TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 240-240 |sayi|18745356-101.07.04-E.18745356-101.07.04-E.
BAŞVURU NO : 2017/10043 2017/ 10043
KARAR TARİHİ : 08/01/2018 |tarih|
TAVSİYE KARARI
BAŞVURAN VEKİLİ / TEMSİLCİSİ : –
BAŞVURUYA KONU İDARE : Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı
BAŞVURUNUN KONUSU : İlave bir kademe verilmesi uygulamasında aday memur olarak görev yapılan sürelerin dikkate alınması talebi hakkında .
BAŞVURU TARİHİ : 01/08/2017 1.8.2017
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Başvuran, 30/ 07/ 2008 tarihinde başladığı kamu hizmetinde geçen sürenin 8 yılı aşmasına ve disiplin cezası almamasına rağmen aday memurlukta geçen sürelerinin dikkate alınmaması nedeniyle
657 sayılı Kanunun 64 üncü maddesinin dördüncü fıkrası kapsamında kademe ilerlemesinin
yapılmadığını, belirterek kademe ilerlemesinin yapılmasını talep etmektedir .
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Başvuruya konu iddialar hakkında bilgi-belge talebimize istinaden Gıda, Tarım ve
Hayvancılık Bakanlığının 18/ 09/ 2017 tarihli ve E sayılı cevabi yazısı ve eklerinde özetle; 8 yılda bir kademe ilerlemesinin uygulanması için adaylıkta geçen sürenin dikkate alınmayacağı hususundaki Devlet Personel Başkanlığından alınan 07.03.2014 tarih ve sayılı “görüş” yazısında, mülga Devlet Memurları Sicil Yönetmeliğinin 12 nci maddesinin birinci, üçüncü ve dördüncü fıkralarında; “Gizli sicil raporları her yılın Aralık ayının ikinci yarısı içinde doldurulur . Raporların ilgililerce en geç 31 Aralık günü, tatile rastladığı takdirde müteakip çalışma günü mesai saati sonuna kadar bunları muhafaza ile görevli makamlara teslim edilmesi şarttır . Aday memurların sicil raporları işe başladıkları tarihi takip eden birinci yılın
1 / 6dolmasından sonraki 15 gün içinde, 2 yıl süre ile adaylığa tabi tutulan aday memurların ikinci yıl
sicilleri aynı şekilde doldurulur . Bir yıldan çok iki yıldan az bir süre ile adaylığa tabi tutulan memurların ikinci sicil raporları, adaylıklarının kaldırılmasının söz konusu olduğu tarihte doldurulur .” denilmekte olup, Devlet memurları hakkında çalıştıkları her yıl için bir sicil raporunun doldurulmasının esas olduğu ancak istisnai olarak bir yıldan fazla iki yıldan az bir süre ile adaylığa tabi tutulan memurlar hakkında adaylık kaldırma sicil raporunun haricinde o yıl 31 Aralık tarihi itibariyle doldurulması zorunlu olan yılsonu sicil raporu nedeniyle bir yıl içerisinde iki sicil raporunun doldurulmuş olduğu, bu kapsamda 2006 yılı içerisinde aday memur olarak göreve başlayan ve 2007 yılı içerisinde asil memur olarak atanan personelin; 2007, 2008, 2009 ve 2010 olmak üzere dört yılsonu sicil notunun 90 ve yukarı olması, 6111 sayılı Kanunun yürürlük tarihi olan 25/ 02/ 2011 tarihinden başlamak üzere 25/ 02/ 2015 tarihine kadarki dört yıl içinde herhangi bir disiplin cezası almaması ve mevzuatta öngörülen diğer şartları taşıması kaydıyla bir kademe ilerlemesinden faydalanabileceği, bu itibarla ilgili hakkında adaylık döneminde ve adaylığın kaldırılması sırasında verilen sicil notlarının dikkate alınmaması gerektiği görüşüne yer verildiği, başvuranın herhangi bir disiplin cezası almaması ve mevzuatta öngörülen diğer şartları taşıması kaydıyla 25/ 02/ 2018 tarihi itibariyle kademe ilerlemesinden faydalanabileceği açıklamalarına yer verilmiş olup, söz konusu başvuruya ilişkin bilgi ve belgeler ek olarak Kurumumuza gönderilmiştir .
III. İLGİLİ MEVZUAT
3. 18/ 10/ 1982 tarihli ve 2709 sayılı T.C. Anayasasının “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinde, “…Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir . Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikayetleri inceler…” hükmü amirdir .
4. 14/ 6/ 2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun Görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında , “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir .” hükmüne yer verilmiştir .
5. 14/ 7/ 1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 5.1. “Adaylığa kabul edilme” başlıklı 54 üncü maddesinin birinci fıkrasında, “Sınavlarda başarılı olanlardan Devlet memurluğuna girmek isteyenler başarı listesindeki sıraya ve 47 nci maddeye göre ilan edilen kadro sayısı kadar, kurumlarınca memur adayı olarak atanırlar .”, 5.2. “Asli memurluğa atanma” başlıklı 58 inci maddesinde, “Adaylık devresi içinde eğitimde başarılı olan adaylar disiplin amirlerinin teklifi ve atamaya yetkili amirin onayı ile onay tarihinden geçerli olmak üzere asli memurluğa atanırlar .
Asli memurluğa geçme tarihi adaylık süresinin sonunu geçemez .”, 5.3. 6111 sayılı Kanunla değiştirilen ve 25/ 02/ 2011 tarihinde yürürlüğe giren “Kademe ve kademe ilerlemesi” başlıklı 64 üncü maddesinde, “Kademe; derece içinde, görevin önemi veya sorumluluğu artmadan, memurun aylığındaki ilerlemedir .
Memurun kademe ilerlemesinin yapılabilmesi için bulunduğu kademede en az bir yıl çalışmış olması ve bulunduğu derecede ilerleyebileceği bir kademenin bulunması şartları aranır .
72 nci madde gereğince belirli bir süre görev yapmak üzere, mecburî olarak sürekli görevle atanan
memurlardan kalkınmada birinci derecede öncelikli yörelerde bulunanlara, bu yörelerde fiilen çalışmak suretiyle geçirilen her iki yıl için bir kademe ilerlemesi daha verilir . Yıllık izinde geçirilen
2 / 6süreler fiilen çalışılmış sayılır . İki yıldan az süreler dikkate alınmaz .
Son sekiz yıl içinde herhangi bir disiplin cezası almayan memurlara, aylık derecelerinin yükseltilmesinde dikkate alınmak üzere bir kademe ilerlemesi uygulanır .
Bu maddede belirtilen şartları haiz her sınıf ve derecedeki memurlar, hak kazandıkları tarihten geçerli olmak üzere ve başkaca bir işleme gerek kalmaksızın bir ileri kademeye ilerlemiş sayılırlar .
Kademe ilerlemesi ile ilgili onay mercii atamaya yetkili amirdir . Onay mercileri kademe ilerlemeleri ile ilgili yetkilerini devredebilirler .
Kademe ilerlemesine hak kazanamayan memurlar, kurumlarınca her ay alınacak toplu onaylarla belirlenir . Kademe ilerlemesi yapmış sayılanlardan ilerlemeye müstahak olmadıkları sonradan tespit edilenlerin kademe ilerlemeleri, ilerlemiş sayıldıkları tarihten geçerli olmak üzere iptal edilir .”, 5.4. 6111 sayılı Kanunla değiştirilmeden önceki 64 üncü maddesinin ikinci fıkrasında, “Devlet memurlarından 6 yıllık sicil notu ortalaması 90 ve daha yukarı olanların aylık derecelerinin yükseltilmesinde dikkate alınmak üzere bir kademe ilerlemesi uygulanır .”
5.5 “Asaleti onaylanan memurların kademe ilerlemeleri” başlıklı 159 uncu maddesinde,
“ Adaylık süresi sonunda bu Kanun hükümlerine göre asıl memurluğa atananların adaylıkta geçirdikleri süreler, kademe ilerlemelerinde ve derece yükselmelerinde değerlendirilir .”, 5.6. 6111 sayılı Kanunla eklenen ve 25/ 02/ 2011 tarihinde yürürlüğe giren geçici 36 ncı maddesinde, “C) Bu maddenin yayımı tarihinden önceki son altı yıllık sicil notu ortalaması doksan ve daha yukarı olanlardan bir kademe ilerlemesi uygulamasından yararlanmamış olanlar hakkında, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla değiştirilen 64 üncü maddenin ikinci fıkrasının değişiklikten önceki hükmü uygulanır . Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla değiştirilen 64 üncü maddenin dördüncü fıkrasında yer alan sekiz yıllık süre, ilk sekiz yıllık dönem için, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önceki; a) Son beş yıllık sicil notu ortalaması doksan ve daha yukarı olanlar için üç yıl, b) Son dört yıllık sicil notu ortalaması doksan ve daha yukarı olanlar için dört yıl, c) Son üç yıllık sicil notu ortalaması doksan ve daha yukarı olanlar için beş yıl, d) Son iki yıllık sicil notu ortalaması doksan ve daha yukarı olanlar için altı yıl, e) Son sicil notu doksan ve daha yukarı olanlar için yedi yıl, olarak uygulanır .” hükümleri yer almaktadır .
6. 18/ 10/ 1986 tarihli ve 19255 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan mülga Devlet Memurları Sicil
Yönetmeliğinin 12 nci maddesinde, “Gizli sicil raporları her yılın Aralık ayının ikinci yarısı içinde doldurulur . Raporların ilgililerce en geç 31 Aralık günü, tatile rastladığı takdirde müteakip çalışma günü mesai saati sonuna kadar bunları muhafaza ile görevli makamlara teslim edilmesi şarttır .
…
Aday memurların sicil raporları işe başladıkları tarihi takip eden birinci yılın dolmasından sonraki
15 gün içinde, 2 yıl süre ile adaylığa tabi tutulan aday memurların ikinci yıl sicilleri aynı şekilde
doldurulur .
Bir yıldan çok iki yıldan az bir süre ile adaylığa tabi tutulan memurların ikinci sicil raporları, adaylıklarının kaldırılmasının söz konusu olduğu tarihte doldurulur .” hükümleri düzenlenmiştir .
7. 28/ 03/ 2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Denetçiliği
Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Tavsiye kararı” başlıklı 32 nci maddesinde, “İnceleme ve araştırma sonucunda şikâyetin yerinde olduğu kanaatine varılması hâlinde tavsiye kararı verilir . Kararda idare hakkında aşağıdaki tavsiyelerden
3 / 6bir veya birkaçına yer verilir :
d) İşlemin geri alınması, kaldırılması, değiştirilmesi veya düzeltilmesi .” hükmü yer almaktadır .
IV. KAMU DENETÇİSİ YAHYA AKMAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
8. Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvuranın aday memur olarak geçirdiği hizmet sürelerinin de dikkate alınarak 657 sayılı Kanunun 64 üncü maddesinin dördüncü fıkrası kapsamında işlem tesis edilmesi yönündeki öneri , Kamu Başdenetçisine sunulmuştur .
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme 9. Başvuran, 30/ 07/ 2008 tarihinde başladığı kamu hizmetinde geçen sürenin 8 yılı aşmasına ve disiplin cezası almamasına rağmen aday memur olarak geçen hizmet sürelerinin dikkate alınmaması nedeniyle 657 sayılı Kanunun 64 üncü maddesinin dördüncü fıkrası kapsamında kademe ilerlemesinin yapılmadığını belirterek kademe ilerlemesinin yapılmasını talep etmektedir .
10. Anayasanın 2 nci maddesinde Devletin temel nitelikleri arasında hukuk devleti ilkesine yer verilmiş olup, hukuk devletinin temel ilkelerinden biri “belirlilik”tir . Bu ilkeye göre, hukuki düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gereklidir . Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, 17/ 04/ 2008 tarihli, E .2005/ 5, K.2008/ 93 sayılı kararı) .
11. Ayrıca, idarenin işlem tesis ederken hukuka bağlı olması ve hukuk kuralları içinde hareket etmesi hukuk devletinin bir diğer ilkesidir . Bu kapsamda, bir idari işlemin belli bir sebebe dayanması gerekmekte olup, idari işlemin dayanağı olan sebebin açıkça kanunlarda gösterilmiş olması durumunda, idari işlemin hukuka uygun olabilmesi için, idarenin aldığı kararın bu sebebe dayanması ve bunun da kararda açıkça gösterilmesi gerekir . İdarenin, bağlı yetkinin bulunduğu durumlarda, kanunun koyduğu sınırlar içinde kalması, sebep ve konu yönünden kanun ile belirtilen koşullara uyması gerekir .
12. Bilindiği üzere, 6111 sayılı Kanunla 657 sayılı Devlet Memurları Kanunundaki sicile ilişkin düzenlemeler yürürlükten kaldırılmıştır . Yine 6111 sayılı Kanunla 657 sayılı Kanunun 64 üncü maddesi ile 6 yıllık sicil notu ortalaması 90 ve daha yukarı olanlara ilave bir kademe verilmesine ilişkin hükümde değişiklik yapılarak, son sekiz yıl içinde herhangi bir disiplin cezası almayan memurlara ilave bir kademe verilmesi düzenlenmiş, hak kaybının yaşanmaması amacıyla hem sicil notunun hem de disiplin cezalarının esas alındığı bir geçiş süreci öngörülmüştür .
13. Başvuruya konu olayda, başvuran 30/ 07/ 2008 tarihinde aday memur olarak göreve başlamış, 27/ 01/ 2010 tarihinde asaleti onaylanarak asli memurluğa ataması yapılmış olup başvuranın adaylığının bir yıldan çok iki yıldan az sürdüğü anlaşılmıştır . Konuya ilişkin
Devlet Personel Başkanlığının ilgili idareye verdiği görüşte de belirtildiği üzere, Devlet memurları hakkında çalıştıkları her yıl için bir sicil raporunun doldurulmasının esas olduğu ancak istisnai olarak bir yıldan fazla iki yıldan az bir süre ile adaylığa tabi tutulan memurlar hakkında
4 / 6adaylık kaldırma sicil raporunun haricinde o yıl 31 Aralık tarihi itibariyle doldurulması zorunlu olan
yılsonu sicil raporu nedeniyle bir yıl içerisinde iki sicil raporunun doldurulması durumu nedeniyle mükerrerlik yaşanmaması amacıyla aday memurların başlangıç tarihlerinden kaynaklanan ve yılsonuna denk gelmeyen sicil raporlarının dikkate alınmaması gerekmekle birlikte, ilgili idare tarafından söz konusu görüşün aday memur olarak geçirilen sürelerin 657 sayılı Kanunun 64 üncü maddesinin dördüncü fıkrası kapsamında değerlendirilemeyeceği şeklinde yorumlandığı tespit edilmiştir .
14. Ancak, 657 sayılı Kanunun ilgili maddeleri gereğince aday memurluktan kaynaklanan durumlara ilişkin hususlar özel olarak düzenlenmiş olup, bu düzenlemeler haricinde aday memurlar hakkında asil memurlar hakkında uygulanan hükümlerin uygulanacağı açıktır .
15. Zira Devlet Personel Başkanlığının 03/ 02/ 2017 tarihli ve 739 sayılı yazısında da, “aday memurların kendileri için getirilen özel hükümler dışında 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun diğer hükümlerine tabi oldukları hususu göz önünde bulundurulduğunda, 6111 sayılı Kanunla değiştirilen ve bu Kanunun Resmi Gazetede yayım tarihi olan 25.02.2011 tarihinde yürürlüğe giren
657 sayılı Kanunun 64 üncü maddesinin dördüncü fıkrası ile düzenlenen bir kademe ilerlemesi
uygulamasından yararlanmak için gerekli olan disiplin cezası almaksızın geçirilecek sekiz yıllık sürenin hesabında aday memurluk dahil Devlet memurluğunda geçen hizmet sürelerinin esas alınması gerektiği ” ifadeleri ile aynı yönde mütalaaya yer verildiği görülmektedir .
16. Başvuranın 2008 yılında göreve başladığı, 2010 yılında da adaylığı kaldırıldığı anlaşıldığından 2009 ve 2010 yılları için sicil raporlarının esas alınması, devam eden 6 yıllık sürede de disiplin cezası alıp almadığı hususuna göre 8 yıllık sürenin değerlendirilmesi gerektiği anlaşıldığından bu yönüyle ilgili idare tarafından başvuranın aday memur olarak görev yaptığı hizmet süreleri dikkate alınmaksızın 657 sayılı Kanunun 64 üncü maddesinin dördüncü fıkrası kapsamında ilave bir kademe verilmemesi işleminin hukuken yerinde olmadığı değerlendirilmiştir .
17. Yukarı anlatılan hususlar, başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; başvuranın aday memur olarak görev yaptığı sürelerin 657 sayılı Kanunun 64 üncü maddesinin dördüncü fıkrası kapsamında ilave bir kademe verilmesine ilişkin sürelerin hesabında dikkate alınmaması yönündeki işlemin hukuka ve hakkaniyet ilkelerine aykırı olduğu sonuç ve kanaatine varılmıştır .
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 18. İyi yönetim ilkelerine 28/ 03/ 2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan
Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; idareden istenilen bilgi ve belgelerin süresi içinde Kurumumuza gönderildiği ayrıca idarelerin başvuranla ilgili işlemlerinde “kararların gerekçeli olması”, “hesap verilebilirlik”, “şeffaflık”, “makul sürede karar verme” ve “kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi” ilkelerine uygun davrandığı ancak idarenin ilgili mevzuat gereği işlem tesis etmemesi nedeniyle “ kanunlara uygunluk” ilkesi ile başvurana verdiği cevapta hangi sürede hangi mercilere başvurabileceğini göstermediği bu nedenle “karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi” ilkesine uymadığı anlaşılmış olup, idareden bundan böyle bu ilkelere de uyması beklenmektedir .
5 / 6VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
19. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup Ankara İdare
Mahkemelerinde yargı yolu açıktır .
VII. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosya kapsamına göre BAŞVURUNUN KABULÜ ile
Başvuranın aday memur olarak geçirdiği hizmet sürelerinin de dikkate alınarak 657 sayılı Kanunun
64 üncü maddesinin dördüncü fıkrası kapsamında işlem tesis edilmesi yönünde GIDA, TARIM VE
HAYVANCILIK BAKANLIĞINA TAVSİYEDE BULUNULMASINA,
Bu kararın BAŞVURANA ve GIDA, TARIM VE HAYVANCILIK BAKANLIĞINA tebliğine;
Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığınca bu kararın tebliğini izleyen günden itibaren en geç 30 gün içerisinde karara yönelik cevabın Kamu Denetçiliği Kurumuna bildirilmesine
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi .
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi