İhale ilanı ve idari şartnamede teklif birim fiyat sözleşmeye ilişkin düzenleme yapılmasına rağmen, sözleşme tasarısının götürü bedel olarak hazırlanması mümkün müdür (KİK)

21.03.2007 tarih ve 08.05.72.0201/2007-10E sayılı Esas İnceleme Raporunda;

            Yeşilırmak Elk.Dağ.A.Ş Samsun İl Müdürlüğü’nce 30.01.2007 tarihinde Açık İhale Usulü ile yapılan “Samsun İl Müd. ve Bağlı 14 Adet İşletmede Hizmet Binaları Temizliği, İlaçlama ve Evrak Taşıma İşi” ihalesine ilişkin olarak Ev-pak Temizlik Hizm. Serv. San. Tic. Ltd. Şti.’nin 09.02.2007 tarihinde yaptığı şikayet başvurusunun, idarenin 15.02.2007 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin  23.02.2007 tarih ve 6049 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 21.02.2007 tarihli dilekçe ile itirazen şikayet başvurusunda bulunduğu,

İdare tarafından gönderilen ihale işlem dosyasının incelenmesinden;

İhale sürecinde yapılan ve mevzuata aykırılıkları tespit edilen işlemlerin düzeltici işlemle giderilemeyecek nitelikte işlemler olduğu saptandığından, 4734 sayılı Kanunun 56 ncı maddesi (b) bendi gereğince, ihale işlemlerinin ve ihale kararının iptaline, iddiaların incelenmesi kapsamında mevzuata aykırı olduğu belirtilen diğer ihale işlemlerinin değerlendirilmek, gerekiyorsa incelenmek ve/veya soruşturulmak üzere konunun Yeşilırmak Elektrik Dağıtım Anonim Şirketine bildirilmesine, karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.

Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikayet dilekçesinde özetle;

            1) İdari şartnamenin 48 inci maddesinde “fiyat farkı verilmeyecektir” düzenlemesi bulunmasına rağmen maddenin devamında yer alan a, b, c bentlerinin yazılmış olmasının firmalarını teklif verirken tereddüde düşürdüğü, sözleşme tasarısının 15 inci maddesinde ise fiyat farkı verileceğinin öngörüldüğü ancak idarenin şikayet başvurusuna verdiği cevapta fiyat farkı verilmeyeceğinin belirtildiği, ayrıca işin başlama ve bitiş tarihlerinin belirtilmediği yalnızca işin 365 gün olduğunun belirtildiği, bu durumda işin 2008 yılına sarkacağı ve hesaplamaların buna göre yapılması gerektiği, fiyat farkı verilmeyeceği ve 2008 yılı asgari ücret artışı da göz önüne alındığında ihale üzerinde bırakılan firmanın teklifinin bu giderleri karşılayamayacağı,

            2) Teknik şartnamede istenilen malzemelerin birim fiyat teklif cetvelinde belirtilen malzemeler ile farklılık arz ettiği, teknik şartnamede 20 adet el kurulama makinesi istenildiği halde birim fiyat teklif cetvelinde 10 adet istenildiği ve bu durumunun kuşku uyandırdığı, 15.10.2006 tarih ve 26320 sayılı Resmi Gazetede işçi kıyafetleri ile ilgili fiyat unsuru istenmeyeceğinin açıkça belirtildiği, işçilerin kıyafetleri ile ilgili birim fiyat teklif cetvelinde fiyat oluşturulması gerektiğinin belli olduğu,

            3) Teknik şartnamenin 2 nci maddesinde, yemek ve yol giderinin aylık net tutarının personele ödeneceği yönünde yapılan düzenlemenin Kamu İhale Genel Tebliğine aykırı olduğu,

            4) İhaleye ait birim fiyat teklif cetvelinde personel sayısının 40 kişi olarak belirlendiği, sözleşme taslağının 5 inci maddesinde hizmetin 36 adet temizlik işçisi ile, “Diğer Hususlar” başlıklı 37 nci maddede ise 45 adet temizlik işçisi ile yapılacağının belirtildiği; ayrıca ihale ilanında işin 14 ilçede, teknik şartnamede 12 ilçede, “Diğer Hususlar” başlıklı 37 nci maddede ise 8 ilçede yapılacağının belirtildiği, sözkonusu düzenlemeler uyarınca işin kaç kişi ile kaç ilde yapılacağı hususunda tereddüt oluştuğu,

İddialarına yer verilmiştir.

A- Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

1)      Başvuru sahibinin birinci iddiasına ilişkin olarak;

İncelenen ihaleye ait idari şartnamenin “Fiyat Farkı Ödenmesi ve Hesaplanma Şartları başlıklı” 48 inci maddesinde,

“48.1. Fiyat farkı verilmeyecektir.

Ancak; yürürlükteki hizmet alımlarına ilişkin fiyat farkı kararnamesinin uygulama esaslarına ait 8.maddesinde belirtilen; ihale konusu hizmetin gerçekleştirilebilmesi için çalıştırılacak 506 sayılı Sigorta kanununa tabi personelin sayı ve günlük çalışma saatinin belirlenmesi kaydıyla;

a) Asgari ücret komisyonunca ihale tarihinde 16 yaşını doldurmuş işçiler için belirlenmiş asgari ücretin değiştirilmesi halinde eski ve yeni asgari ücret arasındaki fark;

b) İhale tarihi itibarıyla işveren tarafından karşılanacak olan sosyal sigorta primi ve işsizlik sigortası primine ilişkin toplam tutarda; asgari ücret değişikliği veya sigorta primi alt sınır değişikliği ile prim oranları değişikliği gibi sebeplerle meydana gelecek fark;

c) 506 sayılı Kanunun 77.maddesinin ikinci fıkrası çerçevesinde sözleşmede öngörülen ücret ekleri nedeniyle işveren tarafından karşılanmakta olan sosyal sigorta primi ve işsizlik sigorta primine ilişkin toplam tutarda meydana gelecek fark,

Toplamı (a), (b) ve (c) bentleri toplamı 506 sayılı Kanun gereğince işveren nam ve hesabına hazinece yapılacak ödemelerde dikkate alınmak suretiyle bu esasların 7.maddesi uygulanmaksızın ödenir ve kesilir.” düzenlemesine, sözleşme tasarısının 15 inci maddesinde de benzer düzenlemeye yer verilmiştir. İdarece şikayet başvurusuna verilen cevabi yazıda fiyat farkına ilişkin olarak “…Dilekçenizde hizmet işleri idari şartnamesinin 48. maddesinde belirtilen fiyat farkı verilmeyecektir hususunun firmanızca detaylı incelenmemiş olduğu anlaşılmaktadır. Sözkonusu maddenin (48.1) a,b,c şıkları incelendiğinde hangi giderler için fiyat farkı verilmeyeceği açıkça belirtilmektedir.” ifadesi kullanılmıştır.

İdarece fiyat farkına ilişkin olarak yapılan düzenlemede, 48 inci maddenin başında fiyat farkı verilmeyeceği belirtilmekle birlikte; maddenin devamında “ancak” ile başlayan ifadeden, Hizmet Alımlarına İlişkin Fiyat Farkı Hesabında Uygulanacak Esasların 7 nci maddesine göre fiyat farkı ödenmeyeceği ancak ihale kapsamında Hizmet Alımlarına İlişkin Fiyat Farkı Hesabında Uygulanacak Esasların 8 inci maddesine göre asgari ücret ve diğer işçilik maliyetlerindeki değişiklikten kaynaklanan farkın ödeneceği anlaşılmaktadır.

            İncelenen ihaleye ait ilanın 2 nci maddesinin (a) bendinde işin niteliğinin hizmet binaları temizliği, ilaçlama ve evrak taşıma olarak belirtildiği, (c) bendinde işin süresine ilişkin olarak “Sözleşmenin imzalandığı tarihten itibaren 10 gün (on) takvim günü içinde işe başlanır. İşin süresi 365 (üçyüzaltmışbeş) takvim günüdür.” ifadesine yer verildiği, sözleşme tasarısının 5 inci maddesinde işin süresinin 1 yıl olarak belirlendiği görülmüştür. İhale ilanının yayımlandığı tarih 05.01.2007 olup, ihale 30.01.2007 tarihinde gerçekleştirilmiştir.

            İdari şartnamenin “Teklif Fiyata Dahil Olan Masraflar” başlıklı 26 ncı maddesinin 3 numaralı alt bendinde “Ayrıca,personel ödemeleri, temizlik malzemeleri ile binaların ilaçlama giderleri, teklif fiyata dahildir.

– Personele ödenecek aylık brüt (26 gün üzerinden) 104,00 YTL tutarındaki yemek ücreti nakdi olarak verilecek ve bordosunda gösterilecektir.

– Personele ödenecek aylık brüt (26 gün üzerinden) 52,00 YTL tutarındaki yemek ücreti nakdi olarak verilecek ve bordosunda gösterilecektir.” düzenlemesi,

Teknik şartnamenin “Çalıştırılacak İşçilerle İlgili Hususlar” başlıklı 2 nci maddesinin (ı) bendinde “Tüm personelin yemek ücreti kişi başına günlük 4,00 YTL X 26 GÜN  = 104, YTL,  yol parası kişi başına otobüs bileti geliş-gidiş ücretini baz alarak günlük 2,00 YTL X 26 Gün = 52,00 YTL Brüt üzerinden maaş bordrosunda gösterilecek ve aylık net tutarı nakdi olarak personele ödenecek.” düzenlemesi yer almaktadır.

İş kazaları ve meslek hastalıkları sigortası prim oranı % 2 olarak belirlenmiş olup, giyim giderine ilişkin olarak teknik şartnamenin 1 inci maddesinde personele yazlık ve kışlık olmak üzere toplam 80 adet üniforma verileceği belirtilmiştir. Ayrıca teknik şartnamenin 1 inci ve sözleşme tasarısının 37.2 maddesinde işin yürütülmesi sırasında kullanılacak makine, malzeme ve ekipmana yer verilmiştir.

İhale kapsamında çalıştırılması istenen personel sayısı ihale ilanının 4.3.2. ve idari şartnamenin 7.3.2 maddesinde 40 kişi, sözleşme tasarısının 5 inci maddesinde 36 kişi, 37.4. maddesinde ise 45 kişi olarak belirlenmiştir. İhaleye teklif veren her iki isteklinin de teklifini 40 personel üzerinden verdiği görülmüştür.

Şikayete konu ihalede 12 ay istihdam edilecek 40 personele ödenecek işçilik ücreti ve nakdi olarak ödenmesi öngörülen yol ve yemek bedeli esas alınarak yapılan hesaplamada asgari maliyetin (giyim ve temizlik malzemesi hariç) 430.197,22 YTL olduğu hesaplanmıştır.

İhale üzerinde bırakılan firmanın teklifinin giyim ve temizlik malzemesi hariç hesaplanan asgari maliyetin 19.562,78 YTL (449.760,00–430.197,22=19.562,78) üzerinde bulunduğu ve idarece bu teklifin aşırı düşük bulunmayarak ihalenin aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmaksızın sonuçlandırıldığı dikkate alındığında başvuru sahibinin iddiası yerinde bulunmamıştır.

2)      Başvuru sahibinin ikinci iddiasına ilişkin olarak;

İncelenen ihaleye ait teknik şartnamenin “Kullanılacak makine ve aranılacak şartlar” başlıklı 1 inci maddesinde el kurulama makinesi sayısının 20 adet olarak belirtildiği görülmüş olup, idarece düzenlenen malzeme birim fiyat teklif cetvelinde el kurulama makinesi sayısı 10 adet olarak belirlenmiştir.

Teknik şartnamenin 1 inci maddesinde belirlenen el kurulama makinesine ait toplam sayının, birim fiyat teklif cetveline aynen yansıtılmadığı anlaşılmış olup, sözkonusu düzenlemenin Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 30 uncu maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “İhale ve ön yeterlik ilanlarında yer alan bilgiler ile ihale veya ön yeterlik dokümanını oluşturan belgelerde idarece yapılan düzenlemelerin birbirine uygun olması gerekir.” hükmüne aykırılık teşkil ettiği ve başvuru sahibinin bu konudaki iddiasının yerinde olduğu anlaşılmıştır.

            3) Başvuru sahibinin üçüncü iddiasına ilişkin olarak;

Kamu İhale Genel Tebliğinin Birinci Bölümünün XIII/G numaralı maddesinde “Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmet Alımlarında Teklif Fiyata Dahil Olacak Masraflar” başlığı altında,

“8- Yemek ve yol bedelinin nakdi olarak ödeneceği öngörülen hizmet alımı ihalelerinin idari şartnamelerinde, yemek ve yol bedelinin günlük brüt tutarları ve ayda kaç gün ödeneceği yazılacak, bu brüt tutarların nakdi olarak ödeneceği ve ücret bordrosunda gösterileceği açıkça belirtilecektir…

9- İdari şartnamelerde ücret ile nakdi olarak ödenecek yemek ve yol gibi giderlerin net olarak ödeneceğine dair düzenleme yapılmayacaktır. İdari şartnamede yer alan bu bedellerin brüt olduğu belirtilmemiş olsa bile bu tutarlar brüt olarak kabul edilecek ve buna göre işlem yapılacaktır…” hükmü öngörülmüştür.

            İdari şartnamenin “Teklif Fiyata Dahil Olan Masraflar” başlıklı 26 ncı maddesinin 3 numaralı alt bendinde “Ayrıca,personel ödemeleri, temizlik malzemeleri ile binaların ilaçlama giderleri, teklif fiyata dahildir.

– Personele ödenecek aylık brüt (26 gün üzerinden) 104,00 YTL tutarındaki yemek ücreti nakdi olarak verilecek ve bordosunda gösterilecektir.

– Personele ödenecek aylık brüt (26 gün üzerinden) 52,00 YTL tutarındaki yemek ücreti nakdi olarak verilecek ve bordosunda gösterilecektir.” düzenlemesi,

Teknik şartnamenin “Çalıştırılacak İşçilerle İlgili Hususlar” başlıklı 2 nci maddesinin (ı) bendinde “Tüm personelin yemek ücreti kişi başına günlük 4,00 YTL X 26 GÜN  = 104, YTL,  yol parası kişi başına otobüs bileti geliş-gidiş ücretini baz alarak günlük 2,00 YTL X 26 Gün = 52,00 YTL Brüt üzerinden maaş bordrosunda gösterilecek ve aylık net tutarı nakdi olarak personele ödenecek.” düzenlemesi yer almaktadır.

            Yukarıda anılan idari şartname ve teknik şartname hükümleri bir arada değerlendirildiğinde, idarece nakdi olarak belirlenen yemek ve yol giderinin brüt tutarlarının dokümanda belirtildiği, brüt tutarlar üzerinden ilgili mevzuat uyarınca yapılacak kesintiler düşüldükten sonra kalan net tutarın personele ödeneceğine dair düzenleme yapıldığı ve anılan düzenlemenin Kamu İhale Genel Tebliğinin yukarıda anılan hükmüne aykırılık teşkil etmediği anlaşılmıştır.

4)      Başvuru sahibinin dördüncü iddiasına ilişkin olarak;

İhale kapsamında çalıştırılması istenen personel sayısı ihale ilanının 4.3.2. ve idari şartnamenin 7.3.2 maddesinde 40 kişi, sözleşme tasarısının 5 inci maddesinde 36 kişi, 37.4. maddesinde ise 45 kişi olarak belirlenmiştir.

Ayrıca ihale ilanının 2 nci maddesinin (a) bendinde işin Samsun İl Müdürlüğü ve bağlı 14 adet işletmede yapılacağının belirtildiği, sözleşme tasarısının 37 nci maddesinde işin Yeşilırmak Edaş Samsun İl Müdürlüğü ile Alaçam, Asarcık, Ayvacık, Bafra, Kavak, Terme, Vezirköprü İşletme Müdürlükleri olmak üzere toplam 8 yerde yapılacağının belirtildiği, teknik şartnamenin 3.3. maddesinde de, “…Samsun İl Müdürlüğünde 25 kişi, Yakakent İlçe işletme şefliğinde 1 kişi, Terme İlçe işletme şefliğinde 1 kişi, Vezirköprü İlçe işletme şefliğinde 1 kişi, Çarşamba İlçe işletme şefliğinde 3 kişi, Bafra İlçe işletme şefliğinde 2 kişi, Havza İlçe işletme şefliğinde 1 kişi, Lâdik İlçe işletme şefliğinde 1 kişi, Asarcık İlçe işletme şefliğinde 1 kişi, Alaçam İlçe işletme şefliğinde 1 kişi, Kavak İlçe işletme şefliğinde 1 kişi, Salıpazarı İlçe işletme şefliğinde 1 kişi, Ayvacık İlçe işletme şefliğinde 1 kişi,

Olmak üzere toplam 40 temizlik personeli çalıştırılacaktır…” düzenlemesine yer verilmek suretiyle toplam 13 yerden bahsedildiği, idari şartnamenin 2 nci maddesinin (d) bendinde işin İl Müdürlüğü ve bağlı İlçe İşletme Şefliklerinde yapılacağının belirtildiği görülmüştür.

            İdarece personel sayısı ve işin gerçekleştirileceği yerlere ilişkin yapılan düzenlemeler bir arada değerlendirildiğinde, sözkonusu düzenlemelerin Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 30 uncu maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “İhale ve ön yeterlik ilanlarında yer alan bilgiler ile ihale veya ön yeterlik dokümanını oluşturan belgelerde idarece yapılan düzenlemelerin birbirine uygun olması gerekir.” hükmüne aykırılık teşkil ettiği, ancak Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin Eki Hizmet Alımları Tip Sözleşmesinin “Sözleşmenin Ekleri” başlıklı 9 uncu maddesinde yer alan “…İhale dokümanını oluşturan belgeler arasındaki öncelik sıralaması aşağıdaki gibidir: 1- Hizmet İşleri Genel Şartnamesi, 2- İdari Şartname,  3- Sözleşme Tasarısı, 4- Birim fiyat tarifleri (varsa), 5- Özel Teknik Şartname (varsa), 6- Genel Teknik Şartnameler (varsa), 7- Açıklamalar (varsa), …” hükmü gereğince işin idari şartnamede belirtildiği üzere 40 personel ile İl Müdürlüğü ve bağlı İlçe İşletme Şefliklerinde yapılacağı, ihaleye katılan iki isteklinin de tekliflerini 40 personel üzerinden verdiği, bu nedenle tespit edilen mevzuata aykırılığın ihalenin sonucuna etkili olmadığı kanaatine varılmıştır.

B- Şikayete konu ihalede iddia konularıyla bağlantılı olarak yapılan inceleme sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

1) Kamu İhale Genel Tebliğinin Birinci Bölümünün XIII/H-b maddesinde “Personel çalıştırılmasına dayalı olan (ağırlıklı olarak personel çalıştırılan, çalışacak personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma süresinin tamamının idare için kullanıldığı) hizmet alımı ihalelerinden; temizlik, özel güvenlik, sayaç okuma ve kesme-açma, hasta ve ziyaretçi yönlendirme, tıbbi sekreterlik, veri işleme ve otomasyon sisteminin işletimi hizmetleri ile sınırlı olmak üzere, verilmiş olan tekliflerin değerlendirilmesinde ihale ve sözleşmeye ilişkin damga vergileri, Kamu İhale Kurumu payı, noter masrafları gibi sözleşme giderleri ile amortisman, iş yeri hekimliği, ihbar ve kıdem tazminatına ilişkin genel giderleri karşılamak üzere asgari işçilik maliyeti üzerinden % 3 oranında sözleşme ve genel giderler hesaplanacaktır… Amortisman, iş yeri hekimliği, ihbar ve kıdem tazminatı ile ilgili giderler sözleşme ve genel giderler içinde değerlendirildiğinden, idari şartnamelerin “teklif fiyata dahil olan masraflar” kısmında bu giderler için bir bedel öngörülmeyecektir…” hükmü öngörülmüştür.

İdarece düzenlenen malzemeye ilişkin birim fiyat teklif cetvelinde; elektrik süpürgesi, halı yıkama makinesi, sert zemin yıkama makinesi ve el kurulama makinesine yer verilmek suretiyle istekliler tarafından amortismana tabi giderlere bedel öngörülmesinin istenildiği anlaşılmaktadır. Kamu İhale Genel Tebliğinin yukarıda anılan hükmü uyarınca idarece yapılan düzenlemede mevzuata uyarlık bulunmadığı anlaşılmıştır.

2) İhale ilanının 9 uncu ve idari şartnamenin 19 uncu maddesinde “İstekliler tekliflerini, her bir iş kalemi için teklif edilen birim fiyatların miktarlarla çarpımı sonucu bulunan toplam bedel üzerinden teklif birim fiyat şeklinde vereceklerdir. İhale sonucu üzerine ihale yapılan istekli ile her bir iş kalemi için teklif edilen birim fiyatların miktarlarla çarpımı sonucu bulunan toplam bedel üzerinden teklif birim fiyat sözleşme imzalanacaktır.” düzenlemesine yer verilmiş, ayrıca idari şartnamenin 51 inci maddesinde iş artışı yapılabileceği ifade edilmiştir.

İdarece düzenlenen sözleşme tasarısının başlığında “Götürü bedel Hizmet Alımı (Temizlik Hizmetleri) Tip Sözleşmesi” ifadesine, “Sözleşme türü ve bedeli” başlıklı 6 ncı maddesinde “Bu sözleşmenin toplam götürü bedeli ……(rakam ve yazıyla)……dir” ifadesine, 13 üncü maddesinde “Ödeme planı ve şartları, Genel Şartnamenin Hakedişler ve Ödeme başlıklı Yedinci Bölümünde  götürü bedel sözleşmeler için öngörülen usul ve esaslar çerçevesinde işin niteliğine YEŞİLIRMAK EDAŞ Samsun İl Müdürlüğü ödeme planına göre yapılacaktır.” ifadesine yer verilmiştir.

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Sözleşme” başlıklı 25 nci maddesinde,

            “İdareler, ihale dokümanı kapsamında yer alan sözleşme tasarısının hazırlanmasında bu Yönetmeliğin ekinde yer alan “Hizmet Alımları Tip Sözleşmesi”ni esas alır.

Tip Sözleşmede doldurulmak üzere boş bırakılan ve dipnota alınan hususlar, işin özelliği ve sözleşme türüne (götürü bedel/birim fiyat) göre 4734 ve 4735 sayılı Kanunlar ile diğer mevzuatın emredici hükümlerine aykırı olmamak koşuluyla idarelerce düzenlenir…” hükmü öngörülmüştür.

İhale ilanı ve idari şartnamede ihale üzerinde bırakılan istekli ile teklif birim fiyat sözleşme imzalanacağının belirtilmesine rağmen, sözleşme tasarısının götürü bedel olarak hazırlanmasında mevzuata uyarlık bulunmadığı anlaşılmıştır.

            Açıklanan nedenlerle,

İhale sürecinde yapılan ve yukarıda mevzuata aykırılıkları tespit edilen işlemlerin düzeltici işlemle giderilemeyecek nitelikte işlemler olduğu saptandığından, 4734 sayılı Kanunun 56 ncı maddesi (b) bendi gereğince, ihale işlemlerinin ve ihale kararının iptaline,

   Oybirliği ile karar verildi.