Belediye şirketlerinin mevzuatta yer alan “işletme” ya da “bağlı kuruluş” kavramları açısından değerlendirilmesi (Danıştay)

T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2019/8065
Karar No : 2021/3911

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Büyükşehir Belediyesi Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Servis Taşımacılığı Turizm Nakliye Araç Kiralama Tarım ve Hayvancılık Sanayi Ticaret Limited Şirketi
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … gün ve E: …, K: … sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bursa ilinde servis taşımacılığı yapmakta olan davacı tarafından; iki adet servis aracının, davalı idarece merkez dışı olarak nitelendirilen ilçeden merkez ilçeye tahsisinin yapılmasına karşılık tahsil edilen toplam 413.472,00-TL “bölgesel devir bedeli”nin dava tarihinden itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte iadesi ile tahsilata dayanak teşkil ettiği belirtilen Bursa Büyükşehir Belediyesi Ulaşım Koordinasyon Merkezi’nin … tarihli ve … sayılı kararının (d) ve (e) bentlerinin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E: …, K: … sayılı kararda; ulaşım, toplu taşıma ve trafik konularında yönlendirici karar alma, planlama yapma, koordinasyon sağlama, gereken tesisleri kurup kurdurma yetkisi doğrultusunda UKOME’nin gerek genel karar alma gerekse yönerge – yönetmelik gibi isimlerle düzenleyici işlem tesis etme yetkisi bulunmakta ise de, toplu taşıma hizmetine katılma konusunda özel kişilerin isteğine bırakılan hizmete ait bedelin ve ücretin belirlenmesi, parasal yükümlülük getirilmesi gibi düzenleyici işlem (yönerge-yönetmelik) tesis etme yetkisi belediye meclisine ait olduğu, bu hale göre Kanunla asıl olarak belediyece yürütülmesi öngörülen toplu taşıma hizmetine gönüllü olarak katılarak bu işten gelir elde edecek toplu taşımacının bu işe katılmak için ödeyeceği kira bedeli, ruhsat bedeli, hat bedeli ve uzatma bedeli adı altındaki kanunlarla harç ve katılma payı konusu yapılmayan parasal yükümlülüklerine ilişkin düzenleyici işlem tesis etme konusunda yetkili olan belediye meclisinin, bu yetkisini devredeceğine ilişkin açık bir kanun hükmü bulunmadığı da gözetildiğinde; belirtilen hususta UKOME tarafından tesis edilen ve “bölgesel devir bedeli” adı altında servis taşımacılığı yapan kişilerden ücret alınmasına yönelik dava konusu işlemin (d) ve (e) bentlerinde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle iptaline; davacının tazmin isteminin kabulü ile hukuka aykırı işleme istinaden davacıdan tahsil edilen bedelin dava tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte davalı idarece davacıya ödenmesine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek davalının istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, yetkili UKOME Kurulu’nca tesis edilen dava konusu işlemin Bursa merkez ilçeler dışında bulunan ve ilgili ilçenin ihtiyacından fazla olduğu belirlenen belli sayıda tahditli plakanın iptali ile iptal edilen plaka karşılığında plaka sahibine aradaki değer farkını ödemesi şartıyla merkez bölge serisinden yeni bir “S” plaka verilmesine yönelik olduğu, ‘bölgesel devir ücreti’nin belediyece verilen hizmet karşılığı alınan bir bedel olarak nitelendirilemeyeceği, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı; istinaf safhasında davacı şirket tarafından merkeze taşınan … sayılı plaka dava açılmadan önce veya aynı tarihlerde 3. bir şahsa devredildiğinden bu plaka açısından davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği belirtilmesine karşın bu hususun Bölge İdare Mahkemesince değerlendirilmediği, temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından; temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’NUN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 17. maddesinin 2. fıkrası uyarınca davalının duruşma istemi yerinde görülmeyerek ve dosyanın tekemmül ettiği anlaşıldığından yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
Bursa Büyükşehir Belediyesi Ulaşım Koordinasyon Merkezi’nin … tarihli ve … sayılı kararı ile büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde (S) serisi ticari plaka taşıma ihtiyacının belirlenerek dengelenmesine yönelik olarak Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği’nin ticari plaka verilmesi hakkındaki 28/2. maddesi uyarınca hazırlanan “Servis Araçları Analiz Raporu-Nisan 2018” ile birlikte İl Emniyet Müdürlüğü, Bursa Ticaret ve Sanayi Odası, Bursa Servis Aracı İşletmeleri ve Halk Otobüsçüleri Odası ile ilçelerde faaliyet gösteren meslek ve ticaret odalarının yazılı ve sözlü görüşleri ve UKOME Alt Komisyon toplantısında komisyon üyelerince yapılan sözlü değerlendirme sonucunda belirlenen merkez (Osmangazi, Yıldırım,Nilüfer,Gürsu,Kestel) bölgeye kayıtlı (S) serisinden ticari araç ihtiyacının; merkez ilçeler ile merkez dışı ilçeler arasındaki kapasite arzını dengelemek üzere, 611 adet (S) serisinden aracın merkez dışı ilçelerden bir defaya mahsus karşılanmasının uygun olduğuna karar verildiği; davacı tarafından, bu kararın “merkez dışı ilçelerdeki S plakalı araçların merkez bölgeye tahsisinin yapılabilmesi için her bir merkez dışı ilçe için bölgesel devir bedelinin ayrı ayrı belirlenmesine ve belirleme esası olarak plaka ihalelerindeki merkez S serisinden plaka fiyat tekliflerinin şimdiki değeri ile merkez dışı ilçelerin plaka ihalelerindeki fiyat tekliflerinin şimdiki değeri arasında oluşacak sebepsiz zenginleşmeyi önleyici fiyatın bölgesel devir bedeli olarak belirlenmesinin uygun olduğuna” ilişkin (d) bendi ile “Servis Araçları Analiz Raporu-Nisan 2018 raporunda belirlenen bölgesel devir bedeli olarak hesaplanmış rayiç bedellerin esas alınmasının uygun olduğuna” ilişkin (e) bendinin iptali ve anılan karara dayanılarak davacıdan 2 adet servis aracının merkez dışı ilçeden merkez bölgeye tahsisinin yapılması için bölgesel devir bedeli olarak tahsil edilen toplam 413.472,00-TL’nin dava tarihinden itibaren hesaplanacak yasal faizi ile birlikte iadesine karar verilmesi istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İLGİLİ MEVZUAT:
23/07/2004 tarihli ve 25531 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 7. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde, “Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek” büyükşehir belediyesinin görevleri arasında sayılmış; Kanun’un “Ulaşım Hizmetleri” başlıklı 9. maddesinde, büyükşehir içindeki kara, deniz, su, göl ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla, büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluş temsilcileri ile Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunun görevlendireceği ilgili odanın temsilcisinin katılacağı ulaşım koordinasyon merkezinin kurulacağı, koordinasyon merkezinin çalışma esas ve usulleri ile bu kurullara katılacak kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin, İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği düzenlenmiş; 26. maddesinde ise, büyükşehir belediyesinin kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre sermaye şirketleri kurabileceği, genel sekreter ile belediye ve bağlı kuruluşlarında yöneticilik sıfatını haiz personelin bu şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında görev alabileceği, büyükşehir belediyesinin, mülkiyeti veya tasarrufundaki hafriyat sahalarını, toplu ulaşım hizmetlerini, sosyal tesisler, büfe, otopark ve çay bahçelerini işletebileceği ya da bu yerlerin belediye veya bağlı kuruluşlarının %50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin %50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın belediye meclisince belirlenecek süre ve bedelle işletilmesini devredebileceği hükme bağlanmıştır.
15/06/2006 tarihli ve 26199 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği’nin “Ulaşım Koordinasyon Merkezi” başlıklı üçüncü kısmının “Kuruluş” kenar başlıklı 17. maddesinin 1. fıkrasında, (dava konusu işlem tarihindeki haliyle) UKOME’nin, büyükşehir belediye başkanı veya görevlendireceği kişinin başkanlığında; a) Büyükşehir belediye başkanınca, belediyenin ulaşım ve yatırımlarla ilgili daire ve işletmeleriyle bağlı kuruluşlarından en az şube müdürü seviyesinde görevlendireceği en fazla on bir kişinin, b) Milli Savunma Bakanlığı temsilcisinin, c) Jandarma Genel Komutanlığı temsilcisinin, ç) Emniyet Genel Müdürlüğü temsilcisinin, d) Sınırları içerisinde deniz bulunan büyükşehirlerde, Sahil Güvenlik Komutanlığı temsilcisinin, e) Sınırları içerisinde deniz ve içsu bulunan büyükşehirlerde Liman Başkanlığını, birden fazla Liman Başkanlığı bulunan büyükşehirlerde ise bu başkanlıkları temsilen görevlendirilecek temsilcinin, f) Karayolları Genel Müdürlüğü temsilcisinin, g) Devlet Demiryolları Genel Müdürlüğü temsilcisinin, ğ) Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü temsilcisinin, h) Altyapı Yatırımları Genel Müdürlüğü temsilcisinin, ı) Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü temsilcisinin, i) Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunun görevlendireceği ilgili odanın temsilcisinin, j) Kendi belediyelerini ilgilendiren ve belediyelerinin yetki alanı içerisinde oluşan ve o belediyenin sınırları içerisinde başlayıp biten ulaşım konularında ilçe ve ilk kademe belediye başkanları veya görevlendirecekleri bir üyenin katılımından oluşacağı; 2. fıkrasında, UKOME toplantılarına ayrıca, gündemdeki konularla ilgili üye olarak belirlenmeyen ulaşım sektörü ile ilgili kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından ihtisas meslek odalarının temsilcilerinin de oy hakkı olmaksızın davet edilerek görüşlerinin alınacağı; 3. fıkrasında, büyükşehir belediyesinin öteki birim başkanları ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, üniversiteler, ilgili vakıf ve dernek temsilcilerinin görev alanlarına giren konularda, oy hakkı olmaksızın görüşleri alınmak üzere toplantılara davet edilebileceği; “Toplantı” kenar başlıklı 19. maddesinin 1. fıkrasında ise, UKOME’nin büyükşehir belediye başkanının veya görevlendireceği kişinin başkanlığında, 17. maddede belirtilen üyelerle önceden kararlaştırılan tarih ve yerde toplanacağı; “Toplantı usulü” kenar başlıklı 20. maddesinde, UKOME toplantılarının, bu Yönetmeliğin 17. maddesinde sayılan üyelerin salt çoğunluğunun katılımı ile başkan tarafından açılacağı, mazereti olan üyenin yerine kurumları tarafından görevlendirilecek bir üst düzey yetkilinin toplantıya katılacağı, oylamaların açık oylama şeklinde yapılacağı, kararların toplantıya katılanların salt çoğunluğu ile alınacağı, oyların eşitliği halinde başkanın kullandığı oy yönünde çoğunluğun sağlanmış sayılacağı ve kararlarda çekimser oy kullanılamayacağı hükmüne yer verilmiştir.
Anılan Yönetmeliğin,”Ulaşım hizmetlerine ilişkin işlemler” kenar başlıklı 28. maddesinin 2. fıkrasında ise, “Taksi, dolmuş, minibüs ve umum servis araçları ile toplu taşım araçlarının tahsis süreleri, ticari plaka sayıları ile bu plakaların verilmesine ilişkin usul, esas ve devir ücretleri UKOME’ce tespit edilir.” hükmüne yer verilmiştir.
Öte yandan, 13/07/2005 tarihli ve 25874 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 70. maddesinde, belediyenin kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usûllere göre şirket kurabileceği; 71. maddesinde ise belediyenin, özel gelir ve gideri bulunan hizmetlerini İçişleri Bakanlığı’nın izniyle bütçe içinde işletme kurarak yapabileceği hükme bağlanmıştır.
08/03/2011 tarihli ve 27868 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ve il özel idaresi, belediye ve büyükşehir belediyesi bütçesi içinde oluşturulacak işletmelerin, kuruluş ve işleyişine dair usul ve esasları düzenleyen Mahalli İdareler Bütçe İçi İşletme Yönetmeliği’nin (dava konusu işlem tarihindeki haliyle) 3. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde ‘İşletme’, “Mahalli idarenin görev ve sorumluluk kapsamında bulunan özel gelir ve giderleri olan hizmetleriyle ilgili olarak İçişleri Bakanlığı izni ile kurulan bütçe içi işletmeler” şeklinde tanımlanmış; 4. maddesinde ise, işletmenin, büyükşehir belediyelerinde, İşletme ve İştirakler Daire Başkanlığı veya Şube Müdürlüğü; diğer belediyelerde ise, İşletme Müdürlüğü veya İşletme ve İştirakler Müdürlüğü şeklinde ayrı bir hizmet birimi olarak kurulabileceği gibi, mevcut bir hizmet birimi içinde de kurulabileceği hükmüne yer verilerek işletmenin mahalli idare teşkilat yapısındaki yeri belirlenmiştir.
Bununla birlikte; Büyükşehir Belediyeleri, İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bunların Bağlı Kuruluşlarının Borçlarına Karşılık Genel Bütçe Vergi Gelirleri Tahsilat Toplamı Üzerinden Ayrılacak Paylardan Yapılacak Kesintilere İlişkin Esaslar Hakkındaki 15/03/2010 günlü, 2010/238 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı’nın 3. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, ‘Bağlı Kuruluş’, “Büyükşehir belediyeleri, il belediyeleri, ilçe belediyeleri ve belde belediyelerine bağlı müstakil bütçeli ve kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşlar” şeklinde tanımlanmış;
22/02/2007 tarihli ve 26442 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmeliğin Ek-1 kısmında yer alan tasnif cetvellerinde, belediye ve bağlı kuruluşları ile mahalli idare birlikleri, hukuki durumları ve hizmet özelliklerine göre altı ana gruba, gruplar da kendi içerisinde alt gruplara ayrılmış; (E) Grubunda yer alan “Belediye Bağlı Kuruluşları” cetvelinde ise, büyükşehir su ve kanalizasyon idareleri ile İzmir Elektrik Su Havagazı Otobüs ve Troleybüs Genel Müdürlüğü (ESHOT), Ankara Elektrik ve Havagazı İşletme Müessesesi Genel Müdürlüğü (EGO) ve İstanbul Elektrik Tramvay ve Tünel İşletmeleri Genel Müdürlüğü (İETT) yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Uyuşmazlıkta, iptali istenilen UKOME kararının alındığı 27/04/2018 günlü toplantıya Bursa Ulaşım Toplu Taşım İşletmeciliği Turizm Sanayi ve Ticaret A.Ş. (BURULAŞ) Genel Müdürü’nün de katıldığı görülmekte olup bu durumun hukuki etkisinin öncelikle irdelenmesi gerekmektedir.
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; UKOME’ye büyükşehir belediyesini temsilen belediyenin ulaşım ve yatırımlarla ilgili daire ve işletmeleriyle bağlı kuruluşlarından en az şube müdürü seviyesinde en fazla on bir kişinin katılacağı, bahsi geçen “işletme” kavramının, büyükşehir belediyesi bütçesi içinde kurulan ve ayrı tüzelkişiliği bulunmayan bir yapıyı; bağlı kuruluşun ise, büyükşehir belediyesine bağlı, ayrı bütçeli ve kamu tüzel kişiliğine haiz bir yapıyı ifade ettiği; BURULAŞ’ın ise, Bursa Büyükşehir Belediyesi’nce 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 70. maddesine göre 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu hükümleri doğrultusunda kurulmuş özel hukuk tüzel kişiliğine haiz bir anonim şirket olduğu, dolayısıyla BURULAŞ’ın mevzuatta sayılan UKOME toplantılarına katılacak kuruluşlar kapsamında olmadığı anlaşılmaktadır.
Şekil unsurundaki mevcut sakatlığın işleme etkisi irdelendiğinde ise;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun idari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı başlığını taşıyan 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından iptal davası açılabileceği öngörülmüş, idare hukukunda da idari işlemin hukuka uygunluk denetiminde şekil sakatlığı bir iptal nedeni olarak kabul edilmiştir.
Danıştay içtihatları ve idare hukuku doktrininde ise, şekil sakatlıkları birincil derecede şekil sakatlıkları ve ikincil derecede şekil sakatlığı olarak tanımlanmış, diğer bir deyişle esasa müessir şekil sakatlıkları ve esasa müessir olmayan şekil sakatlıkları olarak da ifade edilmiştir. Buna göre esasa etkili olmayan şekil sakatlıkları tek başına işlemin iptalini sağlayacak kuvvette görülmemiştir.
Bu haliyle, işlemin şekil unsuru üzerindeki yargısal denetimde, şekil unsurundaki aykırılık halinin işlem üzerindeki hukuki etkisine bakılması gerekmektedir.
Bakılan uyuşmazlıkta; hisselerinin %96,7’si Bursa Büyükşehir Belediyesi’ne geri kalan hisseleri ise Bursa Büyükşehir Belediyesi’nin en büyük hissedarı olduğu şirketlere ait olup raylı, raysız yeraltı ve yerüstü her türlü kara, deniz, göl ve hava ulaşımı ve taşımacılığı hizmetlerini yapmak, yaptırmak, işletmek ve işlettirmek veya bu hizmetlere katkıda bulunmak amacıyla kurulan BURULAŞ’ın yukarıda değinildiği üzere UKOME’nin oluşumunda yer almadığı görülmekte ise de, dava konusu kararın alındığı 27/04/2018 tarihli UKOME toplantısında, Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği’nin 17. maddesinde sayılan üyelerle Yönetmeliğin 20. maddesinde öngörülen toplantı ve karar yeter sayısına ulaşıldığından ve şirket temsilcisi tarafından kullanılan bir oy’un, oybirliği ile alınan kararın sonucunu değiştirmeyeceğinden, bu durumun dava konusu işlemin iptalini gerektirecek esaslı bir şekil noksanlığı olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Öte yandan, yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca, trafik hizmetlerini plânlama, koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkilerin ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılacağı, umum servis araçlarının tahsis süreleri, ticari plaka sayıları ile bu plakaların verilmesine ilişkin usul, esas ve devir ücretlerinin ulaşım koordinasyon merkezince tespit edileceği açık olup, dava konusu işlemde yetki yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı görülmektedir.
Bu durumda; dava konusu işlemin yetki yönünden hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle verilen iptal kararına karşı davalı idarece yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu kararda hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanun’un 49. maddesine uygun bulunan temyiz isteminin kabulüne,
2. … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … gün ve E: …, K: … sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan … -TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davalıya iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 16/09/2021 tarihinde kesin olarak oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY :
(X)- Dava; davacı tarafından, iki adet servis aracının merkez dışı ilçeden merkez bölgeye tahsisinin yapılmasına karşılık “bölgesel devir bedeli” olarak davacıdan tahsil edilen 413.472,00-TL’nin yasal faizi ile birlikte iadesi ile tahsilata dayanak teşkil eden Bursa Büyükşehir Belediyesi Ulaşım Koordinasyon Merkezi’nin … tarihli ve … sayılı kararının (d) ve (e) bentlerinin iptali istemiyle açılmış; İdare Mahkemesince, belediye meclisinin yetkili olduğu bir hususta tesis edilen dava konusu UKOME kararının yetki yönünden hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline, hukuka aykırılığı tespit edilen işlem dolayısıyla davacıdan tahsil edilen bedelin davacıya yasal faiziyle birlikte iadesine karar verilmiştir.
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, trafik hizmetlerini plânlama, koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkilerin ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılacağı ve bu kapsamda umum servis araçlarının tahsis süreleri, ticari plaka sayıları ile bu plakaların verilmesine ilişkin usul, esas ve devir ücretlerinin UKOME’ce tespit edileceği açık olup dava konusu işlemde yetki yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Öte yandan; iptali istenilen UKOME kararının alındığı 27/04/2018 günlü toplantıya Bursa Ulaşım Toplu Taşım İşletmeciliği Turizm Sanayi ve Ticaret A.Ş. (BURULAŞ) Genel Müdürü’nün de UKOME Kurul üyesi sıfatıyla katıldığı görülmektedir.
Anayasa’nın 127. maddesinde kabul edildiği üzere belediyeler kamu tüzel kişiliğine haiz olup ilgili mevzuatta belediyelere yüklenen görevlerin yerine getirebilmesi için, önemli hak ve yetkiler verilmiş, kamusal ayrıcalıklar tanınmıştır.
Belediyeler tarafından kurulan veya ortak olunan şirketler ise, Türk Ticaret Kanunu hükümlerine tabi sermaye şirketleri olup belediyelerin tüzel kişiliğinden ayrı ve bağımsız özel hukuk tüzel kişileridir. Belediyelerin kurdukları veya ortak oldukları ticaret şirketlerine, kamu tüzel kişiliği kazandıran herhangi bir kanun hükmü bulunmadığı gibi, bu şirketlere kamusal yetki ve ayrıcalıklar da tanınmamıştır. Dolayısıyla, söz konusu şirketleri “kamu tüzel kişisi” ya da “kamu kurum ve kuruluşu” olarak nitelendirmek mümkün değildir.
Diğer taraftan, 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, iktisadi devlet teşekkülleri ile kamu iktisadi kuruluşlarını ve bunların müesseselerini, bağlı ortaklıklarını ve iştiraklerini kapsamaktadır. Kanun Hükmünde Kararname’nin 2. maddesinin birinci bendinde “Kamu iktisadi teşebbüsü “Teşebbüs”; iktisadi devlet teşekkülü ile kamu iktisadi kuruluşunun ortak adıdır.”; ikinci bendinde “İktisadi devlet teşekkülü “Teşekkül”; sermayesinin tamamı devlete ait, iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek üzere kurulan, kamu iktisadi teşebbüsüdür.”; üçüncü bendinde “Kamu İktisadî Kuruluşu “Kuruluş”; sermayesinin tamamı Devlete ait olup, tekel niteliğindeki mal ve hizmetleri kamu yararı gözeterek üretmek ve pazarlamak üzere kurulan ve gördüğü bu kamu hizmeti dolayısıyla ürettiği mal ve hizmetler imtiyaz sayılan kamu iktisadî teşebbüsüdür.” tanımlamalarına yer verilmiştir. Bu tanımlamalarla sabit olduğu üzere, kamu iktisadi teşebbüslerinin sermayesi Devlete aittir. Belediyeler ise, Devlet tüzel kişiliğinden ayrı bir tüzel kişiliğe sahiptir. Dolayısıyla belediyelerin hissedarı oldukları şirketler, 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamında olmayıp, kamu iktisadi teşebbüsü olarak da nitelendirilemeyecektir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinde, idari işlemler hakkında yetki, şekil,sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan dava olarak tanımlanan iptal davalarındaki “şekil unsuru”; idari işlem kesin nitelik kazanıncaya, yani yürütülmesi zorunlu hale (icrai) gelinceye kadar idarece izlenmesi ve uyulması gereken yol, yöntem, hazırlık çalışmalarını ve incelemeleri kapsar. İdari işlemlerin belli şekil ve usul kurallarına bağlı tutulmasının amacı yönetilenlere güvence sağlamaktır. İdari işlemlerin bağlı olduğu şekil yasa ve düzenleyici tasarruflarda da gösterilir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 9. maddesinde, büyükşehir içindeki kara, deniz, su, göl ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla, büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluş temsilcileri ile Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunun görevlendireceği ilgili odanın temsilcisinin katılacağı ulaşım koordinasyon merkezinin kurulacağı, kendi belediyesini ilgilendiren konuların görüşülmesinde ilçe belediye başkanlarının koordinasyon merkezlerine üye olarak katılacağı, koordinasyon merkezinin çalışma esas ve usulleri ile bu kurullara katılacak kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin, İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği öngörülmüştür.
Bu durumda, maddenin mevcut halinin Ulaşım Koordinasyon Merkezi’nin çalışmalarına kamu kurum ve kuruluşlarının temsilcilerinin katılabilmesine imkan verdiği, söz konusu hizmetleri fiilen yerine getiren kuruluşların özel hukuk tüzel kişisi olması halinde dahi çalışmalara bu tüzel kişi temsilcilerinin katılmasına olanak vermediği açıktır.
Bununla birlikte, Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği’nin UKOME’nin kuruluşunu düzenleyen 17/1-a bendinde yer alan “UKOME’nin Büyükşehir belediye başkanınca, belediyenin ulaşım ve yatırımlarla ilgili daire ve işletmeleriyle bağlı kuruluşlarından en az şube müdürü seviyesinde görevlendireceği en fazla on bir kişiden oluşacağı”na yönelik hükümde bahsi geçen “işletme” kavramı, bütçe içinde kurulan ve ayrı tüzelkişiliği bulunmayan bir yapıyı, bağlı kuruluş ise belediyeye bağlı, kanunla kurulan, ayrı bütçeli ve kamu tüzelkişiliğine haiz bir yapıyı ifade ederken, “şirket” kavramı bütçe dışındaki bağımsız bir yapıyı ifade etmekte olup belediye bütçesi dışında ayrı bütçeye sahip olan, bazı yerel hizmetlerin yürütülmesi amacıyla belediyelerce kurulan ya da yönetiminin çoğunda söz sahibi olmak kaydıyla belediyece ortak olunan özel hukuk tüzel kişiğine haiz belediye şirketlerinin anılan maddede yer alan “işletme” veya “bağlı kuruluş” kapsamında değerlendirilemeyeceği de açıktır.
Bu haliyle, 5393 sayılı Kanun’un 70. maddesine göre kurulan bir şirket olan BURULAŞ’ın mevzuatta sayılan UKOME toplantılarına katılacak kuruluşlar arasında yer almadığı sonucuna ulaşılmaktadır.
Davaya konu UKOME kararının niteliği ve yukarıda belirtilen şekil sakatlığının kararı ne şekilde etkilediği hususuna gelince;
Davaya konu edilen UKOME kararı, birden fazla iradenin bir araya gelerek, idari organ adına iradenin açıklanmasıyla oluşan kollektif işlem niteliğindedir.
Kollektif işlemler bir idari organ ya da kurulda söz sahibi durumundaki birden fazla kişinin, aynı konuda ve aynı amaçla belirli bir hukuki sonuç yaratmak için idari organ ya da kurul adına açıkladıkları ve tek yanlı bir irade sonucunda oluşarak hüküm ifade ederler. (Dr.Celal Erkut-İdari İşlemin Kimliği)
Bakılan uyuşmazlıkta; UKOME’nin oluşumuna BURULAŞ temsilcisinin katılması halinin, tali bir şekil noksanı olduğu ve bu haliyle kararı sakatlamayacağı ileri sürülebilir ise de; birden çok iradenin katılımıyla oluşan kararların, kurulu oluşturanlarca ortaya konulan görüş ve karşı görüşlerin tartışılması sonucunda oluşması; bu kararlarda, kişiler kendi nam ve hesaplarına değil, mensubu oldukları idari organ adına iradelerini açıkladıklarından kurulu oluşturan üyelerin ayrı ayrı açıkladıkları iradelerinin, hukuk düzeninde Kurul’un iradesi şeklinde, bir bütün olarak ve tek bir irade altında hukuksal değer kazanması ve bu iradenin oluşumuna yasal düzenleme ile kamu kurum ve kuruluşlarının temsilcilerinin katılmasının zorunlu bir unsur olarak öngörülmüş olması gözetildiğinde, BURULAŞ Genel Müdürü’nün UKOME’ye Kurul üyesi sıfatıyla katılımının kararı sakatlayan asli şekil sakatlığı olarak değerlendirilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmaktadır.
Bu durumda, ilgili Yasa ve Yönetmelik hükümlerine uygun olarak oluşmayan kurul tarafından alınan kararda şekil yönünden hukuka uyarlık bulunmamakta olup Bölge İdare Mahkemesince verilen ve hüküm fıkrası itibarıyla hukuka uygun bulunan kararın, yukarıda belirtilen gerekçeyle onanması gerektiği görüşüyle çoğunluk kararına katılmıyoruz.