|
ÖZET: Başvuran, İller Bankası A.Ş.’de sözleşmeli olarak çalıştığı 2011-2017 yılları arasında aile yardımı ödemesi talep etmiştir. İdare, 15/02/2019 tarihinden itibaren sözleşmeli personele aile yardımı ödenmeye başlandığını belirterek talebi reddetmiştir. Ancak, 6111 sayılı Kanun ve 375 sayılı KHK’nın Ek 8. maddesi gereğince, sözleşmeli personele Devlet memurlarına verilen aile yardımı ödeneğinin aynı usul ve esaslarla ödenmesi gerektiği belirtilmiştir. Başvuran, 2011 yılından itibaren bu yardımı alabilecek durumda olmasına rağmen, İdarenin mevcut düzenlemeleri nedeniyle bu ödemeden mahrum kalmıştır.
Kamu Denetçiliği Kurumu, başvuranın talebinin hukuki dayanağını değerlendirerek, İdarenin eski düzenleyici işleminin yürürlükte olduğu dönemde başvuranın haklarının ihlal edildiğini tespit etmiştir. Dolayısıyla, başvuranın aile yardımı ödeneğinin geriye dönük olarak ödenmesi gerektiği yönünde tavsiyede bulunulmuştur. Bu durum, hukuk devleti ilkesinin gereği olarak, iptal edilen düzenleyici işlemin etkisi altında kalan hakların iadesini zorunlu kılmaktadır. |
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2019/11251-S.17394
BAŞVURU NO : 2019/9908
KARAR TARİHİ : 08/11/2019
TAVSİYE KARARI
BAŞVURUYA KONU İDARE : İLLER BANKASI ANONİM ŞİRKETİ GENEL
MÜDÜRLÜĞÜ
BAŞVURUNUN KONUSU : 2011-2017 yıllarına ait aile yardımının ödenmesi talebi hk.
BAŞVURU TARİHİ : 14/05/2019
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Başvuran başvurusunda özetle, İller Bankası A.Ş’de özlük hakları yönünden sözleşmeli statüde, sosyal güvenlik yönünden 6107 sayılı yasanın geçici 4.maddesinin (3-a) bendine göre
Emekli Sandığı Kanununa tabi olarak Antalya Bölge Müdürlüğünde çalışırken 31/01/2017 tarihinde emekli olduğunu, sözleşmeli olarak çalıştığı 2011–2017 yılları için, şartları taşımasına rağmen, aile yardımının kendisine ödenmediğini belirterek, belirtilen yıllar için aile yardımı ödenmesini talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Başvuruya konu iddia hakkında bilgi ve belge talep yazımıza istinaden İller Bankası Anonim
Şirketi tarafından gönderilen 13/09/2019 tarihli ve … sayılı cevabi yazı ve eklerinde özetle;
2.1. “6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında” kanun ile Bankanın Teşkilat
Yasasının 08/02/2011 tarih ve 27840 sayılı Resmi Gazetede, İller Bankası İnsan Kaynakları
Yönetmeliğinin 04/01/2013 tarih ve 28518 sayılı Resmi Gazete ile yürürlüğe girdiğini, anılan kanunun “Banka Personeli” başlıklı 11. Maddesinin birinci fıkrasında “Banka hizmetlerinin gerektirdiği görevler, 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa ve diğer kanunların sözleşmeli personel hakkındaki hükümlerine tabi olmayan sözleşmeli personel eli ile yürütülür.”, “Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı 12.maddesinin 2. Fıkrasında “Banka personelinin aylık ücret, ikramiye ve diğer mali ve sosyal hakları ile sözleşme esasları, Genel
Müdürün teklifi ve Yönetim Kurulunun kararı ile belirlenir. Ancak, aylık ücret, her türlü sosyal yardım, zam, tazminat, ödenek veya diğer adlar altında yapılan bütün ödemelerin aylık ortalaması, Yüksek Planlama Kurulunca Banka için tespit edilecek üst sınırı aşamaz.” hükmünün yer aldığı,
2.2. hükmü ile 25/02/2011 tarih ve mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 6111 sayılı Kanun (ile 375 sayılı KHK’ya eklenen) Ek 8.maddesinden bahsedilerek, Banka Yönetim Kurulunun 09/01/2019 tarih ve 1/2 sayılı kararları ile “İller Bankası Anonim
Şirketi Sözleşmeli Personelinin Hizmet Sözleşmesi, ücret, ikramiye ile diğer mali ve sosyal haklarına ilişkin esaslarda aile yardımı ödenmesine ilişkin talebinin reddine karar verildiği,
2.3. Banka Yönetim Kurulunun 24/01/2019 tarih ve 2/25 sayılı kararı ile “İller Bankası Anonim
Şirketi Sözleşmeli Personelinin Hizmet Sözleşmesi, Ücret, İkramiye ile Diğer Mali ve Sosyal
Haklarına İlişkin Esaslarda değişiklik yapıldığı, banka personeline, 657 sayılı Devlet
Memurları Kanununda belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde aile yardımı ödenir” hükmünün eklendiği, buna göre şartları sağlayan ve aile yardımı ödeneğinden faydalanmak için gerekli formu dolduran sözleşmeli personele yönetim kurulu karar tarihini takip eden aybaşından (15/02/2019) itibaren aile yardımı ödenmeye başlandığı, bu itibarla başvuranın 05/03/2019 tarih ve 13216 sayılı dilekçesine, verilen 11/04/2019 tarih ve 14692 sayılı cevap yazısında, başvurana, 2011 yılından, emekli olduğu 31/01/2017 tarihine kadar geçen süre için aile yardımı ödenmesine imkân bulunmadığı şeklinde cevap verildiği bildirilmiştir.
2.4. Bayındır Memur-Sen tarafından Banka personeline aile yardımı ödeneği ödenmesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin 20/01/2017 tarih ve … sayılı Banka işleminin iptali talebiyle Ankara 5. İdare Mahkemesinde açılan davada, mahkemenin 05/03/2018 tarih, … Esas ve 2018/567 Karar sayılı kararı ile banka personelinin mali haklarıyla ilgili başvuruya ilişkin olarak konunun öncelikle Genel Müdürlük makamına sevk edildikten sonra Yönetim
Kurulu tarafından karar verilmesi gerekirken, başvurunun 2011 tarihli Genel Müdürlük Oluru gerekçe gösterilerek müdür ve daire başkanı tarafından tesis olunan işlemle reddedilmesinde yetki yönünden hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.” denilmiştir. Bilahare;
Ankara Bölge İdare Mahkemesi 7. İdari Dava Dairesinin … Esas ve … Karar sayılı kararları ile Bankanın İstinaf başvurusunun reddedildiği,
2.5. Bankadan emekliye ayrılan …’a ilişkin aile yardımı Ödemesinden geçmişe dönük olarak yararlanması yönündeki Kurumunuzun 09.08.2019 tarih ve … sayılı tavsiye kararının, Yönetim
Kurulunca görüşüldüğü, gerek Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün
10791 1 sayılı yazısı, gerekse Bankanın sözleşmeli personeline 15/02/2019 tarihinden itibaren
ilk defa aile yardımı ödenmeye başlanması nedeniyle, Yönetim Kurulunun 29/08/2019 tarih ve
… sayılı kararı ile söz konusu tavsiye kararının uygulanmasına imkan bulunmadığına karar verildiği
ifade edilmiştir
III. İLGİLİ MEVZUAT
3. Anayasamızın “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinde; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikayetleri inceler.”, 3.1. “Kamu Hizmeti Görevlileriyle İlgili Hükümler” ana başlığında “Genel Hükümler” kenar başlıklı 128 inci maddesinde; “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.” hükmü, 3.2. “Yönetmelikler” başlıklı 124 üncü maddesinde; “Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler…”,
4. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”,
5. 14/07/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun: “Amaç” başlıklı 2 nci maddesinde, “Bu Kanun, Devlet memurlarının hizmet şartlarını, niteliklerini, atanma ve yetiştirilmelerini, ilerleme ve yükselmelerini, ödev, hak, yüküm ve sorumluluklarını, aylıklarını ve ödeneklerini ve diğer özlük işlerini düzenler.”, 5.1. “Aile Yardım Ödeneği” başlıklı 202 nci maddesinde, “Evli bulunan Devlet memurlarına aile yardımı ödeneği verilir. Bu yardım, memurun her ne şekilde olursa olsun menfaat karşılığı çalışmayan veya herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşundan aylık almayan eşi için 1500, çocuklarından herbiri için de 250 gösterge rakamının (72 nci ay dahil olmak üzere 0-6 yaş grubunda yer alan çocuklar için bir kat artırımlı)aylık katsayısı ile çarpılması sonucu elde edilecek miktar üzerinden ödenir. Eşlerden birine iş akdi veya toplu sözleşme gereği çocukları için yapılan aile yardımı ödeneği daha düşük ise, yalnız aradaki fark ödenir…”, 5.2. “Aile Yardımı Ödeneğinin Ödeme Usulü” başlıklı 203 üncü maddesinde, “Aile yardımı ödeneği Devlet memurlarına her ay aylıklarıyla birlikte ödenir…”, 5.3. “Aile yardımı ödeneğine hak kazanma” başlıklı 204 üncü maddesinde, “Memur, eş için ödenen aile yardımı ödeneğine evlendiği; çocuk için ödenen yardıma da çocuğunun doğduğu tarihi takip eden aybaşından itibaren hak kazanır.”,
6. 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 8 inci maddesinde; (Ek: 13/2/20116111/118 md.) “Ayın veya haftanın bazı günleri ya da günün belirli saatleri gibi kısmi zamanlı çalışan sözleşmeli personel hariç olmak üzere kamu kurum ve kuruluşlarının merkez ve taşra teşkilatları ile döner sermaye işletmelerinde sözleşmeli personel pozisyonlarında istihdam edilenlerden aile yardımı ödeneğinden veya başka bir ad altında da olsa aynı amaçla yapılan herhangi bir ödemeden yararlanamayanlara, Devlet memurlarına verilen aile yardımı ödeneği, herhangi bir vergi ve kesintiye tabi tutulmaksızın aynı usul ve esaslar çerçevesinde ödenir.”
7. 31/12/2005 tarih ve 26040 sayılı 3. Mükerrer Resmi Gazetede yayımlanan Merkezi
Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde, “Bu
Yönetmeliğin amacı, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde malî işlemlerin gerçekleştirilmesi ve muhasebeleştirilmesi kapsamında, harcamalarda ödeme belgesine bağlanacak kanıtlayıcı belgeleri ve bunlardan bu Yönetmelikte düzenlenmesi gerekenlerin şekil ve türlerini belirlemektir.” hükmü, 12 nci maddesinde ise, sosyal yardım ödemelerinde ödemenin çeşidine göre gerekli olan belgeler sayılmış ve aylıkları ile birlikte ödenen aile yardımının personelin ilk işe girişinde alınacak aile yardımı bildirimine dayanılarak ödeneceği, bu bildirimin personelin aile yardımından yararlanan eş ve çocuk durumunda meydana gelen değişiklikler ile yer değiştirme suretiyle atama halinde yenileneceği, Düzenlemeleri yer almaktadır.
düzenlemelerine yer verilmiştir.
IV. KAMU DENETÇİSİ SN. SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİNE
ÖNERİSİ
8. Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; Başvuranın iddiaları, İdarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirilerek hazırlanan Tavsiye Karar Önerisi Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme 9. Başvuran özetle, İller Bankası A.Ş’de özlük hakları yönünden sözleşmeli statüde çalışırken
2017 tarihinde emekli olduğunu, sözleşmeli olarak çalıştığı 2011–2017 yılları için aile yardımı
ödemesini talep etmektedir.
10. Başvuranın talebi özetle; Bankanın sözleşmeli personeline 15/02/2019 tarihinden itibaren ilk defa aile yardımı ödenmeye başlanması gerekçesiyle idare tarafından reddedilmiştir.
11. 13/02/2011 tarihinde 6111 sayılı Kanunun 118 inci maddesi ile 375 sayılı KHK’ya eklenen
Ek 8 inci maddesi ile kamu kurum ve kuruluşlarının merkez ve taşra teşkilatları ile döner sermaye işletmelerinde sözleşmeli personel pozisyonlarında istihdam edilenlere Devlet memurlarına verilen aile yardımı ödeneğinin aynı usul ve esaslar çerçevesinde ödeneceği hususu düzenlenmiştir. Bu kapsamda başvuran 2011 yılından itibaren aile yardımı ödeneği alabilecek durumda olmasına rağmen İller Bankası Anonim Şirketi Sözleşmeli Personelinin
Hizmet Sözleşmesi, Ücret, İkramiye ile Diğer Mali ve Sosyal Haklarına İlişkin Esaslarda bu yönde hüküm bulunmadığı gerekçesi ile aile yardımı ödenmediği anlaşılmıştır. Anılan hükümün idarenin cevap yazısından, Banka Yönetim Kurulunun 24/01/2019 tarih ve 2/25 sayılı kararı ile “İller Bankası Anonim Şirketi Sözleşmeli Personelinin Hizmet Sözleşmesi, Ücret, İkramiye ile Diğer Mali ve Sosyal Haklarına İlişkin Esaslarda değişiklik yapıldığı, banka personeline, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde aile yardımı ödenir” ibaresi ile eklendiği anlaşılmıştır.
12. Anayasanın 2. maddesinde hukuk devleti ilkesine yer verilmiş, bu ilke 138. maddede, yasama ve yürütme organları ile idarenin, mahkeme kararlarına uymak zorunda oldukları; bu organlar ve idarenin mahkeme kararlarını hiçbir surette değiştiremeyeceği ve bunların yerine getirilmesini geciktiremeyeceği gibi belirlenen kurallarla korumaya alınmaktadır. Banka mahkeme kararına istinaden yapmış olduğu hatayı düzeltmiş mevzuata uygun düzenleme yapmıştır. Ancak bu yeni düzenlemenin yapıldığı tarihi esas alarak ödeme yapmaya başlayan
İdare, eski düzenleyici işlemin hakkını etkilediği personele dair geriye dönük herhangi bir düzenleme yapmamıştır.
Ancak anılan Anayasal ve yasal hükümler doğrultusunda, ortadan kaldırılan bir düzenleyici işlemin yürürlükte olduğu dönemde, bu düzenleyici işlemin kısıtlayıcı hükümleri nedeniyle hakkı muhtel olan kişilerin, düzenleyici işlemin (yargı kararına istinaden) ortadan kaldırılması ile hukuki sonuçlardan yararlanmaları, YANİ,
DÜZENLEYİCİ İŞLEM NEDENİYLE YOKSUN KALINAN HAKLARIN
İLGİLİLERE İADESİ HUKUK DEVLETİ İLKESİNİN GEREĞİDİR.
Düzenleyici işlemin iptalinin, bu düzenleyici işlem nedeniyle menfaati veya hakkı ihlal edilen kişiler için, iptal edilen düzenleyici işlem nedeniyle bu işlemin yürürlükte olduğu süre içinde yoksun kaldıkları hakların iadesi sonucunu doğurmayacağını kabul etmek, Danıştay’ın içtihatlarında da belirtildiği üzere, yargı kararının uygulanmaması sonucunu doğuracaktır ki, bu durumun hukuk devleti ilkesi ile bağdaşmayacağı açıktır.
13. Öte yandan şikâyet konusunun, Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği çerçevesinde değerlendirilmesi de gerekmektedir. İlgili yönetmeliğin amacı, “harcamalarda ödeme belgesine dayanılacak kanıtlayıcı belgeleri ve bu belgelerin şekil ve türlerini” belirlemektir. Anılan yönetmelikle hakkın nasıl kazanılacağı değil ödemenin hangi belgeler üzerinden yapılacağı belirlenmektedir. Bir başka ifade ile kişi bu ödeneğe, ilgili yönetmelik hükmü çerçevesinde aile yardımı bildiriminde bulunduğundan değil 657 sayılı Kanunda yer alan şartları yerine getirdiğinden hak kazanmaktadır. Kaldı ki, Anayasanın 128 inci maddesi gereğince memura yapılacak ödemelerin kanunla yapılacağı hükmü karşısında yönetmelik hükmüne dayanarak ödemenin yapılıp yapılmayacağına dair bir karar vermenin mümkün bulunmadığı da açıktır.
14. Konunun, aile yardım bildiriminin verilmesinin herhangi bir süre şartına tabi olup olmadığı yönünden değerlendirilmesinde ise; yukarıda yer verilen 657 sayılı Devlet
Memurları Kanunun ilgili maddelerinde, hakkın hangi şartlarda kazanılıp kaybedileceği, ne şekilde ve ne zaman ödeneceği açıkça düzenlenmiş olmakla beraber geriye dönük talep edilip edilemeyeceği ve bildirim süresine ilişkin bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Dolayısıyla söz konusu bildirim için herhangi bir süre şartı getirilmediği anlaşıldığından hak sahiplerince verilen bildirimlere istinaden geriye dönük olarak aile yardımı talep edilmesinin önünde de yasal bir engel bulunmadığı değerlendirilmiştir.
15. Şikâyet konusuyla benzer nitelikteki taleplerle ilgili Aksaray İdare Mahkemesinin 24/07/2013 tarihli ve E:2013/367, K:2013/675 sayılı kararı ile Manisa İdare Mahkemesinin 25/11/2014 tarihli ve E:2014/367, K. 2014/798 sayılı kararında aile yardımı ödeneğinin geriye dönük ödenebileceği, buna dayanak olarakta ilgili kararlarda “Dava dosyasının, yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ile bir arada değerlendirilmesinden, 657 sayılı Devlet Memurları
Kanununa tabi memurlara aile yardımının ne şekilde ve ne zaman ödeneceği açıkça hükme bağlanmış olmakla beraber geriye dönük olarak talep edilemeyeceği yönünde bir düzenlemenin bulunmadığı(bu yönde bir hükme yer verilmediği) anlaşılmaktadır.” hususunun gösterildiği tespit edilmiştir.
16. Yukarıda anlatılan hususlar, başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, mevzuat, yargı kararları ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; talep edilen aile yardımı ödeneğinin başvurana hukuk devleti ilkesine uygun davranması beklenen İdare tarafından (657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 202 ve devamı maddelerine uygun olarak) bu şartı taşıdığı tarihi takip eden aybaşından itibaren ödenmesi yönünde tavsiyede bulunulması sonuç ve kanaatine varılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 17. İyi yönetim ilkelerine 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Denetçiliği Kurumu kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar
Hakkında Yönetmeliğin “İyi Yönetim İlkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde de yer verilmiş olup; söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirme neticesinde; başvuru kapsamında
Kurumumuzun bilgi ve belge talebine süresi içinde cevap verildiği anlaşılmıştır.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN YASAL MEVZUAT
18. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup, idari işlemler yönünden Ankara İdare Mahkemesinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Açıklanan gerekçelerle BAŞVURUNUN KABULÜNE;
Başvuranın talep ettiği aile yardımı ödeneğinin, geriye dönük olarak ödenmesi yönünde İLLER
BANKASI A. Ş. GENEL MÜDÜRLÜĞÜNE TAVSİYEDE BULUNULMASINA;
Bu kararın BAŞVURANA ve İLLER BANKASI A. Ş. GENEL MÜDÜRLÜĞÜNE tebliğine;
6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca;
İLLER BANKASI A. Ş. GENEL MÜDÜRLÜĞÜ tarafından bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna,
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.
e-imzalıdır
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi