|
ÖZET: Bu Danıştay kararı, Covid-19 nedeniyle zorunlu karantinaya alınan bir kamu çalışanının maaşından yapılan kesintinin hukuki durumunu incelemektedir. Başvuran, karantina süresinin idari izin kapsamında değerlendirilmesi gerektiğini ve bu nedenle maaşından yapılan kesintinin iade edilmesini talep etmiştir. İdare, başvuranın karantina süresinin hastalık izni olarak değerlendirilmesi gerektiğini savunmuştur.
Kararda, Covid-19 pandemisi sürecinde alınan tedbirlerin olağanüstü bir durum oluşturduğu ve bu nedenle karantina altında geçirilen sürelerin idari izin olarak değerlendirilmesi gerektiği belirtilmiştir. Ayrıca, kamu kurumları arasında uygulama birliği sağlanmadığı ve bazı kurumların karantina süresini hastalık izni olarak kabul etmediği vurgulanmıştır. Sonuç olarak, başvuranın zorunlu karantina süresinin idari izin kapsamında sayılması ve maaşından yapılan kesintinin iade edilmesi gerektiği yönünde bir tavsiye kararı verilmiştir. Bu durum, kamu çalışanlarının haklarının korunması açısından önemli bir içtihat oluşturmaktadır. |
T.C. TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU
(OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2022/9370-S.22.14428
BAŞVURU NO : 2022/1787
KARAR TARİHİ : 26/07/2022
TAVSİYE KARARI
BAŞVURUYA KONU İDARE : GELİR İDARESİ BAŞKANLIĞI
Karantinada olduğu dönemlerin idari izin kapsamında sayılması ve
BAŞVURUNUN KONUSU :
maaşından kesilen tutarın iadesi taleplerine ilişkindir.
BAŞVURU TARİHİ : 02/02/2022
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Kurumumuza yapılan başvuruda başvuran; Gelir İdaresi Başkanlığı İstanbul Vergi Dairesi
Başkanlığı Küçükçekmece Vergi Dairesi Müdürlüğünde sicil numaralı Gelir Uzmanı olarak çalıştığını, 24/10/2020 – 06/11/2020 tarihleri arasında Covid-19 sebebiyle Sağlık Bakanlığı Filyasyon merkezince hasta olmamasına rağmen tedbir amaçlı temaslı olması sebebiyle 14 gün karantinaya alındığını ve E Nabız sistemine 14 günlük istirahat raporu bilgisinin düşülerek raporun Kurumuna gönderildiğini, karantinada kaldığı 14 günlük süreye ilişkin 2020/12 maaş bordrosunda 14 günlük rapor ücretinin maaşından kesildiğini, kendi iradesi dışında zorunlu karantinaya alınması nedeniyle adına düzenlenen raporların hastalık iznine dönüştürülerek maaşından mevzuat çerçevesinde kesinti yapılmasının hakkaniyete uygun olmadığını, zorunlu karantina altında geçirilen sürelerin idari izin kapsamında sayılması gerektiğini, maaşından yapılan kesintinin tarafına iade edilmesini 17/01/2022 tarih sayılı dilekçesiyle talep ettiğini; ancak talebinin reddedildiğini belirterek zorunlu karantina altında geçirilen sürelerin idari izin kapsamında sayılmasını, sağlık raporunun idari izne dönüştürülmesini ve 2020/12 maaş bordrosunda yapılan 14 günlük rapor kesintisinin tarafına iadesini talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Kurumumuzun bilgi belge isteme yazısına istinaden Gelir İdaresi Başkanlığı İstanbul Vergi
Dairesi Başkanlığı Personel Grup Müdürlüğü tarafından gönderilen cevabi yazı ve eklerinde özetle; 2.1. Başvurana ait kadro durumunu da gösterir onaylı hizmet belgesinin dosya ekinde sunulduğu, 2.2. Uyuşmazlık konusuna ilişkin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Hastalık ve refakat izni” başlıklı 105 inci maddesi ve “III-Ortak Hükümler” başlıklı 152 nci maddesi ile 29/10/2011 tarihli ve 28099 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren “Devlet Memurlarına Verilecek Hastalık Raporları
ile Hastalık ve Refakat İznine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik”in “Hastalık raporlarının verilmesi” başlıklı 5 inci maddesi, “Hastalık raporları ve izin süreleri” başlıklı 6 ncı maddesi ve “Hastalık izni verilmesi” başlıklı 7 nci maddesi hükümlerinin bulunduğu, 2.3. Covid-19 temaslısı personel hakkında verilen “şüpheli hastalıklar ve diğer gözlem raporları” için izin vermeye yetkili kılınan birim amiri tarafından sıhhi izin onayı düzenlenip düzenlenmeyeceği, yıl içinde toplam kırk gün hastalık izni süresine dâhil edilip edilmeyeceği ve 657 sayılı Devlet Memurları
Kanunu’nun 152 nci maddesi gereğince maaştan kesinti yapılıp yapılmayacağı hususlarında tereddüt hâsıl olduğundan 13/11/2020 tarihli ve 841009 sayılı yazı ile Gelir İdaresi Başkanlığına görüş sorulduğu, Gelir İdaresi Başkanlığından alınan 21/01/2021 tarihli ve 9652 sayılı yazı ile Sağlık Bakanlığı tarafından benzer bir konuda gönderilen 17/11/2020 tarihli ve 23642684-010.99-E.1728 sayılı yazıda; “…
Bilindiği üzere Devlet Memurlarına Verilecek Hastalık Raporları ile Hastalık ve Refakat İznine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 6’ncı maddesinin dördüncü fıkrasında; ‘Memurlara tek hekim raporu ile bir defada en çok on gün rapor verilebilir. Raporda kontrol muayenesi öngörülmüş ise kontrol muayenesi sonrasında tek hekim tarafından en çok on gün daha rapor verilebilir.’, altıncı fıkrasında
‘Memurlara bir takvim yılı içinde tek hekim tarafından verilecek raporların toplamı kırk günü geçemez. Bu süreyi geçen hastalık raporları sağlık kurulunca verilir. Tek hekimlerin değişik tarihlerde düzenledikleri hastalık raporlarında gösterdikleri zorunluluk üzerine yıl içinde toplam kırk gün hastalık izni kullanan memurların, o yıl içinde bu süreyi aşacak şekilde tek hekimlerden aldıkları ilk ve müteakip raporların geçerli sayılabilmesi için bunların resmi sağlık kurullarınca onaylanması gereklidir.’ hükümleri ve; Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliğinin 39’uncu maddesinin ikinci fıkrasında ‘Ayaktan tedavilerde sigortalıya tek hekim raporu ile bir defada en çok 10 gün istirahat verilebilir. İstirahat sonrasında kontrol muayenesi raporda belirtilmiş ise toplam süre yirmi günü geçmemek kaydı ile istirahat uzatılabilir. (…)’ hükmü yer almaktadır.
Dolayısıyla mer’i mevzuatta tek hekim tarafından tek seferde en fazla 10 gün istirahat raporu verilebilmektedir.
Diğer taraftan tüm dünya için halk sağlığı tehdidi oluşturmaya devam eden Koronavirüs hastalığı (COVID-
19) Bakanlığımız tarafından yakından takip edilmekte; hastalığın ülkemizde yayılımının önüne geçilmesi
amacıyla gerekli önlemler alınmaktadır. Konuya ilişkin düzenli olarak toplanmakta olan Bilim Kurulunun önerileri de göz önüne bulundurularak ‘U07.3 Covid-19 Tanımlanmış Virüs, Z03.8- Şüpheli Hastalıklar ve
Durumlar İçin Diğer Gözlem’ ve ‘Z03.9- Şüpheli Hastalık veya Durum İçin Gözlem, Tanımlanmamış’ tanılarında tek hekim tarafından tek seferde 14 güne kadar istirahat raporu düzenlenebilmesi sağlanmıştır.
Dolayısıyla tek hekim tarafından tek seferde en fazla 10 gün istirahat raporu düzenlenebilecek olmakla birlikte yukarıda sayılan tanılarda 14 güne kadar da rapor düzenlenebilmesi mümkün olup bu rapor süresinin tamamlanmasından sonra tekrar 14 güne kadar rapor düzenlenebilmesi mümkündür. Ayrıca yukarıda sayılan tanılarla düzenlenen istirahat raporu süreleri, mezkûr yönetmeliğin 6’ncı maddesinin 6’ncı fıkrasında zikredilen 40 günlük sürenin hesaplanmasında dikkate alınmamalıdır.” açıklamalarına yer verildiği, 2.4. Maaştan kesintiyle ilgili Gelir İdaresi Başkanlığının 19/04/2021 tarihli ve 53468 sayılı yazısıyla konuyla ilgili Hazine ve Maliye Bakanlığı Kamu Mali Yönetim ve Dönüşüm Genel Müdürlüğünden görüş sorulduğu ve ilgili Genel Müdürlükten alınan 14/04/2021 tarihli ve 86813 sayılı yazıda; “”Bilindiği üzere, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Zam ve Tazminatlar” başlıklı 152’nci maddesinin “III-Ortak Hükümler” bölümünde; “Bu zam ve tazminatların hangi işi yapanlara ve hangi görevlerde bulunanlara ödeneceği, miktarları, ödeme usul ve esasları bütün kurumları kapsayacak şekilde
ve 154 üncü madde uyarınca katsayının Cumhurbaşkanınca değiştirilmesi durumu hariç yılda bir defa olmak üzere hazırlanır ve Cumhurbaşkanı Kararı ile yürürlüğe konulur.
Bu zam ve tazminatlara hak kazanmada ve bunların ödenmesinde aylıklara ilişkin hükümler uygulanır.
Ancak; a) Sağlık kurulu raporu üzerine verilen hastalık izinleri, b) Kanser, verem ve akıl hastalıkları gibi uzun süreli bir tedaviye ihtiyaç gösteren hastalığa yakalananların kullandığı hastalık izinleri, c) Hastalıkları sebebiyle resmi yataklı tedavi kurumlarında yatarak tedavi gördükleri tedavi süreleri, hariç olmak üzere bir takvim yılı içinde kullanılan hastalık izin süreleri toplamının 7 günü aşması halinde, aşan sürelere isabet eden zam ve tazminatlar % 25 eksik ödenir.” denilmek suretiyle bir takvim yılı içinde kullanılan hastalık izin süreleri toplamının 7 günü aşması halinde, aşan sürelere isabet eden zam ve tazminatların % 25 eksik ödenmesi hükme bağlanmış, bununla birlikte söz konusu hüküm kapsamında kesinti yapılmayacak durumlar açıkça düzenlenmiştir.
Diğer taraftan, anılan madde uyarınca 17/4/2006 tarihli ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan ve takip eden yıllarda da uygulanmasına devam edilen Devlet Memurlarına Ödenecek
Zam ve Tazminatlara İlişkin Kararın “Hastalık izni” başlıklı 8’inci maddesinde zam ve tazminatlardan hastalık izin sürelerinde yapılacak kesintilere ilişkin olarak anılan 152’nci madde hükmü ile paralel düzenleme yapılmış, 160 Seri No’lu Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliğinin “E- Uygulamaya İlişkin
Ortak Açıklamalar” bölümünün 5 inci maddesinde ise konuya ilişkin açıklamalara yer verilmiştir.
Bu çerçevede, anılan mevzuatta belirtilen istisnalar dışında bir takvim yılı içinde kullanılan hastalık izin süreleri nedeniyle verilen raporlar neticesinde kullanılan hastalık izin süreleri toplamının 7 günü aşması halinde, aşan sürelere isabet eden zam ve tazminatların %25 eksik ödenmesi gerektiği değerlendirilmektedir.” Denildiği, bu itibarla belirtilen mevzuat hükümlerine ve görüş yazılarına istinaden maaştan kesinti işlemi yapıldığı, 2.5. Başvuru konusuyla ilgili yargı organlarında görülmekte olan ve/veya yargı organlarınca karara bağlanmış herhangi bir uyuşmazlığa dair Başkanlık Personel Müdürlüğü kayıtlarına girmiş bir karar ya da belge bulunmadığı, 2.6. Yapılan açıklamalar çerçevesinde başvurucu hakkında Sağlık Bakanlığı tarafından düzenlenmiş rapora istinaden maaştan kesinti işleminin yapıldığı, 2.7. Başvuranın Covid-19 kapsamında 24/10/2020 – 06/11/2020 tarihleri arasında 14 gün süreyle sıhhi izinli sayıldığının Kurum kayıtlarından anlaşıldığı, 2.8. Sağlık Bakanlığının “Yakın Temaslıların Karantina Süresine” ilişkin açıklama yazısı kapsamında
Başkanlık personelinden yakın temaslı olanlar hakkında Sağlık Bakanlığı tarafından düzenlenen istirahat raporları sebebiyle yukarıda zikredilen mevzuata göre işlem tesis edildiği, 2.9. Başkanlıkta çalışmakta olan ve Covid-19 temaslısı olması nedeniyle hakkında Sağlık Bakanlığı tarafından rapor verilen tüm personelin maaşından ilgili mevzuat hükümlerince gerekli kesintilerin yapıldığı; ancak, Sağlık Bakanlığı tarafından temaslı olanlara sağlık raporu verilmemesi durumunda ise
Sağlık Bakanlığının HES uygulanmasındaki temaslı durumu dikkate alınarak, personelin idari izinli sayıldığı, 2.10. Mevzuat hükümleri, Gelir İdaresi Başkanlığından alınan görüş yazıları ile Sağlık Bakanlığının yazıları birlikte değerlendirilerek işlemler yapıldığı, başvuru konusuna ilişkin Başkanlıkça yapılacak başka bir işlem bulunmadığı,
Hususları bildirilmiştir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
3. 18/10/1982 tarihli ve 2709 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın; 3.1. “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesi; “Vatandaşlar ve karşılıklılık esası gözetilmek kaydıyla Türkiye’de ikamet eden yabancılar kendileriyle veya kamu ile ilgili dilek ve şikâyetleri hakkında, yetkili makamlara ve Türkiye Büyük Millet Meclisine yazı ile başvurma hakkına sahiptir… Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye
Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili
“ şikâyetleri inceler.
3.2. “Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler” başlıklı 128 inci maddesinin ikinci fıkrası; “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin niteliklerinin, atanmalarının, görev ve yetkilerinin, haklarının ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödeneklerinin ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenir.” 4. 14/06/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun görevi” başlıklı 5 inci maddesi; “Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden
incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir”, 5. 14/07/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun; 5.1. “Uygulamayı isteme hakkı” başlıklı 17 nci maddesi; “Devlet memurları, bu kanun ve bu kanuna dayanılarak yayınlanan tüzük ve yönetmeliklere göre tayin ve tespit olunup yürürlükte bulunan hükümlerin kendileri hakkında aynen uygulanmasını istemek hakkına sahiptirler.” 5.2. “Hastalık ve refakat izni” başlıklı 105 inci maddesi; “…Görevi sırasında veya görevinden dolayı bir kazaya veya saldırıya uğrayan veya bir meslek hastalığına tutulan memur, iyileşinceye kadar izinli sayılır.
Hastalık raporlarının hangi hallerde, hangi hekimler veya sağlık kurulları tarafından verileceği ve süreleri ile bu konuya ilişkin diğer hususlar, Sağlık, Maliye ve Dışişleri Bakanlıkları ile Sosyal Güvenlik
Kurumunun görüşleri alınarak Devlet Personel Başkanlığınca hazırlanacak bir yönetmelikle belirlenir…” 5.3. “Zam ve tazminatlar” başlıklı 152 nci maddesi; “…Bu zam ve tazminatlara hak kazanmada ve bunların ödenmesinde aylıklara ilişkin hükümler uygulanır.
Ancak; a) Sağlık kurulu raporu üzerine verilen hastalık izinleri, b) Kanser, verem ve akıl hastalıkları gibi uzun süreli bir tedaviye ihtiyaç gösteren hastalığa yakalananların kullandığı hastalık izinleri, c) Hastalıkları sebebiyle resmi yataklı tedavi kurumlarında yatarak tedavi gördükleri tedavi süreleri, hariç olmak üzere bir takvim yılı içinde kullanılan hastalık izin süreleri toplamının 7 günü aşması halinde, aşan sürelere isabet eden zam ve tazminatlar % 25 eksik ödenir.”
6. 29/10/2011 tarih ve 28099 sayılı Devlet Memurlarına Verilecek Hastalık Raporları ile Hastalık ve
Refakat İznine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin; 6.1. “Amaç” başlıklı 1 inci maddesi; “Bu Yönetmeliğin amacı, hastalık raporlarının hangi hâllerde, hangi hekimler veya sağlık kurulları tarafından verileceği, raporların süreleri ile hastalık ve refakat iznine ilişkin usûl ve esasları düzenlemektir.” 6.2. “Dayanak” başlıklı 3 üncü maddesi; “Bu Yönetmelik, 657 sayılı Kanunun 105 inci maddesine dayanılarak hazırlanmıştır.” 6.3. “Hastalık raporlarının verilmesi” başlıklı 5 inci maddesi; “Memurların hastalık raporlarının, 5510 sayılı Kanun ve ilgili mevzuatında belirtilen usûl ve esaslar çerçevesinde kendilerini tedavi eden kurum tabipliği, aile hekimliği veya SGK ile sözleşmeli sağlık hizmeti sunucuları tarafından düzenlenmesi esastır.
SGK ile sözleşmesi bulunmayan sağlık hizmeti sunucuları tarafından verilen ve istirahat süresi on günü geçmeyen raporlar, SGK ile sözleşmeli sağlık hizmeti sunucusu hekim tarafından, istirahat süresi on günü aşan raporlar ise SGK ile sözleşmeli sağlık hizmeti sunucusu sağlık kurulunca onandığı takdirde geçerli olur.” 6.4. “Hastalık raporu ve izin süreleri” başlıklı 6 ncı maddesi; …Görevi sırasında veya görevinden dolayı bir kazaya veya saldırıya uğrayan veya bir meslek hastalığına tutulan memur, iyileşinceye kadar izinli sayılır.
Memurlara tek hekim raporu ile bir defada en çok on gün rapor verilebilir. Raporda kontrol muayenesi öngörülmüş ise kontrol muayenesi sonrasında tek hekim tarafından en çok on gün daha rapor verilebilir…” 6.5. “Hastalık izni verilmesi” başlıklı 7 nci maddesi; “Memurlara hastalık raporlarında gösterilen süreler kadar hastalık izni verilir…
…Kamu hizmetlerinde aksamaya yol açılmaması ve bu Yönetmelik ile belirlenen usûl ve esaslara uygunluğunun tespit edilebilmesi için, hastalık raporlarının aslının veya bir örneğinin en geç raporun düzenlendiği günü takip eden günün mesai saati bitimine kadar elektronik ortamda veya uygun yollarla bağlı olunan disiplin amirine intikal ettirilmesi; örneği gönderilmiş ise, rapor süresi sonunda raporun aslının teslim edilmesi zorunludur…” 7. 26/08/2020 tarihli Resmi Gazetede yayınlanan “COVID-19 Kapsamında Kamu Çalışanlarına
Yönelik Tedbirler” konulu 2020/11 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi; “COVİD-19 salgınının ülkemizde yayılımının en aza indirilmesi amacıyla, bu salgınla mücadeleyi ve salgının etkilerinin azaltılmasına yönelik faaliyetleri zafiyete uğratmama ve kamu hizmetlerini aksatmama şartıyla; Çalıştırılma biçimine bakılmaksızın kamu kurum ve kuruluşlarında çalışanlara uzaktan çalışma, dönüşümlü çalışma gibi esnek çalışma yöntemleri uygulanabilir. Buna dair usul ve esaslar
Cumhurbaşkanlığı, bağlı, ilgili ve ilişkili kurum ve kuruluşları için üst yönetici; bakanlıklar, bağlı, ilgili ve ilişkili kurum ve kuruluşları için bakan; taşra teşkilatları (bakanlıklarca belirlenmemiş ise) ile mahalli idareler, bağlı kuruluşları ile mahalli idare birlikleri için ilgisine göre vali veya belediye başkanı; diğer kamu kurum ve kuruluşları için üst yönetici tarafından belirlenir. Bu yetki devredilebilir.
Bu kapsamda dönüşümlü çalışanlar fiilen göreve gelmedikleri süre zarfında idari izinli sayılır.
Bu Genelge kapsamında esnek çalışma yöntemlerinden faydalanan çalışanlar ile idari izinli sayılanlar bu sürede istihdamlarına esas görevlerini fiilen yerine getirmiş sayılırlar. Uzaktan veya dönüşümlü çalışanlar ile görev yerinde çalışanlar hizmetin yürütülmesi sorumluluğu açısından eşittir. Uzaktan veya dönüşümlü çalışanlar ile idari izinli sayılanların mali ve sosyal hak ve yardımları ile diğer özlük hakları saklıdır.
İdari izinliler, uzaktan veya dönüşümlü çalışanlar amirlerinin izni dışında görev mahallerinden ayrılamazlar ve hizmetine ihtiyaç duyulanlar çağrıldıkları anda görevlerine dönmek zorundadır…” 8. 05/05/2006 tarihli ve 26159 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 17/04/2006 tarihli ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve
Tazminatlara İlişkin Kararın “Hastalık izni” başlıklı 8 inci maddesi; “Sağlık kurulu raporu üzerine verilen hastalık izinleri ile kanser, verem, akıl hastalığı, şeker hastalığı ve açık kalp ameliyatı gibi uzun süreli bir tedaviye ihtiyaç gösteren hastalığa yakalananların kullandığı hastalık izinleri ve hastalıkları sebebiyle resmi yataklı tedavi kurumlarında yatarak gördükleri tedavi süreleri hariç olmak üzere, bir takvim yılı içinde kullanılan hastalık izin süreleri toplamının 7 günü aşması halinde, aşan günlere isabet eden zam ve tazminatlar %25 eksik ödenir.”
Hükmünü amirdir.
IV. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
9. Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvuranın talebine ilişkin tavsiye karar önerisi, Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden Değerlendirme 10. Kurumumuza yapılan başvuruda başvuran özetle; 24/10/2020 – 06/11/2020 tarihleri arasında
Covid-19 sebebiyle Sağlık Bakanlığı Filyasyon merkezince hasta olmamasına rağmen tedbir amaçlı temaslı olması sebebiyle 14 gün karantinaya alındığını ve E Nabız sistemine 14 günlük istirahat raporu bilgisinin düşülerek raporun Kurumuna gönderildiğini, karantinada kaldığı 14 günlük süreye ilişkin 2020/12 maaş bordrosunda 14 günlük rapor ücretinin maaşından kesildiğini, kendi iradesi dışında zorunlu karantinaya alınması nedeniyle adına düzenlenen raporların hastalık iznine dönüştürülerek maaşından mevzuat çerçevesinde kesinti yapılmasının hakkaniyete uygun olmadığını, zorunlu karantina altında geçirilen sürelerin idari izin kapsamında sayılması gerektiğini belirterek zorunlu karantina altında geçirilen sürelerin idari izin kapsamında sayılmasını, sağlık raporunun idari izne dönüştürülmesini ve 2020/12 maaş bordrosunda yapılan 14 günlük rapor kesintisinin tarafına iadesini talep etmektedir.
11. Gelir İdaresi Başkanlığı İstanbul Vergi Dairesi Başkanlığı tarafından Kurumumuza gönderilen cevabi yazıda ise özetle; Sağlık Bakanlığının “Yakın Temaslıların Karantina Süresine” ilişkin açıklama yazısı kapsamında Başkanlık personelinden yakın temaslı olanlar hakkında Sağlık Bakanlığı tarafından düzenlenen istirahat raporları sebebiyle işlem tesis edildiği, Sağlık Bakanlığı tarafından rapor verilen tüm personelin maaşından ilgili mevzuat hükümleri ve Gelir İdaresi Başkanlığından alınan görüş yazıları ve
Sağlık Bakanlığının yazısı çerçevesinde kesintiler yapıldığı hususları ifade edilmiştir.
12. Bu noktada uyuşmazlığın; başvuranın COVİD-19 hastalığına yakalandığı dönemde Sağlık
Bakanlığınca tarafına verilen raporun, Covid 19 kapsamında alınan tedbirler çerçevesinde idari izin kapsamında değerlendirilmesi noktasında düğümlendiği görülmektedir.
13. 29/05/2020 tarihli ve 31139 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 2020/8 sayılı ‘COVID-19
Kapsamında Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Normalleşme ve Alınacak Tedbirler’ konulu
Cumhurbaşkanlığı Genelgesinde ve 26/08/2020 tarihli ve 31225 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 2020/11 sayılı ‘COVID19 Kapsamında Kamu Çalışanlarına Yönelik Tedbirler’ konulu
Cumhurbaşkanlığı Genelgesinde; çalıştırılma biçimlerine bakılmaksızın kamu kurum ve kuruluşlarında (Sağlık Bakanlığı ve Milli İstihbarat Teşkilatı Başkanlığı hariç) çalışan yönetici kadro ve pozisyonunda bulunanlar hariç 60 yaş ve üzerinde olanlar ile Sağlık Bakanlığının belirlediği kronik hastalığı bulunanların idari izinli sayılacağı, idari izinli sayılanların bu sürede görevlerini fiilen yerine getirmiş sayılacağı, mali ve sosyal hak ve yardımları ile diğer özlük haklarının saklı kalacağı, bu personelin amirinin izni dışında görev mahallinden ayrılmayacağı ve hizmetine ihtiyaç duyulanların çağırıldıkları anda görevlerine dönecekleri düzenlenmiştir.
14. Cumhurbaşkanlığı Genelgeleri gereği, kamu kurum ve kuruluşlarında (Sağlık Bakanlığı ve Milli
İstihbarat Teşkilatı Başkanlığı hariç) çalışan yönetici kadro ve pozisyonunda bulunanlar hariç 60 yaş ve üzerinde olanlar ile Sağlık Bakanlığının belirlediği kronik hastalığı bulunanlar idari izinli sayılmış ve idari izinli sayılanlardan hizmetine ihtiyaç duyulanlar çağırıldıkları anda görevlerine dönecek olup, kamu hizmetlerini aksatmamak şartıyla, çalıştırılma biçimine bakılmaksızın kamu kurum ve kuruluşlarında çalışanlara uzaktan çalışma, dönüşümlü çalışma gibi esnek çalışma yöntemleri uygulanabileceği düzenlenmiştir. Her iki Genelgede de koronavirüse yakalanan veya temaslı olan kamu personelinin idari izinli sayılacağına ilişkin bir ifadeye yer verilmemiştir.
15. Cumhurbaşkanlığı Genelgeleri ile idarelere bir takdir yetkisi tanındığı görülmektedir. İdarenin takdir yetkisine sahip olması, idarenin keyfi olarak hareket edebileceği anlamına gelmemektedir. İdareye yasalarla tanınan takdir yetkisi mutlak olmayıp, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sınırlıdır. İdare, takdir yetkisini kullanırken kendisine verilen yetkinin amacı doğrultusunda hareket etmeli, nesnellik ve tarafsızlık içinde davranmalı, eşitlik kuralını gözetmeli, orantılılık ilkesine uymalı, kanunlarda özel koşullar öngörülmüşse bunlara uymalı; bu yetkiyi kamu yararı ve hizmetin gereklerine uygun bir şekilde objektif, makul ve geçerli neden ve gerekçelere dayalı olarak kullanmalıdır.
16. 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Kararın 8 inci maddesinde, bir takvim yılı içinde kullanılan hastalık izin süreleri toplamının 7 günü aşması halinde, aşan günlere isabet eden zam ve tazminatların %25 eksik ödeneceği hüküm altına alınmıştır. 04/09/2020 tarihli ve 31234 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 2931 sayılı Cumhurbaşkanı Kararında “17/04/2006 tarihli ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar ve eki cetvellerin uygulanmasına 2020 yılında da devam olunur” hükmüne, yine 10/04/2021 tarihli ve 31450 sayılı Resmi
Gazete’de yayımlanan 3809 sayılı Cumhurbaşkanı Kararında “17/04/2006 tarihli ve 2006/10344 sayılı
Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara
İlişkin Karar ve eki cetvellerin uygulanmasına 2021 yılında da devam olunur” hükmüne yer verilmiştir.
17. Yukarıda belirtilen usul ve esaslar kapsamında; başvuranın Sağlık Bakanlığı Filyasyon Merkezinden 24/10/2020 başlangıç tarihli 8239378 takip numaralı 14 gün süreli istirahat raporu aldığı, E-nabız sistemine
14 günlük istirahat raporu bilgisinin düşülerek raporun Kuruma gönderildiği bilgisi edinilmiştir.
18. Sağlık Bakanlığı Halk Sağlığı Genel Müdürlüğü tarafından hazırlanan 14/09/2020 tarihli “Covid-19 (SARS-COV-2 Enfeksiyonu) Temaslı Takibi, Salgın Yönetimi, Evde Hasta İzlemi ve Filyasyon” konulu rehberde;
“Kesin veya olası COVID-19 enfeksiyonu olan bir kişi ile damlacık enfeksiyonuna yönelik korunma önlemleri alınmadan yakın temas etmiş olan kişiler, son temaslarından sonraki 14 gün boyunca; özellikle ateş ve solunum semptomları açısından telefon ile sorgulanarak izlenmeli, gerekir ise ev ziyareti yapılmalıdır. Temaslı takibi İl/İlçe Sağlık Müdürlüğü tarafından organize edilir ve yürütülür… Yakın temaslılar; temaslı algoritmalarına uygun 14 gün boyunca ateş ve/veya solunum semptomları açısından evde takip edilir ve sözlü ve yazılı olarak bilgilendirilir, onamları alınır. Gerekli görülen durumlarda aktif takip (telefon veya ziyaret ile) yapılabilir ” ifadelerine yer verilmek suretiyle Covid-19 tanısı koyulan kişilerin karantina süresi düzenlenmiştir. İdare tarafından Kurumumuza gönderilen bilgi ve belgelerden; başvuranın 14 gün süre ile karantinada bulunduğu ve bu süreler için hakkında istirahat raporu düzenlendiği tabi olduğu bilgisi edinilmiştir.
19. Konu ile alakalı yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri değerlendirildiğinde, kullanılan hastalık izni sürelerinin 7 günü aşması halinde ilgili personellere yapılacak ödemelerde kesinti yapılacağı noktasında tereddüt bulunmamaktadır. Somut olayda ise salgın sebebiyle zorunlu olarak 14 gün karantinada kalınması yönündeki raporun ihtiyari olarak alınan “hastalık/iş göremezlik raporu” ile aynı kapsamda sayılıp sayılmaması noktasında bir değerlendirme yapılması gerekmektedir.
20. 25/09/2020 tarihli ve 2020/9-32 sayılı Adıyaman Valiliği İl Hıfzıssıhha Kurulu Kararında “Sağlık kurumlarında COVİD-19 hastalığı tespit edilen veya filyasyon ekiplerince COVİD-19 temaslısı olarak belirlenerek hakkında izolasyon/karantina tedbiri kararı alınan kamu kurum ve kuruluşları çalışanlarının, hekim raporuna ihtiyaç olmaksızın, 14 gün süre ile idari izinli sayılmalarına, Bilindiği üzere COVİD-19 hastası ya da temaslısı olan kişiler, Sağlık Bakanlığı’nın Hayat Eve Sığar (HES)
uygulaması üzerinden HES kodu sorgulaması yapıldığında, izolasyon süresince riskli olarak görülmektedir. Bu sebeple, kişilerin COVİD-19 hastası yada temaslısı olup olmadığının tespiti için herhangi bir belge istenilmemesine; idari izin talebinde/gerekliliğinde kişinin risk, dolayısıyla izolasyon durumunun ve süresinin, kişinin kurumu tarafından düzenli olarak HES kodu sorgulanarak tespit, kontrol ve denetimine… oybirliği ile karar verilmiştir” ifadelerine yer verilmiştir.
21. Kütahya Valiliği İl Hıfzıssıhha Kurulunun 13/06/2021 tarihli ve 2021/36 numaralı Kararında “ İl
Hıfzıssıhha Kurulunca izolasyon amaçlı karantinaya alınan bölgede ikamet eden (sağlık, kolluk kuvveti ve kurumunca hizmetine ihtiyaç duyulanlar hariç) kamu ve özel sektör çalışanlarının herhangi bir sağlık kuruluşundan sağlık raporu almaksızın karantina süresince (14 gün süreyle) idari izinli sayılmalarına… toplantıya katılanların oy birliği ile karar verildi.” ifadelerine yer verilmiştir.
22. Yine Diyanet İşleri Başkanlığı’nın valiliklere ve tüm müftülüklere gönderdiği 07/12/2020 tarihli ve E60727077-903-05-02-863694 sayılı yazıda; “Bilindiği üzere COVID-19 salgınının Ülkemizde yayılımının en aza indirilmesi amacıyla salgınla mücadeleyi ve salgının etkilerinin azaltılmasına yönelik faaliyetleri zafiyete uğratmama ve kamu hizmetlerini aksatmama şartıyla çalışma biçimine bakılmaksızın tüm personele uzaktan çalışma, dönüşümlü çalışma ve esnek çalışma yöntemleri uygulanabilmesi, dönüşümlü çalışacak personelin fiilen göreve gelmedikleri süre zarfında idari izinli addedilmesi ve mesai saatlerinin düzenlenmesine yönelik
Cumhurbaşkanlığımızca bir dizi tedbirler alınmaktadır.
Diğer taraftan salgın hastalıklarla mücadele amacıyla yürürlüğe konulan 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha
Kanunu’nun 57’nci maddesinde; kolera, veba gibi bazı hastalıklar sayılmakta, 72’nci maddesinde de 57’nci maddede zikredilen hastalıklardan birinin zuhur ettiği veya zuhurundan şüphelenildiği takdirde diğer tedbirlerin yanında hasta olanların veya hasta olduğundan şüphe edilenlerin ve hastalığı neşrü tamim eylediği tetkikatı fenniye ile tebeyyün edenlerin fennen icap eden müddet zarfında ve sıhhat memurlarınca
hanelerinde veya sıhhi ve fenni şartları haiz mahallerde tecrit ve müşahede altına alınacağı belirtilmektedir.
COVID-19 tanısı konulanlara salt tedavi uygulamasıyla yetinilmeyerek tecrit ve müşahede gibi ayrıca tedbirlere başvurulması, bunun ötesinde temaslıların dahi zorunlu izolasyona tabi tutulması gibi alınan bir dizi önlemler, söz konusu salgının toplum sağlığını ne denli etkilemekte olduğunu ortaya koymaktadır.
Bu itibarla salgın nedeniyle düzenlenen istirahat/iş göremezlik raporlarının da normal sağlık raporu olarak değerlendirilmemesi, Sağlık Kurumlarınca COVID-19 teşhisi konulan veya temaslı olduğu gerekçesiyle karantina altına alınan ya da izolasyona tabi tutulan personelimizin bu durumlarını belgeyle ibraz etmeleri halinde idari izinli sayılmaları ve ibraz edilen belgelerin, ilgili personelin işlem dosyalarında hıfz edilmesiyle yetinilmesi, ayrıca izin belgesi tanzim edilmemesi hususlarında bilgilerini ve gereğini rica ederim.” denilmektedir.
23. Sağlık Bakanlığı tarafından Kurumumuza gönderilen 07/12/2021 tarihli ve E-23642684-010.99-2254 sayılı yazıda ise özetle; izolasyon tedbiri uygulananların idari izinli veya hastalık izinli sayılması noktasında, yerleşim birimleri ve kurumlar arasında farklı uygulamaların olduğunun bilindiği, Covid-19 temaslı ya da tanılı olan kişilerin istirahat raporuna istinaden hastalık izinli sayılmasının uygun olacağı düşünülmekle birlikte, uygulamada yeknesaklığın sağlanmasının (kamu çalışan/işveren, özel sektör çalışan/işveren, öğrenci vb. kesimlerde mağduriyeti asgariye indirecek şekilde); kişilerin bu süreçte iş yerlerinden veya görevlerinden ne şekilde izinli sayılacağına ilişkin genele şümul uygulamanın belirlenmesi gerektiği düşünüldüğü hususları ifade edilmiştir.
24. Yukarıda örnekleri verilmek suretiyle, başvuru konusu olayla ilgili kamu kurumları arasında uygulama birliği bulunmadığı görülmektedir. Başvuru konusu olayda olduğu gibi bazı Kurumlar Covid-
19 tanılı veya temaslı personelinden hastalık raporu istemekte, bazı Kurumlar ise (Diyanet İşleri, Gaziantep
Valiliği vb.) korona virüs teşhisi konulan ve korona virüs temaslısı olan kamu çalışanlarını herhangi bir sağlık raporu almaksızın 14 gün idari izinli kabul etmektedir. Sonuç itibarıyla bu durum mevzuatta da belirtildiği üzere memurların mali haklarını etkilemektedir.
25. Hastalık Raporu; hekim tarafından bizzat yapılan muayene ve tetkikler sonucunda, tıbben istirahati lüzumlu görülenlere düzenlenen rapordur. Hastalık İzni ise; memurun görev yaptığı kurum veya kuruluşun izin vermeye yetkili kıldığı birim amirlerince, işçiler için ise Sosyal Güvenlik
Kurumu (SGK) tarafından verilen izindir. Kamu kurumlarınca tedavi ve takipleri evlerinde gerçekleştirilen hasta ve yakın temaslı kamu görevlilerinden mali ve sosyal hak ve yardımları ile diğer özlük haklarında kayıp yaşanmaması için hastalık izni ve dolayısıyla hastalık raporu talep edilmektedir. Hastalık raporunun tanımı dikkate alındığında Covid-19 PCR (+) kişilerin hasta olarak tanımlanarak Hastalık İzni alabilmeleri mümkün iken, PCR (-) temaslı kişilerin “hasta” olarak değerlendirilmeleri hastalık raporu tanımı ile bağdaşmamaktadır.
26. Covid-19 pandemisinin, sadece Kurumlar için değil, tüm insanlık açısından olağanüstü bir durum olduğu ve olağanüstü süreçlerin ise olağan dönemlere göre daha özenli olarak değerlendirilmesi gerektiği göz önünde bulundurulduğunda, böylesi özel dönemlerde, çalışan ve ailesi, hatta yakın çevresi açısından ücret sürekliliğinin sağlanması son derece önemlidir. Bu nedenle konuyla ilgili mevzuatın mali ve sosyal haklar açısından daha geniş değerlendirilmesi gerektiği, Covid-19 kaynaklı karantina uygulamalarının zorlayıcı sebep olarak değil, iş sağlığı ve güvenliği kapsamında düşünülmesi gerektiği değerlendirilmektedir.
27. Bu bağlamda Covid-19 temaslısı kişilerin hastalıklı kişiler olarak tanımlanması mümkün değildir. Bu kişiler, bulundukları ortamda idari bir tedbir olarak karantinaya alınmakta, somut olaydaki gibi birçok kamu çalışanı da test sonucu pozitif olmadan tekrar işine başlayabilmekte ve idari zarurete
binaen karantina altında tutulmaktadır. İstirahat raporu düzenlenmesindeki temel maksat; kişinin belirli bir hastalığı sebebiyle vazifesini ifa edemeyecek ölçüde iş göremez bir hale geldiğinin hekim muayenesi sonucu tespitidir. İstirahat raporu alan kişiler; hekim tarafından öngörülen süre dâhilinde vazifelerini icra edememekte, yine hekim tarafından raporda belirtilen sürede iş başı yapabilmektedir. Ancak Covid-19
Pandemisi kapsamında temaslı yahut tanılı kişiler, zarurete binaen bilmediği ve semptom göstermeyen kişiler ile aynı ortamda olmalarından dolayı karantinaya alınmaktadır. Bu noktada Kurumumuzca yapılan değerlendirmede; hastalık raporuna binaen bu kişilerin raporlu hastalar gibi değerlendirilmesi, raporlarının hastalık iznine dönüştürülerek maaşlarından ilgili mevzuat çerçevesinde kesinti yapılması hakkaniyete uygun olmadığı kanaatine varılmıştır.
28. Benzer konuda Kurumumuza yapılmış olan 10/08/2021 tarihli ve 2021/6059 sayılı Tavsiye
Kararında da; ilgili idare tarafından başvuranın Covid-19 temaslısı olarak zorunlu karantina altında tutulduğu dönemler için maaşından kesinti yapıldığı, temaslı kişiler hakkında hastalık izni alan personel ile aynı doğrultuda işlem yapıldığı, kamu kurumlarının bazılarında temaslı kişiler bazında farklı uygulamalar yapıldığı ve bu noktada kamuda bir uygulama birliği bulunmadığı, idari zaruret gereği ve idari bir tedbir olarak olağanüstü bir dönemde uygulanan zorunlu karantina tedbirinin mevzuatta belirtilen hastalık raporu kapsamında sayılmasının hakkaniyete uygun olmadığı, bu sebeple başvuranın talebinin kabul edilerek zorunlu karantina altında geçirilen sürenin idari izin kapsamında sayılması yönünde tavsiyede bulunulmasına karar verilmiştir 29. Yukarıda anlatılan hususlar, başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat, Kurumumuzca daha önce benzer konuda verilmiş emsal kararlar ve tüm dosya kapsamı birlikte göz önünde bulundurularak Kurumumuzca yapılan inceleme ve değerlendirme neticesinde; ilgili idare tarafından başvuranın Covid-19 temaslısı olarak zorunlu karantina altında tutulduğu dönemler için maaşından kesinti yapıldığı, temaslı kişiler hakkında hastalık izni alan personel ile aynı doğrultuda işlem yapıldığı, kamu kurumlarının bazılarında bu durumdaki kişiler bazında farklı uygulamalar yapıldığı ve bu noktada kamuda bir uygulama birliği bulunmadığı, idari zaruret gereği ve idari bir tedbir olarak olağanüstü bir dönemde uygulanan zorunlu karantina tedbirinin mevzuatta belirtilen hastalık raporu kapsamında sayılmasının hakkaniyete uygun olmadığı, bu sebeple başvuranın talebinin kabul edilerek zorunlu karantina altında geçirilen sürenin idari izin kapsamında sayılması ve maaşından yapılan kesintinin iade edilmesi gerektiği sonuç ve kanaatine varılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 30. İyi yönetim ilkelerine 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu
Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; Kurumumuzun bilgi ve belge talebine süresi içinde cevap verildiği, idarenin başvuranla ilgili işlemlerinde ‘kanunlara uygunluk’, ‘hesap verilebilirlik’, ‘şeffaflık’, ilkelerine uygun davrandığı; ancak idarenin, ‘makul sürede karar verme’ ve ‘kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi’ ilkelerine uygun davranmadığı ve başvuranın taleplerine süresi içinde cevap vermediği, ayrıca şikâyetçiye hangi sürede hangi mercilere başvurabileceğini göstermediği bu nedenle
‘karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi’ ilkesine uymadığı tespit edildiğinden, idarenin bahse konu ilkelere de uygun davranması önerilmektedir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
31. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa)
dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup İstanbul İdare Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Açıklanan gerekçelerle BAŞVURUNUN KABULÜNE; Başvuranın zorunlu karantina altında geçirdiği sürenin idari izin kapsamında sayılması ve maaşından yapılan kesintinin iade edilmesi hususunda GELİR İDARESİ BAŞKANLIĞINA TAVSİYEDE
BULUNULMASINA,
6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, GELİR
İDARESİ BAŞKANLIĞI tarafından bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde
Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, Kararın başvurana ve gereği için GELİR İDARESİ BAŞKANLIĞINA tebliğine, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi