|
ÖZET: Bu karar, başvuranın boş birim için talep ettiği cari gider ücretinin ödenmemesi üzerine yapılan incelemeleri içermektedir. Başvuran, Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği’ne dayanarak 2.678,00 TL tutarındaki cari giderin ödenmesini talep etmiştir. Ancak, idare tarafından, kamu mali yönetimi ve kontrol kanununa uygun olarak, ödemeye esas belgelerin talep edilmesi gerektiği belirtilmiştir.
İdarenin, belgelerin talep edilmesi yönündeki işlemi, hesap verme sorumluluğu çerçevesinde hukuka uygun bulunmuştur. Ayrıca, Aile Hekimliği Yönetmeliği’ndeki düzenlemenin, 5018 sayılı Kanun ile çelişebileceği ve bu nedenle Sağlık Bakanlığı’na düzenleme yapılması önerilmiştir. Sonuç olarak, başvuranın talebi reddedilmiş, ancak uygulamada birliğin sağlanması için gerekli adımların atılması tavsiye edilmiştir. |
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
: 95802452-101.07.06-E.
SAYI
:
BAŞVURU NO
KARAR TARİHİ
KISMEN TAVSİYE KISMEN RET KARARI
BAŞVURAN
BAŞVURU VEKİLİ/ TEMSİLCİSİ
BAŞVURUYA KONU İDARE Sağlık Bakanlığı
Ankara İl Sağlık Müdürlüğü
BAŞVURUNUN KONUSU Boş birim cari gider katılım bedelinin ödenmesi talebi hakkındadır.
BAŞVURU TARİHİ 31.10.2017
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1) Başvuran, Aile Sağlığı Merkezinde aile hekimi olarak görev yaptığını,
– boş birim olan l 7 yılı Ağustos ayı için yapmış olduğu 2.678,00 TL tutarındaki cari gider ücretini alamadığını, Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği gereğince aylık cari giderin ödenmesi için karar defteri ibrazının yeterli göıülınesine rağmen İdare tarafından harcamaya esas belgeleıin istenerek kendisine ödeme yapılmadığını iddia ederek, aile hekimliği boş birimi için yapmış olduğu giderlerin tarafına ödenmesini talep etmektedir.
il. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2) Şikayet başvuıusunun çözüme kavuştunılınası amacıyla Ankara İl Sağlık Müdürlüğünden
09/01/2018 tarih ve – sayılı yazımız ile bilgi ve belge talep edilmiş olup Ankara İl Sağlık
Müdürlüğü’nün 08/03/2018 tarih ve- sayılı cevabi yazı ve eklerinde özetle;
2.1) Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 8 inci maddesinde yer alan “Her türlü kamu
kaynağının elde edilmesi görevli ve yetkili etkili, ve kullanılmasında olanla,; kaynakların ekonomik, 1/7 verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır .” hükmü gereği boş pozisyon ödemeleri için gerekli uygunluk kontrolü yapılması gerektiğini,
2.2) Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde mali işlemlerin Maliye Bakanlığı’nın
Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin 16., 48. ve 49. maddeleri kapsamında ödemelerin gerçekleştirildiği,
2.3) Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği’nin 16 ncı maddesinde “… Aile hekimliği
pozisyonunun, sözleşmeli aile hekimi bulunmaması nedeniyle boş olması durumunda, bu ödeme müdürlüğün döner sermayesine aktarılır ve birimin giderleri karar defterinin ibrazı üzerine müdürlüğün döner sermayesinden karşılanır .” hükmü belirtilmiş olsa da aile hekimlerinden karar defterine ek olarak kanıtlayıcı belge istenmesinin Devlet Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin amir hükümleri ve yapılan harcamaların gerçeklik sorgulaması yapılabilmesi için elzem olduğu,
3) Sağlık Bakanlığı Halk Sağlığı Genel Müdürlüğü 05/ 04/ 2018 tarih ve sayılı cevabi
yazısında; Boş aile hekimliği birimlerinin cari giderlerinin ödenmesinde Aile Hekimliği Ödeme ve
Sözleşme Yönetmeliği kapsamında karar defteri ibrazının istenmesi ile birlikte Merkezi Yönetim
Harcama Belgeleri Yönetmeliği kapsamında cari giderlerle ilgili olarak ilgili Döner Sermaye
Saymanlık Müdürlüğünce harcamaları kanıtlayıcı belge istendiği, bu bakımdan boş aile hekimliği biriminin faaliyet gösterdiği aile sağlığı merkezinin grup şartlarının gerektirdiği asgari düzeydeki cari ödemeler haricindeki giderlerin karşılanmadığı ve buna göre sadece boş birimin payına düşen giderle ilgili tutarın karşılandığı, söz konusu ödemenin İl Sağlık Müdürlüğünün döner sermayesinden Merkezî Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği kapsamında İl Defterdarlığına bağlı olarak faaliyet gösteren ilgili Saymanlık Müdürlüğünce harcamaların kanıtlayıcı belgelerin ibrazı üzerine yapıldığı yönünde görüş bildiriliştir .
III. İLGİLİ MEVZUAT
4) 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine
başvurma hakkı ” başlıklı 74 üncü maddesinde ; “… Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir . Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu
Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikayetleri inceler …”
5) 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun görevi ” başlıklı 5 inci
maddesinin birinci fıkrasında ; “ Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikayet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir .” hükmü,
6) 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Hesap verme sorumluluğu”
başlıklı 8 inci maddesinde; “ Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır .”
2 / 7Hükmü,
7) 31.12.2005 tarihli ve 26040 ( 3. Mükerrer) sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Merkezi Yönetim
Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin;
7.1) “İşçi ücretleri ” başlıklı 16 ncı maddesinin birinci fıkrasında ; “ 22/ 5/ 2003 tarihli ve 4857
sayılı İş Kanunu kapsamına giren İşlerde çalışan işçilere ücret ve ücretle birlikte her ay yapılacak ödemelerde ödemenin türüne göre aşağıdaki belgeler aranır .
a) Ücret ödemelerinde; Personel Bildirimi (Örnek : 9), İlk İşe başlama, yer değiştirme ve terfilerde, İşçi Hareketleri Onayı (Örnek : 20), İşçi Ücret Bordrosu (Örnek : 19), ödeme belgesine bağlanır .”
7.2) “ Tüketim mal ve malzemeleri, demirbaş, makine, teçhizat ve taşıt alım giderleri ” başlıklı 48
nci maddesinin birinci fıkrasında; “ Her türlü tüketim mal ve malzemeleri ile demirbaş, makine, teçhizat ve taşıt alımlarına ilişkin giderlerin ödenmesinde; Taahhüt dosyası, Fatura, Muayene ve kabul komisyonu tutanağı, Taşınır işlem fişi, ödeme belgesine bağlanır .”
7.3) “Elektrik, su, doğalgaz ve benzeri tüketim giderleri” başlıklı 49 uncu maddesinin birinci
fıkrasında; “Elektrik, su, doğalgaz ve benzeri tüketim giderlerinin ödenmesinde; a) Kamu kurum ve kuruluşlarınca veya kamu kurum ve kuruluşlarının denetim ve gözetimi altında bir imtiyaz hakkı dahilinde özel hukuk tüzel kişilerince sunulan tekel niteliğindeki elektrik, su, doğalgaz ve benzeri tüketim giderlerinin ödenmesinde; Fatura, b) Tekel niteliğinde olmayan ve ihale mevzuatına göre temin edilen elektrik, su, doğalgaz ve benzeri tüketim giderlerinin ödenmesinde; Taahhüt dosyası, Fatura, ödeme belgesine bağlanır .”
8) 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanununun “Yönetmelikler” başlıklı 8 inci maddesinin ikinci
fıkrasında; “Aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, sözleşmenin feshini gerektiren nedenler, Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir .” hükmü,
9) 30/ 12/ 2010 tarihli ve 27801 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Aile Hekimliği Ödeme ve
Sözleşme Yönetmeliği’nin;
9.1) “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde; “ Bu Yönetmeliğin amacı, Sağlık Bakanlığınca aile
hekimliği uygulaması kapsamında sözleşmeli olarak çalıştırılan aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarına yapılacak ödemeler, bunların izinleri ve sözleşme esasları ile aile hekimliği uygulamaları için Sağlık Bakanlığınca görevlendirilen uzman tabip, tabip ve aile sağlığı elemanlarına yapılacak ödemelere ilişkin usûl ve esasları belirlemektir .”
9.2) “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde; “ Bu Yönetmelik;
a) Aile hekimliği uygulaması çerçevesinde sözleşmeli olarak çalıştırılanları, b) Aile hekimliği uygulamaları kapsamında Bakanlıkça görevlendirilen aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarını, c) Sözleşmeli aile hekimliği uzmanlık eğitimine ilişkin ödeme esaslarını, kapsar .”
9.3) “Aile hekimine yapılacak ödemeler” başlıklı 16 ncı maddesinin birinci fıkrasının (c)
3 / 7bendinde; “ Aile Sağlığı Merkezi Giderleri : Sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine, hizmet verdiği
merkezin kira, elektrik, su, yakıt, telefon, internet, bilgi-işlem, temizlik, büro malzemeleri, küçük onarım, danışmanlık, sekretarya ve tıbbi sarf malzemeleri gibi Aile Hekimliği Uygulama
Yönetmeliğinin 23 üncü ve 24 üncü maddeleri ile belirlenen asgari fiziki ve teknik şartların devamına yönelik giderleri için her ay tavan ücretin %50’sinin, Türkiye İstatistik Kurumu tarafından yayımlanan illerin satın alma gücü paritesi puanı ile çarpımı sonucuna göre bulunacak tutarda ödeme yapılır . Aile hekimliği pozisyonunun, sözleşmeli aile hekimi bulunmaması nedeniyle boş olması durumunda, bu ödeme müdürlüğün döner sermayesine aktarılır ve birimin giderleri karar defterinin ibrazı üzerine müdürlüğün döner sermayesinden karşılanır .” Hükümleri yer almaktadır .
IV. KAMU DENETÇİSİ YAHYA AKMAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİNE ÖNERİSİ
10) Başvuru konusu kapsamında yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvuranın iddiaları,
idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirilerek hazırlanan Ret Karar Önerisi Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur .
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden
11) Başvuran, 1 numaralı paragrafta açıklandığı üzere boş birim olan nolu birim için 2017 yılı
Ağustos ayı içinde yapmış olduğu 2.678,00 TL tutarındaki cari gider ücretinin Aile Hekimliği
Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği’nin 16 ncı maddesi gereğince tarafına ödenmesi talebiyle
Kurumumuza başvurmuştur .
12) 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanununun “Yönetmelikler” başlıklı 8 inci maddesinde Kanunda
belirlenen esaslar çerçevesinde aile hekimlerine yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartlarının Maliye Bakanlığının uygun görüşü ve Sağlık Bakanlığının teklifi üzerine
Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelik ile düzenleneceği açıkça hükme bağlanmış ve ilgili hüküm gereğince Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği 30/ 12/ 2010 tarihli ve 27801 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir .
13) Adı geçen yönetmeliğin 1 inci maddesinde, bu yönetmeliğin amacının Sağlık Bakanlığınca aile
hekimliği uygulaması kapsamında sözleşmeli olarak çalıştırılan aile hekimleri ve aile sağlığı elamanlarına yapılacak ödemeler, bunların izinleri ve sözleşme esasları ile aile hekimliği uygulamaları için Sağlık Bakanlığınca görevlendirilen uzman tabip, tabip ve sağlık elamanlarına yapılacak ödemelere ilişkin usul ve esaslar belirlenmesi olduğu, 16 ncı maddesinin 1 inci fıkrasının (c) bendinde ise, Aile Sağlığı Merkezi Giderlerinin, sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine, hizmet verdiği merkezin kira, elektrik, su yakıt, telefon, internet, bilgi-işlem, temizlik, büro malzemeleri, küçük onarım, danışmanlık, sekretarya ve tıbbı sarf malzemesi gibi Aile Hekimliği Uygulama
Yönetmeliğinin 23 ve 24 üncü maddeleri ile belirlenen asgari fiziki ve teknik şartların devamına yönelik giderleri için her ay tavan ücretin % 50 sinin, Türkiye İstatistik Kurumu tarafından yayımlanan illerin satın alma gücü paritesi puanı ile çarpımı sonucuna göre bulunacak tutarda ödeme yapılacağı, Aile hekimi pozisyonunun sözleşmeli aile hekimi bulunmaması nedeniyle boş olması durumunda ise, bu ödemenin müdürlüğün döner sermayesine aktarılacağı ve birimin giderlerinin karar defterinin ibrazı üzerine müdürlüğün döner sermeyesinden karşılanacağı hükümleri düzenlenmiştir .
4 / 714) Anayasa Mahkemesi birçok kararında ( 14/ 05/ 2015 tarihli ve E . 2014/ 177, K. 2015/ 49 sayılı
kararı; 05/ 03/ 2015 tarihli ve E . 2015/ 17, K. 2015/ 20 sayılı kararı; 07/ 11/ 2014 tarihli ve E . 2014/ 61, K. 2014/ 166 sayılı kararı; 11/ 05/ 2014 tarihli ve E . 2014/ 82, K. 2014/ 143 sayılı kararı; 03/ 10/ 2013 tarihli ve E .2012/ 103, K.2013/ 105 sayılı kararı; 21/ 02/ 2008 tarihli ve E .2005/ 10, K.2008/ 63 sayılı kararı), aile hekimlerini Anayasa’nın 128 inci maddesi kapsamında kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri yerine getirmek üzere istihdam edilen “diğer kamu görevlileri” kapsamında değerlendirmiştir . Aile hekimleri ile idare arasında yapılan sözleşme, iş hukukunda geçerli irade serbestisine dayanan iş akdinden farklı olarak, idari hizmet sözleşmesi niteliği taşımaktadır . Diğer bir ifadeyle, idarenin kanuniliği ilkesi gereği, yapılacak sözleşmelerin içeriği ve sözleşme yapılma yöntemi mevzuatta yer verilen düzenlemelerle belirlenmektedir .
15) 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 8’inci maddesi hükmü uyarınca, her
türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların yetkili kılınmış mercilere hesap vermeleri zorunludur .
16) Yine aynı Kanunun 68’inci maddesinde dış denetimin, kamu idaresi hesapları ve bunlara ilişkin
belgeler esas alınarak, malî tabloların güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin malî denetimi ile kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin malî işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti ve kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi suretiyle gerçekleştirileceği ifade edilmiş, Ayrıca aynı Kanunun 76’ncı maddesinde de, kamu idareleri ve görevlilerinin, muhasebeleştirme ve raporlama işlemlerine ilişkin bilgi ve belgeleri denetimle görevlendirilmiş olanlara ibraz etmek, görevin sağlıklı yapılmasını sağlayacak önlemleri almak ve her türlü yardım ve kolaylığı göstermek zorunda oldukları hükme bağlanmıştır .
17) Ayrıca 5018 sayılı Kanunda, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider ve mal
hesapları ile bu hesaplara ilişkin işlemlerinin doğruluğu ve kanunlara uygunluğu yanında, kamu idaresi hesabıyla kuruluşun tüm mali ve idari performansı da esas alınarak şeffaf bir yönetim gereği olarak hesap vereme zorunluluğu kamu idarelerine ve görevlilerine yüklenmiştir .
18) Bu bağlamda Yukarıda yapılan açıklamalar ve mevzuat hükümlerini somut olay üzerinde
değerlendirildiğinde; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nu ve Merkezi Yönetim
Harcama Belgeleri Yönetmeliğine göre her türlü tüketim mal ve malzemeleri ile Elektrik, su doğalgaz ve benzeri tüketim giderlerinin ödeme belgesine bağlanması gerektiği hüküm altına alınarak her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlara gerekli önlemleri almasına yönelik sorumluluk yüklendiğinden, İdarece ödemeye esas belgelerin başvurandan istenmesinin hesap verme ve bu bağlamada sorumluluk açısından bir zorunluluk olduğu bu nedenle, İdarenin başvurana cari giderlerin ödenmemesine yönelik işleminin hukuka uygun olduğu kanaatine varılmıştır .
19) Ancak, Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği 16 ncı maddesinin 1 inci fıkrasının (c)
bendi ile düzenleme altına, alınan “… Aile hekimi pozisyonunun sözleşmeli aile hekimi bulunmaması nedeniyle boş olması durumunda, bu ödemenin müdürlüğün döner sermayesine aktarılacağı ve birimin giderlerinin karar defterinin ibrazı üzerine müdürlüğün döner sermeyesinden karşılanacağı
5 / 7hükmünün, 5018 sayılı Kanun ve Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliğindeki belge
ibrazını zorunlu kılan düzenlemeler karşısında farklı uygulamalara neden olabileceği, bu sebeple uygulama da birliğinin sağlanması amacıyla söz konusu Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme
Yönetmeliğindeki düzenlemenin, 5018 sayılı Kanun ve Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri
Yönetmeliğindeki belge ibrazını zorunlu kılan hükümlerle birlikte değerlendirmek suretiyle işlem yapılması gerektiği anlaşıldığından, Sağlık Bakanlığınca konuya ilişkin düzenleme yapılması gerektiği kanaatine varılmıştır .
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
20) İyi yönetim ilkelerine 28/ 03/ 2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan
Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmeliğin 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup, idareden istenilen bilgi ve belgelerin süresi içinde ve gerekçeli olarak Kurumumuza gönderildiği ayrıca idarenin başvuranla ilgili işlemlerinde kanunlara uygunluk, makul sürede karar verme, hesap verilebilirlik, şeffaflık, kararların gerekçeli olması ve kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi ilkelerine uygun davrandığı , ancak idari işleme karşı hangi sürede hangi mercilere başvurulabileceği bildirilmediğinden “karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi” ilkesine uygun davranmadığı anlaşılmış olup idarenin bundan böyle bu ilkeye de uyması beklenmektedir .
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
21) 14/ 06/ 2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 21 inci maddesinin
birinci fıkrası uyarınca, bu Kararın başvurana tebliğ tarihinden itibaren, ilgili idarenin işlemine karşı (varsa) dava açma süresinden kalan süre, kaldığı yerden işlemeye devam edecek olup, Ankara İdare
Mahkemelerinde yargı yolu açıktır .
VI. KARAR
Açıklanan gerekçelerle, Başvuranın boş birim olan nolu birim için 2017 yılı Ağustos ayı içinde yapmış olduğu 2.678,00
TL tutarındaki cari gider ücreti talebinin REDDİNE;
Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği boş aile hekimliği birimlerinin cari giderlerinin ödenmesine ilişkin hükümlerinin, uygulamada farklı anlaşılmalara neden olabileceği değerlendirildiğinden, konuya ilişkin düzenleme yapılması hususunda SAĞLIK BAKANLIĞINA
TAVSİYEDE BULUNULMASINA;
6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca,
Sağlık Bakanlığı tarafından bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde
Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, Kararın BAŞVURANA ve SAĞLIK BAKANLIĞINA tebliğine, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi .
6 / 7Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi