Sağlık Bakanlığı’nın sabit ek ödeme sisteminin hukuka aykırılığı ve Sayıştay raporuna rağmen ödemelerin yapılmaması sorunu (KDK)

TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)

SAYI : 2021/12483-S.21.20037 –

BAŞVURU NO : 2021/6483

KARAR TARİHİ : 31/08/2021

TAVSİYE KARARI ,TCKN:

Adres:

BAŞVURUYA KONU İDARE : SAĞLIK BAKANLIĞI

Başvuran, kıst dönem için sabit ek ödemesinin yapılması talebi

BAŞVURUNUN KONUSU :

hakkındadır.

BAŞVURU TARİHİ : 22/03/2021

I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ

1. Başvuran; Yenişehir numaralı acil sağlık istasyonunda görev yaptığını, 2 Şubatta ücretsiz izinden döndüğünü, 2-15 Şubat tarihleri arasında çalıştığı günlerin sabit ek ödemesinin 2017 yılı Sayıştay raporu sebebiyle yapılmadığını ifade ederek 2-15 şubat tarihleri arasında çalıştığı günlerin sabit ek ödemesinin yapılmasını talep etmektedir.

II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI

2. Mersin Valiliğinin 18/03/2021 tarihli ve E. sayılı yazısında; Sağlık Bakanlığının 2017 yılı

Sayıştay Denetim Raporunda yer alan “ayın 15 inden önce göreve başlayanlar bu tarihten başlayarak ek ödemeye hak kazandıkları için ayın 15 inde sabit ek ödeme alacak olmakla birlikte ayın 1-14 günleri için kıst ödemeye hak kazanmadıklarının değerlendirildiği, 3. Sağlık Bakanlığı 2017 Yılı Sayıştay Denetim Raporunun “Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye

İşletmeleri 2017 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu” başlıklı bölümünde ; “…1. Dönem toplu sözleşme ile kanuna yapılan atıfla “01/06/2012 tarihinden geçerli olmak üzere 209 sayılı kanunun 5.

Maddesinin ikinci fıkrasının beşinci cümlesi uyarınca yapılacak ödemeler, tabip dışı personele herhangi bir katkıya bağlı olmaksızın aylıklara ilişkin hükümler uygulanmak suretiyle her ay aylıklarıyla birlikte ödenir.

Bu şekilde yapılan ek ödeme tutarı, anılan madde uyarınca yürürlüğe konulan yönetmelik kapsamında aynı aya ilişkin yapılacak ek ödeme tutarından mahsup edilir. İzleyen toplu sözleşmelerde aynı hüküm yer almıştır. Ek ödemenin bir kısmının her ayın 15’inden sabit ek ödeme adı altında, performansa ve gelire bağlı olmaksızın ödenmesi ve izleyen ay başı yapılan ek ödemeden mahsup edilmesi uygulaması başlatıldığı, bu hükümden sonra sabit ödenen kısım için mevzuatın yorumlanması, uygulanması ve muhasebeleştirilmesinde hatalı uygulamalar başlatıldığı belirtilmiştir… ayın 1-30 arası dönemini kapsayan

ve ay sonunda tutarı kesinleşerek izleyen ay içerisinde ödenen ek ödemenin aylıklara ilişkin hükümler uygulanmak suretiyle ayın 15 inde ödenmesi, tutarı henüz belirli olmadığından, fiilen mümkün değildir.

Nitekim uygulamada bu hüküm ile asgari eşiğin ayın 15’inde ödenmesi gerektiği anlaşılarak sabit ve performans ek ödemesi adı altında ikili bir ödeme sistemi doğmuştur. Bu uygulama ile sabit ödeme, sabit ödemenin performans ödemesinden mahsubu ve vergi farkları mahsubu olmak üzere üçlü bir bordro hazırlama süreci uygulama bulmuş, buna genel bütçe maaş ödemesi de eklendiğinde sadece ücretlerden kaynaklanan 4 farklı ödeme, mahsuplaşma, vergi takip işlemleri ile uygulaması, anlaşılması, takibi ve denetimi güç bir ödeme sistemi ortaya çıkmıştır… Ayrıca açıktan atamalarda halen ayın 15’ine kadar olan süre için bazı illerde kıst ödemeler yapılmakta olduğu görülmektedir. Ayın 15’inden önce göreve başlayanlar bu tarihten başlayarak ek ödemeye hak kazandıkları için ayın 15 inde sabit ek ödeme alacak olmakla birlikte ayın 1-14 günleri için kıst ödemeye hak kazanmadıkları değerlendirilmektedir.

açıklamalarına yer verilmiştir.

III. İLGİLİ MEVZUAT

4. 18/10/1982 tarihli ve 2709 sayılı T.C. Anayasasının 4.1. “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında, “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye

Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.” 4.2. “Genel İlkeler” başlıklı 128 inci maddesi ikinci fıkrasında “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.” 5. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun görevi” başlıklı 5 inci maddesinde; “Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.” 6. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 6.1. “Mazeret izni” başlıklı 104 ünücü maddesinde; G) Yıllık izin ve mazeret izinleri sırasında fiili çalışmaya bağlı her türlü ödemeler hariç malî haklar ile sosyal yardımlara dokunulmaz.

6.2. “Aylıksız izin” başlıklı 108 inci maddesinde; B) Doğum yapan memura, 104 üncü madde uyarınca verilen doğum sonrası analık izni süresinin veya aynı maddenin (F) fıkrası uyarınca verilen izin süresinin bitiminden; eşi doğum yapan memura ise, doğum tarihinden itibaren istekleri üzerine yirmidört aya kadar aylıksız izin verilir.

6.3. “Aylığın ödeme zamanı ve Esasları” başlıklı 164 üncü maddesinde; Memurlara aylıkları her ayın başında peşin ödenir.

7. 209 Sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları İle Esenlendirme (Rehabilitasyon)

Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun’un Beşinci Maddesinde; “ (Değişik:11/10/2011-KHK-663/58 md.) (1)(6) (…) (1) döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir. Sağlık kurum ve kuruluşlarında

Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usûlleri; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı,

tetkik, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine

Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.

8. 375 sayılı 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu, 926 Sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel

Kanunu, 2802 Sayılı Hakimler Ve Savcılar Kanunu, 2914 Sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu,

5434 Sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanunu İle Diğer Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde

Kararnamelerde Değişiklik Yapılması, Devlet Memurları Ve Diğer Kamu Görevlilerine Memuriyet

Taban Aylığı Ve Kıdem Aylığı İle Ek Tazminat Ödenmesi Hakkında Kanun Hükmünde

Kararnamenin Ek 9 uncu maddesinde “Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 2914 sayılı

Yükseköğretim Personel Kanununa göre almakta olan personele, 399 sayılı Kanun Hükmünde

Kararnameye ekli (II) sayılı Cetvele dahil pozisyonlarda istihdam edilen sözleşmeli personele, subay, sözleşmeli subay, astsubay, sözleşmeli astsubay, sözleşmeli subay ve astsubay adayları ile uzman jandarma ve uzman erbaşlara, mali haklar kapsamında yapılan her türlü ödemeler dahil almakta oldukları toplam ödeme tutarı dikkate alınmak suretiyle aynı veya benzer kadro ve görevlerde bulunan personel arasındaki ücret dengesini sağlamak amacıyla, en yüksek Devlet memuru aylığına (ek gösterge dahil), ekli (I) sayılı

Cetvelde yer alan kadro ve görev unvanlarına karşılık gelen oranların uygulanması suretiyle hesaplanan tutarda ek ödeme yapılır. Ek ödemeye hak kazanılmasında ve bu ödemenin yapılmasında aylıklara ilişkin hükümler uygulanır. Bu maddeye göre yapılacak ek ödeme damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabi tutulmaz ve ilgili mevzuatı uyarınca ödenmekte olan zam, tazminat, ödenek, döner sermaye ödemesi, ikramiye, ücret ve her ne ad altında olursa olsun yapılan benzeri ödemelerin hesabında dikkate alınmaz.” 9. 4/03/2020 tarihli 31058 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık

Tesislerinde Görevli Personele Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik”

9.1. Amaç başlıklı 1 inci maddesinde “ Bu Yönetmeliğin amacı, Sağlık Bakanlığınca belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemlerden oluşan genel tıbbi işlemler, özellikli tıbbi işlemler ile uluslararası sağlık hizmetlerinde çalışma gibi unsurlar esas alınarak, döner sermayeden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarını belirlemek, sağlık hizmetlerini iyileştirmek, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu teşvik etmektir.”

9.2. Dayanak başlıklı 3 üncü maddesinde “Bu Yönetmelik, 4/1/1961 tarihli ve 209 sayılı Sağlık

Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner

Sermaye Hakkında Kanunun 5 inci maddesine dayanılarak hazırlanmıştır.” düzenlemelerine yer verilmiştir.

IV. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ

10. Başvurana sabit ek ödemenin yapılmamasına ilişkin işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı sonuç ve kanaatine varılarak başvurunun kabulü yönündeki öneri Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.

V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE

A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme 11. Başvuran; 2-15 Şubat tarihleri arasında çalıştığı günlerin sabit ek ödemesinin 2017 yılı Sayıştay raporu sebebiyle yapılmadığını ifade ederek 2-15 Şubat tarihleri arasında çalıştığı günlerin sabit ek ödemesinin yapılmasını talep etmektedir.

12. İdare tarafından kıst dönem için sabit ek ödemenin yapılmasına engel olarak gösterilen Sayıştay

Raporunu incelediğimizde “BULGU 2: Sağlık Tesislerinde Görevli Tabip Dışı Personelden Tahsil

Edilmesi Gereken 14 Günlük Sabit Ek Ödeme Tutarının Mahsuplaşma Yoluyla Tahsil Edilmemesi” başlığı altında, “01.06.2012 tarihinden geçerli olmak üzere 209 sayılı Kanun’un 5’inci maddesinin ikinci fıkrasının beşinci cümlesi hükmü uyarınca yapılacak ödemeler, tabip dışı personele herhangi bir katkıya bağlı olmaksızın aylıklara ilişkin hükümler uygulanmak suretiyle her ay aylıklarıyla birlikte ödenir. Bu şekilde yapılan ek ödeme tutarı, anılan madde uyarınca yürürlüğe konulan yönetmelik kapsamında aynı aya ilişkin yapılacak ek ödeme tutarından mahsup edilir” hükmü getirilerek (izleyen toplu sözleşmelerde aynı hüküm yeralmıştır) ek ödemenin bir kısmının her ayın 15’inde sabit ek ödeme adı altında, performansa ve gelire bağlı olmaksızın ödenmesi ve izleyen ay başı yapılan ek ödemeden mahsup edilmesi uygulaması (iki aşamalı ödeme) başlatılmıştır. Bu hükümden sonra sabit ödenen kısım için mevzuatın yorumlanması, uygulaması ve muhasebeleştirilmesinde aşağıda belirtilen hatalı uygulamalar yaşanmıştır.

12.1. “Nitekim uygulamada bu hüküm ile asgari eşiğin (ek 9 emsali kadarın) ayın 15’inde ödenmesi gerektiği anlaşılarak sabit ve performans ek ödemesi adı altında ikili bir ödeme sistemi (ayın 15’inde asgari eşiğin sabit ödenmesi, izleyen ayın ilk günlerinde ödenen ve performansa bağlı değişkenlik gösteren ek ödemeden bu tutarın mahsubu) doğmuştur.” demek suretiyle performansa dayalı ek ödemenin kalkması sonucunda ikili bir ödeme sisteminin yaratılması ve bu suretle ek ödemelerden performansa dayalı ek ödemeden mahsup yoluna gidilmesinin, bu şekilde ikili ek ödeme ve bununla birlikte mahsuplaşamaya gidilmesi ile oluşan farklı ödeme tipleri sonucu takibi ve denetimi güç bir sisteminin oluşmasının eleştirildiği anlaşılmaktadır.

13. Bununla birlikte yine anılan Sayıştay Raporunda, “Ek ödemenin sabit ödenen kısmının ayın 15’inden 14’üne ayrı bir ödeme olarak değerlendirilmeden aylıklarla birlikte ödenmesi ve aynı aya ait ek ödemeden mahsup edilmesi ve 2012/24 sayılı Genelge dayanak gösterilerek yapılan her ayın 1-14 arası döneme ait kıst ödeme uygulamasına son verilmesi’ i önerilmiştir.

14. Atıf yapılan 20/05/2012 tarihli ve 28298 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ve 01/06/2012 tarihinden geçerli olmak üzere yürürlüğe giren “Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurum ve Kuruluşlarında Görevli

Personele Döner Sermaye Gelirlerinden Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik

Yapılmasına Dair Yönetmelik” ile mezkur Yönetmeliğin 5 inci maddesinde yer alan“209 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca personele her ay yapılacak ek ödeme net tutarı, 375 sayılı Kanun

Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibariyle belirlenmiş olan ek ödeme net tutarından az olamaz. Bu kapsamda yapılacak ödemeler, tabip dışı personele her hangi bir katkıya bağlı olmaksızın aylıklara ilişkin hükümler uygulanmak suretiyle her ay aylıklarla birlikte ödenir. Bu şekilde yapılan ek ödeme tutarı, bu Yönetmelik kapsamında aynı aya ilişkin yapılacak ek ödeme tutarından mahsup edilir.” hükmü uyarınca tabip dışı personele, her ay aylıklarla birlikte 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibariyle belirlenmiş olan ek ödeme net tutarında ek ödeme (tabip dışı personel sabit ödemesi) yapılmasının öngörüldüğü anlaşılmaktadır.

15. Bununla birlikte mezkur genelgede başvuranın da dahil olduğu tabip dışı personele yapılan sabit ödemenin yapılmasında aylıklara ilişkin hükümler uygulanacağı ve personele maaş ödemesinin yapılmadığı (ücretsiz izin ve askerlik gibi) süreler için sabit ödeme yapılmayacağı, personele performansa

dayalı ek ödeme tahakkuk ettirilmese bile (senelik izin, rapor gibi sebeplerle), aylıklara ilişkin hükümler uygulanmak suretiyle ilgili dönemlerde söz konusu personele sabit ödeme yapılacağı düzenlenmiştir.

16. Ayrıca belirtmek gerekir ki Sağlık Bakanlığı da 2017 yılı Sayıştay Raporunda tespit edilen hususlara ilişkin gerekli mevzuat çalışmalarının devam ettiğini belirtmişse de arada geçen zaman zarfında herhangi bir düzenlemeye gidildiği tespit edilememiş olup bu bakımdan yukarıda yer verilen Genelge geçerliliğini korumaktadır.

17. Sonuç olarak 657 sayılı Yasanın amir hükmü uyarınca memur maaşları her ayın on beşinde (aybaşında)

ve peşin ödenmektedir. Öte yandan memurların maaş ödendikten sonra göreve başlaması halinde ise memura kıst maaş ödenmesi mümkündür o halde başvuranın ücretsiz izinden döndüğü 02/02/2021 tarih itibariyle, kıst maaş ödemesine hak kazandığı muhahakktır. Bu bakımdan Sağlık Bakanlığının halen uygulamakta olduğu Genelgesi hükmü uyarınca başvurana ek ödemesinin kıst olarak yapılmasının önünde yasal engel bulunmadığı değerlendirildiğinden ek ödemenin kıst ödemesinin yapılmaması işleminin hukuka ve hakkaniyete uygun olmadığı değerlendirilmiştir.

Sayıştay Başkanlığınca hazırlanan ve başvuranın talebinin reddedilme gerekçesi olan raporda mali işlerin düzenlenmesi ve denetiminin kolaylaştırılması amacıyla Sağlık Bakanlığına önerilerde bulunulmuş olup rapor tarihi 2017 olmasına rağmen sabit ek ödemelerin ödenmesine ilişkin herhangi bir düzenleme yapılmamıştır. İdarenin farklı bordrolar hazırlayarak denetimi zor bir uygulama yapıyor olmasının başvuranın fiilen görev yapmış olduğu sürelerdeki ek ödemelerden faydalandırılmaması sonucunu doğurmamalıdır. Bu sebeplerle idarenin iç işleyişindeki aksaklıkların başvuran bakımından bir mağduriyet oluşturması makul karşılanmamaktadır.

B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 18. İyi yönetim ilkelerine 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu

Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmede, şikâyet başvurusu kapsamında, idarenin, başvurana ilişkin işlemlerle ilgili bilgi ve belgeleri süresi içerisinde ve gerekçeli olarak kurumumuza gönderdiği, bu anlamda “kararların gerekçeli olması” ve “kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi” ilkelerine uygun hareket ettiği anlaşılmıştır.

19. Sayıştay Başkanlığınca hazırlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Döner Sermaye İşletmeleri 2017 Yılı

Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporunda mali işlerin düzenlenmesi ve denetiminin kolaylaştırılması amacıyla Sağlık Bakanlığına sunulan önerilerin idarenin personelleri bakımından mağduriyet oluşturmayacak şekilde hayata geçirilmesi beklenmektedir.

VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA

20. 14/06/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Kararının başvurana tebliğ tarihinden itibaren, ilgili idarenin işlemine karşı (varsa) dava açma süresinden kalan süre, kaldığı yerden işlemeye devam edecek olup Mersin İdare Mahkemesinde yargı yolu açıktır.

VII. KARAR

Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosya kapsamına göre BAŞVURUNUN KABULÜ ile

/

Başvurana, göreve başlama tarihini takip eden aybaşına kadar olan kıst dönem için sabit ek ödemenin yapılması yönünde SAĞLIK BAKANLIĞINA TAVSİYEDE BULUNULMASINA,

Kararın BAŞVURANA ve SAĞLIK BAKANLIĞINA tebliğine,

6328 sayılı Kanunun 20. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, bu karar üzerine idare tarafından tesis

edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna,

Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisi’nce karar verildi.

Şeref MALKOÇ

Kamu Başdenetçisi

/