Afiliye personelin ek ödemeleri için Rize İl Sağlık Müdürlüğü tarafından banka promosyonu ödemesi yapılması talebi (KDK)

TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)

SAYI : 2020/69444-S.20.75705

BAŞVURU NO : 2020/4595

KARAR TARİHİ : 28/08/2020

TAVSİYE KARARI

,TCKN:

Adres:

BAŞVURUYA KONU İDARE : RİZE İL SAĞLIK MÜDÜRLÜĞÜ

Şikayetçinin afiliye personel olarak görev yaptığı Kurumun

BAŞVURUNUN KONUSU :

ek ödemelerden kaynaklı promosyon ödemesini yapması ya da yapılan ödemeler için ayrıca bir banka promosyon ihalesi yapması talebi hakkındadır.

BAŞVURU TARİHİ : 09/03/2020

I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ

1. Şikayetçi dilekçesinde özetle; Recep Tayyip Erdoğan Üniversitesi Sağlık Uygulama ve

Araştırma Merkezi personeli olarak Sağlık Bakanlığı Rize İl Sağlık Müdürlüğü Recep Tayyip

Erdoğan Üniversitesi Eğitim ve Araştırma Hastanesi’nde çalıştığını, sabit ödemeleri, performans ödemelerini ve nöbet ücretlerini Sağlık Bakanlığından; ek ödemeler hariç maaşını da Kurumundan aldığını, Kurumunun maaş ödemeleri için yapmış olduğu banka promosyon ihalesinden promosyon ödemesi aldığını, ancak afiliye personel olarak görev yaptığı Rize İl Sağlık Müdürlüğünün yapmış olduğu ödemeler için promosyon ödemesi yapmadığını, bu şekilde çalışan yaklaşık 300 personel olduklarını, yapılan bu ödemelerin 2007/21 sayılı Başbakanlık Genelgesine göre yapıldığı ancak yapılan bu ödemelerin Kurumun anlaşmış olduğu bankaya ödenmesinden dolayı kendilerinin de bu promosyon ödemesinden yararlanmaları gerektiğini, Kurumun anlaşmalı banka gibi davranarak bu ödemeden faydalanmalarına engel olduğunu, yapılan anlaşmaya dahil edilmemeleri söz konusu ise kendilerine yapılan bu ödemeler için neden promosyon ihalesi yapılmadığını bilmediklerini, Kurumun hangi sözleşmeye istinaden bu ödemeleri yaptığını öğrenmek istediklerini belirterek afiliye personel olarak görev yaptıkları Kurumun ilgili bankaya yapmış olduğu ödemelerden kaynaklı promosyon ödemesini yapmasını ya da kendilerine yapılan ödemeler için ayrıca bir banka promosyon ihalesi yapılmasını talep etmektedir.

II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI

2. Kurumumuzun 3/4/2020 tarihli ve sayılı bilgi-belge isteme yazısına istinaden

Rize İl Sağlık Müdürlüğünden alınan 14/4/2020 tarihli ve E. sayılı cevabi yazıda özetle; 2.1. Rize İl Sağlık Müdürlüğü tarafından; Müdürlükten ve bağlı Hastanelerden maaş alan personeller için banka promosyon ihalesi yapıldığı, bu kapsamda Ziraat Bankası Rize Şubesi ile “MAAŞ ÖDEME PROTOKOLÜ” imzalandığı, maaş ödeme protokolü çerçevesinde yalnızca kurumda kadrosu bulunan personellere promosyon ödemesi yapıldığı, 2.2. Kamu görevlilerine promosyon ücretlerinin maaşlarını aldıkları ilgili bankalar tarafından ödendiği, ilgili kişinin de maaş ödemesini kadrosunun bulunduğu devlet kurumundan aldığından maaş promosyon ödemesini de kadrosunun bulunduğu kurumun yapacağı Maaş Protokolü çerçevesinde maaşı aldığı bankasından aldığı, 2.3. Şikayetçinin talepleriyle ilgili olarak üniversite personeli olduğundan maaşını bağlı hastaneden almadığı için herhangi bir işlem yapılamadığı, Müdürlükçe 657 sayılı Devlet

Memurluğu Kanunu ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu gereği yalnızca bağlı personellere ait maaş işlemleri yapılabildiği için Üniversite personellerine maaş ödeme ve banka belirleme konusunda yetkilerinin bulunmadığı, .

2.4. Promosyon ödemelerinin 2008/18, 10/08/2010 tarih ve 2010/17 sayılı Genelge; 17/07/2012 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel

Müdürlüğünün 1 Sıra No’lu Genel Tebliğinde belirtilen mevzuat hükümleri gereğince yapıldığı, 2010/17 sayılı Genelgede sadece maaş alan personellerden bahsedildiği, sabit ödemeler, performans ödemeleri ve nöbet ödemeleri gibi maaş haricindeki diğer girdilerden bahsedilmediği, 2.5. Protokol çerçevesinde kişi başı aylık olarak 110,00 TL.’den hastanelerde 60 aylık ödeme; müdürlüklerinde ise kıstelyevm usulü hesaplanacak şekilde 57 aylık ödeme için sözleşme imzalandığı, Hastanelerinde 01/01/2020 tarihinde sözleşme sürecinin başlatıldığı, ilk maaşın alınmasını takip eden 15 gün içerisinde promosyon ödemesinin peşin olarak personellerin hesaplarına yatırıldığının bilindiği, ilgili mevzuatlar ve genelgeler çerçevesinde işlem tahsis edildiği, kişinin Promosyonunu zaten maaş aldığı üniversiteden aldığı, müdürlüklerinden de alması halinde ikinci bir promosyon ödemesi olacağı, bu durumda da diğer kişilere haksızlık olacağı için ödeme yapılamadığı, ayrıca ilgili kişinin iddia ettiği gibi banka ile personel arasında asla taraflı bir yaklaşım durumunun söz konusu olmadığı açıklamalarına yer verilmiştir.

III. İLGİLİ MEVZUAT

3. 18/10/1982 tarihli ve 2709 sayılı T.C. Anayasasının 3.1. “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinde; “…Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir.

Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler…”, 3.2. “Yargı yolu” 125 inci maddesinin yedinci fıkrasında; “İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür”, 4. 14/6/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun

Görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”, 5. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Aylığın Ödeme Zamanı ve Esasları” başlıklı

164 üncü maddesinin dördüncü fıkrasında; “Üçüncü fıkra kapsamına giren personelin her

türlü özlük haklarının ve tahakkuk işlemlerinin belli merkezlerden yapılabilmesi ve ödemelerin bankacılık sistemi aracılığı ile gerçekleştirilmesi için gerekli düzenlemeleri yapmaya ve gerekli tedbirleri almaya Maliye Bakanlığı yetkilidir”, 6. Bankalar tarafından sunulan ek mali imkânların tasarrufuna ilişkin olarak kamu kurum ve kuruluşlarında uygulama birliğinin sağlanması amacıyla 20/07/2007 tarihli ve 26588 sayılı

Resmi Gazetede yayımlanan 2007/21 nolu Başbakanlık Genelgesinin 4 üncü maddesi, 10/08/2010 tarihli ve 27668 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2010/17 nolu Başbakanlık

Genelgesi ile değiştirilerek, “Banka tarafından verilecek promosyon miktarının tamamı personele dağıtılacaktır.” 6.1. Genelgenin 5 inci maddesi de 05/08/2008 tarihli ve 26958 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2008/18 nolu Başbakanlık Genelgesi ile değiştirilerek “Dağıtılacak promosyonlar, ilgili banka tarafından personel adına açılan hesaba aktarılmak suretiyle ödenecektir.” 6.2. Genelgenin 7 nci maddesinde ise; “Genelge çerçevesinde yapılacak uygulamalar kurum personelinin rahatlıkla bilgi edinebileceği şekilde ilan panoları ve internet siteleri yoluyla ilan edilecek, aleniyet ilkesine titizlikle riayet edilecektir”, 6.3. 17/07/2012 tarihli ve 28356 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Muhasebat Genel

Müdürlüğünün 34 Sıra No lu Genel Tebliğinin “Tanımlar” başlıklı 3. Maddesinde, “b) Aylık:

Kamu idarelerinde çalışan kamu görevlileri ile işçilere mevzuatı uyarınca mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan aylık ve ücret ödemelerini,… ifade eder.” düzenlemelerine yer verilmiştir.

IV. KAMU DENETÇİSİ AV. HÜSEYİN YÜRÜK’ÜN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE

ÖNERİSİ

7. Şikayetçinin iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamının birlikte değerlendirilmesi neticesinde hazırlanan “Tavsiye Kararı Önerisi” Kamu

Başdenetçisi’ne sunulmuştur.

V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE

A. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden Değerlendirme 8. Uyuşmazlık konusu, kadrosu Üniversitede olan, maaşını ve maaşına isabet eden promosyon ödemesini Üniversiteden alan ve afiliye personel olarak görev yaptığı Kurum tarafından sabit ödeme, performans ödemesi ve nöbet ücreti adı altında yapılan ek ödemeler karşılığında promosyon ücreti ödenmeyen şikayetçinin ek ödemeler karşılığında kendisine promosyon ödemesi yapılması talebi hakkındadır.

9. Kamu görevlilerinin aylık ve diğer özlük hakları, bankalar ile ilgili kamu görevlisinin çalıştığı kurum arasında yapılan sözleşme ve protokoller çerçevesinde bankalar aracılığıyla ödenmekte, bankalar ise bu ödemelerden gelir elde etmektedirler. Bu gelirin karşılığı olarak bankalar tarafından ilgili kurumlara promosyon adı altında mali imkanlar sunulmaktadır.

Bankalar tarafından sunulan bu ek mali imkânların tasarrufuna ilişkin olarak kamu kurum ve kuruluşlarında uygulama birliğinin sağlanması amacıyla Başbakanlık Genelgeleri düzenlenmiştir.

10. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 164 üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkrası; “Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel

Kanunu, 3466 sayılı Uzman Jandarma Kanunu, 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu ve

2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu hükümlerine göre almakta bulunan Devlet

memurları ve diğer kamu görevlileri (sözleşmeli statüdeki personel dahil) ile kamu ve özel kesimde iş kanunlarına göre istihdam edilen işçilere çeşitli adlar altında yapılan nakdi ve ayni nitelikteki tüm ödemelerin hesaplanma kolaylığını ve basitliğini sağlamak amacıyla, bordro düzenlemesine, tahakkuk ve ödeme işlem ve sürelerine ilişkin esas ve usulleri tesbit etmeye, aydan daha kısa ya da daha uzun sürelerde yapılan ödemelerin aylık dönemler itibariyle tahakkuk ettirilmesi ve ödenmesine karar vermeye Maliye ve Gümrük Bakanlığı yetkilidir.

Üçüncü fıkra kapsamına giren personelin her türlü özlük haklarının ve tahakkuk işlemlerinin belli merkezlerden yapılabilmesi ve ödemelerin bankacılık sistemi aracılığı ile gerçekleştirilmesi için gerekli düzenlemeleri yapmaya ve gerekli tedbirleri almaya Maliye

Bakanlığı yetkilidir” hükmünü amirdir. Söz konusu düzenleme gereğince çıkarılan 17/07/2012 tarihli ve 28356 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Muhasebat Genel Müdürlüğünün 34 Sıra

No lu Genel Tebliği ise, kamu personelinin maaşlarının bankalar vasıtasıyla ödenmesine yönelik usul ve esasları belirlemiştir.

11. Bu doğrultuda kamu personelinin maaşlarının ödenmesi için ilgili kurumlarla anlaşan bankalar, söz konusu mali haklara ilişkin protokoller akdetmekte ve bu protokoller gereğince elde ettiği gelirler üzerinden “promosyon” adı verilen ek mali imkanları ilgili kurumlara sağlamaktadır. Bankaların sunduğu bu imkânların, kamu kurum-kuruluşları tarafından ne şekilde değerlendirileceği ve personelin bunlardan yararlanıp yararlanmayacağına ilişkin uygulamada yeknesaklığın bulunmayışı sebebiyle 20/07/2007 tarihli ve 26588 sayılı Resmi

Gazetede yayımlanan 2007/21 sayılı Başbakanlık Genelgesi hazırlanmıştır.

12. Bilindiği gibi hukuk devletinin gereklerinden biri de idarenin hukukla bağlı olması ve hukuka aykırı işlem ve eylemlerinden dolayı kişilere verdiği zararların tazmini olup, Anayasanın 125 inci maddesinde de İdarenin, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlü olduğu açıkça hüküm altına alınmıştır.

13. Söz konusu Genelge, bankalarla yapılacak protokollere ilişkin uyulması gereken genel çerçeveyi çizmiş olup promosyon ödemeleri bağlamındaki tereddütleri bir noktaya kadar gidermiştir. Ancak zaman içinde değişen şartlarla birlikte, Genelgenin 4 üncü ve 5 inci maddelerinin yeniden ele alınması gerekmiş ve bu kapsamda söz konusu maddelerde değişiklik öngörmek üzere sırasıyla 2008/18 sayılı ve 2010/17 sayılı Başbakanlık Genelgeleri çıkarılmıştır. 2007/21 sayılı Genelgenin 5 inci maddesindeki değişiklikle, kamu kurum ve kuruluşlarının promosyon ödemelerini ne miktarda ve ne kadar sürede yapacaklarına ilişkin sınırlayıcı hüküm ortadan kaldırılmıştır. Böylece ilgili kurumların kendi öznel şartlarını değerlendirerek bu ödemeyi yapmaları hususunda geniş bir takdir sahası oluşturulmuştur. Söz konusu Genelgenin 4 üncü maddesinde yapılan değişiklikle ise, bankadan alınacak promosyon miktarının tamamının personele dağıtılacağı esası benimsenmiş ve bu suretle promosyon bedelinin üçte birine kadarki kısmının ilgili kurum personelinin ihtiyaçları doğrultusunda di https://sikayet.ombudsman.gov.tr/sorgula/ adresinden 11a7-a9d5-0454 kodu ile yapılabilir.

kullanılabileceğine ilişkin yaklaşım terkedilmiştir. Bu husus, promosyon bedelinin doğrudan kamu personelinin aylık veya ücretinin tamamlayıcı parçası olduğu gerçeğinin kabulüne işaret etmektedir.

14. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 152 nci maddesi kapsamında 2019 yılında Devlet

Memurlarına Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Cumhurbaşkanı Kararı 22 Mart 2019 tarihli ve 30722 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. Söz konusu Karar’da 17/4/2006 tarihli ve 2006/10344 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan “Devlet Memurlarına

Ödenecek Zam ve Tazminatlara İlişkin Karar” ve eki cetvellerin 2019 yılında da uygulanmaya devam edilmesi Cumhurbaşkanlığınca uygun görülmüştür.

15. Dosya kapsamında yer alan bilgi ve belgelerin incelenmesi neticesinde; şikayetçinin kadrosunun Recep Tayyip Erdoğan Üniversitesinde olduğu, maaşını ve maaşına isabet eden promosyon ödemesini Recep Tayyip Erdoğan Üniversitesinden aldığı, Rize İl Sağlık

Müdürlüğünde afiliye personel olarak görev yaptığı, bu görevi nedeniyle yapılan sabit ödemeleri, performans ödemelerini ve nöbet ücretlerini Rize İl Sağlık Müdürlüğünden aldığı, ancak bu ödemelerin karşılığı olarak kendisine promosyon ücreti ödenmediği anlaşılmıştır.

16. İdareden alınan cevabi yazıda şikayetçiye promosyon ödemesi yapılamama gerekçesi olarak Müdürlükten ve bağlı Hastanelerden maaş alan personeller için banka promosyon ihalesi yapıldığı, maaş ödeme protokolü çerçevesinde yalnızca kurumda kadrosu bulunan personellere promosyon ödemesi yapıldığı, şikayetçinin talepleriyle ilgili olarak üniversite personeli olan şikayetçinin maaşını bağlı hastaneden almadığı için herhangi bir işlem yapılamadığı, 2010/17 sayılı Genelgede sadece maaş alan personellerden bahsedildiği, sabit ödemeler, performans ödemeleri ve nöbet ödemeleri gibi maaş haricindeki diğer girdilerden bahsedilmediği gerekçelerine yer verilmiştir.

17. Ziraat Bankası A.Ş. ile Rize İl Sağlık Müdürlüğü arasında 3/12/2019 düzenleme tarihli ve 1/1/2020 yürürlük tarihli “Maaş Ödeme Protokolü” imzalandığı, Protokolün

“Amaç ve Kapsam” başlıklı 1 inci maddesinde, Protokolün amacının “Mevcut Kurum personelinin maaşlarının, ücret ve avans dahil her türlü alacaklarının Banka tarafından ödenmesine ilişkin uygulama esaslarının düzenlemek” olduğu ibaresine; “Promosyon” başlıklı 15 inci maddesinde, promosyon tutarının kişi başı peşin 6.600 TL. olduğu ibaresine yer verildiği görülmektedir.

18. Muhasebat Genel Müdürlüğünün 34 Sıra No lu Genel Tebliğinin 3 üncü maddesinde, aylığın, kamu idarelerinde çalışan kamu görevlileri ile işçilere mevzuatı uyarınca mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan aylık ve ücret ödemelerini ifade ettiği belirtilmektedir. Somut olay kapsamında kapılan değerlendirme neticesinde, idare ile ilgili banka arasında imzalanan Protokolün kapsamına maaş, ücret ve avans dahil her türlü alacakların girdiğinin açıkça Protokolde belirtildiği, bu yönüyle idarenin cevabi yazısında belirttiği şikayetçinin aldığı ek ödemelerin maaş kapsamına girmeyeceği şeklindeki açıklamaların hukuka ve hakkaniyete aykırı olduğu, sabit ödeme, performans ödemesi ve nöbet ücreti adı altında şikayetçiye yapılan ödemelerin banka aracılığıyla ilgili kurumda çalışıyor olması nedeniyle Rize İl Sağlık Müdürlüğü tarafından yapıldığı tespit edildiğinden başvuranın ek ödemelerden doğan promosyon imkanından yararlandırılması gerektiği sonucuna varılmıştır.

19. Şikayetçinin iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde, şikayetçiye Rize İl Sağlık Müdürlüğünde çalışması karşılığında sabit ödeme, performans ödemesi ve nöbet ücreti adları altında yapılan ek ödemelere rağmen banka promosyonunun ödenmemesi işleminde hukuka ve hakkaniyete uygunluk tespit edilememiştir.

B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 20. İyi yönetim ilkelerine, 28/03/2013 tarihli ve 28601 sayılı mükerrer Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar

Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiştir. Söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmeler neticesinde, başvuru konusuyla ilgili olarak başvurana kısa sürede ve gerekçeli olarak cevap verildiği; bu suretle “makul sürede karar verme, kararların gerekçeli olması ve kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi” ilkelerine uygun davranıldığı tespit edilmiştir. Ancak başvurana iletilmiş olan yazıda idarenin bu kararına karşı hangi sürelerde hangi mercilere başvurulabileceğinin gösterilmediği anlaşıldığından, “karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi” ilkesine uygun davranılmadığı tespit edilerek bahse konu ilkeye uygun davranılması önerilmektedir.

VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA

21. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup Rize

İdare Mahkemesi’nde yargı yolu açıktır.

VII. KARAR

Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosya kapsamına göre ŞİKAYETİN KABULÜNE, Şikayetçiye, sabit ödeme, performans ödemesi ve nöbet ücreti adları altında yapılan ek ödemelerin karşılığı olarak banka promosyonu tutarının makul sürede ödenmesi için yeni işlem tesis edilmesi hususunda, RİZE İL SAĞLIK MÜDÜRLÜĞÜNE TAVSİYEDE

BULUNULMASINA,

Kararın BAŞVURANA ve RİZE İL SAĞLIK MÜDÜRLÜĞÜNE tebliğine,

6328 sayılı Kanunun 20 inci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, Rize İl Sağlık

Müdürlüğünce bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna,

Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.

e-imzalıdır

Şeref MALKOÇ

Kamu Başdenetçisi