hususlar ile sözleşme esas ve usulleri
Devlet Personel Başkanlığının görüşü ve Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca belirlenir .
C) Geçici personel :
Bir yıldan az süreli veya mevsimlik hizmet olduğuna Devlet Personel Başkanlığı ve Maliye
Bakanlığının görüşlerine dayanılarak Bakanlar Kurulunca karar verilen görevlerde ve belirtilen ücret ve adet sınırları içinde sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan kimselerdir .
…
D) İşçiler :
(A), (B) ve (C) fıkralarında belirtilenler dışında kalan ve ilgili mevzuatı gereğince tahsis edilen sürekli işçi kadrolarında belirsiz süreli iş sözleşmeleriyle çalıştırılan sürekli işçiler ile mevsimlik veya kampanya işlerinde ya da orman yangınıyla mücadele hizmetlerinde ilgili mevzuatına göre geçici iş pozisyonlarında altı aydan az olmak üzere belirli süreli iş sözleşmeleriyle çalıştırılan geçici işçilerdir . Bunlar hakkında bu Kanun hükümleri uygulanmaz .”, 5.4. 6111 sayılı Kanunla değiştirilen ve 25/ 02/ 2011 tarihinde yürürlüğe giren “Kademe ve kademe ilerlemesi” başlıklı 64 üncü maddesinde, “Kademe; derece içinde, görevin önemi veya sorumluluğu artmadan, memurun aylığındaki ilerlemedir .
Memurun kademe ilerlemesinin yapılabilmesi için bulunduğu kademede en az bir yıl çalışmış olması ve bulunduğu derecede ilerleyebileceği bir kademenin bulunması şartları aranır .
72 nci madde gereğince belirli bir süre görev yapmak üzere, mecburî olarak sürekli görevle atanan
memurlardan kalkınmada birinci derecede öncelikli yörelerde bulunanlara, bu yörelerde fiilen çalışmak suretiyle geçirilen her iki yıl için bir kademe ilerlemesi daha verilir . Yıllık izinde geçirilen süreler fiilen çalışılmış sayılır . İki yıldan az süreler dikkate alınmaz .
Son sekiz yıl içinde herhangi bir disiplin cezası almayan memurlara, aylık derecelerinin yükseltilmesinde dikkate alınmak üzere bir kademe ilerlemesi uygulanır .
Bu maddede belirtilen şartları haiz her sınıf ve derecedeki memurlar, hak kazandıkları tarihten geçerli olmak üzere ve başkaca bir işleme gerek kalmaksızın bir ileri kademeye ilerlemiş sayılırlar .
Kademe ilerlemesi ile ilgili onay mercii atamaya yetkili amirdir . Onay mercileri kademe ilerlemeleri ile ilgili yetkilerini devredebilirler .
Kademe ilerlemesine hak kazanamayan memurlar, kurumlarınca her ay alınacak toplu onaylarla belirlenir . Kademe ilerlemesi yapmış sayılanlardan ilerlemeye müstahak olmadıkları sonradan tespit edilenlerin kademe ilerlemeleri, ilerlemiş sayıldıkları tarihten geçerli olmak üzere iptal edilir .”, 5.5. 6111 sayılı Kanunla değiştirilmeden önceki 64 üncü maddesinin ikinci fıkrasında, “Devlet memurlarından 6 yıllık sicil notu ortalaması 90 ve daha yukarı olanların aylık derecelerinin yükseltilmesinde dikkate alınmak üzere bir kademe ilerlemesi uygulanır .” 5.6. 6111 sayılı Kanunla eklenen ve 25/ 02/ 2011 tarihinde yürürlüğe giren geçici 36 ncı maddesinde, “C) Bu maddenin yayımı tarihinden önceki son altı yıllık sicil notu ortalaması doksan ve daha yukarı olanlardan bir kademe ilerlemesi uygulamasından yararlanmamış olanlar hakkında, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla değiştirilen 64 üncü maddenin ikinci fıkrasının değişiklikten önceki hükmü uygulanır . Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla değiştirilen 64 üncü maddenin dördüncü fıkrasında yer alan sekiz yıllık süre, ilk sekiz yıllık dönem için, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önceki; a) Son beş yıllık sicil notu ortalaması doksan ve daha yukarı olanlar için üç yıl, b) Son dört yıllık sicil notu ortalaması doksan ve daha yukarı olanlar için dört yıl,
3 / 7c) Son üç yıllık sicil notu ortalaması doksan ve daha yukarı olanlar için beş yıl,
d) Son iki yıllık sicil notu ortalaması doksan ve daha yukarı olanlar için altı yıl, e) Son sicil notu doksan ve daha yukarı olanlar için yedi yıl, olarak uygulanır .” 5.7. 632 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile eklenen ve 4/ 6/ 2011 tarihinde yürürlüğe giren geçici 37 nci maddesinde , “Kamu kurum ve kuruluşlarının merkez ve taşra teşkilatı ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, ayın veya haftanın bazı günleri ya da günün belirli saatleri gibi kısmi zamanlı çalışanlar ile yükseköğretim kurumlarının araştırma-geliştirme projelerinde proje süreleriyle sınırlı olarak çalışanlar hariç olmak üzere, 4 üncü maddenin (B) fıkrası ve 10/ 7/ 2003 tarihli ve 4924 sayılı Eleman Temininde Güçlük Çekilen Yerlerde Sözleşmeli Sağlık Personeli
Çalıştırılması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında
Kanun uyarınca vizelenmiş veya ihdas edilmiş sözleşmeli personel pozisyonlarında bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte çalışmakta olan ve 48 inci maddede belirtilen genel şartları taşıyanlardan otuz gün içinde yazılı olarak başvuranlar, pozisyonlarının vizeli olduğu teşkilat ve birimde, bulunduğu pozisyon unvanıyla aynı unvanlı 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun
Hükmünde Kararnameye ekli cetvellerde yer alan memur kadrolarına, bulunduğu pozisyon unvanıyla aynı unvanlı memur kadrosu olmaması halinde, 190 sayılı Kanun Hükmünde
Kararnameye ekli cetvellerde yer alan kadro unvanlarıyla sınırlı olmak ve sözleşmeli personel pozisyonlarına ilişkin vize cetvellerindeki nitelikler dikkate alınmak suretiyle Maliye Bakanlığı ve
Devlet Personel Başkanlığınca müştereken belirlenen memur kadrolarına, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altmış gün içinde kurumlarınca atanırlar .
….
Bu madde hükümlerine göre memur kadrolarına atananların, 4 üncü maddenin (B) fıkrası ve 4924 sayılı Kanun uyarınca sözleşmeli personel pozisyonlarında geçirdikleri hizmet süreleri, öğrenim durumlarına göre yükselebilecekleri dereceleri aşmamak kaydıyla kazanılmış hak aylık derece ve kademelerinin tespitinde değerlendirilir . Bunlar, atandıkları kadronun mali ve sosyal haklarına göreve başladığı tarihi takip eden aybaşından itibaren hak kazanır ve önceki pozisyonlarında aldıkları mali ve sosyal haklar hakkında herhangi bir mahsuplaşma yapılmaz .”, hükümleri yer almaktadır .
6. 6/ 6/ 1978 tarihli ve 7/ 15754 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Sözleşmeli
Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esasların 1 inci maddesi, “Bu Esaslar, 14/ 7/ 1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4 üncü maddesinin (B) fıkrası hükmü uyarınca kamu idare, kurum ve kuruluşlarında mali yılla sınırlı olarak sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlileri hakkında uygulanır .” şeklinde düzenlenmiştir .
7. 18/ 10/ 1986 tarihli ve 19255 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan mülga Devlet Memurları Sicil
Yönetmeliğinin 7.1. “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde , “Bu Yönetmelik’in amacı, Devlet Memurunun mesleki ehliyetinin tesbiti için sicilinde bulunacak bilgileri, ayrılış sicilinin verileceği halleri, sicil raporunun şeklini, taşıyacağı soruları, sicil raporlarının doldurulmasında uygulanacak not usulünü, notların derecelendirilmesini, düzenleme zamanını, uyarılan memurlarca yapılacak itirazları ve bunları inceleyecek mercileri, sicil raporlarının muhafazası ile görevli makamlara dair esasları, vali ve kaymakamların hangi memurların birinci, ikinci ve üçüncü sicil amirleri olduklarını, hangi memurlar hakkında da ek sicil raporu vereceklerini ve diğer hususları düzenlemektir .”, 7.2. “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, “Bu Yönetmelik 657 sayılı Devlet Memurları
.
4 / 7Kanununun değişik 1 inci maddesinin 1 inci fıkrası kapsamına giren memurlar hakkında
uygulanır .”, hükümleri düzenlenmiştir .
8. 28/ 03/ 2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Denetçiliği
Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Ret kararı” başlıklı 33 üncü maddesinde, “İnceleme ve araştırma sonucunda şikâyetin yerinde olmadığı kanaatine varılması hâlinde ret kararı verilir .” hükmü yer almaktadır .
IV. KAMU DENETÇİSİ YAHYA AKMAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
9. Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvuranın talebinin reddi yönündeki öneri , Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur .
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme 10. Başvuran, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4 üncü maddesinin (B) bendi kapsamında sözleşmeli öğretmenlikte geçen sürelerinin, aynı Kanunun 64 üncü maddesinin dördüncü fıkrası kapsamında değerlendirilerek ilave kademe ilerlemesinden faydalanmayı talep etmektedir .
11. Anayasanın 2 nci maddesinde Devletin temel nitelikleri arasında hukuk devleti ilkesine yer verilmiş olup, hukuk devletinin temel ilkelerinden biri “belirlilik”tir . Bu ilkeye göre, hukuki düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gereklidir . Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, 17/ 04/ 2008 tarihli, E .2005/ 5, K.2008/ 93 sayılı kararı) .
12. Ayrıca, idarenin işlem tesis ederken hukuka bağlı olması ve hukuk kuralları içinde hareket etmesi hukuk devletinin bir diğer ilkesidir . Bu kapsamda, bir idari işlemin belli bir sebebe dayanması gerekmekte olup, idari işlemin dayanağı olan sebebin açıkça kanunlarda gösterilmiş olması durumunda, idari işlemin hukuka uygun olabilmesi için, idarenin aldığı kararın bu sebebe dayanması ve bunun da kararda açıkça gösterilmesi gerekir . İdarenin, bağlı yetkinin bulunduğu durumlarda, kanunun koyduğu sınırlar içinde kalması, sebep ve konu yönünden kanun ile belirtilen koşullara uyması gerekir .
13. Bilindiği üzere, 657 sayılı Kanun ile kamu hizmetlerinin yürütülmesi için memur, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçi olmak üzere dört istihdam şekli öngörülmüş, bunlardan Devlet memurları 657 sayılı Kanuna tabi olup, sözleşmeli ve geçici personel hakkında bu Kanunda belirtilen özel hükümler uygulanabilmekle birlikte, sözleşmeli personelle ilgili olarak 6/ 6/ 1978 tarihli ve 7/ 15754 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslar yürürlüğe konulmuştur . Sözleşmeli personel seçiminde uygulanacak sınav ile istisnaları, bunlara ödenebilecek ücretlerin üst sınırları ile verilecek iş sonu tazminatı miktarı, kullandırılacak izinler, pozisyon unvan ve nitelikleri, sözleşme fesih halleri, pozisyonların iptali, istihdamına dair hususlar ile sözleşme esas ve usulleri; bu Esaslarda düzenlenmiştir . Bu kapsamda, memur ve sözleşmeli
5 / 7personelin farklı istihdam türleri olduğu ve farklı hukuksal kurallara tabi olduğu açıktır .
14. 6111 sayılı Kanunla 657 sayılı Devlet Memurları Kanunundaki sicile ilişkin düzenlemeler yürürlükten kaldırılmıştır . Yine 6111 sayılı Kanunla 657 sayılı Kanunun 64 üncü maddesi ile 6 yıllık sicil notu ortalaması 90 ve daha yukarı olanlara ilave bir kademe verilmesine ilişkin hükümde değişiklik yapılarak, son sekiz yıl içinde herhangi bir disiplin cezası almayan memurlara ilave bir kademe verilmesi düzenlenmiş, hak kaybının yaşanmaması amacıyla hem sicil notunun hem de disiplin cezalarının esas alındığı bir geçiş süreci öngörülmüştür .
15. Her ne kadar 632 sayılı KHK ile 657 sayılı Kanuna eklenen hükümler gereğince sözleşmeli personel iken memur kadrolarına atananların, bu pozisyonlarda geçirdikleri hizmet sürelerinin, kazanılmış hak aylık derece ve kademelerinin tespitinde değerlendirilmesi düzenlenmiş olsa da, yukarıda adı geçen Esaslarda sözleşmeli personel hakkında sicil raporlarının düzenlenmesine ilişkin herhangi bir hüküm bulunmamaktadır . Bu nedenle, 657 sayılı Kanun gereğince sicil notu 90 ve daha yukarı olanlara ilave bir kademe verilmesi öngörülmesine karşın bu durumdaki personelin ilgili yıllarda bahse konu koşulu karşılayan sicil notunun bulunup bulunmadığının tespitini yapmak mümkün bulunmamaktadır .
16. Başvuruya konu olayda, başvuran 03/ 01/ 2008 tarihinde 657 sayılı Kanunun 4/B maddesine istinaden sözleşmeli öğretmen olarak göreve başlamış, 632 sayılı Kanun Hükmünde Kararname gereğince 15/ 6/ 2011 tarihinde 657 sayılı Kanunun 4/A maddesi kapsamında öğretmen kadrosuna atanmıştır . Ancak başvuranın 2008 ila 2010 yılları arasında sözleşmesi feshedilmeksizin sözleşmeli personel statüsünde öğretmen olarak görev yapmış olmasına rağmen ilgili mevzuat gereği bu yıllarda hakkında sicil raporu düzenlenmediğinden ilgili pozisyonda geçirdiği sürelerin 657 sayılı Kanunun
64 üncü maddesinin dördüncü fıkrası kapsamında değerlendirilmesinin hukuken yerinde olmadığı
sonucuna ulaşılmıştır .
17. Yukarı anlatılan hususlar, başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; başvuranın sözleşmeli personel olarak görev yaptığı sürelerin 657 sayılı Kanunun 64 üncü maddesinin dördüncü fıkrası kapsamında ilave bir kademe verilmesine ilişkin sürelerin hesabında dikkate alınması talebinin reddi yönündeki işlemin hukuka uygun olduğu sonuç ve kanaatine varılmıştır .
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 18. İyi yönetim ilkelerine 28/ 03/ 2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan
Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; idareden istenilen bilgi ve belgelerin süresi içinde Kurumumuza gönderildiği ayrıca idarenin başvuranla ilgili işlemlerinde “kanunlara uygunluk”, “kararların gerekçeli olması”, “hesap verilebilirlik”, “şeffaflık”, “makul sürede karar verme” ve “kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi” ilkelerine uygun davrandığı; ancak idarenin, başvurana verdiği cevapta hangi sürede hangi mercilere başvurabileceğini göstermediği bu nedenle “karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi” ilkesine uymadığı anlaşılmış olup, idareden bundan böyle bu ilkeye de uyması beklenmektedir .
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
19. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca, bu Ret Kararının başvurana tebliğ tarihinden itibaren, ilgili idarenin işlemine karşı dava açma süresinden (varsa) kalan süre kaldığı yerden işlemeye devam edecek olup Bursa İdare Mahkemesinde yargı yolu açıktır .
.
6 / 7VII. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosya kapsamına göre BAŞVURUNUN REDDİNE, Bu kararın BAŞVURANA ve MİLLİ EĞİTİM BAKANLIĞINA tebliğine
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi .
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi
.