Aşırı düşük teklif açıklamalarında proforma fatura birim fiyatlarının ticari hayatın olağan akışına aykırılığı nasıl değerlendirilmeli (KİK)

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, idare tarafından, aşırı düşük teklif açıklamaları ekinde sundukları proforma faturada yer alan kıyafet bedellerine ilişkin tutarların, hayatın olağan akışına ve piyasa şartlarına aykırılık teşkil ettiği gerekçesi ile tekliflerinin değerlendirme dışı bırakılmasının kamu ihale mevzuatına ve emsal kurul kararlarına aykırı olduğu, idareye yaptıkları başvuru sonrası maliyet/satış tutarı tespit tutanağı istenilmeden proforma faturadaki bilgilerin doğruluğunu teyit amacı ile vergi dairesine yazı yazılmasına karar verildiği ve şikâyet başvurularının reddedildiği, kamu ihale mevzuatında aranan şekil ve şartları taşıyan aşırı düşük teklif açıklamalarının geçerli kabul edilmesi gerektiği iddialarına yer verilmiştir.

A) Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

Başvuru konusu ihale, birim fiyat teklif almak suretiyle, kısmi teklife kapalı olarak ve açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “Genel temizlik” hizmeti alımı işine ilişkindir.

İdari Şartname’nin “Teklif fiyata dahil giderler” başlıklı 25’inci maddesinde “…25.3. Teklif fiyata dahil olan diğer giderler aşağıda belirtilmiştir:

25.3.1. İşin süresi ve personel sayısı dikkate alınarak ilgili mevzuatına göre hesaplanacak işçilik ücreti:

Yüklenici firma istihdam ettiği personelin 27 kişilik temizlik personeline brüt asgari ücretten maaş olarak ödeyecek, ücret bordrosunda gösterecek ve teklif fiyata dâhil edecektir.

25.3.2. Yemek, yol ve giyecek giderleri:

Yemek hastane idaresi tarafından karşılanacak olup, bunun için ayrı bir ücret hesaplanmayacaktır.
– 12 aylık yol gideri (brüt) :(2,50 TL günlük x 26 gün x 27 kişi x 12 ay) = 21.060,00 TL (Brüt olup nakdi olarak ödenecektir ve ücret bordrosunda gösterilecektir.)
– Giyecek : Her İşçiye: İş Önlüğü ( Alt-Üst takım 1 Çift Kışlık ) Toplam 27 adet
iş önlüğü (alt-üst takım 1 çift yazlık) toplam 27 adet
giyeceğin özellikleri : %65 polyester %35 viscon, yıkanabilir, ütülenebilir, terletmeyen, yıkandığı zaman renk vermeyen, solmayan ve çekme tolaransı %4 kumaştan olmalıdır.(ayni olarak verilecektir.)

…

25.3.4. Diğer giderler:

-%3 Sözleşme bedeli teklif fiyata dahil edilecektir.
– resmi-dini bayram-yılbaşı tatilinde çalıştırılacak toplam gün sayısı: 101,5 gün (7×14,5)
– idarenin ihtiyacı doğrultusunda toplam 200 saat fazla mesai verilecektir.

25.4.Sözleşme konusu işin bedelinin ödenmesi aşamasında doğacak Katma Değer Vergisi (KDV), ilgili mevzuatı çerçevesinde İdare tarafından yükleniciye ayrıca ödenir.

25.5. Kısa vadeli sigorta prim oranları belirtilecektir.

İş kazaları mesleki hastalıkları tehlike sınıfı % 2 dir.
İş kazaları mesleki hastalıklar sigortası pirim oranı % 1,5 dir.” düzenlemesi yer almaktadır.

Kuruma gönderilen ihale işlem dosyası içerisinde yer alan bilgi ve belgelerin incelenmesinden idarece kâr hariç yaklaşık maliyet tutarı olarak belirlenen 416.341,29 TL tutarın altında teklif veren başvuru sahibi istekli de dâhil olmak üzere yedi isteklinin aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulduğu görülmektedir.

Aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesine ilişkin 02.11.2012 tarihli ihale komisyonu tutanağında “…Teklif bileşenlerinde 27 kişinin 1 yıllık giyim bedeli (yazlık-kışlık) 1,08 TL/kr olarak belgelendirilmiştir. Fakat giyim bedeli için öngörülen tutarın piyasa gerçeklerini yansıtmadığı, proforma faturada belirtilen fiyatların hayatın olağan akışına aykırılık teşkil ettiği Tavas Terziler Seyyar Elbise Satıcıları ve Ütücüler Odası’ndan alınan iş önlüğü ücretinde de tespit edilmiş olup, ilgili firmanın teklif
Oybirliği ile değerlendirme dışı bırakılmıştır.” ifadeleri yer almaktadır.

02.11.2012 tarihli ihale komisyonu kararında başvuru sahibinin teklifine ilişkin bir değerlendirme yer almamakla birlikte, kesinleşen ihale kararının bildirimine ilişkin yazıda da yukarıda aktarılan tutanakta yer alan değerlendirme yinelenerek anılan isteklinin teklifinin değerlendirme dışı bırakıldığı bildirilmiştir.

Başvuru sahibinin, teklifinin değerlendirme dışı bırakılması işlemine yönelik 14.11.2012 tarihinde idare kayıtların alınan 12.11.2012 tarihli şikâyet başvurusu üzerine idarece alınan 15.11.2012 tarihli kararda “… İdaremiz ihale öncesi gerek piyasa araştırması gerekse yaklaşık maliyet tespitlerine göre Tavas Terziler Seyyar Elbise Satıcıları ve Ütücüler Odasından alınan iş önlüğü ücreti ile de kıyaslanması neticesinde hayatın olağan akışı, ticari ve ekonomik verilerle ilgili genel bilgilerle uyumlu olmadığı değerlendirilmiştir. İlgili ihale için yapılan düşük teklif sorgulamasına verilen cevapta sunulan Semiha Kayalar’a ait proforma faturada verilen bilgilerin doğruluğunu teyit için Kurtdereli vergi dairesine yazı yazılmasına karar verilmiştir.” ifadelerine yer verilerek şikâyet başvurusunun reddine karar verilmiştir.

İdarenin 15.11.2012 tarihli ve 1735 sayılı Kurtdereli Vergi Dairesi Müdürlüğü’ne hitaben yazılan yazısında “İdaremizce 04.10.2012 tarihinde yapılan genel temizlik alım ihalesine Eylül Yön. Sis. İns. Kay. Dan. Tem. Tic. Ltd. Şti. istekli olarak katılmıştır. İstekli ihale dosyasına sunmuş olduğu teklif mektubundaki tutarlar aşırı düşük teklif olarak değerlendirilmiş ve ilgi firmadan teklif bileşenlerini açıklaması 08.10.2012 tarihinde yazı ile istenmiştir. İlgili firmanın 11.10.2012 tarihinde idaremize verdiği teklif bileşenleri açıklamasının ekinde sunduğu Semiha Kayalar’a ait proforma faturada belirtilen birim fiyatlarının ticari hayatın olağan akışına aykırı olup olmadığının (mükellefin yasal defter ve belgelerinden)tespitinin yapılması hususunda…” ifadeleri yer almaktadır.

Başvuru sahibinin, aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında teklif bileşenlerine ilişkin tablo, KİK İşçilik Hesaplama modülü çıktısı ve proforma fatura sunduğu görülmektedir.

Anılan isteklinin giyim bedelini tevsik etmek için sunduğu, Tekstil Ürünleri Toptan Satışı İş Kıyafetleri İş Güvenliği Kıyafetleri Ayakkabı Ticareti -Semiha Kayalar tarafından başvuru sahibi adına düzenlenen 03.10.2012 tarihli proforma faturada 27 adet “iş önlüğü kışlık üst takım” ve 27 adet “iş önlüğü yazlık üst takım” karşılığının birim maliyeti 0.02 TL olmak üzere toplam 1,08 TL bedel öngörüldüğü ve proforma faturanın altında “birim satış tutarının, mükellefin yasal defter ve belgelerine göre çıkartılan ve tarafımdan onaylanan maliyet satış tutarı tespit tutanağındaki ağırlıklı ortalama birim satış tutarının %80’inin altında olmadığını beyan ederim.” ifadesinin yer aldığı ve SMMM Eren Çekiç’in imza ve kaşesini taşıdığı görülmektedir.

Konuyla ilgili olarak Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Hizmet alımı ihalelerinde aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi” başlıklı 79’uncu maddesinde “…79.4. İhale komisyonu tarafından, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihaleleri ile personel çalıştırılmasına dayalı olmamakla birlikte ihale dokümanında personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatinin tamamının idarede kullanılacağı hizmet alımı ihalelerinde asgari işçilik maliyeti, sözleşme giderleri ve genel giderler ile varsa malzeme ve diğer maliyet kalemleri, bunlar dışında kalan hizmet alımı ihalelerinde ise ihale dokümanında belirtilen teklif fiyata dahil giderler dikkate alınmak suretiyle tekliflerin değerlendirilmesi yapılarak 4734 sayılı Kanunun 38 inci maddesi uyarınca teklifi aşırı düşük görülen isteklilerden işin niteliğine göre ihale komisyonunca belirlenen önemli teklif bileşenleri ile ilgili açıklama istenecektir. İdarelerce aşırı düşük tekliflere yönelik açıklama istenmesine ilişkin yazıda, teklifte önemli olduğu tespit edilen bileşenlerin belirtilmesi ve açıklama için isteklilere üç (3) iş gününden az olmamak üzere makul bir süre verilmesi gerekmektedir.

Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, kar hariç yaklaşık maliyet tutarının üzerindeki teklifler aşırı düşük teklif olarak kabul edilmeyecektir.

79.4.1. İsteklilerce yapılacak aşırı düşük teklife ilişkin açıklamalar belgelere dayanmalıdır. Belgelere dayanılmaksızın yapılan açıklamalar kabul edilmeyerek söz konusu teklifler reddedilecektir.

79.4.2. İhale komisyonu tarafından yapılacak aşırı düşük teklif değerlendirmesinde aşağıdaki hususların dikkate alınması gerekmektedir.

…

79.4.2.3. Teklifi aşırı düşük bulunan isteklilerin, tekliflerinde önemli olduğu tespit edilen bileşenler ile ilgili olarak Kanunun 38 inci maddesi uyarınca yapacakları açıklamaya dayanak teşkil eden bilgi ve belgeleri sunmaları gerekmektedir.

İsteklilerin açıklamalarına dayanak teşkil eden bilgi ve belgeler;

a. Tedarikçi veya üreticilerden alınan proforma faturalar,

…

g. İsteklinin ürettiği, aldığı veya sattığı mallara ilişkin maliyet/satış tutarı tespit tutanaklarıdır.

İstekliler tekliflerine ilişkin olarak yukarıda sayılan belgelerden kendileri için uygun olanları (79.4.2.4-79.4.2.13) maddelerine göre yapacakları açıklamalar kapsamında sunacaklardır.

…

79.4.2.4. Tedarikçi veya üreticilerden alınan birim fiyatları gösteren proforma fatura sunularak açıklama yapılması durumunda proforma faturadaki birim satış tutarı;

a) Maliyete dayalı açıklama yapıldığında, maliyet/satış tutarı tespit tutanağında yer alan (Ek-O.5) ağırlıklı ortalama birim maliyetin,

b) Satışlar üzerinden açıklama yapıldığında, maliyet/satış tutarı tespit tutanağında yer alan (Ek-O.5) ağırlıklı ortalama birim satış tutarının % 80’inin,

altında olamaz.

Maliyete dayalı açıklama yapıldığında, mükellefle tam tasdik sözleşmesi yapan veya beyannamelerini imzalamaya yetkili olan meslek mensubu tarafından proforma fatura üzerine; “Birim satış tutarının, mükellefin yasal defter ve belgelerine göre çıkartılan ve tarafımdan onaylanan maliyet/satış tutarı tespit tutanağındaki ağırlıklı ortalama birim maliyet tutarının altında olmadığını beyan ederim.” ibaresinin yazılarak imzalanması ve iletişim bilgileri de belirtilmek suretiyle kaşelenmesi/mühürlenmesi gerekmektedir.

Satışlar üzerinden açıklama yapıldığında, mükellefle tam tasdik sözleşmesi yapan veya beyannamelerini imzalamaya yetkili olan meslek mensubu tarafından proforma fatura üzerine; “Birim satış tutarının, mükellefin yasal defter ve belgelerine göre çıkartılan ve tarafımdan onaylanan maliyet/satış tutarı tespit tutanağındaki ağırlıklı ortalama birim satış tutarının % 80’inin altında olmadığını beyan ederim.” ibaresinin yazılarak imzalanması ve iletişim bilgileri de belirtilmek suretiyle kaşelenmesi/mühürlenmesi gerekmektedir.

Kaşeleme işlemi bu Tebliğin 8.4 maddesinde belirtilen özel kaşe kullanılmak suretiyle yapılabileceği gibi, bu kaşe dışında meslek mensubuna ilişkin bilgileri içeren kaşe kullanılmak suretiyle de yapılabilir.

…

79.4.2.14. Proforma fatura ve fiyat tekliflerinin, proforma fatura veya fiyat teklifine konu alanda faaliyet gösterenlerden alınması gerekmekte olup bu belgelerin ihale tarihinden önce düzenlenmiş olması zorunlu değildir.

79.4.2.15. Maliyet/satış tutarı tespit tutanaklarının; 3568 sayılı Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanununa göre çalışan meslek mensuplarından, mükellefle tam tasdik sözleşmesi yapan veya beyannamelerini imzalamaya yetkili olanlar tarafından düzenlenmesi, bütün belge ve tutanakların her sayfasının taraflar tarafından imzalanarak kaşelenmesi gerekmektedir.

(79.4.2.4.) maddesine göre düzenlenen tutanak meslek mensubu ve proforma fatura veren tedarikçi veya imalatçı tarafından, (79.4.2.5.) maddesine göre düzenlenen tutanak meslek mensubu ile istekliye fiyat teklifini veren kişi tarafından imzalanarak kaşelenecek ancak bu tutanaklar proforma fatura veya fiyat teklifi ekinde idareye verilmeyecek ve düzenleyen meslek mensubu tarafından muhafaza edilecektir.

…

Meslek mensubu, proforma fatura veya fiyat teklifi üzerindeki beyanı ile O-5, O-6, O-7 nolu tutanaklardaki beyanların doğruluğundan sorumludur.

Gerekli görülmesi durumunda ihaleyi yapan idare, proforma fatura ve fiyat tekliflerine ilişkin maliyet/satış tutarı tespit tutanaklarını, incelemek üzere muhafaza eden meslek mensubundan isteyebilir.

İhale komisyonunun, gerek meslek mensubundan istenen tutanaklar gerekse istekliler tarafından açıklama kapsamında ihale komisyonuna sunulan tutanaklar üzerinde yaptığı inceleme sonucunda sunulan proforma fatura / fiyat teklifi ile bu belgeler arasında uyumsuzluk olduğunu tespit etmesi durumunda teklif reddedilerek uyumsuzluğun niteliğine göre söz konusu belgeler mükellef ve/veya isteklinin bağlı olduğu vergi dairesine gönderilir ve gerekli olması halinde Cumhuriyet Savcılığına bildirim yapılır.

İhale komisyonunca yapılan inceleme sonucunda, yukarıda belirtildiği şekilde bir uyumsuzluk olduğu tespit edilmemekle birlikte, belgelerde yer alan bilgilerin ticari hayatın olağan durumu ve ekonomik verilerle ilgili genel bilgilerle uyumlu olmadığının değerlendirilmesi durumunda isteklinin teklifi reddedilmeyecek ancak proforma fatura ve fiyat teklifleri ile maliyet/satış tutarı tespit tutanaklarımükellef ve/veya isteklinin bağlı olduğu vergi dairesine gönderilecektir.

…

79.5. Aşırı düşük teklif sorgulaması sonucunda; (79.4.2.) maddesine uygun açıklamada bulunmayan, açıklamaları teknik şartnameye aykırı hususlar içeren veya teklif tutarı, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde asgari işçilik maliyeti ve % 3 oranındaki sözleşme giderleri ile genel giderleri, personel çalıştırılmasına dayalı olmamakla birlikte ihale dokümanında personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatinin tamamının idarede kullanılacağı hizmet alımı ihalelerinde ise asgari işçilik maliyeti ve ilgili mevzuatı uyarınca hesaplanacak sözleşme giderlerini karşılamayan isteklilerin teklifleri gerekçeleri belirtilmek suretiyle reddedilecektir.…” açıklaması yer almaktadır.

Yukarıda aktarılan mevzuat açıklamaları gereği, idarenin proforma faturaya ilişkin maliyet/satış tutarı tespit tutanağını incelemek üzere muhafaza eden meslek mensubundan istemeksizin, anılan isteklinin giyim bedelinin ticari hayatın olağan durumu ve ekonomik verilerle uyumlu olmadığı belirlemesini yapması ve yine bu belirlemeye yukarıda aktarılan mevzuat açıklamalarında bağlanmayan bir sonuç olarak söz konusu isteklinin aşırı düşük teklif açıklamasının uygun olmadığı gerekçesiyle bahse konu isteklinin teklifini değerlendirme dışı bırakmasının yerinde olmadığı,

Ayrıca, şikayet başvurusu üzerine idarenin, başvuruyu reddetmesinin yanı sıra başvuru sahibinin teklifinin değerlendirme dışı bırakılma gerekçesine ilişkin olarak Kurtdereli Vergi Dairesi Müdürlüğü’ne yazı yazarak, başvuru sahibin aşırı düşük teklif açıklamasının ekinde sunduğu Semiha Kayalar’a ait proforma faturada belirtilen birim fiyatlarının ticari hayatın olağan akışına aykırı olup olmadığının (mükellefin yasal defter ve belgelerinden)tespitinin yapılması talebinin Kamu İhale Kanunun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinde yer alan “güvenirlik” ilkesine aykırılık teşkil ettiği anlaşılmıştır.

B) İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmelik’in 18’inci maddesi yönünden yapılan inceleme sonucunda tespit edilen aykırılıklar ve buna ilişkin inceleme ve hukuki değerlendirme aşağıda yapılmıştır:

Aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesine ilişkin 02.11.2012 tarihli ihale komisyonu tutanağındaDNZ Grup Temizlik Hiz. İnş. Taah. Otom. Med. Hazır Yemek San. ve Tic. Ltd. Şti.’nin aşırı düşük teklif açıklaması ile ilgili olarak“…Teklif bileşenlerinde 27 kişinin 1 yıllık giyim bedeli (yazlık-kışlık) Ek-O.5’e göre 1,08 TL/kr olarak belgelendirilmiştir. Fakat giyim bedeli için öngörülen tutarın piyasa gerçeklerini yansıtmadığı, proforma faturada belirtilen fiyatların hayatın olağan akışına aykırılık teşkil ettiği Tavas Terziler Seyyar Elbise Satıcıları ve Ütücüler Odası’ndan alınan iş önlüğü ücretinde de tespit edilmiş olup, ilgili firmanın teklif
Oybirliği ile değerlendirme dışı bırakılmıştır.” ifadeleri yer almaktadır.

02.11.2012 tarihli ihale komisyonu kararında başvuru sahibinin teklifine ilişkin bir değerlendirme yer almamakla birlikte, kesinleşen ihale kararının bildirimine ilişkin yazıda da yukarıda aktarılan tutanakta yer alan değerlendirme yinelenerek anılan isteklinin teklifinin değerlendirme dışı bırakıldığı bildirilmiştir.

Anılan isteklinin aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında sunduğu belgeler arasında teklif bileşenlerine ilişkin tablo, KİK işçilik hesaplama modülü çıktısı, proforma fatura ve Ek-O.5 maliyet/satış tutarı tespit tutanağı bulunduğu,

Ek-O.5 maliyet/satış tutarı tespit tutanağında “iş elbisesi- yazlık” ve “iş elbisesi-kışlık” için ağırlıklı ortalama birim satış tutarının 0,01 TL öngörüldüğü, Kahraman Temizlik Tekstil-Ö.Devrim Kahraman tarafından söz konusu istekli adına düzenlenen 03.10.2012 tarihli proforma faturada 27 adet “iş elbisesi kışlık” ve 27 adet “iş elbisesi yazlık” için birim fiyatın 0.02 TL olarak toplam 1,08 TL bedel öngörüldüğü ve proforma faturanın altında “birim satış tutarının, mükellefin yasal defter ve belgelerine göre çıkartılan ve tarafımdan onaylanan maliyet satış tutarı tespit tutanağındaki ağırlıklı ortalama birim satış tutarının %80’inin altında olmadığını beyan ederim.” ifadesinin yer aldığı ve SMMM Salih Yoldaş’ın imza ve kaşesini taşıdığı görülmektedir.

Yukarıda aktarılan mevzuat açıklamaları gereği, idarenin proforma ve maliyet satış tutarı tespit tutanağı üzerinde yaptığı inceleme neticesinde bu belgeler arasında uyumsuzluk olduğuna yönelik bir tespit bulunmaksızın, anılan isteklinin giyim bedelinin ticari hayatın olağan durumu ve ekonomik verilerle uyumlu olmadığı belirlemesini yaparak bu belirlemeye yukarıda aktarılan mevzuat açıklamalarında bağlanmayan bir sonuç olarak söz konusu isteklinin aşırı düşük teklif açıklamasının uygun olmadığı gerekçesiyle bahse konu isteklinin teklifini değerlendirme dışı bırakmasının yerinde olmadığı anlaşılmıştır.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılıkları belirtilen işlemlerin düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, başvuru sahibi Eylül Yönetim Sistemleri İnsan Kaynakları Danışmanlık Temizlik Tic. Ltd. Şti. ile DNZ Grup Temizlik Hiz. İnş. Taah. Otom. Med. Hazır Yemek San. ve Tic. Ltd. Şti.nin aşırı düşük teklif açıklamalarının kamu ihale mevzuatına uygun olarak yeniden değerlendirilmesi ve bu aşamadan sonraki ihale işlemlerinin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle 4734 sayılı Kanun’un 65’inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun’un 54’üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Oyçokluğu ile karar verildi.