Sosyal Güvenlik Kurumunda görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavlarının dört yıl içinde yapılmamasının hukuka aykırılığı (KDK)

TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)

SAYI : 2020/79399-S.20.86374

BAŞVURU NO : 2020/6469

KARAR TARİHİ : 02/10/2020

TAVSİYE KARARI

BAŞVURUYA KONU İDARE : SOSYAL GÜVENLİK KURUMU BAŞKANLIĞI

Görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavlarının

BAŞVURUNUN KONUSU :

açılması talebi.

BAŞVURU TARİHİ : 15/04/2020

I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ

1. Başvuran, Sosyal Güvenlik Kurumunda Memur kadrosunda görev yaptığını, Kuruma 2015 yılında şehit kardeşi statüsünde atamasının yapıldığını, Adana İl Müdürlüğü bünyesindeki görevinden Avukatlık stajı yapabilmek amacıyla zorunlu olarak istifa ettiğini ve stajını tamamlayarak 2019 yılında Avukatlık ruhsatını aldığını, Sosyal Güvenlik Kurumuna yeniden müracaat ederek geri döndüğünü ve 30/09/2019 tarihinde eski kadrosu olan Memur kadrosuna yeniden atanarak Adana İl Müdürlüğü bünyesinde göreve başladığını belirterek; Sosyal

Güvenlik Kurumu Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği kapsamında, Memur kadrosundan Avukatlık sınıfı kadrolarına geçebilmek amacıyla Avukatlık sınıfı için unvan değişikliği yazılı sınavı veya Hukuk Müşavirliği için görevde yükselme yazılı sınavı açılmasını; Kurum tarafından, Yönetmeliğin 11 inci maddesinin (sınava tabi her bir kadronun en son sınavının üzerinden dört yılı geçirmemek şartıyla en az bir kere yapılır hükmü karşısında, en son sınavın 24/04/2016 tarihinde yapıldığı) uygulanmasını talep etmektedir.

II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI

2. Başvuruya konu iddialar hakkında Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığının 12/05/2020 tarih ve sayılı cevabi yazısı ve eklerinde özetle; 2.1. Başvuranın, Adana Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünde memur kadrosunda görev yaptığı, 2.2. 22/08/2015 tarihli ve 29453 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Sosyal

Güvenlik Kurumu Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin “Sınav duyurusu ve başvuru” başlıklı 11 inci maddesinin birinci fıkrasında; “Görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavları, Kurumun kadro durumu ile ihtiyaçları göz önüne alınarak, sınava tabi her bir kadronun en son sınavının üzerinden dört yılı geçirmemek şartıyla en az bir kere yapılır.” hükmünün yer aldığı, 2.3. Görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavlarının, mezkur Yönetmeliğe göre açılmakta olduğu, sınavların Kurumlarının kadro durumu ile ihtiyaçlar çerçevesinde Başkanlık

Makamının takdir ettiği tarihlerde yapıldığı, 2.4. Sosyal Güvenlik Kurumu Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği kapsamında Avukat kadrosu için unvan değişikliği sınavının en son 24/04/2016 tarihinde gerçekleştirildiği, Hukuk Müşavirliği kadrosu için bugüne kadar görevde yükselme sınavı gerçekleştirilmediği, 2.5. üzere, Sosyal Güvenlik Reformu çerçevesinde 20 Mayıs 2006 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan ve aynı gün yürürlüğe giren 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu ile

Sosyal Sigortalar Kurumu (SSK), Bağ-Kur ve Emekli Sandığının Kuruma devredildiği, 2.6. Devrin gerçekleştiği tarihten bu zamana kadar Kurumca 2008 – 2020 yılları arasında

Avukat kadrosu dahil birçok kadro için ekli listede ayrıntısı verilen toplamda 11 kez görevde yükselme ve/veya unvan değişikliği sınavları gerçekleştirildiği, anılan Yönetmelik maddesi çerçevesinde Kurumun kadro durumu ile ihtiyaçları göz önüne alınarak, sıklıkla söz konusu sınavların gerçekleştirildiği, yine 13/01/2018, 18/01/2018, 26/01/2018, 11/10/2018 tarihli yazıları ile tüm birimlerden avukat, mühendis, programcı, çözümleyici, grafiker, tekniker ve teknisyen unvanları için ileriki bir tarihte unvan değişikliği icra memuru kadrosu için de görevde yükselme sınavı yapılması düşünüldüğü bildirilerek sınava başvurmayı düşünen personelin ön talepleri alındığı, bu bağlamda, icra memuru kadrosu için yazılı sınavın 3 Kasım

2019 tarihinde, sözlü sınavın ise 27 Ocak – 07 Şubat 2020 tarihinde gerçekleştirildiği,

2.7. Ayrıca, Dünyada ve ülkemizde Koronavirüs (Covid-19) hastalığının yaygın ve tehlikeli bir şekilde devam ettiği bu dönemde 18/02/2020 tarihli duyuru ile ilan edilen ve 21/03/2020 tarihinde gerçekleştirilecek olan Sosyal Güvenlik Denetmen Yardımcılığı yetki sınavının dahi ileri bir tarihe ertelendiği, pandemi sürecinde bu türlü sınavların riskli olduğu, ülkemizde şartlar normale veya yeni normale döndüğünde Kurumlarında görevde yükselme sınavları yapılmaya devam edileceği, belirtilmiştir.

III. İLGİLİ MEVZUAT

3. 18/10/1982 tarihli ve 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının; 3.1. “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan

Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.” 3.2. Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler” bölümünde yer alan “Genel ilkeler” başlıklı 128 inci maddesinin ikinci fıkrasında; “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. (Ek cümle: 7/5/2010- 5982/12 md.) Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.” 4. 14/6/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun

Görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.” 5. 14/07/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun; 5.1. “Temel ilkeler” başlıklı 3 üncü maddesinde; “… Kariyer: B) Devlet memurlarına, yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarına uygun şekilde, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanını sağlamaktır.”

Liyakat: C) Devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini liyakat sistemine dayandırmak ve bu sistemin eşit imkanlarla uygulanmasında Devlet memurlarını güvenliğe sahip kılmaktır….” 5.2. “Uygulamayı isteme hakkı” başlıklı 17 nci maddesinde; “Devlet memurları, bu kanun ve diğer mevzuata göre tayin ve tesbit olunup yürürlükte bulunan hükümlerin kendileri hakkında aynen uygulanmasını istemek hakkına sahiptirler.” 6. 22/08/2015 tarihli ve 29453 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Sosyal

Güvenlik Kurumu Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin; 6.1. “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde; “Bu Yönetmelik, Sosyal Güvenlik Kurumu merkez ve taşra teşkilatında görev yapan personelin liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak görevde yükselme ve unvan değişikliği sınav şartları ile bu sınavlara tabi atamaların usul ve esaslarını belirlemek amacıyla düzenlenmiştir.” 6.2. “Görevde yükselme sınavıyla atama yapılabilecek kadrolar ve hizmet grupları” başlıklı 6 ncı maddesinde; “(1) Bu Yönetmelik kapsamında görevde yükselme sınavıyla atama yapılabilecek kadrolar ve hizmet grupları şunlardır: … 1) Hukuk müşaviri. …” 6.3. “Unvan değişikliği sınavıyla atama yapılabilecek kadrolar” başlıklı 8 inci

maddesinde; “(1) Unvan değişikliği sınavıyla atama yapılabilecek kadrolar şunlardır:

a) Aktüer, avukat, biyolog, çocuk eğiticisi, çocuk gelişimcisi, diyetisyen, grafiker, hemşire, istatistikçi, matematikçi, mimar, şehir plancısı, mühendis, mütercim, programcı, sağlık teknikeri, sağlık teknisyeni, sosyal çalışmacı, tekniker, teknisyen.” 6.4. “Sınav duyurusu ve başvuru” başlıklı 11 inci maddesinde; “(1) Görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavları, Kurumun kadro durumu ile ihtiyaçları göz önüne alınarak, sınava tabi her bir kadronun en son sınavının üzerinden dört yılı geçirmemek şartıyla en az bir kere yapılır.

(2) Görevde yükselme veya unvan değişikliği sınavıyla atama yapılacak kadrolar, yazılı sınav konuları, son başvuru tarihi, yazılı sınav tarihi ve yeri; yazılı sınav tarihinden en az üç ay önce

Kurumun intranet ve/veya internet sitesinden duyurulur. …” düzenlemeleri yer almaktadır.

IV. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE

ÖNERİSİ

7. Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvuruya konu edilen görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavlarının son dört yıl içerisinde yapılmamış olması, Sosyal Güvenlik Kurumu Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğine ve dolayısıyla hukuka aykırılık oluşturduğu sonucuna varılarak; bu çerçevede, anılan

Yönetmelik hükmünün uygulanması suretiyle görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavlarının makul süre içerisinde açılması hususunda Tavsiye Kararı verilmesi gerektiği yönündeki öneri Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.

V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE

A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme 8. Sosyal Güvenlik Kurumunda Memur kadrosunda görev yapmakta olan başvuran, Sosyal

Güvenlik Kurumu Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği kapsamında, Memur kadrosundan Avukatlık sınıfı kadrolarına geçebilmek amacıyla Avukatlık sınıfı için unvan değişikliği yazılı sınavı veya Hukuk Müşavirliği için görevde yükselme yazılı sınavı açılmasını talep etmektedir. 2019 yılında Avukatlık ruhsatını almış olan başvuranın, söz konusu sınavlara girmek için koşullarının uygun olduğu anlaşılmaktadır.

9. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda yer verilen liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde Devlet memurları için görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavları öngörülmüştür. Sosyal Güvenlik Kurumunda 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi olarak görev yapan personelden görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavı suretiyle atanacaklar için, liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak, sınav şartları ile bu sınavlara tabi atamaların usul ve esaslarını belirlemek amacıyla Sosyal Güvenlik Kurumu Personeli Görevde Yükselme ve Unvan

Değişikliği Yönetmeliği düzenlenmiştir.

10. Başvuruya konu Avukatlık kadrosu için unvan değişikliği ve Hukuk Müşavirliği kadrosu için görevde yükselme sınavları anılan Yönetmelik kapsamında açılmakta olup; Yönetmeliğin

“Sınav duyurusu ve başvuru” başlıklı 11 inci maddesinin birinci fıkrasında, görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavlarının, Kurumun kadro durumu ile ihtiyaçları göz önüne alınarak, sınava tabi her bir kadronun en son sınavının üzerinden dört yılı geçirmemek şartıyla en az bir kere yapılacağı hükmedilmiştir.

11. Yönetmeliğin bahse konu “görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavları, Kurumun kadro durumu ile ihtiyaçları göz önüne alınarak, sınava tabi her bir kadronun en son sınavının üzerinden dört yılı geçirmemek şartıyla en az bir kere yapılır” hükmü kapsamında, Kurumun dört yıl içerisinde hangi zamanlarda ve kaç defa sınav yapacağı hususunda takdir yetkisi bulunmakla beraber, dört yılda bir sınav yapmak hususunda bağlı yetki içerisinde bulunduğu değerlendirilmektedir.

12. İdareden temin edilen bilgilerden, Avukat kadrosu için unvan değişikliği sınavının en son 24/04/2016 tarihinde gerçekleştirildiği, Hukuk Müşavirliği kadrosu için bugüne kadar görevde yükselme sınavı gerçekleştirilmediği, bu kapsamda İdare tarafından söz konusu

Yönetmelik hükmünün uygulanmadığı anlaşılmaktadır.

13. İdarenin işlem tesis ederken hukuka bağlı olması ve hukuk kuralları içinde hareket etmesi hukuk devleti ilkesi gereğidir. İdarenin nasıl davranması, nasıl bir işlem tesis etmesi gerektiğinin açıkça gösterildiği durumda bağlı yetkiden söz edilmekte olup; bu kapsamda, sınava tabi her bir kadronun en son sınavının üzerinden dört yılı geçirmemek şartıyla en az bir kere yapılması hususu açıkça Yönetmelikte hükmedildiğinden, son dört yıl içerisinde söz konusu sınavların yapılmamış olması Yönetmelik hükmüne ve dolayısıyla hukuka aykırılık oluşturmaktadır.

14. Liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde Devlet memurları için öngörülen görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavları hususunun, Kurumumuzca daha önceden (2019/21468, 2020/1593) no.lu dosyalarda değerlendirilerek; görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavlarının makul aralıklarla yapılması yönünde idareye Tavsiye Kararı verilmiştir.

15. Yukarıda anlatılan hususlar, başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde Devlet memurları için görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavları öngörülmüş olup; başvuruya konu edilen görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavlarının son dört yıl içerisinde yapılmamış olması, söz konusu Yönetmeliğe ve dolayısıyla hukuka aykırılık oluşturduğu; bu çerçevede, anılan Yönetmelik hükmünün uygulanması suretiyle söz konusu sınavların açılması gerektiği kanaat ve sonucuna varılmıştır.

B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 16. İyi yönetim ilkelerine, 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar

Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiştir. Söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmeler neticesinde; başvurunun inceleme ve araştırması kapsamında Kurumumuzca istenilen bilgi ve belgelerin idare tarafından süresi içerisinde ve gerekçeli olarak Kurumumuza gönderildiği, böylece “kararların gerekçeli olması ve makul sürede karar verme” ilkelerine uygun davranıldığı; idarenin, başvurucuya verdiği cevapta hangi sürede hangi mercilere başvurabileceğini de göstermediği, bu nedenle “karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi” ilkesine uymadığı anlaşılmış olup; idarenin bahse konu ilkeye uygun davranması önerilmektedir.

VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA

17. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup Adana

İdare Mahkemesinde yargı yolu açıktır.

VII. KARAR

Açıklanan gerekçelerle BAŞVURUNUN KABULÜNE; Sosyal Güvenlik Kurumu Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin

11 inci maddesinin uygulanması suretiyle başvuruya konu görevde yükselme ve unvan

değişikliği sınavlarının makul süre içerisinde açılması hususunda, Sosyal Güvenlik Kurumu

Başkanlığına TAVSİYEDE BULUNULMASINA;

6328 sayılı Kanunun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, Sosyal Güvenlik Kurumu

Başkanlığınca bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, Kararın başvurana ve Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığına tebliğine; Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisi’nce karar verildi.

e-imzalıdır

Şeref MALKOÇ

Kamu Başdenetçisi