|
ÖZET: Başvuran şirket, Kocaeli ilinde işlettiği özel hastaneye ek uzman hekim kadrosu verilmesi talebinde bulunmuş, bu talep Sağlık Bakanlığı tarafından reddedilmiştir. Reddedilen işlem, Ankara 2. İdare Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir. Ancak, Sağlık Bakanlığı, mahkeme kararına uymayarak başvuruyu tekrar reddetmiştir. Mahkeme, sağlık hizmetlerinin dengeli dağılımı ve planlama gereklilikleri çerçevesinde, ek kadro talebinin somut verilere dayalı olarak değerlendirilmesi gerektiğine vurgu yapmıştır.
Danıştay içtihatları doğrultusunda, sağlık hizmetlerinin yürütülmesinde Bakanlığın yetkili olduğu ve bu yetkinin en iyi şekilde kullanılması gerektiği belirtilmiştir. İdarenin, mahkeme kararına uygun olarak işlem tesis etmesi gerektiği, aksi takdirde hukuka aykırılık teşkil edeceği ifade edilmiştir. Sonuç olarak, başvurunun reddedilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır. Bu durum, sağlık hizmetlerinin etkin ve verimli sunulması için gerekli olan düzenlemelerin ve planlamaların önemini ortaya koymaktadır. |
T.C. TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU
(OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2023/13568-S.23.21465
BAŞVURU NO : 2023/7108
KARAR TARİHİ : 24/10/2023
RET KARARI
Adres:
,TCKN:
BAŞVURAN VEKİLİ / TEMSİLCİSİ :
Adres:
SAĞLIK BAKANLIĞI
BAŞVURUYA KONU İDARE :
BAŞVURUNUN KONUSU : Başvuran şirketin sahip olduğu özel hastaneye ek uzman hekim kadrosunun verilmesi yönündeki taleplerinin reddedilmesi işleminin iptaline ilişkin mahkeme kararının uygulanması talebi hakkındadır.
BAŞVURU TARİHİ : 22/05/2023
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Kurumumuza adına Av.
tarafından yapılan başvuruda özetle; müvekkil şirketin Kocaeli ilinde sahip bulunduğu
Hastanesi adıyla işlettiği özel hastaneye Özel Hastaneler Yönetmeliği uyarınca 1 adet çocuk sağlığı ve hastalıkları, 1 adet kadın hastalıkları ve doğum, 1 adet iç hastalıkları, 1 adet kardiyoloji, 2 adet genel cerrahi, 1 adet kulak burun boğaz, 1 adet göz hastalıkları, 1 adet psikiyatri, 1 adet plastik ve rekonstrüktif cerrahi uzman hekim ek kadrosunun verilmesi talebi ile başvuruda bulunduğu, talebin Sağlık
Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün 21.06.2022 tarih ve E. sayılı yazısı ile reddedildiği, ret işleminin yargıya taşındığı ve Ankara 2. İdare Mahkemesi’nin 30.11.2022 tarih, E.
/ K. / sayılı kararı ile işlemin iptaline karar verildiği, Ankara 2. İdare Mahkemesi’nin kararına istinaden müvekkilin kadro talebi başvurusunun, idare tarafından mahkeme kararına uyulmayarak
11.04.2023 tarih ve E. / / sayılı yazısıyla reddedildiği, karara karşı davalı idare tarafından
istinaf yoluna müracaat edildiği, Ankara Bölge İdare Mahkemesi 7. İdari Dava Dairesi’nin 18/05/2023 tarih,
E. / K. / sayılı ilamı ile istinaf talebinin reddedilerek ilk derece mahkemesi kararının onandığı belirtilerek idare tarafından mahkeme kararının gereğinin yerine getirilmesi talep edilmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Davaya konu olan Kocaeli Valiliğine hitaplı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün 21.06.2022 tarih ve E. – – sayılı yazısında; “3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununun 9 uncu maddesinin c bendinde “Bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edilir.” hükmü yer almaktadır.
Danıştay içtihatlarında da belirtildiği üzere, “temel bir kamu hizmeti niteliği taşıyan sağlık hizmetlerinin görülmesi sırasında sağlık mevzuatının ve hizmetin gerektirdiği niteliklerin aranmasında ve hizmetin buna göre yürütülerek denetlenmesinde Bakanlığımız yetkili” olup; Bakanlığımızca asıl ve öncelikli olan, sağlık hizmeti alanında Anayasa ve diğer kanunlar ile verilen bu yetkinin en iyi şekilde kullanılarak, sağlık hizmetlerine en uygun düzeyde standardizasyon sağlanması ve 3359 sayılı Kanun başta olmak üzere diğer ilgili kanunlar ile verilen düzenleyici işlem yapma yetkisi kullanılarak, sağlık hizmetinin halka sunulmasında, sağlık hizmetlerinin gereklerine uygun ve objektif kriterler konulmasıdır.
Yukarıda yer verilen düzenlemeler kapsamında, etkin verimli ve kaliteli sağlık hizmeti sunulmasını sağlamak üzere, özel hastanelerin tesis, hizmet ve personel standartlarının tespit edilmesine, sınıflandırılmasına ve bunların açılmalarına, faaliyetlerine, kapanmalarına ve denetlenmelerine ilişkin usul ve esasların düzenlenmesi Bakanlığımız yetkisinde bulunmakta olup, halihazırda Bakanlığımızca ek kadro dağıtımına ilişkin herhangi bir çalışma yapılmadığından Özel Hastanesinin ek kadro talebinin uygun bulunmadığı” hususlarının ifade edildiği, 3. Kurumumuzun 08.06.2023 tarih ve S. sayılı yazısı ile Sağlık Bakanlığından bilgi ve belge talebinde bulunulmuş olup, Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün 13.07.2023 ve E– sayılı cevabi yazısı ve eklerinde özetle; 3.1. Ankara 2. İdare Mahkemesi’nin E. / -K. / sayılı kararında; ”…sağlık kuruluşlarının ve sağlık insan gücünün ülke genelinde dengeli dağılımının sağlanması davalı idare Sağlık Bakanlığınca planlama yapılmasının yasal gerekliliği göz önüne alınarak Özel Hastaneler Yönetmeliği’nin 7. maddesi hükmüyle kamu ve özel sağlık kurum ve kuruluşlarında uzmanlık dallarına göre mevcut uzman hekim sayıları, bunların kamu ve özel sektördeki dağılımı, özel hastanelerin yatak sayıları ve doluluk oranları, ameliyathane, yoğun bakım ve özellikli üniteleri ile bu birimlerin kullanım durumları, ilgili alanda ve bölgedeki ihtiyaç çerçevesinde ve hizmet biriminin devamlılığı için gerekli asgari kadro sayıları dikkate alınarak araştırma yapılarak ülke genelinde dağılımın belirlenmesi suretiyle sağlık hizmetlerinin dengeli sağlanmasının amaçlandığı, davacının kadro talep ettiği Özel Hastanesi’nin ilave hekim ihtiyacının, davalı Sağlık Bakanlığı tarafından yönetmelikte belirtilen objektif kriterler baz alınarak ülke çapında hazırlanan planlama esasları dahilinde var olup olmadığının yapılacak inceleme ve araştırma sonucu somut verilerle ortaya konulması gerektiğinden hekim talebinin planlama açısından hangi yönlerden sakınca oluşturacağı hususunda değerlendirme yapılmaksızın ve somut bir neden ortaya koyulmaksızın tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık görülmemiştir.” gerekçesiyle iptaline karar verildiği, /
3.2. 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 352 inci maddesinin birinci fıkrası “Herkesin bedenî, zihnî ve sosyal bakımdan tam bir iyilik hâli içinde hayatını sürdürmesini sağlamak amacıyla Sağlık Bakanlığının görev ve yetkileri şunlardır:” (f) bendi “Kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişiler tarafında açılacak sağlık kuruluşlarının ülke sathında planlanması ve yaygınlaştırılması için çalışmalar yapmak,” hükmü kapsamında kamu aleyhine dengenin bozulmaması, kamu sağlık hedeflerinin aksamaması için Ülke genelinde yüzde 30 özel sektör payı, yüzde 70 üniversiteler dâhil kamu pay kriterleri hedeflendiği ve her ilde bu hedefler doğrultusunda dengeli dağılım sağlanması için politikalar öngörüldüğü, 3.3. Uzman hekim branşlarının il özel oranlarına bakıldığında; Çocuk Sağlığı ve Hastalıkları (%59,63), Gastroenteroloji (%66,67), Genel Cerrahi (%50,32), Göğüs Hastalıkları (%26,09), Hematoloji (%9,09), İç
Hastalıkları (%43,59), Kardiyoloji (%41,23), Nefroloji (%14,29) Nöroloji (%45,92), Romatoloji (%23,08), Ruh Sağlığı ve Hastalıkları (% 53,68), Tıbbi Genetik (%25), Tıbbi Onkoloji (%23,08), Neonatoloji (% 0), Aile Hekimliği (%41,38), Fiziksel Tıp ve Rehabilitasyon (%59,5), Kulak Burun Boğaz Hastalıkları (%58,62) olduğu, 3.4. İnsan kaynakları açısından imkanların zaten kısıtlı olduğu uzmanlık dallarında istihdamın öncelikle kamu sağlık kurumlarınca yapılması, en temel kamu hizmetlerinden biri olan sağlık hizmetlerinin sürdürülebilirliği açısından zorunluluk gösterdiği, 3.5. Mahkeme kararı gereği somut veriler ile değerlendirme yapıldığında, talebin yukarıdaki verilerden de anlaşıldığı üzere Özel Hastaneler Yönetmeliğinin 7 nci maddesi ek kadroların dağıtımına ilişkin usul ve esaslar (Mülga ikinci fıkra: RG-2/4/20 31797) yürürlükten kaldırıldığından uygun bulunmadığı, yukarıda izah edildiği üzere özel sağlık kuruluşundan gelen talepler değerlendirilirken ülkedeki dengenin bozulmaması kaydı ile değerlendirme yapılmakta olduğu, başka özel sağlık kuruluşlarına da benzer cevaplar vermiş verilmiş olduğunun yazı ekinde yer alan belgelerden görülebildiği, 3.6. İdarenin yargı kararlarına mutlak surette uyma mecburiyetinin Anayasal ve yasal bir zorunluluk olduğu ve yargı kararlarının yerine getirilmesinin yani uygulanmasının geciktirilemeyeceğinin açık olduğu, bilindiği üzere, mahkeme kararlarının gerekçesine uygun olarak işlem tesis edilmesi gerektiği, mahkeme kararının tetkikinden de anlaşılacağı üzere, ilave hekim ihtiyacının, somut verilerle ortaya konulması gerektiği gerekçesine yer verildiği, dolayısıyla mahkeme kararının gerekçesine uygun olarak somut verilerle bahse konu talebe ilişkin 02.06.2023 tarih ve sayılı yazı ile Kocaeli Valiliği İl Sağlık
Müdürlüğü’ne bildirildiği, 09.06.2023 tarih ve sayılı yazı ile de İl Sağlık Müdürlüğünce sahipliğe tebliğ edildiği, açıklamalarına yer verilmiştir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
4. 2709 sayılı T.C. Anayasası’nın; 4.1. “Cumhuriyetin nitelikleri” başlıklı 2’nci maddesinde; “Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devletidir.”; 4.2. “Yürütme yetkisi ve görevi” kenar başlıklı 8’inci maddesinde; “Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı (…)(1) tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir.”; 4.3. “Hak arama hürriyeti” başlıklı 36’ncı maddesinde; “Herkes, meşrû vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir. Hiçbir mahkeme, görev ve yetkisi içindeki davaya bakmaktan kaçınamaz.”;
4.4. “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74’üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkrasında: “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.”; 4.5. “Yargı yolu” kenar başlıklı 125’inci maddesinde; “…İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür.”; 4.6. “Mahkemelerin Bağımsızlığı” başlıklı 138’inci maddesinin son fıkrasında: “Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez.”;
5. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun görevi” başlıklı 5’inci maddesinde:
“Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir…” 6. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 28’inci maddesinde: “1. Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez…” 7. 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Sağlık
Bakanlığı” başlıklı Onüçüncü Bölümünün “Görevler” başlıklı 352 nci maddesinde; “(1) Herkesin bedenî, zihnî ve sosyal bakımdan tam bir iyilik hâli içinde hayatını sürdürmesini sağlamak amacıyla, Sağlık Bakanlığının görev ve yetkileri şunlardır: …
e) İnsan gücünde ve maddî kaynaklarda tasarruf sağlamak ve verimi artırmak, sağlık insan gücünün ülke sathında dengeli dağılımını sağlamak ve bütün paydaşlar arasında işbirliğini gerçekleştirmek suretiyle yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu sağlamak, f) Kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişiler tarafından açılacak sağlık kuruluşlarının ülke sathında planlanması ve yaygınlaştırılması için çalışmalar yapmak, …” 8. 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun;
8.1. “Temel Esaslar” başlıklı 3’üncü maddesinde; “Sağlık hizmetleriyle ilgili temel esaslar şunlardır:
a) Sağlık kurum ve kuruluşları yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal
Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak planlanır, koordine edilir, mali yönden desteklenir ve geliştirilir…
c) Bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması esastır. Sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesi bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenlenir. Bu düzenleme ilgili Bakanlığın görüşü alınarak yapılır…
i) Sağlık hizmetlerinin yurt çapında istenilen seviyeye ulaştırılması amacıyla; bakanlıklar seviyesinden en uçtaki hizmet birimine kadar kamu ve özel sağlık kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları arasında koordinasyon ve işbirliği yapılır. Sağlık kurum ve kuruluşları coğrafik ve fonksiyonel hizmet alanları, verecekleri hizmetler, yönetim, hizmet ilişki ve bağlantıları gibi konularda tespit edilen esaslara uymak ve verilen görevleri yapmakla yükümlüdürler. Çağdaş tıbbi bilgi ve teknolojinin ülkeye getirilmesi ve teşviki sağlanır.
j) Vatandaşların hastalıklardan korunma, sağlıklı çevre, beslenme, ana çocuk sağlığı ve aile planlaması ve benzeri konularda eğitilmeleri ve takipleri bütün kamu kuruluşlarının sorumluluğu, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, özel ve gönüllü kuruluşların işbirliği içerisinde gerçekleştirilir…”
8.2. “Yönetmelikler” başlıklı 9’uncu maddesinin (c) bendinde; “Bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edilir.” 9. 27.03.2002 tarih ve 24708 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinin; 9.1. “Amaç” başlıklı 1’inci maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı; etkin, verimli ve kaliteli sağlık hizmeti sunulmasını sağlamak üzere, bütün özel hastanelerin tesis, hizmet ve personel standartlarının tespit edilmesine, sınıflandırılmasına, sınıflarının değiştirilmesine, amaca uygun olarak teşkilatlandırılmasına ve bunların açılmalarına, faaliyetlerine, kapanmalarına ve denetlenmelerine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.” 9.2. “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde; “ (Değişik 1. fıkra: 14/01/2004 – 25346 S. R.G. Yön./1.
md.) Bu Yönetmelik; Devlete, il özel idarelerine, belediyelere, üniversitelere ve diğer kamu tüzelkişilerine ait hastaneler hariç olmak üzere; gerçek kişiler ve özel hukuk tüzelkişilerine ait hastaneleri kapsar.(…)”
9.3. “Sağlık kurum ve kuruluşlarının planlanması” başlıklı ek 4 üncü maddesinde; “(Değişik madde:
11.07.2013 – 28704 S. R.G. Yön./18. md.) Bakanlıkça aşağıdaki amaçlar doğrultusunda, faaliyetine ihtiyaç
duyulan sağlık kurum ve kuruluşları ile bunlara ait sağlık insan gücü, tıbbi hizmet birimleri ve nitelikleri ile teknoloji yoğunluklu tıbbi cihaz dağılımı alanlarında kamu ve özel sektörü kapsayacak şekilde planlama
yapılır:
a) Sağlık hizmetlerinin, demografik yapı ve epidemiyolojik özellikler de göz önünde bulundurulmak suretiyle kaliteli, hakkaniyete uygun ve verimli şekilde sunulması, b) Sağlık kurum ve kuruluşlarının hizmet kapasiteleri, sağlık insan gücü ile çağdaş tıbbi bilgi ve teknolojinin ülke düzeyinde dengeli dağılımının sağlanması, c) Koruyucu sağlık ve acil sağlık hizmetleri gibi işbirliği halinde hizmet sunumunun gerekli olduğu alanlarda uygun kapasitenin oluşturulması, ç) Kaynak israfı ve atıl kapasiteye yol açılmaması.
(Değişik 2. fıkra: 21.03.2014 – 28948 s. R.G. Yön./12. md.) Özel hastane açmak isteyenler, Bakanlıkça yapılan planlamada ihtiyaç gösterilen yerleşim bölgelerinde faaliyette bulunmak üzere başvurabilir.”
9.4. “Kadroların kullanım izni ve kadro devirleri” başlıklı 7 nci maddesinde; “(Değişik madde:
22.03.2017 – 30015 s. R.G. Yön./4. md.) Özel hastanelerin kadroları, Sağlık Kuruluşları Yönetim Sistemine,
Bakanlıkça elektronik ortamda kaydedilir. Mesul müdür, bu sistem üzerinden hastanenin her bir uzmanlık dalı için toplam kadrosunu, kullanabileceği kadrosunu ve aktif çalışanını takip eder, hekim ayrılış ve başlayış tekliflerini bu sistem üzerinden yapar ve çalışma belgelerini düzenler.
(Mülga 2. fıkra: 02.04.2022 – 31797 s. R.G. Yön./1. md.)
(Mülga 3. fıkra: 02.04.2022 – 31797 s. R.G. Yön./1. md.)” Düzenlemelerine yer verilmiştir.
IV. KAMU DENETÇİSİ SN. YAHYA AKMAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
10. Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvurunun reddi gerektiği yönündeki öneri Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden Değerlendirme
11. Başvuran adına vekili tarafından yapılmış olan başvuruda özetle; müvekkil şirketin Kocaeli ilinde sahip bulunduğu Özel Hastanesi adıyla işlettiği özel hastaneye 1 adet çocuk sağlığı ve hastalıkları, 1 adet kadın hastalıkları ve doğum, 1 adet iç hastalıkları, 1 adet kardiyoloji, 2 adet genel cerrahi,
1 adet kulak burun boğaz, 1 adet göz hastalıkları, 1 adet psikiyatri, 1 adet plastik ve rekonstrüktif cerrahi
uzman hekim ek kadrosunun verilmesi yönündeki taleplerinin Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünce reddedilmesine ilişkin işlemin, Ankara 2. İdare Mahkemesi’nin 30.11.2022 tarih, E. / K.
/ sayılı kararıyla iptal edildiğinden bahisle bahse konu mahkeme kararının uygulanması talep edilmiştir.
12. Ankara 2. İdare Mahkemesi’nin 30.11.2022 tarih, E. / K. / sayılı kararında özetle; 12.1. Davacı şirket tarafından; Kocaeli ilinde faaliyet gösteren Özel Hastanesinin; 1 adet çocuk sağlığı ve hastalıkları, 1 adet kadın hastalıkları ve doğum, 1 adet iç hastalıkları, 1 adet kardiyoloji, 2 adet genel cerrahi, 1 adet kulak burun boğaz, 1 adet göz hastalıkları, 1 adet psikiyatri, 1 adet plastik ve rekonstrüktif cerrahi uzmanı ek kadrosu açılması talebiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Sağlık
Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün 21.06.2022 tarihli, E. sayılı işleminin, hukuka ve mevzuata aykırı olduğu ileri sürülerek davaya konu idari işlemin iptalinin istenildiği, 12.2. Davalı Sağlık Bakanlığı tarafından ise; Anayasanın 56 ncı maddesi ile sağlık hizmetleri konusunda
Devlete verilen görevlerin, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile yürürlükteki Kanun hükümleri uyarınca Bakanlıkları eliyle yürütüldüğü, 3359 sayılı yasanın 9/c maddesinde de sağlık alanında planlama yetkisinin idarelerine verildiği, anılan görevlerin Özel Hastaneler Yönetmeliği ile ifa edildiği, anılan yönetmeliğin ilgili maddelerinin planlamanın sağlık kuruluşlarından olan özel hastanelerin de dahil edildiği, planlama hükümleri çerçevesinde özel hastanelere ilave kadro verilmesi Bakanlık tarafından yapılacak değerlendirme sonucunda yapılacak ilan üzerine verileceği, davacı tarafın başvurusunun reddine ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı, haksız açılan davanın reddi gerektiği yönünde savunma yapıldığı, 12.3. Ankara 2. İdare Mahkemesi tarafından ise; 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu ve Özel
Hastaneler Yönetmeliği hükümlerinden bazılarına yer verildikten sonra; 12.3.1. En temel insan haklarından olan sağlıklı yaşam hakkının ticari amaçlar güdülerek ihlal edilmemesi için idareye özel sektörde faaliyet gösteren sağlık kuruluşları üzerinde denetim, çalışma usul ve esaslarını düzenleme yetkisi verildiği, bu amacın gerçekleştirilmesi için planlama hükümlerinin mevzuata 2008 yılında girdiği ve uygulanmakta olduğu, mevzuat hükümleri uyarınca planlamanın amacının atıl kapasite ve kaynak israfına neden olmadan sağlık insan gücünün kamu ve özel sektörü kapsayacak şekilde ülkede dengeli dağılımı olduğu, düzenleyici işlemlerle bu amaçların gerçekleştirilmesinin Sağlık Bakanlığının görev ve yetkisinde bulunduğu, bu kapsamda Sağlık Bakanlığına sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması hususunda açık bir düzenleme ve belirleme yetkisi tanınmış ise de, özel sağlık kuruluşları ile kamu sağlık kuruluşları arasındaki hedeflenen oran da dikkate alınarak hekim ilavelerinin Yönetmeliğin 7 nci maddesi hükmüne uygun olarak belirlenmesi, bu belirleme yapılırken de hekim ihtiyacının var olup olmadığının yapılacak inceleme ve araştırma sonucu somut verilere ortaya konulması gerektiği, böyle bir çalışma yapılmadan hakim ilavesi talebinin reddedilmesinin sunulacak sağlık hizmetinde aksamalara yol açacağında da kuşku bulunmadığı, 12.3.2. Olayda sağlık kuruluşlarının ve sağlık insan gücünün ülke genelinde dengeli dağılımının sağlanması davalı idare Sağlık Bakanlığı’nca planlama yapılmasının yasal gerekliliği göz önüne alınarak
Özel Hastaneler Yönetmeliğinin 7 nci maddesi hükmüyle kamu ve sağlık kurum ve kuruluşlarında uzmanlık dallarına göre mevcut uzman hekim sayıları, bunların kamu ve özel sektördeki dağılımları, özel
/
hastanelerin yatak sayıları ve doluluk oranları, ameliyathane, yoğun bakım ve özellikli üniteleri ile bu birimlerin kullanım durumları, ilgili alanda ve bölgedeki ihtiyaç çerçevesinde ve hizmet biriminin devamlılığı için gerekli asgari kadro sayıları dikkate alınarak araştırma yapılarak ülke genelinde dağılımın belirlenmesi suretiyle sağlık hizmetlerinin dengeli sağlanmasının amaçlandığı, davacının kadro talep ettiği
Özel Hastanesinin ilave hekim ihtiyacının, davalı Sağlık Bakanlığı tarafından yönetmelikte belirtilen objektif kriterler baz alınarak ülke çapında hazırlanan planlama esasları dahilinde var olup olmadığının yapılacak inceleme ve araştırma sonucu somut verilerle ortaya konulması gerektiğinden, hekim talebinin ek kadro dağıtımına ilişkin herhangi bir çalışma yapılmadığından bahisle reddedilmesine ilişkin olarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık görülmediği, 12.3.3. Ayrıca Mahkeme Kararının davacı şirketin sahipliğindeki Özel Hastanesine ek kadro hakkı tanınması anlamına gelmediği, davacı şirketin işlettiği özel hastanenin ilave hekim talebinde bulunduğu branşlar kapsamında yönetmelikte belirlenen objektif kriterler baz alınarak ülke çapında hazırlanan planlama esasları dahilinde davalı idare tarafından yapılacak değerlendirmenin sonucuna göre işlem tesis edileceği, ifade edilerek dava konusu işlemin iptaline karar verildiği anlaşılmıştır.
13. Bahse konu Ankara 2. İdare Mahkemesi’nin kararına cevaben Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri
Genel Müdürlüğünün 22.12.2022 tarih ve E- – – sayılı yazısında özetle; 13.1. Danıştay içtihatlarında da belirtildiği üzere, “temel bir kamu hizmeti niteliği taşıyan sağlık hizmetinin görülmesi sırasında sağlık mevzuatının ve hizmetin gerektirdiği niteliklerin aranmasında ve hizmetin buna göre yürütülerek denetlenmesinde Bakanlığımız yetkili” olduğu; Bakanlık tarafından asıl ve öncelikli olan, sağlık hizmeti alanında Anayasa ve diğer kanunlar ile verilen bu yetkinin en iyi şekilde kullanılarak, sağlık hizmetlerine en uygun düzeyde standardizasyon sağlanması ve 3359 sayılı Kanun başta olmak üzere diğer ilgili kanunlar ile verilen düzenleyici işlem yapma yetkisi kullanılarak, sağlık hizmetinin halka sunulmasında, sağlık hizmetlerinin gereklerine uygun ve objektif kriterler konulması gerektiği, 13.2. İlgili mevzuat kapsamında, etkin verimli ve kaliteli sağlık hizmeti sunulmasını sağlamak üzere, özel hastanelerin tesis, hizmet ve personel standartlarının tespit edilmesine, sınıflandırılmasına, sınıfların değiştirilmesine, amaca uygun olarak teşkilatlandırılmasına ve bunların açılmalarına faaliyetlerine, kapanmalarına ve denetlenmelerine ilişkin usül ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanan Özel
Hastaneler Yönetmeliğinin 27.03.2002 tarih ve 24708 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girdiği, Özel Hastaneler Yönetmeliğinin 7 nci maddesi ikinci fıkrası ek kadroların dağıtımına ilişkin usul ve esasların (Mülga ikinci fıkra:RG-2/4/2022-31797) yürürlükten kaldırıldığı, 13.3. Söz konusu Mahkeme Kararı doğrultusunda “…Bununla beraber Mahkememizin kararının davacının hastaneye istediği ek kadroların hakkı anlamına gelmediği özel hastanenin ilave hekim talebinde bulunduğu branşlar kapsamında yönetmelikte belirlenen objektif kriterler baz alınarak ülke çapında hazırlanan planlama esasları dahilinde davalı idare tarafından yapılacak değerlendirmenin sonucuna göre işlem tesis edileceği açıktır’’ denildiği, bu nedenle Özel Hastanesine ek kadro verilmesinin mümkün olmadığının bildirileceği ve karara karşı istinaf yoluna gidilmesi gerektiği belirtilmiştir.
14. Davalı idare olan Sağlık Bakanlığı tarafından Ankara 2. İdare Mahkemesi kararına karşı istinaf yoluna gidilmiş olup, Ankara Bölge İdare Mahkemesi 7. İdari Dava Dairesinin 18.05.2023 tarih, E. /
K. / sayılı ilamı istinaf başvurusu reddedilerek ile ilk derece mahkemesinin kararı onanmıştır.
15. Ankara Bölge İdare Mahkemesi 7. İdari Dava Dairesinin kararına cevaben Sağlık Bakanlığı
Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün 02.06.2023 tarih ve – – – sayılı yazısında özetle; /
15.1. Ankara 2. İdare Mahkemesi’nin 30.11.2022 tarihli ve E. / /K. / sayılı kararı gerekçesi doğrultusunda hastanenin kadro talebinin yeniden değerlendirildiği, 15.2. 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 352 inci maddesinin birinci fıkrasının (f) bendi hükmü kapsamında Bakanlık tarafından kamu aleyhine dengenin bozulmaması kamu sağlık hedeflerinin aksamaması için Ülkemiz genelinde yüzde 30 özel sektör payı, yüzde 70 üniversiteler dâhil kamu payı kriterleri hedeflendiği ve her ilde bu hedefler doğrultusunda dengeli dağılım sağlanması için politikalar öngörüldüğü, 15.3. Söz konusu hastanenin talep ettiği uzman hekim branşlarının il özel oranlarına bakıldığında; Çocuk
Sağlığı ve Hastalıkları (%48,19), Kadın Hastalıkları ve Doğum (62,41 ), İç Hastalıkları (35,95), Kardiyoloji (%36,11), Genel Cerrahi (%40,38), Kulak Burun Boğaz Hastalıkları (%59,26),Göz Hastalıkları (46,15 ), Ruh Sağlığı ve Hastalıkları (%44,44), Plastik Rekonstrüktif ve Estetik Cerrahi (73,91) olduğu, insan kaynakları açısından imkanların zaten kısıtlı olduğu uzmanlık dallarında istihdamın öncelikle kamu sağlık kurumlarınca yapılması, en temel kamu hizmetlerinden biri olan sağlık hizmetlerinin sürdürülebilirliği açısından zorunlu göründüğü, 15.4. Mahkeme kararı gereği somut veriler ile değerlendirme yapıldığında, yukarıdaki verilerden de anlaşıldığı üzere Kocaeli ilinde faaliyet gösteren Özel Hastanesinin talebinin, Özel
Hastaneler Yönetmeliğinin 7 nci maddesi ek kadroların dağıtımına ilişkin usul ve esaslar (Mülga ikinci fıkra:RG2/4/2022-31797) yürürlükten kaldırıldığından uygun bulunmadığı hususları ifade edilmiştir.
16. Hukuk devleti; insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve kanunlarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir (AYM E.2013/44, K.2013/59, RG Tarihi: 02/05/2013).
17. Hukuk devletinin olmazsa olmaz unsurlarından biri de mahkeme kararlarının bağlayıcılığıdır. Nitekim
Anayasa’nın 138’inci maddesi uyarınca, yasama ve yürütme organları ile idareler, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bağımsız ve tarafsız mahkemeler tarafından verilmiş kararlar hiçbir suretle değiştirilemeyeceği gibi idareler bu kararların yerine getirilmesini de geciktiremez. Anılan hükümde, mahkeme kararlarına uyma, bu kararları değiştirmeksizin yerine getirme hususunda yasama ve yürütme organları ile idare makamları lehine herhangi bir istisna kuralına yer verilmemiştir. Yargı kararlarının ilgili kamu otoritelerince zamanında yerine getirilmediği bir devlette, bireylerin yargı kararlarıyla kendilerine sağlanan hak ve özgürlükleri tam anlamıyla kullanabilmeleri mümkün olamayacaktır. Bu sebeple hukukun üstünlüğünün geçerli olduğu bir devlette, bireylerin kamu otoritesi ve hukuk sistemine olan güven ve saygılarını koruma adına vazgeçilmez bir görev ifa eden yargı kararlarının zamanında icra edilmeyerek, sonuçsuz bırakılması kabul edilemez. (AYM, BN. 2013/1752, KT. 26/6/2014)
18. Mahkeme kararlarının geciktirilmeksizin yerine getirilmesi hukuk devletinin bir gereği olmakla birlikte, gerek doktrinde ve gerekse de yargı içtihatlarında; hukuki ve fiili imkânsızlık halleri, idarenin elinde olmayan sebeplerle yargı kararlarını uygulayamadığı haller olarak kabul edilmektedir. Dolayısıyla imkânsızlık hallerinin varlığı durumunda, idarenin yargı kararlarının gereğini yerine getirememesi söz konusu olabilmektedir. Bir diğer ifade ile idare kararı uygulamak istese de elinde olmayan nedenlerle bunu gerçekleştirememektedir.
19. İdare tarafından bir yargı kararının yerine getirilmesi mevzuat hükümleri çerçevesinde mümkün olmadığında ortada hukuki imkânsızlık halinin bulunduğu kabul edilir. Hukuki imkânsızlık, pozitif hukuk kurallarının bir idari işlemin tesisini ya da uygulanmasını olanaksız hale getirmesidir. Bu durumda yargı kararının uygulanamaması başka bir hukuk kuralının engellemesi sonucu ortaya çıkmaktadır. Dolayısıyla
/
hukuki imkânsızlık halinde, iptal kararı üzerine, işlem hiç yapılmamış gibi eski hukuki durumu tesis etmekle mükellef olan idare, bu kararı uygulama imkânı bulamayabilir ve mevcut hukuki duruma göre hareket etmek zorunda kalır(Gök, H., “Danıştay Kararlarından Hareketle İdari Yargı Kararlarının İmkânsızlık Nedeniyle
Uygulanamadığı Haller”, İÜHFM C. LXXI, S. 1, s. 547-558, 2013.).
20. Somut olayda; başvuruya konu mahkeme kararında, davacı şirketin sahibi bulunduğu Özel
Hastanesine ek hekim kadrosu verilmesi anlamına gelmediği, davalı idare tarafından davacı şirketin sahibi olduğu hastanenin ek kadro verilmesi talebinde bulunduğu branşlar bakımından Özel
Hastaneler Yönetmeliğinin 7 nci maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen objektif kriterler baz alınarak ülke çapında hazırlanan planlama esasları dahilinde ek kadroya ihtiyaç olup olmadığının inceleme ve araştırma sonucu yapılacak değerlendirmeye göre somut veriler ışığında işlem tesis edilmesi anlamına geldiği açıkça ifade edilmiştir. Bu kapsamda idare tarafından ilgili branşlarda il bazında özel sektör paylarına ilişkin istatistiki veriler incelendiğinde (bkz. prg. 15.3.) özel sektör payının %30 olarak belirlenen payın üzerinde olduğu bu nedenle ek kadro talebinin uygun bulunmadığı anlaşılmıştır. Bununla birlikte Mahkeme kararına esas teşkil eden Özel Hastaneler Yönetmeliğinin 7 nci maddesinin ikinci fıkrasının 02.04.2022 tarih ve
31797 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair
Yönetmelik ile yürürlükten kaldırıldığı görülmektedir.
21. Yukarıda yer verilen açıklamalar çerçevesinde Kurumuzca yapılan değerlendirme neticesinde; ek kadro talep edilen uzman hekim branşlarının il bazında özel sektör dağılımına bakıldığında %30 oranın üzerinde olduğu, bununla birlikte Mahkeme kararına esas teşkil eden Özel Hastaneler Yönetmeliğinin 7 nci maddesinin ikinci fıkrasının yürürlükten kaldırıldığı, tüm bu nedenlerle idarenin işlem ve eylemlerinde hukuka aykırılık bulunmadığı değerlendirilerek başvurunun reddi gerektiği sonuç ve kanaatine varılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 22. İyi yönetim ilkelerine 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu
Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in 6’ncı maddesinde yer verilmiş olup, bu başvuru kapsamında ilgili idarenin iyi yönetim ilkelerine aykırı davrandığına dair herhangi bir tespit yapılmamıştır.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
23. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun 21’inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca gerekçeli ret kararının başvurana tebliğinden itibaren varsa dava açma süresi kaldığı yerden işlemeye devam edecek olup Ankara İdare Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçeler ve dosya kapsamına göre BAŞVURUNUN REDDİNE; Kararın BAŞVURAN VEKİLİNE ve SAĞLIK BAKANLIĞINA tebliğine, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi