Engelli çocuk yardımı ödeneğinin, engelli raporunun verildiği tarihten itibaren geriye dönük ödenmesi gerekip gerekmediği değerlendirmesi (KDK)

TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)

SAYI : 2020/77716-S.20.84524

BAŞVURU NO : 2020/44678

KARAR TARİHİ : 23/09/2020

TAVSİYE KARARI

BAŞVURUYA KONU İDARE : BALIKESİR VALİLİĞİ

Geçmişe dönük engelli çocuk yardımı ödenmesi talebi hk.

BAŞVURUNUN KONUSU :

BAŞVURU TARİHİ : 15/05/2020

I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ

1. Başvuran, engelli kızı ’ın 26.04.2018 tarihli % 40 oranında engelli raporuna istinaden geçmişe dönük olarak engelli çocuk yardımından faydalanmak için başvuruda bulunduğunu, Balıkesir Defterdarlığı tarafından sadece son üç aya ait engelli çocuk yardımının ödenebileceğinin tarafına bildirildiğini, ancak Kamu Denetçiliği Kurumunun14/09/2018 tarihli 2018/3665 sayılı tavsiye kararında aile yardımı ödeneğinin geriye dönük olarak ödenebileceğinin ifade edildiğini iddia ederek, 2018-2019 yıllarına ait engelli çocuk yardımı tutarının tarafına ödenmesini talep etmektedir.

II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI

2. Başvuruya konu iddialar hakkındaki bilgi ve belge talep yazımıza istinaden Balıkesir

Valiliği Defterdarlık Personel Müdürlüğü tarafından gönderilen 18/06/2020 tarih ve E.

sayılı cevabi yazıda özetle;

2.1. Başvurana, Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına yönelik Mali ve Sosyal

Haklara İlişkin 2018-2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşmenin birinci kısmının 39’uncu maddesinde yer alan; “Aile yardımından yararlanabilecek eş ve çocuk durumunda meydana gelen değişiklikleri daha sonraki tarihlerde bildiren personele, ilgili mevzuatı uyarınca aile yardımı ödeneği verilmesi koşullarının mevcut olması ve 15.01.2018 tarihinden öncesine taşmaması kaydıyla, anılan bildirime dayanılarak aile yardımı ödeneğinden yararlanabileceği tarihten önceki üç aya kadar olan dönem için de aile yardımı ödenekleri verilir.” hükmü gereğince Ekim-Kasım-Aralık 2019 dönemlerine ilişkin engelli çocuk ödemesi yapıldığı, ancak engelli çocuk yardımı tutarının söz konusu hüküm uyarınca 26.04.2018 tarihinden itibaren geçmişe dönük olarak ödenmesinin mümkün olmadığı,

2.2. Şikayet konusu talebe ilişkin olarak şikayet sahibince yargı organlarında açılmış/sonuçlanmış herhangi bir dava bulunmadığı, 7.2. “Aile Yardım Ödeneği” başlıklı 202 nci maddesinde, “Evli bulunan Devlet memurlarına aile yardımı ödeneği verilir. Bu yardım, memurun her ne şekilde olursa olsun menfaat karşılığı çalışmayan veya herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşundan aylık almayan eşi için 1500, çocuklarından her biri için de 250 gösterge rakamının (72 nci ay dahil olmak üzere 0-6 yaş grubunda yer alan çocuklar için bir kat artırımlı)aylık katsayısı ile çarpılması sonucu elde edilecek miktar üzerinden ödenir. Eşlerden birine iş akdi veya toplu sözleşme gereği çocukları için yapılan aile yardımı ödeneği daha düşük ise, yalnız aradaki fark ödenir…”,

7.3. “Aile Yardımı Ödeneğinin Ödeme Usulü” başlıklı 203 üncü maddesinde, “Aile yardımı ödeneği Devlet memurlarına her ay aylıklarıyla birlikte ödenir…”,

7.4. “Aile yardımı ödeneğine hak kazanma” başlıklı 204 üncü maddesinde, “Memur, eş için ödenen aile yardımı ödeneğine evlendiği; çocuk için ödenen yardıma da çocuğunun doğduğu tarihi takip eden ay başından itibaren hak kazanır.”,

8. 31/12/2005 tarih ve 26040 sayılı 3. Mükerrer Resmi Gazetede yayımlanan Merkezi

Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde, “Bu

Yönetmeliğin amacı, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde malî işlemlerin gerçekleştirilmesi ve muhasebeleştirilmesi kapsamında, harcamalarda ödeme belgesine bağlanacak kanıtlayıcı belgeleri ve bunlardan bu Yönetmelikte düzenlenmesi gerekenlerin şekil ve türlerini belirlemektir.” hükmü, 12 nci maddesinde ise, sosyal yardım ödemelerinde ödemenin çeşidine göre gerekli olan belgeler sayılmış ve aylıkları ile birlikte ödenen aile yardımının personelin ilk işe girişinde alınacak aile yardımı bildirimine dayanılarak ödeneceği, bu bildirimin personelin aile yardımından yararlanan eş ve çocuk durumunda meydana gelen değişiklikler ile yer değiştirme suretiyle atama halinde yenileneceği,

9. Ayrıca 100 seri no’lu Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliğinde, 289 sayılı Kanun

Hükmünde Kararname ile memurların aylıklarının peşin ödeme sisteminde bir değişikliğe gidilmediği, anılan KHK ile yapılan düzenleme çerçevesinde devlet memurları ile diğer kamu görevlilerinin aylık ve özlük haklarına ilişkin kanunlar ve diğer mevzuatta yer alan “ay başı” ibarelerinden her ayın 15’inin anlaşılması gerektiği,

10. Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara

İlişkin 2018-2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşmenin, Birinci kısmının,

10.1. “Aile yardımı ödeneğinden geriye dönük yararlanma” başlıklı 39’uncu maddesinde; “(1) Aile yardımından yararlanılabilecek eş ve çocuk durumunda meydana gelen değişiklikleri daha sonraki tarihlerde bildiren personele, ilgili mevzuatı uyarınca aile yardımı ödeneği verilmesi koşullarının mevcut olması ve 15.1.2018 tarihinden öncesine taşmaması kaydıyla, anılan bildirime dayanılarak aile yardımı ödeneğinden yararlanabileceği tarihten önceki üç aya kadar olan dönem için de aile yardımı ödenekleri verilir.”

10.2. “Engelli çocuk aile yardımı” başlıklı 43’üncü maddesinde, “(1) İlgili mevzuat ve bu

Toplu Sözleşme hükümleri uyarınca çocuklar için verilmekte olan aile yardımı ödeneği, Özürlülük Ölçütü, Sınıflandırması ve Özürlülere Verilecek Sağlık Kurulu Raporları Hakkında

Yönetmelik hükümlerine göre en az %40 engelli olan çocuklar için %50 artırımlı olarak ödenir.”

düzenlemeleri yer almaktadır.

IV. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE

ÖNERİSİ

11. Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvuranın talebinin kabulü ve tavsiyede bulunulması yönünde öneri, Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.

V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE

A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme

12. Başvuran, kızına ait 26.04.2018 tarihli % 40 oranında engelli raporuna istinaden rapor tarihinden itibaren geçmişe dönük olarak 2018-2019 yıllarına ilişkin engelli çocuk yardımı ödeneğinin tarafına ödenmesini talep etmektedir.

13. İlgili idare tarafından temin edilen bilgi ve belgelerin tetkiki neticesinde, başvurana, Kamu

Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018-2019

Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşmenin birinci kısmının 39’uncu maddesi uyarınca

Ekim-Kasım-Aralık 2019 dönemlerine ilişkin engelli çocuk ödemesi yapıldığı, ancak yine aynı hüküm uyarınca engelli çocuk yardımı tutarının 26.04.2018 tarihinden itibaren geçmişe dönük olarak ödenmeyeceği gerekçesiyle başvuranın talebinin reddedildiği anlaşılmaktadır.

14. Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018-2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşmenin, Birinci kısmının, 43’üncü maddesinde, ilgili mevzuat ve bu Toplu Sözleşme hükümleri uyarınca çocuklar için verilmekte olan aile yardımı ödeneğinin, Özürlülük Ölçütü, Sınıflandırması ve Özürlülere Verilecek Sağlık

Kurulu Raporları Hakkında Yönetmelik hükümlerine göre en az %40 engelli olan çocuklar için

%50 artırımlı olarak ödeneceği öngörülmektedir.

15. Anayasanın 2 nci maddesinde, hukuk devleti Devletin temel niteliklerinden biri olarak öngörülmüştür. “Belirlilik” ilkesi ise Hukuk devleti ilkesinin tamamlayıcı unsurlarından birini oluşturmaktadır. Bu ilke, hukuki düzenlemelerin, hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması yanında kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesini de gerekli kılmaktadır. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup; birey, yasadan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunu bilmelidir. Ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını ayarlar. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. (AYM, 17/04/2008 Tarihli, E.2005/5, K.2008/93 sayılı Kararı).

16. Ayrıca, idarenin işlem tesis ederken hukuka bağlı olması ve hukuk kuralları içinde hareket etmesi hukuk devleti ilkesinin gereğidir. Bu kapsamda, idari işlemin belli bir sebebe dayanması gerektiği açık bir kuraldır.

17. Yukarıda bahsi geçen somut olayın çözüme kavuşturulabilmesi için öncelikle aile yardım ödeneğine nasıl hak kazanıldığı ve söz konusu ödemeye yönelik başvuru veya bildirim için bir süre sınırlandırması bulunup bulunmadığının irdelenmesi gerekmektedir.

18. Bilindiği üzere eş için ödenen aile yardımı ödeneği, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun

204 üncü maddesinde “evlenme” olayının gerçekleşmesine, çocuk için ödenen aile yardımı

ödeneği ise “doğum” olayının gerçekleşmesine bağlanmış ve evlenmenin ve/veya doğum olayının gerçekleştiği tarihi takip eden aybaşından itibaren de bu ödemelere hak kazanılacağı ifade edilmiştir. Aynı kanunun 202 nci maddesinde ise bu ödeneğin, memurun her ne şekilde olursa olsun menfaat karşılığı çalışmayan veya herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşundan aylık almayan eşi ve 206 ncı maddedeki istisnalar haricinde çocukları için yapılacağı ifade edilmiştir.

19. Söz konusu madde metinlerinden de anlaşılacağı üzere; eş için ödenecek aile yardımı ödeneğinin, evlenme olayının vuku bulması ile çocuk için ödenen aile yardımı ödeneğinin ise doğum olayının vuku bulması ile elde edilen kazanılmış bir hak olarak dikkate alınması gerektiği, ancak eş için ödenecek aile yardımı ödeneğinde, eşin her ne şekilde olursa olsun menfaat karşılığı çalışmaması veya herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşundan aylık almaması şartına bağlandığı, çocuk için ödenen aile yardımı ödeneğinde ise 657 sayılı Kanunun 206 ncı maddesinde belirtilen istisnaların göz önünde bulundurulması gerektiği ortadadır.

20. Öte yandan şikâyet konusunun, Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği çerçevesinde değerlendirilmesi de gerekmektedir. Malum olduğu üzere, ilgili yönetmeliğin amacı, “harcamalarda ödeme belgesine dayanılacak kanıtlayıcı belgeleri ve bu belgelerin şekil ve türlerini” belirlemektir. Anılan yönetmelikle hakkın nasıl kazanılacağı değil ödemenin hangi belgeler üzerinden yapılacağı belirlenmektedir. Bir başka ifade ile kişi bu ödeneğe, ilgili yönetmelik hükmü çerçevesinde aile yardımı bildiriminde bulunduğunda değil 657 sayılı

Kanunda yer alan şartları yerine getirdiğinde hak kazanmaktadır. Kaldı ki Anayasanın 128 inci maddesi gereğince memura yapılacak ödemelerin kanunla yapılacağı hükmü karşısında yönetmelik hükmüne dayanarak ödemenin yapılıp yapılmayacağına dair bir karar vermenin mümkün bulunmadığı da açıktır.

21. Konunun, aile yardım bildiriminin verilmesinin herhangi bir süre şartına tabi olup olmadığı yönünden değerlendirilmesinde ise; yukarıda yer verilen 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun ilgili maddelerinde, hakkın hangi şartlarda kazanılıp kaybedileceği, ne şekilde ve ne zaman ödeneceği açıkça düzenlenmiş olmakla beraber geriye dönük talep edilip edilemeyeceği ve bildirim süresine ilişkin bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Keza Harcama Belgeleri

Yönetmeliğinde de buna ilişkin bir hüküm bulunmamaktadır. Dolayısıyla söz konusu bildirim için herhangi bir süre şartı getirilmediği anlaşıldığından hak sahiplerince verilen bildirimlere istinaden geriye dönük olarak aile yardımı talep edilmesinin önünde de engel bir durum bulunmadığı değerlendirilmiştir.

22. Şikâyet konusuyla benzer nitelikteki taleplerle ilgili Aksaray İdare Mahkemesinin 24/07/2013 tarihli ve E. 2013/367, K. 2013/675 sayılı kararı ile Manisa İdare Mahkemesinin 25/11/2014 tarihli ve E. 2014/367, K. 2014/798 sayılı kararında aile yardımı ödeneğinin geriye dönük ödenebileceği, buna dayanak olarak da ilgili kararlarda “Dava dosyasının, yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ile bir arada değerlendirilmesinden, 657 sayılı Devlet Memurları

Kanununa tabi memurlara aile yardımının ne şekilde ve ne zaman ödeneceği açıkça hükme bağlanmış olmakla beraber geriye dönük olarak talep edilemeyeceği yönünde bir düzenlemenin bulunmadığı (bu yönde bir hükme yer verilmediği) anlaşılmaktadır.” hususunun gösterildiği tespit edilmiştir.

23. Diğer taraftan Sayıştay 2 nci Dairesinin 01/02/2010 tarih ve 553 nolu ilamında ise, geriye dönük çocuk yardımı ödenmesinde hukuka aykırılık görülmeyerek ilişilecek bir husus bulunmadığı yönünde karar verildiği anlaşılmıştır.

24. Nitekim Kamu Denetçiliği Kurumunun 14/09/2018 tarih ve E. 15520 sayılı Tavsiye

Kararında da geriye dönük aile yardımı ödeneği ödenmesi yönünde ilgili idareye Tavsiyede

Bulunulması yönünde karar verilmiştir.

25. İlgili idarece her ne kadar Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşmenin 39 uncu maddesiyle, aile yardımı ödeneğine ilişkin olarak, taraflarca, 01/01/2018 ile 31/12/2019 arasında uygulanmak üzere, eş durumu değişikliğini daha ileri bir tarihte bildiren personele, aile yardımı ödeneği verilmesi koşullarına sahip olması ve 15/01/2018 tarihinden itibaren geçerli olmak kaydıyla, bildirim tarihinden önceki üç aya kadar olan dönem için geriye dönük aile yardımı ödeneği verilmesinin kararlaştırıldığı belirtilmişse de Toplu sözleşmeler vasıtasıyla esasında kamu görevlilerinin sahip oldukları haklara ilave bazı haklar elde etmelerinin amaçlandığı, dolayısıyla yukarıda yer alan açıklamalar ve ilgili mevzuat hükümleri dikkate alındığında, bahsi geçen toplu sözleşme hükmü ile memurlara yeni bir hak verilmesinden ziyade, memurların zaten sahip oldukları hakkın kısıtlandığının görüldüğü emsal nitelikteki

Danıştay 11. Dairesinin 13/06/2014 tarihli ve E:2013/3728, K:2014/4312 sayılı kararında da; “emekliliği hak etmiş olan memurlara toplu sözleşmeye göre hiçbir sosyal denge yardım ödemesi yapılamayacağı yolunda bir hüküm konulmasıyla, memurlara sosyal denge tazminatı ödenmesinin dayanağı olan mevzuatta yer verilmeyen kısıtlamalar getirildiği ifade edilerek, davacının parasal haklarından yoksun bırakılmasında hukuka uygunluk bulunmadığına hükmedilmiş ve bu durumun tarafların sözleşme şartlarını belirleme yetkisi kapsamında değerlendirilmesi suretiyle davanın reddi yönünde tesis edilen İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet görülmediği” belirtilmiştir.

26. Yukarıda anlatılan hususlar, başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, mevzuat, yargı kararları ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; başvuranın engelli çocuğu için talep ettiği engelli çocuk ödeneğinin, başvuranın kızına ait engelli sağlık kurulu raporuna ilişkin aile durumu/yardımı bildiriminin hangi tarihte verildiğine bakılmaksızın %40 oranında engelli olma şartının sağlandığını gösteren engelli sağlık kurulu raporunun verildiği tarihi takip eden aybaşından itibaren ödenmesi gerektiği kanaatine varılarak başvurana geriye dönük engelli çocuk yardımı ödeneğinin verilmemesi işleminde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme

27. İyi yönetim ilkelerine 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar

Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmede, şikayet başvurusu kapsamında, idarenin, başvurana ilişkin işlemlerle ilgili bilgi ve belgeleri süresi içerisinde ve gerekçeli olarak kurumumuza gönderdiği, bu anlamda “kararların gerekçeli olması” ve “kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi” ilkelerine uygun hareket ettiği ancak, başvuru sahibine verdiği cevapta idari işleme karşı hangi sürede hangi mercie başvurabileceğini göstermediği bu nedenle de karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi ilkesine uymadığı tespit edildiğinden, idarenin bahse konu ilkeye uygun davranması önerilmektedir.

VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA

28. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup Balıkesir

İdare Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.

VII. KARAR

Açıklanan nedenlerle BAŞVURUNUN KABULÜNE,

Başvuranın mağduriyetinin giderilmesi kapsamında, engelli sağlık kurulu raporunun verildiği 26/04/2018 tarihinden itibaren geçmişe dönük olarak 2018-2019 yıllarına ilişkin engelli çocuk yardımı ödeneğinin makul süre içinde başvurana ödenmesi hususunda BALIKESİR

VALİLİĞİNE TAVSİYEDE BULUNULMASINA,

6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası

uyarınca, BALIKESİR VALİLİĞİNCE bu karar üzerine tesis edilecek işlemlerin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna,

Kararın başvurana ve gereği için BALIKESİR VALİLİĞİNE tebliğine,

Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.

e-imzalıdır

Şeref MALKOÇ

Kamu Başdenetçisi