Kamu görevlisinin eğitim durumu nedeniyle ikinci kez yer değişikliği talebi ve idarenin takdir yetkisiyle kamu hizmetinin etkinliği değerlendirmesi (KDK)

T.C. TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU

(OMBUDSMANLIK)

SAYI : 2022/7200-S.22.11087

BAŞVURU NO : 2022/1222

KARAR TARİHİ : 07/06/2022

RET KARARI

Adres:

BAŞVURUYA KONU İDARE : SAĞLIK BAKANLIĞI

Eğitim mazereti nedeniyle yer değişikliği suretiyle atamasının

BAŞVURUNUN KONUSU :

yapılması talebi.

BAŞVURU TARİHİ : 23/01/2022

I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ

1. Başvuran, Şanlıurfa Eğitim ve Araştırma Hastanesinde sağlık teknikeri (evde bakım) olarak görev yaptığını belirterek; Anayasanın tanıdığı eğitim ve öğrenim hakkı çerçevesinde, öğrenim durumuna istinaden Bayburt iline yer değişikliği suretiyle atamasının yapılmasını talep etmektedir.

II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI

2. Başvuruya konu iddialar hakkında bilgi ve belge talebi yazımıza istinaden Sağlık Bakanlığının 17/02/2022 tarih ve sayılı cevabi yazısı ve eklerinde özetle; 2.1. Sağlık hizmetinin ve kamu kaynaklarının etkili, ekonomik, verimli, dengeli ve hukuka uygun yürütülebilmesi amacıyla personel taleplerinin; öncelikle cari mevzuat hükümlerine uygun olması kaydıyla yerine getirildiği, 2.2. Başvuranın kadro unvanının Sağlık Teknikeri-Evde Bakım Teknikeri olduğu, görmekte olduğu öğrenimin ise; Sağlık Bilimleri Fakültesi-Beslenme ve Diyetetik bölümü olduğu, 2.3. Şanlıurfa Eğitim ve Araştırma Hastanesinde sağlık teknikeri (evde bakım) olarak görev yapan başvuranın, Şanlıurfa İl Sağlık Müdürlüğünün 27/01/2022 tarihli ve sayılı yazısına ekli dilekçesi ile öğrenim durumuna istinaden Bayburt iline naklen tayin talebinde bulunduğu, 2.4. 31/01/2022 tarihli ve sayılı cevabi yazılarında; “Sağlık Bakanlığı Atama ve Yer Değiştirme

Yönetmeliğinin 16 ncı maddesinde, “Standardın uygun olması kaydıyla bu Yönetmeliğin puan, süre ve dönem ile ilgili hükümlerine bağlı kalmaksızın;…Sağlık ile ilgili bir alanda en az dört yıllık örgün öğrenim gördüğünü belgelendirmesi hâlinde, öğrenim süresi ile sınırlı olmak kaydıyla, öğrenim gördüğü yere, bir defaya mahsus olmak üzere atanabilir.” hükmü bulunduğu; Sağlık Teknikeri (Evde Bakım) unvanında

Bayburt ilinin standart kadrosu dolu olduğundan, adı geçenin Bayburt iline tayini yapılamadığı şeklinde cevap verildiği, 2.5. Başvuranın nakil hareketlerinin incelenmesinde; Erzurum ilinde Sağlık Teknikeri (Evde Bakım) olarak görev yapmakta iken Adnan Menderes Üniversitesi Sağlık Bilimleri Fakültesi Beslenme ve Diyetetik bölümünde öğrenim görmesi nedeniyle 07/12/2017 tarihli ve sayılı onay ile Aydın İl Sağlık Müdürlüğü emrine öğrenim süresi ile sınırlı olmak kaydıyla naklen atamasının yapıldığı, 2.6. Aydın Devlet Hastanesine öğrenim durumundan görev yapmakta iken 2021 Yılı Ocak Dönemi İsteğe

Bağlı İller Arası Yer Değiştirme Suretiyle Atanma Kurasına müracaat ederek Şanlıurfa Eğitim ve Araştırma

Hastanesine yerleştiği, eğitim durumunu bozarak kendi isteği ile 01/12/2021 tarihli ve sayılı onay ile

Şanlıurfa Eğitim ve Araştırma Hastanesine atamasının yapıldığı, 2.7. Başvuran, Beslenme ve Diyetetik bölümünde öğrenim görmesi nedeniyle Erzurum ilinden Aydın iline tayini yapılmış ve kendi isteği ile öğrenim durumunu sonlandırarak isteği ile nakil kurasına müracaat ederek

Şanlıurfa iline yerleşerek atanmış ve ikinci defa aynı öğrenim durumu nedeniyle bu defa da Bayburt iline öğrenimden tayin talebinde bulunduğu, 2.8. Sağlık Bakanlığı Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin 16 ncı maddesinde; “Standardın uygun olması kaydıyla bu Yönetmeliğin puan, süre ve dönem ile ilgili hükümlerine bağlı kalmaksızın;…Sağlık ile ilgili bir alanda en az dört yıllık örgün öğrenim gördüğünü belgelendirmesi hâlinde, öğrenim süresi ile sınırlı olmak kaydıyla, öğrenim gördüğü yere, bir defaya mahsus olmak üzere atanabilir.” hükmünde de açıkça belirtildiği üzere, ikinci defa öğrenim durumundan tayinlerin yapılamayacağının hüküm altına alındığı, 2.9. Başvurana her ne kadar Bayburt ilinin Sağlık Teknikeri (evde bakım teknikeri ) unvan branşında standardının dolu olması nedeniyle tayininin mümkün bulunmadığı şeklinde cevap verilmiş ise de öğrenim durumu nedeniyle ikinci defa tayin talebinde bulunduğu anlaşılmış olup, yukarıda belirtilen hüküm kapsamında ikinci defa öğrenim durumundan tayinin mümkün bulunmadığı, ifade edilmiştir.

III. İLGİLİ MEVZUAT

3. 18/10/1982 tarihli ve 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi

Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.” 4. 14/6/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun Görevi” başlıklı

5 inci maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü

eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.” 5. 23/07/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Yer değiştirme suretiyle atanma” başlıklı 72 nci maddesinde; “Kurumlarda yer değiştirme suretiyle atanmalar; hizmetlerin gereklerine, özelliklerine, Türkiyenin ekonomik, sosyal, kültürel ve ulaşım şartları yönünden benzerlik ve yakınlık gösteren iller gruplandırılarak tespit edilen bölgeler arasında adil ve dengeli bir sistem içinde yapılır.” 6. 25/06/1983 tarih ve 18088 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Devlet

Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişin Yönetmeliğin, 6.1. “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde; “Bu Yönetmelik; 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 2 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değişik 2 nci maddesi ve aynı Kanunun 2670 sayılı Kanunla değişik

/

72 nci maddesine dayanılarak, Devlet Memurlarının aynı kurum içinde yer değiştirme suretiyle

atanmalarını sağlamak amacıyla düzenlenmiştir.” 6.2. “Tanımlar” başlıklı 3 üncü maddesinin birinci fıkrasında; “a) Yer değiştirme suretiyle atanma, aynı kurumda çalışan memurların, bu Yönetmelikte tespit edilen hizmet bölgelerine belirli süreler dahilinde

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun değişik 76 ncı maddesindeki esaslar çerçevesinde atanmasını, …

ifade eder.” 7. 26/03/2013 tarih ve 28599 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı

Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin “İsteğe bağlı yer değiştirme” başlıklı 16 ncı maddesinde; “(1) (Değişik:RG-2/3/2018-30348) (Değişik cümle:RG-9/2/2019-30681) İller arası atama dönemleri (Değişik ibare:RG-16/1/2020-31010) Ocak ve Haziran ayıdır. Bakanlık açık olan ve doldurulmasına ihtiyaç duyulan kadroları ilan eder. Bu kadrolara atanmak isteyen personel, tercih yaparak müracaatta bulunur.

Bakanlık tercih sırasına bakmaksızın hizmet puanına göre atamaları tamamlar. (Değişik cümle:RG9/2/2019-30681) Hizmet puanlarının eşit olması halinde çalışma süresi esas alınır, çalışma süresinin de eşit olması halinde kura ile yerleştirme işlemleri yapılır.

(2) Standardın uygun olması kaydıyla bu Yönetmeliğin puan, süre ve dönem ile ilgili hükümlerine bağlı kalmaksızın; …

g) Sağlık ile ilgili bir alanda en az (Değişik ibare:RG-30/9/2016-29843) dört yıllık örgün öğrenim gördüğünü belgelendirmesi hâlinde, öğrenim süresi ile sınırlı olmak kaydıyla, öğrenim gördüğü yere, bir defaya mahsus olmak üzere atanabilir…” 8. Sağlık Bakanlığı Taşra Teşkilatı Kadro Standartları ile Çalışma Usul ve Esaslarına Dair

Yönergenin Tanımlar başlıklı 3 üncü maddesinde; “…ı) Standart: İl Sağlık Müdürlüğü, İlçe Sağlık

Müdürlüğü ve sağlık tesislerinde kadro/unvan/branş/pozisyon itibariyle çalıştırılabilecek azami personel sayısını, ifade eder.” düzenlemeleri yer almaktadır.

IV. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ

9. Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; aynı öğrenim sebebiyle ikinci defa talep edilen yer değişikliğinin yapılmaması işleminin hizmet gereği ve kamu yararı kapsamında olduğu, idarenin işleminde hukuka ve hakkaniyete aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle başvuranın talebinin reddi yönündeki öneri Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.

V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE

A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme 10. Şanlıurfa Eğitim ve Araştırma Hastanesinde sağlık teknikeri (evde bakım teknikeri) olarak görev yapmakta olan başvuran, Anayasanın tanıdığı eğitim ve öğrenim hakkının engellendiğini belirterek, öğrenim durumuna istinaden Bayburt iline yer değişikliği suretiyle atamasının yapılmasını talep etmektedir.

11. İdareler kamu hizmetini etkin ve verimli olarak sunmak için kamu personeline ihtiyaç duymaktadır. Bu açıdan kamu kurumları ihtiyaç duydukları personeli temin etmek için sınav ilan etmekte ve yeterli şartları taşıyan personeli istihdam etmektedir. Kamuda çalışan her personel kamu hizmetine bir statü ile girmekte ve bu statünün tabi olduğu şartları kabul etmiş sayılmaktadır. Hukuki istikrar ve hukuk güvenliği için kamu görevlisinin tabi olduğu şartların ve yükümlülüklerin önceden belirlenmesi çok önemlidir. İdareler ihtiyaç duydukları personeli bu şartlar altında istihdam etmekte, kamu hizmetinin aksamaması için keyfiyetin önüne bu yolla geçilmiş olmaktadır. Aksi durumda yani

statünün gereklerinin göz ardı edilmesi durumunda; kamu hizmetlerini yürütmek amacıyla kurulmuş olan kamu kurumlarının görevlerini yerine getirmekte zorlanmalarına, giderek görevlerini aksatmalarına neden olabileceği ve personelin istihdamı konusunda genel kabul görmüş belirli ilkelerin uygulanmasının engelleneceği açıktır. (Danıştay 5. Dairesinin 10/11/1998 tarihli, ve

E.1996/311, K. 1998/2618 sayılı kararı)

12. Bu bağlamda, kamu görevlisi olarak istihdam edilme, kişiye bir takım ayrıcalıklar ve avantajlar sağlamakla birlikte, bir takım külfet ve sorumluluklara katlanmayı ve diğer kişilerin tabi olmadığı bir takım sınırlamalara tabi olmayı gerektirmektedir. Kamu personeli olmak, bu statünün gerektirdiği ayrıcalıklardan yararlanmayı ve külfetlere katlanmayı gerektirmekte ve kamu hizmetinin kendine has özellikleri, bu avantaj ve sınırlamaları zorunlu kılmaktadır. (Anayasa

Mahkemesinin 20/02/2014 tarihli ve 2012/606 başvuru numaralı kararı)

13. Devlet memurlarının bir takım mazeretler çerçevesinde başka yerde görevlendirilme konusunda talep hakları var ise de buna ilişkin mazeretlerini değerlendirip karara bağlayacak olan idarenin, kendi mevzuatı çerçevesinde, ifa edilen kamu hizmetinin gerekleri, kamu hizmetinin sürekliliğinin sağlanması, insan kaynaklarının etkili ve verimli kullanılması, teşkilat yapısının elverişliliği ve benzeri faktörleri dikkate alması kaçınılmazdır. Zira kamu hizmetinin sağlıklı ve kesintisiz bir şekilde yerine getirilmesi için gerekli tedbirleri almak, ilgili idarenin öncelikli görevi ve sorumluluğudur. Bu bağlamda, kamu hizmetini etkin ve verimli olarak sunmak isteyen idareler, kurum içi yer değişikliği taleplerinde, mevzuatta öngörülen zorunlu durumlar dışında, hizmet gereklerini ve personel ihtiyacını ön plana çıkararak kendilerine iletilen talepleri takdir yetkileri çerçevesinde reddedebilmektedir.

14. Takdir yetkisi, idarenin belli şart ve durumların meydana gelmesi halinde belli bir kararı alıp almamak veya kanunda öngörülen değişik çözümler arasında bir seçim yapmak konusunda tanınan bir serbestiye ya da belirli bir konuda karar alabilmek için hangi şart ve durumların ortaya çıkması gerektiğini tespit etmek imkanına sahip olması olarak tanımlanabilir. İdareye belli konularda takdir yetkisinin tanınması idarenin görevlerinin niteliği gereği zorunludur. Ancak, idareye belli konularda takdir yetkisinin tanınması, idarenin keyfi olarak hareket edebileceği anlamına da gelmez. Bu doğrultuda, idare, takdir yetkisini kullanırken yasanın koyduğu sınırlar içinde kalmalı, eşitlik ilkesine önem vermeli, bu yetkiyi kamu yararı için kullanmalı, yasanın öngördüğü amaçtan başka ya da kamu yararı dışında bir amaç için kullanamamalı ve bu yetkiyi gerekçeli olarak kullanmalıdır (Bkz. Prof. Dr. Şeref

GÖZÜBÜYÜK, “Yönetim Hukuku”, Eylül/1991 s.204).

15. Başvuru konusuna ilişkin olarak, Sağlık Bakanlığı Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin 16 ncı maddesinde; standardın uygun olması kaydıyla bu Yönetmeliğin puan, süre ve dönem ile ilgili hükümlerine bağlı kalmaksızın; sağlık ile ilgili bir alanda en az dört yıllık örgün öğrenim gördüğünü belgelendirmesi hâlinde, öğrenim süresi ile sınırlı olmak kaydıyla, öğrenim gördüğü yere, bir defaya mahsus olmak üzere atanabileceği hükmüne yer verilmiştir.

16. Başvuranın Erzurum ilinde sağlık teknikeri (evde bakım) olarak görev yapmakta iken Adnan Menderes

Üniversitesi Sağlık Bilimleri Fakültesi Beslenme ve Diyetetik bölümünde öğrenim görmesi nedeniyle 07/12/2017 tarihli onay ile Aydın İl Sağlık Müdürlüğü emrine öğrenim süresi ile sınırlı olmak kaydıyla naklen atamasının yapıldığı; daha sonra, Aydın Devlet Hastanesinde öğrenim durumundan görev yapmakta iken 2021 Yılı Ocak Dönemi İsteğe Bağlı İller Arası Yer Değiştirme Suretiyle Atanma Kurasına müracaat ederek Şanlıurfa Eğitim ve Araştırma Hastanesine yerleştiği, eğitim durumunu bozarak kendi isteği ile 01/12/2021 tarihli onay ile Şanlıurfa Eğitim ve Araştırma Hastanesine atamasının yapıldığı tespit edilmiştir.

17. Sağlık Bakanlığı Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin anılan hükmünde, standardın uygun olması kaydıyla sağlık ile ilgili bir alanda en az dört yıllık örgün öğrenim gördüğünü belgelendirmesi

hâlinde, öğrenim süresi ile sınırlı olmak kaydıyla, öğrenim gördüğü yere, bir defaya mahsus olmak üzere atanabileceği öngörülmüştür. Sağlık Bakanlığı Taşra Teşkilatı Kadro Standartları İle Çalışma Usul ve

Esaslarına Dair Yönergede ise standart; İl Sağlık Müdürlüğü, İlçe Sağlık Müdürlüğü ve sağlık tesislerinde kadro/unvan/branş/pozisyon itibariyle çalıştırılabilecek azami personel sayısı olarak tanımlanmıştır.

18. Bu kapsamda İdareden temin edilen belgelerden başvuranın atanmak istediği Bayburt ilinin standart kadrosunun dolu olduğu, ayrıca başvuranın aynı öğrenim durumu sebebiyle daha öncesinde de yer değişikliği talebinin İdare tarafından yerine getirildiği, bu sefer ikinci kez aynı öğrenim sebebiyle yer değişikliği talebinde bulunduğu anlaşılmaktadır.

19. Anayasa Mahkemesi, 20/02/2014 tarihli ve 2012/606 başvuru numaralı, 20/02/2014 tarihli ve 2013/2069 başvuru numaralı kararlarında; eğitim hakkının korunması gerekçesiyle idareden, atamaya ilişkin bütün işlemlerde personelin eğitim mazeretlerini kayıtsız şartsız karşılamasının beklenmesinin, idarenin üstlendiği kamu hizmetinin yürütülmesini imkânsız hale getireceği, dolayısıyla bu konuda idareye, belirli bir takdir alanı tanınmasının makul karşılanması gerektiği, zira kamu hizmetinin sağlıklı ve kesintisiz bir şekilde yerine getirilmesi için gerekli tedbirleri almanın ilgili idarenin öncelikli görev ve sorumluluğu olduğu, ayrıca düzenleniş şekli itibarıyla eğitim hakkının kapsamının, kamu görevlisinin devam etmek istediği bir eğitim programının, atanma veya atanmama taleplerinde mazeret olarak dikkate alınması ve atanma talebinin eğitim mazereti doğrultusunda yerine getirilmesi gibi pozitif yükümlülükler içerecek kadar geniş olduğu sonucuna ulaşılmasının mümkün olmadığı, bu nedenle idarenin naklen atanma taleplerinin reddine dair kararları sonucunda başvurucunun eğitimine devam edememesinin, eğitim hakkını dolaylı olarak etkilemekte olduğunu, doğrudan bir müdahale olarak değerlendirilemeyeceği ifade edilerek; Anayasanın 42 nci maddesinde güvence altına alınan eğitim hakkının ihlal edildiği iddiasına ilişkin kısmın “açık dayanaktan yoksun olması” nedeniyle kabul edilemez olduğu yönünde karar verildiği görülmektedir.

20. Anayasada yer alan eğitim ve öğrenim hakkı, kamu otoritelerine bireyin eğitim ve öğrenim almasını engellememe negatif ödevini yüklemekle birlikte, bütün bireylere her alanda eğitim ve öğrenim sağlaması şeklinde pozitif bir ödev yüklememektedir. Bu doğrultuda devletin, yükseköğrenim görmek isteyen herkese, bunu sağlama şeklinde pozitif bir ödevi de bulunmamaktadır. (Anayasa Mahkemesinin 17/09/2013 tarihli ve B. No: 2012/1334 kararı.)

21. Yukarıda anlatılan hususlar, başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat, yargı kararları ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; Başvuranın, Beslenme ve

Diyetetik bölümünde öğrenim görmesine istinaden talebi üzerine öğrenim durumundan birinci defa

Erzurum ilinden Aydın iline yer değişikliği yapıldığı, Aydın ilinde öğrenim durumu devam ederken öğrenim durumunu sonlandırarak kendi isteği ile iller arası nakil kurasına müracaat ederek

Şanlıurfa iline yerleşerek atandığı, bu defa da ikinci defa aynı öğrenim durumu (Beslenme ve

Diyetetik) nedeniyle Şanlıurfa ilinden Bayburt iline yer değişikliği talebinde bulunduğu, aynı zamanda Bayburt ilinin sağlık teknikeri (evde bakım) unvan branşında standart kadrosunun dolu olduğu hususları ile ilgili Yönetmelik hükmü göz önünde bulundurulduğunda, aynı öğrenim sebebiyle ikinci defa talep edilen yer değişikliğinin yapılmaması işleminin hizmet gereği ve kamu yararı kapsamında olduğu, idarenin işleminde hukuka ve hakkaniyete aykırılık bulunmadığı kanaat ve sonucuna varılmıştır.

B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 22. İyi yönetim ilkelerine, 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu

Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiştir. Söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmeler neticesinde; başvurunun inceleme ve araştırması kapsamında Kurumumuzca istenilen

bilgi ve belgelerin idare tarafından süresi içerisinde ve gerekçeli olarak Kurumumuza gönderildiği, böylece

“kararların gerekçeli olması ve makul sürede karar verme” ilkelerine uygun davranıldığı; idarenin, başvurucuya verdiği cevapta hangi sürede hangi mercilere başvurabileceğini de göstermediği, bu nedenle

“karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi” ilkesine uymadığı anlaşılmış olup; idarenin bahse konu ilkeye uygun davranması önerilmektedir.

VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA

23. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca, bu Ret Kararının başvurana tebliğ tarihinden itibaren, ilgili idarenin işlemine karşı (varsa) dava açma süresinden kalan süre kaldığı yerden işlemeye devam edecek olup; Şanlıurfa İdare Mahkemesinde yargı yolu açıktır.

VII. KARAR

Yukarıda açıklanan gerekçelerle BAŞVURUNUN REDDİNE, Kararın başvurana ve Sağlık Bakanlığına tebliğine, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.

Şeref MALKOÇ

Kamu Başdenetçisi

/