|
ÖZET: Bu karar, İzmir Buca 25 No’lu Göksu Aile Sağlığı Merkezinde çalışan bir aile hekiminin, sendikasının grev kararı nedeniyle işe gitmemesi sonucu maaşından yapılan kesintinin iptali talebi üzerine alınmıştır. Başvuran, maaş kesintisinin sendikal haklarının kısıtlanması anlamına geldiğini iddia etmiştir. Ancak, Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği’nin 18. maddesi uyarınca, çalışılan gün sayısına göre ödeme yapılması gerektiği belirtilerek, kesintinin hukuka uygun olduğu sonucuna varılmıştır.
Anayasa’nın 17. ve 56. maddeleri, yaşam ve sağlık hakkını güvence altına almakta, sağlık hizmetlerinin sunumunun diğer kamu hizmetlerinden farklı olduğunu vurgulamaktadır. Sağlık hizmetlerinin, insan sağlığı ve yaşamı ile doğrudan ilişkili olduğu ve bu nedenle devletin sağlık alanında farklı uygulamalar yapma zorunluluğu bulunduğu ifade edilmiştir. Bu bağlamda, başvuranın sendikal hakkı ile toplum sağlığı arasındaki denge, toplum sağlığı lehine bozulmuş olarak değerlendirilmiştir. Sonuç olarak, başvuranın maaşından yapılan kesintinin hukuka ve hakkaniyete aykırı olmadığına karar verilmiştir. Bu durum, sağlık hizmetlerinin sunumunda kamu görevlilerinin statüsünün ve haklarının farklılık gösterdiğini ortaya koymaktadır. |
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2022/5369-S.22.8179
BAŞVURU NO : 2022/2599
KARAR TARİHİ : 19/04/2022
RET KARARI
BAŞVURUYA KONU İDARE : İZMİR İL SAĞLIK MÜDÜRLÜĞÜ
BAŞVURUNUN KONUSU : Sendikal faaliyet nedeniyle işe gitmeyen aile hekiminin maaşından yapılan ücret kesintinin iadesi talebi hk.
BAŞVURU TARİHİ : 18/02/2022
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Kurumumuza yapılan başvuruda başvuran, İzmir Buca 25 No’lu Göksu Aile Sağlığı Merkezinde aile hekimi olduğunu, AHESEN Sendikası üyesi olduğunu, sendikasının grev kararı alması sonucu 16 ve 27
Ağustos 2021 tarihlerinde çalışmadığını, bunun üzerine, hiçbir soruşturma yapılmadan 15 Eylül 2021 tarihinde yatan maaşının brütünden 2 günlük kesinti yapıldığını, bu kesintinin Uluslararası antlaşmalar, Anayasa, Danıştay kararları ve idare mahkeme kararları ile korunmakta olan sendikal haklarının kısıtlanması anlamına geldiğini iddia ederek, maaş kesintisinin iptalini ve bu işlemi yapan İzmir İl Sağlık
Müdürlüğü personeli hakkında disiplin soruşturması başlatılmasını talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Başvuruya konu iddialar hakkında bilgi ve belge talebi içeren yazımıza istinaden İzmir Valiliği İl
Sağlık Müdürlüğü tarafından gönderilen 28/03/2022 tarih ve sayılı cevabi yazıda özetle;
2.1. Aile Hekimi ’nin Buca 25 Nolu Göksu Aile Sağlığı Merkezinde 01.01.2021- 31.12.2022 tarihleri arasında sözleşmeli Aile Hekimi olarak görev yapmakta olduğu,
2.2. Buca İlçe Sağlık Müdürlüğü tarafından 16.08.2021-27.08.2021 tarihlerinde yapılan mesai denetiminde görevleri başında bulunmayan sözleşmeli Aile Hekimleri ve Aile Sağlığı Çalışanları hakkında Müdürlük
İnceleme ve Soruşturma Birimi tarafından soruşturma yapıldığı, 27.08.2021 tarihli mesai denetimi ile ilgili disiplin soruşturmasının tamamlanmadığı, Müdürlük Halk Sağlığı Hizmetleri Başkanlığınca devam ettiği, yapılan 16.08.2021 Mesai denetimi konulu disiplin soruşturmasında; Buca 25 Nolu Göksu Aile Sağlığı
Merkezinde sözleşmeli Aile Hekimi ’nin 16.08.2021 tarihinde mazeretsiz olarak 1 (bir) gün izinsiz işe gelmediği kanaatine varıldığı, söz konusu soruşturma raporuna istinaden, Müdürlüğümüz Halk
Sağlığı Hizmetleri Başkanlığı tarafından 29.11.2021 tarih ve sayılı yazı ile Aile Hekimi
’nin son savunmasının istendiği ve akabinde Halk Sağlığı Başkanı tarafından 05.01.2022 tarih ve sayılı yazı ile işe gelmediği 16.08.2021 günü için Aile Hekimliği Uygulamasında Uygulanacak Olan İhtar
Puanı Cetveli, Ek (3)’de “İzinsiz işe gelmemek” fiiline uyan 12 (on iki) ihtar puanı ve 1 (bir) günlük ücret kesintisi ile tecziye edildiğinin görüldüğü, adı geçenin itirazının İl Sağlık Müdürlüğü Makamınca değerlendirilerek reddedildiği, Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliğinin 18’inci maddesinde
“Sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine çalışılan gün sayısına göre ödeme yapılır.” Hükmünün yer aldığı, bu kapsamda mali yönden; çalışılmadığı süre için yapılan ödemenin hesaplanarak kesilmesine karar verildiği, ayrıca konu ile ilgili Bakanlık Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğü Hukuk ve Mevzuat Dairesi
Başkanlığının “Göreve Gelmeme/ İş Bırakma eylemleri” konulu 25.02.2022 tarihli ve sayılı yazılarının da bu yönde olduğu,
2.3. Başvuranın maaşından yapılan iki günlük kesintinin Uluslararası antlaşmalar, Anayasa, Danıştay kararları ve idare mahkeme kararları ile ilgili korunmakta olan sendikal hakların kısıtlanması anlamına geldiği iddiasına ilişkin konu ile ilgili ekte sunulan Bakanlık Yönetim Hizmetleri Genel Müdürlüğü Hukuk ve Mevzuat Dairesi Başkanlığının “Göreve Gelmeme/ İş Bırakma eylemleri” konulu 25.02.2022 tarihli ve sayılı yazılarının da bu yönde olduğu,
2.4. Şikâyete konu talebe ilişkin başvuran tarafından hali hazırda açılmış/sonuçlanmış dava bulunmadığı, diğer Aile Hekimleri tarafından Müdürlüğe ulaşan dava örneklerinin yazı ekinde gönderildiği, henüz sonuçlanan herhangi bir dava bulunmadığı,
III. İLGİLİ MEVZUAT
3. 18/10/1982 tarihli ve 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın,
3.1. “Kişinin dokunulmazlığı, maddi ve manevi varlığı” başlıklı 17 nci maddesinde, “Herkes, yaşama, maddi ve manevi varlığını koruma ve geliştirme hakkına sahiptir.
…
(…)meşru müdafaa hali, yakalama ve tutuklama kararlarının yerine getirilmesi, bir tutuklu veya hükümlünün kaçmasının önlenmesi, bir ayaklanma veya isyanın bastırılması (…) veya olağanüstü hallerde yetkili merciin verdiği emirlerin uygulanması sırasında silah kullanılmasına kanunun cevaz verdiği zorunlu durumlarda meydana gelen öldürme fiilleri, birinci fıkra hükmü dışındadır.”,
3.2. “ Sendika kurma hakkı” başlıklı 51 inci maddesinde, “Çalışanlar ve işverenler, üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir. Hiç kimse bir sendikaya üye olmaya ya da üyelikten ayrılmaya zorlanamaz.
Sendika kurma hakkı ancak, millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlâk ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebepleriyle ve kanunla sınırlanabilir.
…
İşçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin bu alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırları gördükleri hizmetin niteliğine uygun olarak kanunla düzenlenir.”
3.3. “Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması” başlıklı 56 ncı maddesinde, “Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir.
…
Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler.”,
3.4. “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye
Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.”,
4. 14/6/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun Görevi” başlıklı
5 inci maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü
eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”,
5. 24/11/2004 tarih ve 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanununun “Personelin statüsü ve malî haklar” başlıklı 3’üncü maddesinin beşinci fıkrasında, “Sözleşme yapılan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarına, 657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine göre belirlenen en yüksek brüt sözleşme ücretinin aile hekimi için (6) katını, aile sağlığı çalışanı için (1,5) katını aşmamak üzere tespit edilecek tutar, çalışılan ay sonuçlarının ilgili sağlık idaresine bildiriminden itibaren on beş gün içerisinde ödenir.”
6. 30.06.2021 tarih ve 31527 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme
Yönetmeliğinin,
6.1. “Aile hekimi ödeme esasları” başlıklı 18 inci maddesinde, “(1) Sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine çalışılan gün sayısına göre ödeme yapılır. ….”
6.2. “Ödeme zamanı” başlıklı 24’üncü maddesinde, “(1) Aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarına yapılacak ödemeler, çalışılan ay sonuçlarının müdürlüğe bildiriminden itibaren on beş gün içinde yapılır.”
Düzenlemeleri yer almaktadır.
IV. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
7. Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvuranın talebinin reddi yönündeki öneri, Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme
8. İzmir Buca 25 No’lu Göksu Aile Sağlığı Merkezinde aile hekimi ve AHESEN Sendikası üyesi olan, sendikasının grev kararı alması sonucu 16 ve 27 Ağustos 2021 tarihlerinde çalışmayan başvuran, bu sebeple maaşından yapılan iki günlük kesintinin sendikal haklarının kısıtlanması anlamına geldiğini iddia ederek, maaş kesintisinin iptalini ve bu işlemi yapan İzmir İl Sağlık Müdürlüğü personeli hakkında disiplin soruşturması başlatılmasını talep etmektedir.
9. İdarece gönderilen bilgi ve belgelerin tetkiki neticesinde, Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme
Yönetmeliğinin 18’inci maddesinde yer alan sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine çalışılan gün sayısına göre ödeme yapılacağı hükmü uyarınca başvuranın maaşından kesinti yapıldığı anlaşılmaktadır.
10. Anayasanın 17’nci maddesi ile yaşam ve vücut bütünlüğü hakkı, 56’cı maddesi ile de sağlık hakkı teminat altına alınmaktadır. Sağlık hakkı, yaşam ve vücut bütünlüğü hakkıyla yakın ilişki içerisinde bulunmaktadır. Nitekim, Anayasa Mahkemesince verilen, 03.10.2013 tarih ve K. 2013/105 sayılı ve
05.03.2015 günlü, K:2015/20 sayılı kararlarda, “Devlet, Anayasa’nın 17. maddesinde kişilere tanınmış
olan yaşam hakkını güvence altına almakla yükümlüdür. Aynı maddede ‘Herkes, yaşama, maddi ve manevi varlığını koruma ve geliştirme hakkına sahiptir.’ denilmektedir. Kişinin yaşam hakkı ile maddi ve manevi varlığını koruma hakkı, birbirleriyle sıkı bağlantıları olan, devredilmez ve vazgeçilmez haklarındandır.
Tüm bu haklara karşı olan her türlü engelin ortadan kaldırılması da Devlete ödev olarak verilmiştir.
Belirtilen kurallar bir bütün olarak değerlendirildiğinde insanın sağlıklı yaşam hakkının olmasının, sağlık hizmetlerinden yeterince yararlanmasına bağlı olduğu görülmektedir. Anayasa, sosyal hukuk devleti olmanın gereği olarak Devlete sağlık hizmetlerinin sunumunda pozitif yükümlülük vermiş, Devleti bu haklardan yararlanmayı artıracak önlemleri almakla mükellef kılmıştır. Bu nedenle Anayasa’nın 56. maddesinde öngörülen sağlık hakkından yararlanma konusunda en geniş ölçekli uygulamaların gerçekleştirilmesi gerekir. Sağlık hizmeti sunumunun diğer hizmetlerden farklı olduğu açıktır. İnsanın en temel hakkı olan sağlıklı yaşam hakkı ile bu yaşamın sürdürülmesindeki yeri tartışmasız olan hekimin ve ona yardımcı olan sağlık personelinin statüsünün de bu çerçevede değerlendirilerek diğer kamu görevlileri ile belirtilen yönden farklılıklarının gözetilmesi gerekir. Bu farklılıkların bir sonucu da hizmetin sunumu yöntemlerindedir. Nitekim sağlık hizmetleri doğrudan yaşam hakkı ile ilgili olması nedeniyle diğer kamu hizmetlerinden farklıdır. Sağlık hizmetinin temel hedefi olan insan sağlığı ve yaşamı, mahiyeti itibarıyla ertelenemez ve ikame edilemez bir özelliğe sahiptir. Bu durum Devletin sağlık alanında farklı uygulamalar yapma zorunluluğunu doğurmaktadır” ifadelerine yer verildiği görülmektedir.
11. Öte yandan, AİHM tarafından Belçika Dil Hakları Davasından bu yana, “adil denge” adı verilen bir yöntemle toplumun genel menfaatinin korunması ile temel insan haklarının korunması arasında denge kurulmaya çalışılmaktadır.
(https://inhak.adalet.gov.tr/Resimler/Dokuman/10122019112811poizitif_yukumluluk.pdf)
12. Somut olayda, yukarıda anlatılan bilgiler ışığında, yaşanan pandemi sürecinden kaynaklanan toplumun genel sağlığına ilişkin menfaat ile başvuranın sendikal hakkının korunmasına ilişkin kişisel menfaati arasında adil denge kurulup kurulmadığının incelenmesi gerekmektedir. Bu kapsamda, başvuran tarafından her ne kadar maaşından yapılan kesintinin sendikal hakkının kısıtlanması anlamına geldiği ifade edilmişse de, başvuranın 2021 yılı Ağustos ayında iki gün işe gitmediği, söz konusu periyotta pandemi sürecinin devam ettiği ve özellikle aşılamanın da yoğun bir biçimde devam ettiği, toplumun genel sağlığının söz konusu olduğu bu dönemde başvuranın herhangi bir kamu personeli gibi değerlendirilemeyeceği hususları göz önünde bulundurulduğunda, başvuranın sendikal hakkına ilişkin menfaat ile toplumun genel sağlığına ilişkin menfaat arasında bulunması gereken adil dengenin toplum sağlığına ilişkin genel menfaat lehine bozulmuş olmasının, başvurana katlanamayacağı bir külfet yüklediğini kabule imkan bulunmamaktadır.
13. Kurumumuzca yapılan inceleme ve araştırma neticesinde, yukarıda sözü edilen mevzuat hükümleri, Anayasa Mahkemesi kararı ve AİHM’nin yerleşik içtihatları kapsamında yapılan açıklamalar doğrultusunda, ilgili idarenin başvuranın göreve gelmemesi nedeniyle maaşından kesinti yapılması yönünde tezahür eden idari işleminde hukuka ve hakkaniyete aykırı bir durum bulunmadığı sonuç ve kanaatine varılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
14. İyi yönetim ilkelerine 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu
Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmede, şikayet başvurusu kapsamında, idarenin, başvurana ilişkin işlemlerle ilgili bilgi ve belgeleri süresi içerisinde ve gerekçeli olarak kurumumuza gönderdiği, bu anlamda “kararların gerekçeli olması” ve “kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi” ilkelerine uygun hareket ettiği ancak, başvuru sahibine verdiği cevapta idari işleme karşı hangi sürede hangi mercie başvurabileceğini göstermediği bu nedenle de karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi ilkesine uymadığı tespit edildiğinden, idarenin bahse konu ilkeye uygun davranması önerilmektedir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
15. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca, bu Ret Kararının başvurana tebliğ tarihinden itibaren, ilgili idarenin işlemine karşı (varsa) dava açma süresinden kalan süre kaldığı yerden işlemeye devam edecek olup İzmir İdare Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Açıklanan gerekçelerle BAŞVURUNUN REDDİNE;
Kararın, BAŞVURANA ve İZMİR VALİLİĞİ İL SAĞLIK MÜDÜRLÜĞÜNE tebliğine,
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi