|
ÖZET: Danıştay kararında, başvuranın aile sağlığı biriminde yaşadığı grup düşürme işlemi ve esnek mesai uygulamaları ile ilgili talepleri incelenmiştir. Başvuran, izinde olan bir aile sağlığı çalışanı nedeniyle grubunun düşürülmesini ve bu durumdan kaynaklanan maddi kaybının telafi edilmesini istemektedir. İdare, esnek mesai uygulamasının, aile hekimlerinin asgari çalışma saatleri üzerinde bir yükümlülük getirmediğini belirtmiş, ancak başvuranın itirazının değerlendirilmesi sürecinde, grup düşürme işleminin öncesinde savunma alınmadığı ve itiraz ile yeni başvurunun eş zamanlı değerlendirilemeyeceği yönünde bir uygulama sergilendiği tespit edilmiştir.
Karar, başvuranın maddi kaybının telafi edilmesi gerektiği sonucuna ulaşmış ve grup düşürme işleminin itiraz sürecinin ardından uygulanması gerektiği vurgulanmıştır. Ayrıca, esnek mesai uygulamalarında aile hekimlerinin ve aile sağlığı elemanlarının birlikte çalışmasının zorunlu olmadığı, bu durumun gruplandırma kriterleri arasında çıkarılması gerektiği belirtilmiştir. İdareye, başvuranın kaybının ödenmesi ve gruplandırma ile itiraz süreçlerinin eş zamanlı değerlendirilmesi için gerekli düzenlemelerin yapılması tavsiye edilmiştir. |
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2021/3216-S.21.5182
BAŞVURU NO : 2020/2855
KARAR TARİHİ : 25/02/2021
TAVSİYE KARARI
BAŞVURUYA KONU İDARE : SAĞLIK BAKANLIĞI
BAŞVURUNUN KONUSU : Başvuranın izin alınması durumunda esnek mesai uygulaması açısından yapılan uygulamalara itirazı ve grup düşürme işlemi nedeniyle uğradığı kaybın telafi edlimesi hakkındandır.
BAŞVURU TARİHİ : 11/02/2020
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1) Başvuran, Kurumumuza yaptığı başvurusunda, özetle; çalıştığı birimde sözleşmeli aile
sağlığı çalışanı raporlu olduğu için yerine bakan aile sağlığı çalışanının esnek mesai denetiminde görev başında olmadığı için aile hekimliği sınıflandırma (gruplandırma)
ölçütlerine aykırı olarak çalıştığı birimin grubunun A’dan C’ye düşürüldüğünü, savunma almadan grup düşürme işleminin yapıldığını, itiraz ettiği için tekrar gruplandırma başvurusunun değerlendirilmesinin itiraz değerlendirme sonrasına bırakılacağının söylendiğini ve bu sebeple itirazını geri çekmek zorunda kaldığını, izinli olduğu için yerine baktığı birimin esnek mesaisini de yapılmasını isteyen Bakanlık görüşüne göre izinli olan birimin ya da asıl birimin esnek mesaisi olan günlerde mevzuata aykırı olarak aralıksız 11 saate varan çalışma talep edildiğini, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine rağmen süt izninin esnek mesaide kullanımının kısıtlandığını, izinde yerine bakan hekimin kendilerinin esnek mesaisini yapmadığında kendi biriminin grubunun düşürüldüğünü ifade ederek; (1) esnek mesaide aile sağlığı çalışanı olmadığında birim grubunun düşürülmemesini ve kendi biriminin grubu düşürüldüğü için oluşan maddi kaybının telafi edilmesini, (2) birim düşürme öncesi savunma alınmasını, (3) itiraz ve yeni başvurunun eş zamanlı değerlendirilmesini, yeni başvurunun maddi kayıp söz konusu olduğu için hemen değerlendirilmesini, (4) izne çıkanın yerine baktıklarında haftalık toplam 40 saat ve 40’ın içinde 6 saat esnek mesai yapılmasını, (5) süt izninin esnek mesaide kullanılabilmesini, (6) izindeyken olanlardan sorumlu olmamayı talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2) Sağlık Bakanlığı Halk Sağlığı Genel Müdürlüğü Hukuk ve Mevzuat Dairesi Başkanlığının
18/08/2020 tarihli ve E sayılı yazısında;
2.1) Aile hekimlerinin ve aile sağlığı çalışanlarının çalışma saatlerinin Aile Hekimliği
Uygulama Yönetmeliği’nin 10 uncu maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde belirlendiği; Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği’nin 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (ğ) bendi, 8 inci maddesinin ikinci fıkrası ve 20 nci maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde, sözleşme ile çalıştırılan aile sağlığı çalışanına, 8 inci maddenin ikinci fıkrası çerçevesinde görev başında bulunmadığı süre içinde, hizmetin görülmesini sağlaması hâlinde ödemenin tam olarak yapılacağı, bu mümkün olmadığı takdirde müdürlüğün diğer aile sağlığı çalışanlarını veya Bakanlık personelini geçici aile sağlığı çalışanı olarak görevlendireceğinin belirtildiği ve bu kapsamda yapılacak ödemelerin usulü belirlendiği, anlaşarak/görevlendirilerek hizmet sunan aile sağlığı çalışanının hem kendi biriminin, hem de anlaştığı/görevlendirildiği birimin görev ve sorumluluklarını yerine getirmesinin gerektiği,
2.2) Aile hekimliği birimlerinin gruplandırılması ile ilgili düzenlemelerin, Aile Hekimliği
Uygulama Yönetmeliği’nin “Aile Sağlığı Merkezi Gideri Olarak Yapılacak Katkıların
Tespitinde Kullanılmak Üzere Aile Hekimliği Birimi Gruplandırması” başlıklı Ek-1’inde ve mülga Türkiye Halk Sağlığı Kurumu’nun 21/07/2017 tarihli ve 1828 sayılı genel yazısının ekinde yer alan Gruplandırma Değerlendirme Formunda yapıldığı; her iki düzenlemenin 11 inci maddesinde, A ve B grubu aile hekimliği birimleri için, “Birden fazla aile hekiminin görev yaptığı aile sağlığı merkezlerinde gruplandırılan her aile hekimliği birimi tarafından haftada asgari 3 saat esnek mesai uygulaması yapılmaktadır, (gruplandırılmış 5 birime kadar aile hekimliği biriminin bulunduğu aile sağlığı merkezlerinde esnek mesai saatleri farklı zamanlarda planlanır ancak gruplandırılmış birim sayısının 5 ve üzerinde olması halinde ise aile sağlığı merkezi haftalık en az 55 saat açık kalacak şekilde planlama yapılır.)” hükmünün yer aldığı; yine Gruplandırma
Değerlendirme Formu’nun 11 inci maddesinin (c) fıkrasında “Esnek mesailerde aile hekimi ve aile sağlığı elemanı beraber çalışmalıdır.” denildiği,
2.3) Ayrıca, mülga Temel Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün “Esnek Mesai Uygulaması
Hk.” konulu 23/08/2011 tarihli ve 27320 sayılı genel yazısında “Aile sağlığı merkezinin esnek mesai kapsamında planlanan çalışma saatleri içerisinde bilfiil hizmet vermesi kaidesiyle aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının çalışma saatlerinin ortasında yemek ve istirahat için ara verilmesinin gözetilmesi, vatandaşın aile hekimliği hizmetlerine ulaşımının devamlılığı açısından çalışma planlarının aylık olarak düzenlenmesi ve nöbet usulü çalışma şeklinde planlanmaması gerekmektedir. Bununla birlikte esnek mesai uygulayan aile hekimleri ile birlikte görev yapan sözleşmeli veya geçici aile sağlığı elemanlarının da çalışma saatlerinin aile hekimi ile aynı olacağı …”nın belirtildiği,
2.4) Yukarıdaki mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, esnek mesai uygulamasının
aile hekimliği birimlerinin asgari çalışma saatleri üzerine fazla mesai yapmalarını personele izin verme/görevlendirme yetkisinin İl Sağlık Müdürlüğüne verildiği, ancak aile hekiminin işlem öncesinde bilgilendirilmesinin öngörüldüğü,
2.8) Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği’nin aile hekiminin görev ve yetkilerini
düzenleyen 4 üncü maddesinde “(1) Aile hekimi, aile sağlığı merkezini yönetmek, birlikte çalıştığı ekibi denetlemek ve hizmet içi eğitimlerini sağlamak. Bakanlıkça ve Kurumca yürütülen özel sağlık programlarının gerektirdiği kişiye yönelik sağlık hizmetlerini yürütmekle yükümlüdür.” ve Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği’nin 5 inci maddesinde “Aile hekimi ile aile sağlığı elemanı, ekip anlayışı içinde çalışır. Aile hekimi, birlikte çalıştığı aile sağlığı elemanını yönlendirme ve denetleme yetkisine sahiptir.” hükümlerinin yer aldığı; bu hükümler gereğince aile hekiminin birlikte çalıştığı personeli yönlendirme ve denetleme yetkisi bulunduğunun açık olduğu; ayrıca, personelin görevi başında bulunmadığını veya görevini eksik yaptığını tespit etmesi halinde bu durumu idareye bildirme zorunluluğunun bulunduğu; dolayısıyla, başvuranın “aile hekiminin biriminde çalışan aile sağlığı çalışanı üzerinde tasarruf hakkı bulunmadığı” ve “aile hekiminin aile sağlığı çalışanı üzerinde hiçbir yetkisinin olmadığı” iddiasının gerçeği yansıtmadığı,
2.9) Ayrıca, Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliğinin “Aile Hekimliği
Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetveli” başlıklı Ek-2’sinde yer alan “Çalışma saatleri planına uymamak” fiili çerçevesinde esnek mesai saatinde görevi başında olmayan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanları hakkında ihtar puanı işleminin tesis edildiği; aynı zamanda Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği’nin 13 üncü maddesi ile sözleşmenin hangi hallerde sona erdirileceğinin hüküm altına alındığı, 14 üncü maddesi ile de Ek-2’de yer alan fiillerin işlenmesi neticesinde verilen ihtar puanlarının bir sözleşme dönemi içerisinde 200 puana ulaşması halinde ilgili vali tarafından sözleşmenin sona erdirileceğinin açıkça belirtildiği; dolayısıyla çalışma saatleri planına uymayan aile hekimliği çalışanları hakkında ihtar puanı uygulamasının zaten yapıldığı,
2.10) Aile hekimliği biriminin, bir aile hekimi ve en az bir aile sağlığı çalışanından oluşan
yapıyı ifade ettiği; aile hekimliği uygulamasının tamamen gönüllülük esasına dayalı olduğu, aile hekimliği birimlerinin yukarıda mevzuat hükümleri belirtilen gruplandırma kriterlerine dâhil olmaları için herhangi bir kanuni zorunluluk bulunmadığı; bir aile sağlığı merkezinin/aile hekimliği biriminin sağlaması gereken asgari kriterlerin Aile
Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinin “Aile sağlığı merkezinin fiziki şartları” başlıklı 23 üncü ve “Aile sağlığı merkezinin teknik donanımı” başlıklı 24 üncü maddelerinde belirlenmiş olduğu, bu şartları sağlayan her aile sağlığı merkezinin ilgili mevzuatında yer alan cari gider ödemesini aldığı; gruplandırma talep eden aile hekimliği biriminin ilgili mevzuatta yer alan gruplandırma kriterlerini tamamlaması durumunda il sağlık müdürlüğü tarafından kurulan ekip tarafından onaylanması ile birlikte kriterlerini taşıdığı grup üzerinden birime cari gider ödemesi yapıldığı,
2.11) Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği’nin “Aile hekimine yapılacak
ödemeler” başlıklı 16 ncı maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde yer alan düzenleme kapsamında, sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimlerine her ay Aile Hekimliği Uygulama
Yönetmeliğinin 23 üncü ve 24 üncü maddelerinde belirlenen asgari fiziki ve teknik şartların devamına yönelik giderleri için ödeme yapılmakta olduğu, Aile Hekimliği
Uygulama Yönetmeliğinin Ek-l’inde belirlenen A-B-C ve D gruplarından birine dahil olan aile hekimliği birimlerine bu ücrete ilaveten her ay bulundukları grup kriterlerinin yerine getirilebilmesini teminen tavan ücretin her bir grup için belirlenen oranı kadar ödeme yapıldığı,
2.12) Gruplandırılmış (A-B) aile hekimliği birimlerinde görevli aile sağlığı çalışanı veya aile
hekimlerinin, sözleşmeli olarak görev yaptıkları aile hekimliği birimlerinin ve anlaşarak/görevlendirilerek hizmet vermekle yükümlü oldukları aile hekimliği birimlerinin esnek mesai uygulamasına devam etmekle sorumlu olduğu, aile hekimliği biriminin onaylı çalışma planına göre esnek mesai öngörülen ancak bunu yerine getirmeyen aile hekimliği birimi için grup şartlarının kaybının söz konusu olacağı,
2.13) Aile hekimliği birimlerinin açılabilmesi ve hizmet vermeye devam etmesi için Aile
Hekimliği Uygulama Yönetmeliği’nin 23 ve 24 üncü maddelerinde yer alan asgari fiziki ve teknik şartları taşıması gerektiği; bu itibarla, gruplandırmaya ilk defa müracaat eden ve grup değiştirecek aile hekimliği birimi değerlendirilirken asgari fiziki ve teknik şartlara bakılmasının gerektiği, nitekim mülga Türkiye Halk Sağlığı Kurumu’nun 21/07/2017 tarihli ve E.1828 sayılı genel yazısı ile bu yönde düzenleme yapıldığı; ilgili yazının ekinde yer alan “Gruplandırma Değerlendirme Formu”nda belirtildiği üzere, rutin denetimde yapılan değerlendirmede, grup kriterlerini karşıladığı ancak asgari fiziki şartlar ve teknik donanıma ilişkin eksiklik olduğu tespit edildiğinde eksikliğin tamamlanması için 10 gün süre verildiği, birim asgari şartları sağlamadığı 10 gün süre içinde grupsuz (E grubu) olarak değerlendirildiği, aile hekimin eksikliği erken tamamlaması ve talepte bulunması halinde 10 günlük sürenin tamamlanması beklenmeyebildiği,
2.14) Ayrıca, Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliğinin “Aile Hekimliği
Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetveli” başlıklı Ek-2’sinde yer alan “Aile sağlığı merkezinin asgarî fizikî şartlarını ve teknik donanımlarını on gün içinde uygun hâle getirmemek” fiili için 10 ihtar ceza puanı verileceğinin, ayrıca her bir eksiklik için bu ceza puanının uygulanacağı hüküm altına alındığı; halihazırda grup başvurusu olsun veya olmasın aile sağlığı merkezi ve aile hekimliği birimlerinin asgarî fizikî şartlarını ve teknik donanım eksikliklerinin tamamlanmamasının sözleşme feshine dahi götürebildiği,
2.15) Halk Sağlığı Genel Müdürlüğü’nün “Aile Sağlığı Çalışanı Esnek Mesai” konulu
21/10/2019 tarih ve E.1984 sayılı görüş yazısında “… gruplandırılmış (A-B) aile hekimliği birimlerinde görevli aile sağlığı çalışanı veya aile hekiminin esnek mesai uygulamasına devam etmemesi sonucunda esnek mesai görevini yerine getirmeyen aile hekimliği biriminin grup şartını kaybettiği ve ilgili tarihten itibaren, hangi gruba göre ödeme yapılacağına ilişkin Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliğinde belirtilen değerlendirme raporunda yer alan hükümlere göre ödeme yapılması gerektiği, bununla birlikte yapılan değerlendirmeler sonucunda grubu düşürülen aile hekimlerinin süre sınırlaması olmaksızın grup şartlarım yeniden yerine getirmesi durumunda, gruplandırma başvurusunda bulunulabileceği …”nin belirtildiği; Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği’nde “Grup değiştiren aile hekimi aynı yer için üç aydan önce yeniden grup değiştirmek için müracaat edemez.” hükmü bulunmakla birlikte, yukarıda yer alan görüş yazısında, grubu düşürülen aile hekimliği birimlerinin yeniden grup şartlarını sağlamaları halinde bu üç aylık süreyi beklemeksizin il sağlık müdürlüğüne grup yükseltme başvurusu yapabileceği belirtilerek aile hekimleri lehine bir düzenleme yapıldığı,
2.16) Aile hekimliği birimlerinin gruplandırma işlemlerinin Aile Hekimliği Uygulama
Yönetmeliği. Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği ile Sağlık Bakanlığının 21/07/2017 tarihli ve 1828 sayılı yazısı ile ekinde yer alan Gruplandırma Değerlendirme
Formu kapsamında değerlendirildiği, ilgili yazının 6 ncı maddesinin “Halk Sağlığı
Müdürlüğüne dosyanın geliş tarihinden itibaren en geç 30 gün içinde aile hekimliği birimlerinin değerlendirmesi tamamlanacaktır.” şeklinde olduğu; 41.06.085 Nolu Aile
Hekimliği Biriminin Gruplandırma Değerlendirmesinin bu madde kapsamında işlem tesis edilerek yasal süre içerisinde 03/12/2019 tarihinde yapıldığı,
2.17) Aile hekimliği birimlerine ait çalışma saatleri planlarının birimde görev yapan aile
hekimleri tarafından imzalanarak Genel Müdürlüğe onaylanmak üzere gönderildiği, aile hekimliği biriminin çalışma saatleri planına ilgili birimde aile hekimi ve aile sağlığı çalışanı olarak sözleşmeli veya görevlendirme yolu ile çalışan tüm personelin uymakla yükümlü olduğu, aile sağlığı çalışanlarına ait ayrıca bir çalışma saati planının bulunmasının zorunlu olmadığı, tarafından ilgili dönemde Genel
Müdürlüğümüze gönderilmiş olan yeni bir çalışma saati planının esnek mesai denetimi öncesinde mevcut olmadığını, gruplandırma itiraz dilekçesinin ekinde imzalı olmayan kendisi tarafından düzenlenen ve Genel Müdürlük tarafından onaylanmayan bir çalışma saati planı gönderildiği, ilgili aile sağlığı merkezi aile hekimliği birimi tarafından 20/11/2019-03/12/2019 tarihleri arasında 12 gün süre ile
C grubu olarak hizmet verildiği, bu kapsamda cari gider ödemesinin 12 gün süre ile C grubu üzerinden yapıldığı, 03/12/2019 tarihinde ise grup yükseltme işlemi yapıldığı ve ilgili birimin tekrar A grubu olarak değerlendirildiği, ayrıca başvuranın 28/11/2019 tarihli gruplandırma itiraz dilekçesini 29/11/2019 tarihli dilekçesi ile geri çekme talebinde bulunduğu,
2.18) Grup düşme işlemine yapılan itirazın komisyon tarafından yerinde bulunması durumunda
zaten grup düşme işlemi uygulanmadığı ve ödeme kesintisi yapılmadığı; dolayısıyla aile hekiminin önce grubunun düşürülüp sonra itiraz hakkı verilmesi şeklinde bir uygulamanın mevcut olmadığı,
2.19) Esnek mesai uygulamasına dair aile hekimliği birimlerinin gruplandırma kriterinin hem
aile hekimi başına 3 saat esnek mesai yapılması hem de gruplandırılmış aile hekimliği birim sayısına göre aile sağlığı merkezinin açık bulundurulma süresi ile ilgili olduğu, gruplandırmanın devamı için söz konusu şartların taşınması gerektiği, aile hekimlerinin kendi talepleri ile aile hekimliği birimlerinin gruplandırıldığı değerlendirildiğinde, aile hekimleri/aile sağlığı çalışanlarının belirli bir süre içerisinde ve gün içinde istedikleri saatte kullanacakları süt iznine göre esnek mesailerini yukarıda belirtilen gruplandırma kriterini karşılayacak şekilde düzenlemelerinin ve kendileri tarafından talep edilen ve müdürlükçe onaylanan çalışma takvimine uymaları gerektiğinin açık olduğu,
2.20) Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği’nin 8 inci maddesinin 2 nci bendi
çerçevesinde, aile hekimi ve aile sağlığı elemanının diğer bir aile hekimi ve aile sağlığı elemanı ile anlaşarak hizmetin görülmesini sağlamasının, ancak her iki aile hekimi ve aile sağlığı elemanının da asli görevlerini aksatmaması halinde uygun görülmekte olduğu, bu mümkün olmadığı takdirde müdürlükçe mevzuat hükümleri doğrultusunda geçici aile hekimi ve aile sağlığı elemanı görevlendirmesi yapılmakta olduğu; çalışma planlarının İl
Sağlık Müdürlüğü tarafından çalışma yerinin şartları da dikkate alınarak, gezici ve yerinde hizmet bölgeleri, bağlı nüfuslarının sağlık hizmeti alma alışkanlıkları ile ulaşım, coğrafi ve mevsim koşulları birlikte değerlendirilerek onaylanmakta olduğu,
2.21) İzinli veya raporlu olan aile hekiminin yerine vekâleten ya da görevlendirme ile bakacak
olan aile hekimi/aile sağlığı çalışanının, hem yerine baktığı aile hekimi/aile sağlığı çalışanının bağlı nüfusa hem de kendisine bağlı nüfusa, kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetini aksatmayarak, vekaleten ya da görevlendirme ile baktığı birimin ve kendi hizmet verdiği birimin esnek mesai uygulamasını içerecek şekilde çalışma planının düzenlenmesi ve çalışma planlarının müdürlükçe yukarıda bahsi geçen şekilde değerlendirilmesi gerektiği,
2.22) Gruplandırma kriterlerine göre yapılan cari gider ödemesinin aile hekiminin maaşı ve
temel ücreti olmadığı, asgari fiziki ve teknik donanım ile grup şartlarını sürdürmek üzere aile hekimliği birimine yapılan bir ödeme olduğu; gruplandırma kapsamında olmasa bile birimin asgari şartları sağlaması koşuluyla cari gider ödemesinin zaten devam ettiği, ayrıca grup kriterlerinin sağlanmaması durumunda ilgili aile hekiminin değil, aile hekimliği biriminin grubunun düşürülmekte olduğu, bu durumun kişilere verilen bir disiplin cezası ya da yaptırım olmayıp grup kriterlerine göre birime yapılması gereken cari gider ödemesinin mevzuata uygun şekilde yapılmasının bir gereği olduğu; yukarıdaki açıklamalardan da anlaşılacağı üzere başvuranın “ilgili birimde sözleşmeli olarak çalışan aile hekiminin izinde olduğu süre içerisinde olanlardan sorumlu tutulmaması” talebiyle ilgili olarak zaten ilgili aile hekiminin sorumlu tutulmadığı ve kendisine yönelik idari ya da disiplin yönünden bir işlem tesis edilmediğinin ortada olduğu, ifade edilmiştir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
3) 2709 sayılı T.C. Anayasası’nın “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma
hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük
Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.”
4) 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun Görevi” başlıklı 5
inci maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikayet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”
5) 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nun
5.1) “Personelin statüsü ve malî haklar” başlıklı 3 üncü maddesinde;
“… Aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının yıllık izinleri, yıl içinde çalışılan süre ile orantılı olmak ve ait olduğu sözleşme döneminde kullanılmak üzere otuz gündür. Ayrıca beş gün kongre ve seminer izni ile yıllık izin bitiminden sonra mazeretleri nedeniyle beş gün idari izin verilebilir. Evlenme, ölüm, doğum ve emzirme hâllerinde, 657 sayılı
Kanunun 4/B maddesi kapsamındaki sözleşmeli personele ilişkin izin süreleri uygulanır.
Hastalık durumunda, bir malî yılda en çok on günlük dönemler halinde toplam kırk güne kadar hekimin uygun görmesiyle hastalık izni verilebilir. Bir defada on günü aşan hastalık izni ancak sağlık kurulu raporu ile verilebilir. Sözleşmeli aile hekimi iken aile hekimliği uzmanlık eğitimi almakta olanlar, bu eğitimleri kapsamındaki hastane rotasyonu süresince izinli sayılır.”
5.2) “Hizmetin esasları” başlıklı 5 inci maddesinde;
“Aile hekimliği hizmetleri ücretsizdir; acil haller hariç, haftada kırk saatten az olmamak kaydı ile Bakanlıkça belirlenen kıstaslar çerçevesinde ilgili aile hekiminin talebi ve o yerin sağlık idaresince onaylanan çalışma saatleri içinde yerine getirilir.”
5.3) “Denetim, sorumluluk ve mal bildirimi” başlıklı 6 ncı maddesinde;
“Aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanları, mevzuat ve sözleşme hükümlerine uygunluk ile diğer konularda Bakanlık, ilgili mülkî idare ve sağlık idaresinin denetimine tâbidir.”
5.4) “Yönetmelikler” başlıklı 8 inci maddesinde;
“Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının çalışma usul ve esasları; çalışılan yer, kurum ve statülerine göre öncelik sıralaması; aile hekimliği uygulamasına geçişe ve nakillere ilişkin puanlama sistemi ve sayıları; aile sağlığı merkezi olarak kullanılacak yerlerde aranacak fizikî ve teknik şartlar; meslek ilkeleri; iş tanımları; performans ve hizmet kalite standartları; hasta sevk evrakı, reçete, rapor ve diğer kullanılacak belgelerin şekli ve içeriği, kayıtların tutulması ile çalışma ve denetime ilişkin usul ve esaslar, Sağlık
Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.
Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu
Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, sözleşmenin feshini gerektiren nedenler, Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.”
6) 25/01/2013 tarihli ve 28539 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Aile Hekimliği
Uygulama Yönetmeliğinin
6.1) “Aile hekiminin görev, yetki ve sorumlulukları” başlıklı 4 üncü maddesinde;
“(1) Aile hekimi, aile sağlığı merkezini yönetmek, birlikte çalıştığı ekibi denetlemek ve hizmet içi eğitimlerini sağlamak, Bakanlıkça ve Kurumca yürütülen özel sağlık programlarının gerektirdiği kişiye yönelik sağlık hizmetlerini yürütmekle yükümlüdür.
6.2) “Aile sağlığı elemanının görev, yetki ve sorumlulukları” başlıklı 5 inci maddesinde;
“(1) Aile sağlığı elemanı, aile hekimi ile birlikte ekip anlayışı içinde kişiye yönelik koruyucu, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini sunmak ve görevinin gerektirdiği hizmetler ile ilgili sağlık kayıt ve istatistiklerini tutmakla yükümlüdür. 4 üncü maddede sayılan görevlerin yerine getirilmesinde aile hekimi ile birlikte çalışır.”
6.3) “Çalışma saatleri” başlıklı 10 uncu maddesinde;
“(1) Aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları tam gün esasına göre çalışırlar.
(2) Mesai saatleri ve günleri, çalışma yerinin şartları da dikkate alınmak suretiyle çalıştığı bölgedeki kişilerin ihtiyaçlarına uygun olarak aile hekimi tarafından teklif edilir ve müdürlükçe uygun görülmesi halinde onaylanır. Yapılacak ev ziyaretleri ve gezici/yerinde sağlık hizmetleri çalışma süresine dâhil edilir. Çalışılan günler ve saatler aile sağlığı merkezinin dış levhasının yakınında ve görülecek bir yerine asılarak kişilerin bilgilenmesi sağlanır.”
6.4) “İzinler” başlıklı 11 inci maddesinde;
“1) Sözleşme ile çalıştırılan aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları; yıllık, mazeret ve hastalık izinlerini 24/12/2010 tarihli ve 2010/1237 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Aile Hekimliği Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığınca
Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler ile Sözleşme Usul ve Esasları Hakkında
Yönetmelikte belirtilen hükümler çerçevesinde kullanırlar.
(2) Sözleşmeli olmayan aile hekimi ve aile sağlığı elemanları, aile hekimliği hizmeti verdikleri müddetçe, izinler bakımından asli statülerine ilişkin mevzuata tâbidir.”
6.5) “Aile sağlığı merkezinin teknik donanımı” başlıklı 24 üncü maddesinde;
“…(6) Aile sağlığı merkezi gideri olarak yapılacak katkıların tespitinde kullanılmak üzere aile hekimliği birimleri, fiziki şartlar ve donanım açısından Ek-1 deki gibi değerlendirilir.”
6.6) “Denetim” başlıklı 33 üncü maddesinde;
“ (1) Aile sağlığı merkezi, aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları, mevzuat ve sözleşme hükümlerine uygunluk ile diğer konularda Kurum, ilgili mülkî idare amirleri ve yerel sağlık idare amirleri veya bunların görevlendireceği personelin denetimine tâbidir.
Denetim yapmaya yetkili amir, ilgili mevzuat ve sözleşme şartlarına aykırılığı doğrudan kendisi tespit edebileceği gibi, tespiti yapmak üzere incelemeci veya soruşturmacı da görevlendirebilir. Bu denetimler Kurum tarafından belirlenen denetleme formları ile gerçekleştirilir. Mevzuat ve sözleşme şartlarına aykırılık tespit edildiği takdirde, Aile
Hekimliği Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele
Yapılacak Ödemeler ile Sözleşme Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelikte belirtilen hükümler çerçevesinde ilgililer hakkında işlem tesis edilir.”
6.7) Ek-1 başlıklı Aile Sağlığı Merkezi Gideri Olarak Yapılacak Katkıların Tespitinde
Kullanılmak Üzere Aile Hekimliği Birimi Gruplandırması tablosunun 11 inci satırında; (A ve B grupları için)
“Birden fazla aile hekiminin görev yaptığı aile sağlığı merkezlerinde gruplandırılan her aile hekimliği birimi tarafından haftada asgari 3 saat esnek mesai uygulaması yapılmaktadır. (gruplandırılmış 5 birime kadar aile hekimliği biriminin bulunduğu aile sağlığı merkezlerinde esnek mesai saatleri farklı zamanlarda planlanır ancak gruplandırılmış birim sayısının 5 ve üzerinde olması halinde ise aile sağlığı merkezi haftalık en az 55 saat açık kalacak şekilde planlama yapılır)”
7) 30/12/2010 tarihli ve 27801 tarihli Resmi Gazete yayımlanan Aile Hekimliği Ödeme
ve Sözleşme Yönetmeliğinin
7.1) “Aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarında aranacak genel şartlar, uyumlu çalışma”
başlıklı 5 inci maddesinde; “… (3) Aile hekimi ile aile sağlığı elemanı, ekip anlayışı içinde çalışır. Aile hekimi, birlikte çalıştığı aile sağlığı elemanını yönlendirme ve denetleme yetkisine sahiptir.”
7.2) “Hizmet içi eğitim ve görevlendirme” başlıklı 8 inci maddesinde;
“… (2) Sözleşmeli olarak çalıştırılan aile hekimi veya aile sağlığı elemanı, izinli veya raporlu olduğu süre içinde, 5 inci maddede belirtilen şartları taşıyan hekim ya da sağlık personeli ile anlaşarak hizmetin görülmesini geçici olarak sağlar. Bu anlaşma, müdürlükçe uygun görülmesi hâlinde uygulanır. Bu mümkün olmadığı takdirde müdürlükçe geçici aile hekimi veya geçici aile sağlığı elemanı görevlendirilir. Birden fazla birimi bulunan aile sağlığı merkezlerinde, aynı aile sağlığı merkezinde görev yapan diğer sözleşmeli aile hekimleri veya aile sağlığı elemanlarından görevlendirme yapılır.
Ancak görevlendirme yapılacak sözleşmeli aile hekimi ve aile sağlığı elemanı bulunmadığı takdirde müdürlükçe sözleşmeli aile hekimliği çalışanları dışından görevlendirme yapılır.”
7.3) “Çalışma saatleri” başlıklı 9 uncu maddesinde;
“(1) Aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları, görevlerini haftalık çalışma süresi kırk saatten az olmamak kaydıyla, Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinde belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde yerine getirir.”
7.4) “Denetim” başlıklı 11 inci maddesinde;
“1) Aile sağlığı merkezi, aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları, … olağan dışı denetimler hariç olmak üzere, altı aylık aralıklarla denetlenir. Yapılan denetimler sonucunda ilgili mevzuat ve sözleşme şartlarına aykırı fiillerin tespit edilmesi hâlinde aykırılığın mahiyetine göre; … b) İdarî yönden 13 üncü ve 14 üncü madde hükümlerine göre, … gerekli işlemler tesis edilir.”
7.5) “Sözleşmenin ihtaren sona erdirilmesi” başlıklı 14 üncü maddesinde;
“(1) Ek (2)’de yer alan fiilleri işleyen sözleşmeli aile hekimlerine ve aile sağlığı elemanlarına ilgili vali yardımcısı tarafından, … ihtar puanı gerektiren fiilin kişiye tebliği tarihinden itibaren yedi gün içinde alınan savunmalar uygun görülmediği takdirde fiillerine karşılık gelen ihtar puanları uygulanmak suretiyle doğrudan yazılı ihtar yapılır.
…
… (3) Bir sözleşme dönemi içinde, verilen ihtar puanlarının iki yüz puana ulaşması hâlinde sözleşme vali tarafından sona erdirilir.”
7.6) “Aile hekimine yapılacak ödemeler” başlıklı 16 ncı maddesinde;
“… c) Aile Sağlığı Merkezi Giderleri: Sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine, hizmet verdiği merkezin kira, elektrik, su, yakıt, telefon, internet, bilgi-işlem, temizlik, büro malzemeleri, küçük onarım, danışmanlık, sekretarya ve tıbbi sarf malzemeleri gibi Aile
Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinin 23 üncü ve 24 üncü maddeleri ile belirlenen asgari fiziki ve teknik şartların devamına yönelik giderleri için her ay tavan ücretin %50’sinin, Türkiye İstatistik Kurumu tarafından yayımlanan illerin satın alma gücü paritesi puanı ile çarpımı sonucuna göre bulunacak tutarda ödeme yapılır. Aile hekimliği pozisyonunun, sözleşmeli aile hekimi bulunmaması nedeniyle boş olması durumunda, bu ödeme müdürlüğün döner sermayesine aktarılır ve birimin giderleri karar defterinin ibrazı üzerine müdürlüğün döner sermayesinden karşılanır.
Her aile hekimine ayrıca, yukarıdaki tutara ek olarak, her ay Aile Hekimliği Uygulama
Yönetmeliğinin ek (1)’inde belirlenen aile hekimliği birimleri gruplandırmasına göre,
tavan ücretin aşağıda belirlenen oranı kadar ödeme yapılır:
D grubu aile hekimliği birimleri için tavan ücretin %10’u.
C grubu aile hekimliği birimleri için tavan ücretin %20’si.
B grubu aile hekimliği birimleri için tavan ücretin %35’i.
A grubu aile hekimliği birimleri için tavan ücretin %50’si.
Bu gruplandırmalara göre daha yüksek ilave ödeme gerektiren gruba göre ödeme yapılabilmesi için, aile hekimince ilgili gruba ait tüm kriterlerin sağlandığına dair belgeler ile müdürlüğe başvurulur. Başvuru tarihinden itibaren müdürlük veya Bakanlık ya da Bakanlıkça yetki verilen özel veya kamu kurum ve kuruluşlarınca en geç otuz gün içinde Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinin ek (l)’ine göre yerinde değerlendirme yapılır. Değerlendirme evrakının bir nüshası aile hekimine verilir. Talep müdürlükçe, evrakın müdürlüğe intikalinden itibaren on gün içinde sonuçlandırılır. Talebin olumlu sonuçlanması hâlinde, talebin olumlu sonuçlandığı tarihten itibaren belirlenen yeni grup esas alınarak ödeme yapılır.
Grup değiştiren aile hekimi aynı yer için üç aydan önce yeniden grup değiştirmek için müracaat edemez.
Aile hekimliği birimleri, müdürlükçe olağan dışı denetimlerin yanı sıra, aile hekimliği birimleri hizmet kalite standartları açısından, Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinin ek (1)’ine göre altı ayda bir denetlenir. Denetim ekibi veya ekipleri, müdürlük tarafından oluşturulur. Bu denetimlerde aile hekimliği birimlerinin ödeme aldığı hizmet kalite standartları grubunun şartlarını kaybettiği tespit edilirse, bu şartların hangi tarihten itibaren kaybedildiği ve hangi gruba göre ödeme alınması gerektiği denetim raporunda belirtilir. Denetim raporunun müdürlükçe onaylanmasını müteakiben, ödeme yeni duruma göre yapılır ve şartların kaybedildiği tarihe göre yapılan fazla ödemeler geri alınır.
Denetim ekibi tarafından oluşturulan denetim raporuna karşı yedi gün içinde itiraz edilebilir. Müdürlüğe yapılan bu itiraz, oluşturulan bir komisyon marifetiyle on beş gün içinde değerlendirilir. İtiraz komisyonunun teşekkülü ile çalışma usul ve esasları
Bakanlıkça belirlenir.”
7.7) “Düzenleyici işlemler” başlıklı 24 üncü maddesinde;
“(1) Bakanlık, bu Yönetmeliğin uygulanmasını sağlamak üzere her türlü alt düzenlemeyi yapmaya yetkilidir. Bu düzenlemeler, Bakanlığın resmî internet sayfasında ilan edilir ve aile hekimlerine, aile sağlığı elemanlarına ve ilgililerine ilan tarihinde tebliğ edilmiş sayılır.” düzenlemelerine yer verilmiştir.
IV. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE
ÖNERİSİ
8) Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvuranın
taleplerinin kabul edilerek idareye tavsiyede bulunulması gerektiği yönünde hazırlanan öneri Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme
9) Başvuran, özetle, (1) esnek mesaide aile sağlığı çalışanı olmadığında birim grubunun
düşürülmemesini ve kendi biriminin grubu düşürüldüğü için oluşan maddi kaybının telafi edilmesini, (2) birim düşürme öncesi savunma alınmasını, (3) itiraz ve yeni başvurunun eş zamanlı değerlendirilmesini, yeni başvurunun maddi kayıp söz konusu olduğu için hemen değerlendirilmesini, (4) izne çıkanın yerine baktıklarında haftalık toplam 40 saat ve 40’ın içinde 6 saat esnek mesai yapılmasını, (5) süt izninin esnek mesaide kullanılabilmesini, (6) izindeyken olanlardan sorumlu olmamayı talep etmektedir.
10) Somut olayımızda,
Nolu Aile Hekimliği Biriminde görevli Aile Sağlığı Elemanı ın 18/11/2019 tarihinden itibaren 5 gün süreyle hastalık iznine ayrıldığı, izin formunda izinli olduğu sürede bölgesindeki tüm sağlık hizmetlerinin anlaşmış olduğu ve aynı aile sağlığı merkezinde Nolu Aile Hekimliği Biriminde görevli Aile Sağlığı Elemanı tarafından yürütüleceğini belirttiği ve bu izin formunun Gebze İlçe Sağlık Müdürü tarafından imzalandığı, 20/11/2019 tarihinde saat: 08.10’da Darıca İlçe Sağlık Müdürlüğü tarafından yapılan çapraz esnek mesai denetiminde aile hekimi olarak başvuranın görevinin başında olduğu, ancak başvuranın birlikte çalıştığı aile sağlığı elemanın izinli olduğu dönemde yerine bakan aile sağlığı elemanının görevi başında olmadığının tespit edildiği, Darıca İlçe Sağlık Müdürlüğünce hazırlanan denetim formunun 21/11/2019 tarihli ve
E sayılı yazıyla Kocaeli İl Sağlık Müdürlüğüne gönderildiği, bu yazının ve denetim formunun Gebze İlçe Sağlık Müdürlüğünce 26/11/2019 tarihinde başvurana tebliğ edildiği, Ayrıca, Kocaeli İl Sağlık Müdürlüğünün 22/11/2019 tarihli ve E sayılı yazısıyla başvuranın aile sağlığı biriminin 20/11/2019 tarihinden itibaren C grubu olarak değerlendirildiğinin ve yeni durumun ÇKYS’ye işlendiğinin bildirildiği, söz konusu yazının hafta sonunun araya girmesi nedeniyle 25/11/2019 tarihinde başvurana tebliğ edildiği, Başvuranın 28/11/2019 tarihli dilekçesiyle görev yaptığı aile hekimliği birimimin grubunun düşürülmesine itiraz ettiği, ancak Kocaeli İl Sağlık Müdürlüğü Aile
Hekimliği Uygulama Birimince önce itirazının sonrasında ise yeni gruplandırma için başvurusunun değerlendirileceğinin ifade edilmesi üzerine maddi kaybının artmaması ve bir an önce grubunun yükseltilmesi için 29/11/2019 tarihli dilekçesiyle itirazının işleme konulmamasını ve grup değerlendirme denetimi amacıyla en kısa zamanda aile hekimliği biriminin ziyaret edilmesini talep ettiği, Diğer yandan, başvuranın yeni gruplandırma başvurusunun 03/12/2019 tarihinde sonuçlandırılarak grup yükseltme işlemi yapıldığı ve biriminin yeniden A grubu olarak değerlendirildiği, böylece başvuranın görevli olduğu aile hekimliği biriminin 20/11/2019-03/12/2019 tarihleri arasında 12 gün süre ile C grubu olarak hizmet verdiği ve gider ödemesinin C grubu üzerinden yapıldığı, Başvuranın konuyla ilgili 06/12/2019 tarihli dilekçesinin Kocaeli İl Sağlık
Müdürlüğünün 02/01/2020 tarihli ve sayılı yazısıyla Sağlık Bakanlığı Halk sağlığı
Genel Müdürlüğü Aile Hekimliği Dairesi Başkanlığına gönderildiği ancak bu dilekçesine cevap verilmediği, Bunun yanında, maddi kaybının telafisini ve Bakanlık görüşünün değerlendirilmesini talep ettiği 13/01/2020 tarihli CİMER başvurusunun ise Kocaeli İl Sağlık Müdürlüğü tarafından 10/02/2020 tarihinde reddedildiği görülmektedir.
a) Çalışma Saatleri Açısından Yapılan Değerlendirme
11) 5258 sayılı Kanun’un 5 inci maddesinin ikinci fıkrasında, aile sağlığı hizmetlerinin
haftada kırk saatten az olmamak kaydıyla Bakanlıkça belirlenen kıstaslar çerçevesinde ilgili aile hekiminin talebi ve o yerin sağlık idaresince onaylanan çalışma saatleri içinde yerine getirileceği; Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinin 10 uncu maddesinin ikinci fıkrasında ise, mesai saatlerinin ve günlerinin, çalışma yerinin şartları da dikkate alınmak suretiyle çalıştığı bölgedeki kişilerin ihtiyaçlarına uygun olarak aile hekimi tarafından teklif edileceği ve müdürlükçe uygun görülmesi halinde onaylanacağı düzenlenmiş olup; uygulamada aile hekimleri, hizmet verdikleri aile sağlığı merkezinin gruplandırma kriterlerine uygun olarak haftalık 40 saat çalışacak şekilde belirledikleri ve müdürlükçe onaylanan çalışma planları çerçevesinde görev yapmaktadır. Aile sağlığı elemanları için ise ayrı bir çalışma planı hazırlanmamakta, birlikte çalıştıkları aile hekiminin çalışma planına tabi olmaktadır.
12) Aile hekimlerinin ve aile sağlığı elemanlarının izin hakları ise 5258 sayılı Kanun’un 3
üncü maddesinin 12 nci fıkrasında düzenlenmiş; Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme
Yönetmeliğinin 8 inci maddesinin ikinci fıkrasında, aile hekimi veya aile sağlığı elemanının izinli veya raporlu olduğu süre içinde, 5 inci maddede belirtilen şartları taşıyan hekimi ya da sağlık personeli ile anlaşarak hizmetin görülmesini geçici olarak sağlayacağı, bu anlaşmanın müdürlükçe uygun görülmesi gerektiği, bu mümkün olmadığı takdirde müdürlükçe geçici aile hekimi veya geçici aile sağlığı elemanı görevlendirileceği, birden fazla birimi bulunan aile sağlığı merkezlerinde aynı aile sağlığı merkezinde görev yapan diğer sözleşmeli aile hekimleri veya aile sağlığı elemanlarından görevlendirme yapılacağı, ancak görevlendirme yapılacak sözleşmeli aile hekimi ve aile sağlığı elemanı bulunmadığı takdirde müdürlükçe sözleşmeli aile hekimliği çalışanları dışından görevlendirme yapılacağı hükmüne yer verilmiştir.
13) Diğer yandan, Bakanlıkça verilen görüş yazılarında ve yayımlanan genel yazılarda, esnek
mesai uygulamasının aile hekimlerinin asgari çalışma saatleri üzerinde çalışma yapmalarını gerektiren bir uygulama olmadığı, haftalık çalışma sürelerinin mevzuat hükümleri doğrultusunda düzenlenmesi gerektiği; esnek mesai kapsamında aile hekimlerinin ve aile sağlığı elemanlarının çalışma saatlerinin ortasında yemek ve istirahat için ara verilmesinin gözetilmesi gerektiği; ayrıca, sözleşmeli aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarının izinli/raporlu oldukları dönemlerde anlaşarak hizmetin görülmesini sağlayan veya geçici görevlendirilen personelin izinli olan sözleşmeli personelin görev ve sorumluluklarını yerine getirmesi gerektiği, esnek mesainin de bu görev ve sorumluluklar arasında olduğu, aynı aile sağlığı merkezinde hizmette bulunan aile hekimlerinin izinli/raporlu oldukları dönemde anlaşarak hizmetin görülmesini sağlayan ya da görevlendirilen aile hekimleri, çalışma planlarını düzenlerken hem kendi hizmette bulunduğu aile hekimliği biriminin hem de anlaştığı aile hekimliği biriminin ya da görevlendirme ile hizmet verdiği aile hekimliği biriminin esnek mesai uygulamasını içerecek şekilde çalışma planlarını düzenleyip müdürlükçe onaylanması halinde uygulamaları gerekliği ifade edilmiştir.
14) Buna göre, aile hekiminin veya aile çalışanının izin veya rapor aldığı dönemde anlaşarak
yerine bakacak aile hekimi veya aile sağlığı çalışanı bulmaları veya müdürlükçe görevlendirme yapılması durumunda, izinli olan hekimin veya aile sağlığı elemanının yerine bakan hekimin veya aile sağlığı çalışanının, aylık olarak belirlenen ve müdürlükçe onaylanan çalışma planlarının dışında, hem kendi birimlerinin hem de yerine baktıkları birimin esnek mesai uygulamasını içerecek şekilde izin veya rapor kullanılan döneme mahsus yeni bir çalışma planı hazırlamaları ve bu yeni çalışma planını müdürlüğe onaylatmaları gerekmektedir.
15) Anlaşma yoluyla veya görevlendirme suretiyle olsun, izin veya rapor kullanılması
durumunda izinleri onaylamaktan sorumlu müdürlüğün, hem izin kullanacak aile hekiminin veya aile çalışanının izin formunu onaylaması, hem de izin kullanan aile hekimi veya aile sağlığı elemanının yerine bakacak olan aile hekiminin veya aile sağlığı elemanının hazırladığı yeni çalışma planını onaylaması gerekmektedir. Bunun dışında, böyle bir uygulama yapılmaksızın, aile hekimlerinin veya aile sağlığı elemanlarının, hem kendi birimlerinin hem de anlaştıkları veya görevlendirildikleri birimin çalışma planına uyması gibi bir ön kabul uygun değildir.
16) Yeni çalışma planlarının müdürlükçe onaylanması esnasında ise, çalışanların kanuni
haklarının göz önünde bulundurulması, yeni çalışma planlarının haftalık 40 saat çalışma süresini aşmayacak şekilde ve dinlenme zamanlarını gözetecek şekilde düzenlenmesinin gözetilmesi gerekmektedir. Zira, Bakanlık görüş yazılarında da bahsedildiği üzere, esnek mesai uygulaması daha çok aile hekimliği biriminin daha uzun süre hizmet vermesinin sağlanması suretiyle vatandaşların aile hekimliği hizmetlerine daha uzun süre erişimlerini sağlamayı amaçlayan, buna karşılık aile hekimlerinin ve aile sağlığı elemanlarının haftalık 40 saatlik çalışma sürelerini aşmalarını gerektirmeyen bir uygulamadır.
17) Aile hekimlerinin ve aile sağlığı elemanlarının haftalık 40 saat çalışması gözetildiğinde
ise, anlaşılan birimin veya asıl hizmet verilen birimin hizmetlerinde bir takım boşlukların oluşması kaçınılmazdır. Özellikle 5 ve üzerinde aile hekimi olan aile sağlığı merkezlerinin, A grubunun şartlarını karşılamak amacıyla düzenledikleri esnek mesai uygulamalarında, her aile hekiminin ve birlikte çalıştıkları aile sağlığı elemanlarının çalışma planları, kimi zaman 08:00 ile 20:00 arasında, haftalık 55 saat hizmet sunulmasını karşılayacak şekilde, nöbet usulünde olmasa da farklı zamanlarda hizmet verecek şekilde belirlenmektedir. Hatta bazı aile hekimleri belli günlerde daha fazla çalışma yapmak suretiyle, haftalık 40 saatlik çalışma süresine uygun olarak, haftanın belli günlerinde 5 veya 6 saat çalışmayı tercih edebilmektedir. Bu konuda Bakanlık tarafından verilen görüşlerde, böyle bir çalışma tercihinin aile hekimine ait olduğu, müdürlükçe uygun görülmesi ve onaylanması durumunda bu şekilde çalışılabileceği ifade edilmektedir. Bu çerçevede, izin veya rapor kullanılması durumunda yapılacak anlaşmalarda veya görevlendirmelerde aynı aile sağlığı merkezi içinden anlaşılması veya görevlendirme yapılması esas olduğundan, anlaşılan veya görevlendirilen aile hekiminin tamamen aynı haftalık çalışma planına (saatlerine) sahip olduğu nadir durumlar dışında, çalışma saatleri genellikle birbiriyle aynı olmamaktadır.
18) Bu durumda, aile hekiminin veya aile sağlığı elemanının, hem anlaştığı veya
görevlendirildiği aile hekimliği biriminin, hem de kendi aile hekimliği biriminin esnek mesai uygulamasını yerine getirmesi beklenirse, haftalık 40 saatlik çalışma süresinin aşılması, uzun süreli anlaşmalarda veya görevlendirmelerde tam uyuşmazlık durumunun olması halinde ise ara vermeksizin aile sağlığı merkezinin haftalık çalışma süresi olan 55 saat boyunca çalışılması söz konusu olacaktır. Böyle durumlarda, anlaşılan veya görevlendirilen aile hekiminin veya aile sağlığı elemanının haftalık 40 saati aşmayacak şekilde ve her iki birimin esnek mesai uygulamasını gözetecek şekilde hazırladığı ve müdürlükçe onaylanan yeni çalışma planın esas alınmalı, haftalık 40 saatlik çalışma gözetildiğinden bu çalışma planlarında bazı boşluklar olsa da, yapılan denetimlerde müdürlükçe onaylanan yeni çalışma planına uygun hareket edilmiş olması durumunda mevzuata aykırı hareket edilmiş sayılmamalıdır.
19) Somut olayımızda, başvuranın birlikte çalıştığı aile sağlığı elemanının hastalık raporu
alması nedeniyle tanzim edilen ve müdürlükçe onaylanan izin formunda, yan birimden bir aile sağlığı elemanıyla anlaştığı görülse de, söz konusu aile sağlığı elemanınca yukarıda bahsedildiği şekilde hazırlanmış ve müdürlükçe onaylanmış yeni bir çalışma planının bulunmadığı görülmektedir.
20) Ayrıca, idare tarafından, başvuranın itiraz dilekçesinin ekinde imzalı olmayan kendisi
tarafından düzenlenen ve Genel Müdürlük tarafından onaylanmayan bir çalışma planı gönderdiği ifade edilse de, başvuranın sunduğu çalışma planlarının kendi biriminin çalışma planına ve anlaşılan aile sağlığı elemanının hizmet verdiği birimin çalışma planına uygun olarak aile sağlığı elemanları için hazırlanmış çalışma planları olduğu, bunların idare tarafından Kurumumuza gönderilen aile sağlığı elemanlarının birlikte çalıştıkları aile hekimlerinin onaylı çalışma planlarından farklı olmadığı anlaşılmış olup; söz konusu çalışma planları incelendiğinde, çalışma saatlerinin tam olarak uyumlu olmadığı, göreve başlama, görevden ayrılış ve öğle arası saatlerinin her gün farklı olduğu, ayrıca her iki çalışma planının haftanın farklı günlerinde kendi içinde farklı çalışma saatleri içerdiği görülmektedir.
21) Buna göre, başvuranın birlikte çalıştığı ve rapor alan aile sağlığı elemanının anlaştığı aile
sağlığı elemanının, her iki birimin esnek mesaisini yerine getirmesi durumunda haftada
46 saat çalışması, Çarşamba gününde birimlerin mesai saatleri ve öğle arası tamamen
farklı olduğu için ara vermeksizin 11 saat boyunca çalışması, Cuma gününde ise yine birimlerin mesai saatleri ve öğle arası tamamen farklı olduğu için 9,5 saat boyunca ara vermeksizin çalışması gerekecektir. Bu kapsamda, denetimin yapıldığı Çarşamba gününde, aile sağlığı elemanının 08:00’de göreve başlayarak 19:00’a kadar görev yapması, yemek saatleri bakımından başvuranın görev yaptığı birimde yemek saati farklı olduğundan görevlendirildiği birimin yemek saatinde (12:00-13:00 arasında) kendi biriminde mesaide olması, kendi biriminin yemek saatinde (13:00-14:00 arasında) ise görevlendirildiği birimin mesaisi nedeniyle görev yapması, böylece kesintisiz olarak dinlenmeksizin 11 saat boyunca görev yapması söz konusu olacaktır.
22) Bu şekilde bir çalışma, Anayasal bir hak olarak çalışanlara tanınan dinlenme hakkına
aykırı olduğu gibi ilgilinin haftalık 40 saatlik çalışma süresini aşacak şekilde çalışması anlamında geleceğinden, hem mevzuata hem de esnek mesai uygulamasının asgari çalışma saatleri üzerinde fazla çalışma yapmasını gerektiren bir uygulama olmadığı ve haftalık asgari 40 saat olan çalışma saatlerinin esnek mesai şeklinde düzenlenmesi gerektiği ile esnek mesai saatlerinin çalışma ortasında yemek ve istirahat için ara verilerek düzenlenmesi gerektiği yönündeki Bakanlık görüşlerine aykırı olacaktır.
23) Bu durumda, yapılan denetimlerde, müdürlükçe yukarıda bahsedilen esaslara ve mevzuat
hükümlerine göre onaylanmış yeni bir çalışma planı bulunmaksızın, izinli veya raporlu olan aile hekiminin veya aile sağlığı elemanının yerine bakan, anlaştığı veya görevlendirilen aile hekiminin veya aile sağlığı elemanın kendi hizmet verdiği birimin çalışma planına uygun hareket etmesi halinde, ilgili hakkında Aile Hekimliği Ödeme ve
Sözleşme Yönetmeliğinin 14 üncü maddesi ve Yönetmeliğin Ek-2’sinde yer alan Aile
Hekimliği Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetveli uyarınca, çalışma saatleri planına uymamak fiilini işlediği gerekçesiyle 5 ihtar puanı cezası verilmesi de doğru değildir.
24) Bu noktada belirtmek gerekir ki, haftalık 55 saatlik çalışma süresi nedeniyle farklı esnek
mesai süreleri belirleyen ve çalışma süreleri ile yemek saatlerinin aynı olmadığı durumlarda bazı boşlukların oluşmasının kaçınılmaz olduğu, bu durumda mecburen yönetmelik hükümlerinin ve genel görüş yazılarının dışına çıkılması gerektiği göz önünde bulundurularak, izin veya rapor alınması durumunda hazırlanacak ve müdürlükçe onaylanacak olan çalışma planlarının, hem haftalık 40 saatlik çalışma süresini, hem yemek ve dinlenme zamanlarını, hem de her iki birimin esnek mesai saatlerini gözetecek şekilde hazırlanması sırasında, çalışma saatleri arasındaki uyumsuzlukların nasıl giderileceği konusunda yönlendirici bir görüş yayımlanması veya düzenleme yapılması gerektiği değerlendirilmektedir.
b) Grup Düşürme İşlemi Açısından Yapılan Değerlendirme
25) Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliğinin 16 ncı maddesinin (c) fıkrası
uyarınca, Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinin 23 üncü ve 24 üncü maddeleri ile belirlenen asgari fiziki ve teknik şartların devamına yönelik olarak aile sağlığı merkezlerinin giderleri için aile hekimlerine tavan ücretin % 50’si oranında ödeme yapılmakta, bunun yanında Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinin Ek-1’inde belirlenen aile hekimliği birimleri gruplandırmasına göre tavan ücretin her grup için belirlenen oranında ilave ödeme yapılmakta; yapılan denetimlerde grup şartlarını kaybettiği tespit edilen aile hekimlerinin grubu yeniden belirlenmekte ve söz konusu ilave ödenek buna göre ödenmektedir.
26) Bu bağlamda, Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinin Ek-1’inde yer alan Aile Sağlığı
Merkezi Gideri Olarak Yapılacak Katkıların Tespitinde Kullanılmak Üzere Aile
Hekimliği Birimi Gruplandırması tablosunun 11 sırasında A ve B grupları için, birden fazla aile hekiminin görev yaptığı aile sağlığı merkezlerinde gruplandırılan her aile hekimliği birimi tarafından haftada asgari 3 saat esnek mesai uygulaması yapılması, gruplandırılmış 5 birime kadar aile hekimliği biriminin bulunduğu aile sağlığı merkezlerinde esnek mesai saatleri farklı zamanlarda planlanması, ancak gruplandırılmış birim sayısının 5 ve üzerinde olması halinde ise aile sağlığı merkezi haftalık en az 55 saat açık kalacak şekilde planlama yapılması şartının sağlanması gerekmektedir.
27) Grupların belirlenmesine yönelik denetimler ise, mülga Türkiye Halk Sağlığı
Kurumu’nun 21/07/2017 tarihli ve 1828 sayılı genel yazısının ekinde yer alan
Gruplandırma Değerlendirme Formuna göre yapılmakta olup; Formun, Aile Hekimliği
Uygulama Yönetmeliğinin Ek-1’inde yer alan tablonun 11 inci sırasındaki şartın denetimine ilişkin açıklamalarda, esnek mesailerde aile hekimi ve aile sağlığı elamanı beraber çalışması gerektiği, ayrıca takiplerde esnek mesai yapmayan birim tespit edildiğinde sadece esnek mesai yapmayan birimin grubunun düşürülmesi gerektiği belirtilmiştir.
28) Öncelikle belirtmek gerekir ki, her ne kadar idare tarafından, aile hekimliği
uygulamasının tamamen gönüllülük esasına dayalı olduğu, aile hekimlerinin gruplandırma kriterlerine dâhil olmaları için de herhangi bir kanuni zorunluluk bulunmadığı ifade edilse de; aile hekimlerinin mevzuatla kendilerine tanınan bir haktan yararlanılmayı tercih etmeleri durumunda, aile hekiminin hizmet verdiği birimin fiziki ve teknik şartlarını mevzuata ve gruplandırma kriterlerine uygun hale getirme sorumluluğunun bulunması karşısında, idarenin de gruplandırma işlemlerine ilişkin işlemlerinde ve bu konuda yaptığı düzenlemelerinde hukuka ve hakkaniyete uygun hareket etme yükümlülüğü bulunmaktadır.
29) Ayrıca, idare tarafından, gruplandırma kriterlerine göre yapılan cari gider ödemesinin aile
hekiminin maaşı ve temel ücreti olmayıp asgari fiziki ve teknik donanım ile grup şartlarını sürdürmek üzere aile hekimliği birimine yapılan bir ödeme olduğu, grup kriterlerinin sağlanmaması durumunda ilgili aile hekiminin değil aile hekimliği biriminin grubunun düşürüldüğü, bu durumun kişilere verilen bir disiplin cezası ya da yaptırım olmadığı ifade edilmekte ise de; aile sağlığı merkezinin idarenin denetimi ve gözetimi altında aile hekimleri tarafından yönetilmekte olduğu, bu anlamda aile hekimlerinin kendi biriminin giderlerinin karşılanmasından ve birimin asgari teknik ve fiziki şartlara sahip olmasından sorumlu tutulduğu, gerek birimin işleyişi gerekse gruplandırma açısından her aile hekimliğinin birbirinden ayrı değerlendirildiği vb. hususlar dikkate alındığında; aile hekimliği birimi ile aile hekiminin birbirinden ayrı düşünülemeyeceği, aile hekimliğine birimine yapılan ödemenin kesilmesinin doğrudan aile hekimini etkilediği, bu işlemin aile hekimine cari gider ödemeleri için verilen ödülün/teşvikin kesilmesi anlamına geldiği ve bu açıdan bir nevi cezalandırma mahiyetinde olduğu açıktır. Kaldı ki, gruplandırma işlemlerine ilişkin düzenlemelerin yer aldığı Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme
Yönetmeliğinin 16 ncı maddesinin başlığı “Aile hekimine yapılacak ödemeler” olup, gruplandırma kapsamında yapılan cari gider ödemelerinin aile hekimine yapılan bir ödeme olduğunda şüphe bulunmamaktadır.
30) Gruplandırma işlemlerine ilişkin Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği ile Aile
Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği hükümleri incelendiğinde ise, genel olarak, aile sağlığı merkezlerinin ve aile hekimliği birimlerinin, Aile Hekimliği Uygulama
Yönetmeliğinin 23 üncü ve 24 üncü maddeleri ile belirlenen ve zorunlu tutulan asgari fiziki ve teknik şartlara ilaveten birtakım özellikler taşıması halinde ilave ödenek ile ödüllendirilmesine yönelik düzenlemeler yapıldığı; değerlendirme kriterleri arasında belli süreler boyunca personel çalıştırılmasına ilişkin hükümler bulunsa da, değerlendirme kriterlerinin genel olarak fiziki şartlara ve teknik donanıma ilişkin olduğu ve personel çalıştırılmasına ilişkin hükümler dahil bütün hususların somut olarak tespit edilebilecek ve belgelendirilebilecek uzun süre etkiye sahip özellikler olduğu anlaşılmaktadır. Zaten
Aile Hekimliği Yönetmeliğinin 24 üncü maddesinin ikinci fıkrasında da, aile hekimliği birimlerinin fiziki şartlar ve donanım açısından gruplandırma kriterlerinin belirlendiği
Ek-1 sayılı tabloya göre değerlendirileceği hüküm altına alınmıştır.
31) Bununla birlikte, Türkiye Halk Sağlığı Kurumu’nun 21/07/2017 tarihli ve 1828 sayılı
genel yazısının ekinde yer alan Gruplandırma Değerlendirme Formunun B tablosunun 11 ncı satırında yer alan esnek mesai şartına ilişkin (c) ve Not 2 numaralı açıklamalarda, esnek mesai uygulamasında aile hekimi ve aile sağlığı elemanının birlikte çalışması gerektiği ve takiplerde esnek mesai yapmayan birim tespit edildiğinde sadece esnek mesai yapmayan birimin grubunun düşürülmesi gerektiği yönündeki ibarelere yer verildiği; bu şekilde anlık bir duruma ilişkin olan ve ihtar puanı gerektiren bir durum olan çalışma planına uymama fiilinin aynı zamanda grup düşürülmesi işlemine konu edildiği görülmektedir. Bunun dışında, hem grup düşürme işlemine hem de ihtar puanına konu edilen bir hususa rastlanılamamaktadır.
32) Bu bağlamda, aile hekimliği biriminin fiziki şartlarına ve teknik donanımına ilişkin
olmayan konuların gruplandırma işleminde dikkate alınmaması gerektiği, Aile Hekimliği
Uygulama Yönetmeliğinin Ek-1’inde yer alan değerlendirme kriterlerinden esnek mesaiye ilişkin 11 ini maddenin, esnek mesai uygulamasına uygun onaylı çalışma planlarının varlığı, bunların aile sağlığı merkezinin 55 saatlik çalışma ve haftalık asgari 3 saat esnek mesai yapılması şartlarına uygun bir şekilde düzenlenip düzenlenmediği, ayrıca bu çalışma planlarının mevzuata uygun olarak görünecek yerlere asılıp asılmadığı ve internet sitesinde duyurulup duyurulmadığı gibi fiziki şartlara münhasır kılınması gerektiği; esnek mesai uygulamasına uygun hareket edilip edilmediği gibi anlık bir duruma ilişkin olan ve mücbir sebeplere bağlı olarak değişkenliğe uğrayacak hususların, ilgililerin kendilerini savunabilecekleri ihtar puanı cezası sistemi kapsamında ele alınması gerektiği değerlendirilmektedir. Ancak, yukarıda bahsedildiği üzere, öncelikle, izin veya rapor alınması durumunda, yeni çalışma planlarının haftalık 40 saatlik çalışma süresine ve dinlenme hakkına uygun olarak hazırlanmasını ve müdürlükçe onaylanması, yapılacak denetimlerde müdürlükçe onaylı yeni çalışma planına uygunluğun gözetilmesini teminen gerekli düzenlemelerin yapılması icap etmektedir.
33) Diğer yandan, idare tarafından, mevzuat gereğince aile hekiminin aile sağlığı elemanı
üzerinde denetim yetkisinin bulunduğu, bu sebeple başvuranın aile hekiminin birlikte çalıştığı aile sağlığı elemanı üzerinde tasarruf hakkı bulunmadığı yönündeki iddiasının gerçeği yansıtmadığı ifade edilmektedir. Gerçekten de, Aile Hekimliği Uygulama
Yönetmeliğinin 4 üncü maddesinde aile hekiminin görev ve sorumlulukları arasında
“birlikte çalıştığı ekibi denetlemek” sayılmış, Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme
Yönetmeliğinin 5 inci maddesinin 3 üncü fıkrasında aile hekiminin birlikte çalıştığı aile sağlığı elemanını denetleme yetkisine sahip olduğu düzenlenmiştir.
34) Ancak, bu denetleme yetkisinin 5258 sayılı Kanun’un 6 ncı maddesi, Aile Hekimliği
Uygulama Yönetmeliğinin 33 üncü maddesi veya Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme
Yönetmeliğinin 11 inci, 13 üncü veya 14 üncü maddesi kapsamında bir denetleme olmadığı; aile hekiminin aile sağlığı elemanı üzerinde sözleşmeye ve mevzuata aykırı davranmaktan dolayı ihbar etme veya aile hekimliği biriminin iş ve işlemlerinin mevzuatta öngörüldüğü şekilde yürütülmesi için aile sağlığı elemanını yönlendirme (hatırlatma) dışında herhangi bir etkisi bulunmadığı açıktır. Aile sağlığı elemanının performans değerlendirmesi ve buna göre yapılacak ödemeler dahi, Aile Hekimliği
Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliğinin 19 uncu maddesi çerçevesinde somut göstergelere göre yapılmaktadır.
35) Kaldı ki, bazı durumlarda aile hekimleri birlikte çalışacağı aile sağlığı elemanını dahi
seçememekte ve idare tarafından görevlendirilecek kişi ile çalışmak durumunda kalmakta, aile sağlığı elemanı sözleşmesini müdürlük ile imzalamakta, aile hekiminin birlikte çalıştığı aile sağlığı elemanının çalışmalarından memnun olmaması halinde aile sağlığı elemanının değiştirilmesini isteyememektedir. Hatta, aile hekimleri, yöneticisi olduğu aile hekimliği biriminde çalışan aile sağlığı elemanının yıllık izinlerini kullanması veya görevlendirilmeleri konusunda parafçı konumunda dahi bulunmamakta; Halk
Sağlığı Genel Müdürlüğü’nün “Aile Hekimliğinde İzin” konulu 11/12/2018 tarihli ve
E.2669 sayılı genel yazısı uyarınca, aile sağlığı elemanlarının izinleri müdürlükçe onaylanmakta, aile hekimine sadece konu hakkında bilgi verilmektedir.
36) Ayrıca, idare tarafından, aile hekiminin birlikte çalıştığı aile elemanının görevi başında
bulunmadığını veya görevini eksik yaptığını tespit etmesi halinde bu durumu idareye bildirme zorunluluğunun bulunduğu ifade edilse de; aile hekiminin görevi başında bulunmayan ve esnek çalışma saatlerine riayet etmeyen aile sağlığı elemanını idareye bildirmesi halinde, A ve B grubunda olan aile hekimlerinin birimlerinin grubunun düşürülmesi söz konusu olacağından, aile hekiminin kendi biriminin grubunun düşürülmesine ve ödeneklerinin azalmasına yol açacak böyle bir yola başvurmasının beklenmesi hayatın olağan akışına aykırıdır.
37) Bunun yanında, bu durum, aile hekiminin çalışmalarından memnun olmadığı aile sağlığı
elemanını idareye bildirerek ihtar puanı cezası uygulanması sürecini başlatmasının da önüne geçecek olduğundan, aile hekiminin aile sağlığı elemanı üzerindeki denetim yetkisini de kısıtlayıcı bir unsurdur. Kaldı ki, çalışma planına riayet etmeme konusunda aile sağlığı elemanının birlikte çalıştığı aile hekimini idareye bildirmesi mümkün olduğundan, aile sağlığı elemanının da birlikte çalıştığı aile hekimi üzerinde de aynı ölçüde denetim yetkisine sahip olduğu söylenebilecektir. Hatta, aile sağlığı elemanının birlikte çalıştığı aile hekimi ile sorun yaşaması halinde, esnek çalışma saatlerine riayet etmeyerek yapılacak denetimlerde aile hekimliği biriminin grubunun düşürülmesine ve böylece aile hekimine yapılacak ödemelerin azalmasına sebep olabileceğinden, bunu aile hekimi üzerinde bir tehdit unsuru olarak da kullanabilmesi söz konusu olacaktır.
38) Diğer yandan, aile hekiminin, aile sağlığı elemanının izinli veya raporlu olduğu dönemde
yerine bakan aile sağlığı elemanı ile sadece geçici bir çalışma ilişkisine sahip olduğu, bu sebeple söz konusu aile sağlığı elemanının mesaiye uyması konusunda mevzuat uyarınca veya fiziki olarak zorlayıcı olmayacağı düşünüldüğünde, aile sağlığı elemanının esnek çalışma saatlerine riayet etmemesi durumunda, aile hekiminin grubunun düşürülmesi hakkaniyete aykırıdır.
39) Bütün bunların yanında, aile hekiminin izinli ve raporlu olması olduğu dönemde yerine
bakan aile hekimi üzerinde herhangi bir etkisinin olması düşünülmeyeceğinden, aile hekiminin anlaştığı veya müdürlükçe görevlendirilen aile hekiminin, izinli veya raporlu olan aile hekiminin biriminin esnek mesaisine uygun hareket etmemesi durumunda, izinli veya raporlu olduğu aile biriminin grubunun düşürülmesi de hakkaniyete uygun değildir.
Zira, izne çıkan veya aile hekimlerinin Anayasa’da ifade edilen dinlenme hakkının bir yansıması olan kanuni haklarını kullandıkları sırada, yerine bakan aile hekiminin esnek mesaiye riayet edip etmediğini takip etmesi ve yerine bakan aile hekiminin esnek mesaiye riayet etmesini sağlaması mümkün olmadığı böyle bir durumda, yapılacak denetimler sonucu kendi birimlerinin grubunun ve ödeneğinin düşürülmesi tehdidi altında bırakılmaları da doğru değildir.
40) İşte bu nedenlerle, izinli veya raporlu olan aile hekimlerinin ve aile sağlığı hekimlerinin
yerine bakan aile hekimlerinin ve aile sağlığı elemanlarının, yerine baktıkları aile hekimliği biriminin esnek mesaisine riayet etmemeleri sırasında yapılacak denetimlerde bu durumun tespit edilmesi halinde, sadece mesaiye riayet etmeyen aile hekimi veya aile sağlığı elemanı sorumlu tutulmalı ve müdürlükçe onaylı yeni bir çalışma planı varsa ve bu plana riayet edilmemişse ilgili aile sağlığı elemanı hakkında Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliğinin 14 üncü maddesi uyarınca ihtar puanı uygulanması süreci işletmelidir.
41) Somut olayımızda, başvuranın birlikte görev yaptığı aile sağlığı elemanının raporlu
olduğu dönemde anlaştığı yan birimdeki aile sağlığı elemanının, kendi biriminin esnek mesaisi 10:00’da başlaması nedeniyle 20/11/2019 tarihinde 08:10’da yapılan denetimde görevi başında olmaması nedeniyle, başvuranın biriminin A grubundan C grubuna düşürüldüğü, bu işlemin başvuran 25/11/2019 tarihinde tebliğ edildiği, bu sebeple başvuranın yeniden grubunun değerlendirilmesine yönelik başvurusunun sonuçlanarak biriminin yeniden A grubuna yükseltildiği 03/12/2019 tarihine kadar olan dönem için gider ödemesinin C grubu üzerinden ödendiği, bu sebeple başvuranın yaklaşık 870 TL civarında gelir kaybına uğradığı anlaşılmıştır.
42) Buna göre, yukarıda yer verilen açıklamalar çerçevesinde, müdürlükçe onaylı yeni bir
çalışma planı bulunmaksızın, aile sağlığı elemanının geçici görevli olduğu aile sağlığı biriminin esnek mesai saatinde görevi başında olmaması nedeniyle, görevli olduğu aile hekimliği biriminin grubunun düşürülmesinin hukuka ve hakkaniyete aykırı olduğu değerlendirildiğinden, başvuranın maddi kaybının telafi edilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
c) Yeni Gruplandırma Başvurusu ile İtiraz Başvurusunun Aynı Süreçte Yapılabilmesi
Açısından Yapılan Değerlendirme
43) Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliğinin 16 ncı maddesinin (c) fıkrası
uyarınca, yapılan denetimler sonucunda birimin grubunun düşürülmesi veya gruplandırma başvuruları sonucunda birimin grubunun belirlenmesi durumunda, aile hekimi aynı yer için üç aydan önce yeniden grup değiştirmek için müracaat edememektedir. Ancak, Halk Sağlığı Genel Müdürlüğü’nün 21/10/2019 tarih ve E.1984 sayılı görüş yazısında, A ve B grubu olarak gruplandırılmış aile hekimliği birimlerinde görevli aile sağlığı çalışanı veya aile hekiminin esnek mesai uygulamasına devam etmemesi sonucunda esnek mesai görevini yerine getirmeyen aile hekimliği biriminin grup şartını kaybetmesi üzerine, yapılan değerlendirmeler sonucunda grubu düşürülen aile hekimlerinin grup şartlarını yeniden yerine getirmesi durumunda, süre sınırlaması olmaksızın gruplandırma başvurusunda bulunulabileceği ifade edilmiştir.
44) Başvuran da, 25/11/2019 tarihinde kendisine tebliğ edilen, denetim tarihi olan 20/11/2019
tarihi itibariyle biriminin grubunun düşürülmesi işlemine karşı, hem 28/11/2019 tarihli dilekçesiyle itiraz başvurusunda bulunmuş, hem de Halk Sağlığı Genel Müdürlüğünün bahsi geçen yazısı uyarınca vakit kaybetmeksizin yeni gruplandırma başvurusunda bulunmuş; ancak, Kocaeli İl Sağlık Müdürlüğü Aile Hekimliği Uygulama Birimince yeniden gruplandırma için yapılacak denetimin itiraz başvurusunun değerlendirmesinin sonrasına bırakılacağının ifade edilmesi üzerine, bir an önce tekrar A grubu olarak değerlendirilebilmek ve böylece ödenek kaybını azaltabilmek amacıyla 29/11/2019 tarihli dilekçesiyle itiraz başvurusunun işleme konulmamasını talep etmiştir. Sonuç olarak, yapılan gruplandırma denetimi sonucunda 03/12/2019 tarihi itibari ile birimi yeniden A grubu olarak değerlendirilmiş ve bu tarihten itibaren gider ödeneğini yeniden
A grubu üzerinden almaya başlamıştır.
45) Ancak, başvuran, grup düşürme işlemi öncesinde savunma alınmasını, itiraz başvurusu
ile Halk Sağlığı Genel Müdürlüğünün mezkur yazısı uyarınca yapılacak yeni gruplandırma başvurusunun eş zamanlı olarak değerlendirilmesini, maddi kayıp söz konusu olduğu için yeni gruplandırma başvurusunun hemen değerlendirilmesini talep etmektedir
46) Konuyla ilgili olarak, idare tarafından, başvuranın önce grup düşürme akabinde itiraz
sürecinin işletildiği yönündeki iddiasının yerinde olmadığını ifade edilse de, Kocaeli İl
Sağlık Müdürlüğünün, 25/11/2019 tarihinde başvurana tebliğ edilen 22/11/2019 tarihli ve
E. sayılı yazısında, 20/11/2019 tarihinde gerçekleştirilen denetime göre 20/11/2019 tarihinden itibaren C grubu olarak değerlendirildiği ve ÇKYS’ye işlendiği ifade edilmiş olup; buna karşılık, başvuranın itiraz başvurusunu Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme
Yönetmeliğinin 16 ncı maddesinin (c) fıkrası uyarınca denetim raporunun kendisine tebliğ edildiği 26/11/2019 tarihinden itibaren yapması söz konusu olmuş, ancak görüleceği üzere biriminin grubu itiraz başvurusundan önce 20/11/2019 tarihi itibariyle düşürülerek ÇKYS’ye işlenmiştir. Buna göre, itiraz başvurusunun kabul edilmesi halinde birimin 20/11/2019 tarihi itibariyle eski grubu olan A grubu olarak değerlendirilecek olsa bile, itiraz sürecinde önce grup düşürme işlemi yapıldığı ve akabinde itiraz başvurusunun değerlendirildiği görülmektedir.
47) Bu noktada, mevzuata göre denetim raporunun tebliğinden itibaren 7 günlük süre içinde
itiraz hakkı verilmeli, akabinde itiraz komisyonunca 15 gün içinde ilgilinin itirazı (savunması) değerlendirildikten sonra, komisyonun kararı itirazın kabulü yönünde olursa grup düşürme işlemi yapılmamalı, komisyonun kararı itirazın reddi yönünde olursa grup şartlarının kaybedildiği tarih olan denetim tarihi itibariyle birimin grubu düşürülerek
ÇKYS’ye işlenmeli ve komisyon kararı ilgilisine tebliğ edilmelidir. Bu bağlamda, sadece grup düşürmeyi gerektirecek bir denetim raporu bulunduğu ve aile hekiminin buna itiraz ettiği durumlarda, komisyonun ret kararı alması ancak ödemenin yapılmış olması durumunda ödenmiş olan fazla ödeneğin bir sonraki ödeme döneminde kesilmesi uygulaması yapılması uygun olacaktır.
48) Öte yandan, itiraz dilekçesi ile yeni gruplandırma başvurusunun aynı anda
yapılamayacağına veya yeni gruplandırma başvurusunun itiraz başvurusunun sonrasına bırakılacağına ilişkin herhangi bir mevzuat düzenlemesi bulunmamaktadır. Nitekim, Aile
Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliğinin 16 ncı maddesinin (c) fıkrası uyarınca denetim raporuna yapılacak itiraz ile yine mezkur yönetmeliğin 16 ncı maddesinin (c)
fıkrası ve Türkiye Halk Sağlığı Kurumu’nun 21/07/2017 tarihli ve 1828 sayılı genel yazısı uyarınca yapılacak gruplandırma denetimi mevzuatta ayrı süreçler olarak öngörülmüş, her iki denetimin sonuçlandırılması için neredeyse toplamda aynı süre düzenlenmiştir.
49) Ancak, Kocaeli İl Sağlık Müdürlüğünün uyguladığı şekilde önce itiraz başvurusunun
incelenip akabinde gruplandırma denetiminin yapılması yönünde bir uygulamaya gidilmesi ve başvuranın grubunun düşürülmesine itirazını devam ettirmesi halinde önce itiraz dilekçesinin incelenip karara bağlanmasını beklemesi, itirazının olumsuz sonuçlanması halinde (ki örnek mahkeme kararlarına ve idarenin iş bu başvuru kapsamındaki savunmasına bakılacak olursa reddedilme olasılığının yüksek olduğu görülecektir) itirazının sonuçlanmasına kadar geçecek olan süreye ilaveten yeni gruplandırma denetimine kadar geçecek süre kadar düşük gruptan ücret alması söz konusu olacağı; diğer bir ifadeyle, başvuranın itiraz dilekçesini geri çekmeyip yeni gruplandırma başvurusunun itirazının değerlendirilmesinin sonrasına bırakılması halinde daha uzun bir süre düşük grup ücreti alacağı sonucuna ulaşılmaktadır.
50) Bu açıdan, Kocaeli İl Sağlık Müdürlüğünün yeni gruplandırma başvurusunun itiraz
başvurusunun sonuçlanması sonrası bırakılması yönündeki uygulaması hukuka ve hakkaniyete uygun değildir. Bakanlık tarafından Kurumumuza gönderilen cevabi yazıda da uygulamanın bu yönde yapılacağına yönelik bir ifade yer almamaktadır. Kaldı ki, farklı işlemler tesis edilecek olsa da her iki süreç de müdürlükçe yönetilecek olduğundan, süre açısından her iki başvurunun aynı anda sonuçlandırılması da mümkündür.
51) Buna göre, itiraz başvurusu ile yeni gruplandırma başvurusu aynı anda değerlendirilmeli,
yeni gruplandırma başvurusunun daha önce olumlu olarak sonuçlanması ve akabinde itiraz başvurusunun reddedilmesi halinde ilgililerin daha kısa süre düşük gruptan ücret almasına imkan sağlanmalı; yeni gruplandırma başvurusunun daha önce olumlu olarak sonuçlanması ve akabinde itiraz başvurusunun kabul edilmesi halinde en başından itibaren aile hekimliği biriminin grubu düşürülmemiş gibi işlem tesis edilmeli; yeni gruplandırma başvurusunun daha önce olumsuz olarak sonuçlanması halinde ilgilinin daha kısa sürede yeni bir başvuru yapmasına imkan sağlanması; itiraz başvurusunun daha önce olumlu sonuçlanması halinde yeni gruplandırma başvurusunun hükümsüz sayılmalı, itiraz başvurusunun daha önce olumsuz sonuçlanması halinde ise ilgilinin en azından denetim tarihi ile yeni gruplandırma başvurusunun olumlu sonuçlanmasına kadar geçen sürede düşük gruptan ödenek almasına imkan sağlanmalı, ayrıca bu durumda ilgililerin itiraz başvurularının olumsuz sonuçlanması karşısında daha kısa sürede Kurumumuz gibi denetim mercilerine ve yargı yoluna başvurmasının sağlanmalıdır. Öte yandan, Bakanlık tarafından bu durumlarda uygulamanın nasıl olması gerektiği konusunda yönlendirici düzenlemelerde bulunması gerekmektedir.
d) Süt İzninin Esnek Mesaide Kullanılması Açısından Yapılan Değerlendirme
52) Bütün bunlara ilaveten, başvuran süt izninin esnek mesaide kullanılabilmesini ve
izindeyken olanlardan sorumlu tutulmamayı talep etmektedir.
53) 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nun 3 üncü maddesinin 12 nci fıkrasında, evlenme,
ölüm, doğum ve emzirme hâllerinde, 657 sayılı Kanunun 4/B maddesi kapsamındaki sözleşmeli personele ilişkin izin sürelerin uygulanacağı ifade edilmiş; 06/06/1978 sayılı ve 7/15754 sayılı Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esasların 9 uncu maddesine göre personele ücretli doğum izninin bitim tarihinden itibaren ilk altı ayda günde 3 saat, ikinci altı ayda günde 1,5 saat süt izni verileceği, süt izninin kullanımında annenin saat seçim hakkı bulunduğu düzenlenmiştir.
54) Buna göre, süt izni kullanacak aile hekiminin veya aile sağlığı elemanının, bulunduğu altı
aylık döneme göre seçtiği günlük saat dilimleri dikkate alınarak ve bu süreler haftalık 40 saat olan çalışma saatinden düşülerek, esnek mesaiye ilişkin gruplandırma kriterlerini (haftalık saat içinde 3 saat esnek mesai yapma ve aile sağlığı merkezinin haftalık 55 saat çalışması şartını) karşılayacak şekilde düzenledikleri ve müdürlükçe onaylanan çalışma planı çerçevesinde hizmet vermesi gerekmektedir.
55) Bu durumda, esnek mesai uygulamasında, aile hekiminin süt izni kullanması durumunda,
aile sağlığı çalışanı için aile hekiminden farklı olarak haftalık 40 saatlik çalışma saatine göre ayrı bir çalışma planı düzenlenmeli; aile sağlığı elemanının süt izni kullanması durumunda ise, aile hekiminin aile sağlığı elemanının süt izni kullanmayı tercih ettiği saatlerde tek başına çalışacağı göz önünde bulundurulmalı; yapılacak denetimlerde de bu husus dikkate alınarak, aile hekimi ve aile sağlığı elemanının birlikte çalışmadığı gerekçesiyle, birimin grubu düşürülmemelidir.
56) Bu konuda, Bakanlık tarafından Kurumumuza gönderilen yazıda aksi yönde bir görüş
verilmemiş olsa da, gruplandırma değerlendirmesi esnasında esnek mesai uygulaması açısından aile hekimi ile aile sağlığı elemanının birlikte çalışması şartının karşılanması konusunda uygulamanın nasıl olacağı konusunda açık bir görüş sunulmamış olduğundan; ayrıca, Kocaeli İl Sağlık Müdürlüğünün 02/01/2020 tarihli ve E sayılı yazısıyla Sağlık
Bakanlığı Halk sağlığı Genel Müdürlüğü Aile Hekimliği Dairesi Başkanlığına gönderilen başvuranın 06/12/2019 tarihli dilekçesinde, görev yaptığı birimde bir aile sağlığı çalışanının esnek mesaide süt izni kullanma talebinin, aile sağlığı elemanının esnek mesaide aile hekimi ile birlikte görev yapması gerektiği yönündeki görüş yazısı gerekçe gösterilerek müdürlükçe reddedildiğini ifade edilmiş olduğundan; idarenin doğrudan başvuranın menfaatini ihlal eden bir işlemi söz konusu olsa da, bağlı bulunduğu müdürlüğün yaklaşımı açısından birlikte çalıştığı aile sağlığı elemanlarının aynı uygulamaya maruz kalması ve başvuranın dolaylı olarak da olsa mağduriyet yaşaması söz konusu olabileceğinden, Bakanlıkça gerekli düzenlemelerin yapılmasını teminen, bu hususun da değerlendirilmesinde fayda mülahaza edilmiştir.
57) Sonuç olarak, Kurumumuzca yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; yukarıda
yapılan açıklamalar çerçevesinde, aile hekimlerinin veya aile sağlığı elemanlarının izin veya raporlarının onaylanması sırasında, izin veya rapor alan aile hekimi veya aile sağlığı elemanı yerine bakacak olan aile hekiminin veya aile sağlığı elemanının, haftalık 40 saatlik çalışma süresine göre ve çalışma saatlerinin ortasında yemek ve istirahat için ara verilmesini gözetecek şekilde, ayrıca her iki birimin esnek mesaisini mümkün olduğunca karşılayacak şekilde çalışma planı hazırlamalarının ve düzenledikleri bu çalışma planının müdürlükçe onaylanmasının sağlanmasını; aile hekimlerinin ve aile sağlığı elemanlarının süt izni hakkını kullanmaları halinde buna uygun esnek mesai çalışma planlarının düzenlenmesini ve müdürlükçe onaylanmasının sağlanmasını; yapılacak denetimlerde aile hekiminin veya aile sağlığı elemanının müdürlükçe onaylanan çalışma planına riayet etmemesi durumunda, ilgili aile hekimi veya aile sağlığı hakkında sadece ihtar puanı cezası sürecinin işletilmesini; aile hekimi ve aile sağlığı elemanının esnek mesaide her durumda beraber çalışamayacağı gözetilerek bu şartın gruplandırma değerlendirmesi kriterleri arasından çıkarılmasını; grup düşürme işleminin itiraz sürecinin akabinde uygulanmasını ve grup düşürülmesine itiraz başvurusu ile yeni gruplandırma başvurusunun eş zamanlı olarak değerlendirilmesini teminen gerekli düzenlemelerin yapılması yönünde; ayrıca, başvuranın görev yaptığı birimin grubunun düşürülmesi nedeniyle oluşan kaybının başvurana ödenmesi yönünde idareye tavsiyede bulunulması gerektiği sonuç ve kanaatine ulaşılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
58) 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu
Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde iyi yönetim ilkelerine yer verilmiş olup; Kurumumuzca talep edilen bilgi ve belgelerin idare tarafından süresi içinde gönderildiğinden “kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi” ilkesine uygun hareket ettiği; ancak, başvuranın talebini reddederken bu işlem karşısında hangi sürede hangi mercilere başvurabileceğinin göstermemiş olması sebebiyle “karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi” ilkesine uymadığı tespit edilmiş olup, idareden bundan böyle bu ilkeye de uyması beklenmektedir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
59) 6328 sayılı Kanunun “Dava açma süresinin yeniden işlemeye başlaması” başlıklı 21 inci
maddesinde, Kamu Denetçiliği Kurumunun inceleme ve araştırmasını, başvuru tarihinden itibaren altı ay içinde sonuçlandıramaması hâlinde durmuş olan dava açma süresinin kaldığı yerden işlemeye başlayacağı belirtilmiştir. Bu kapsamda incelemenin altı ayda bitirilememe gerekçesi, dava açma süresinin kaldığı yerden yeniden işlemeye başlayacağı hususu ve yargı yolu, başvurana 07/08/2020 tarihli ve S.20.72530 sayılı yazı ile bildirilmiştir.
VII. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosya kapsamına göre, Aile hekimlerinin veya aile sağlığı elemanlarının izin veya raporlarının onaylanması sırasında, izin veya rapor alan aile hekimi veya aile sağlığı elemanı yerine bakacak olan aile hekiminin veya aile sağlığı elemanının, haftalık 40 saatlik çalışma süresine göre ve çalışma saatlerinin ortasında yemek ve istirahat için ara verilmesini gözetecek şekilde, ayrıca her iki birimin esnek mesaisini mümkün olduğunca karşılayacak şekilde çalışma planı hazırlamalarının ve düzenledikleri bu çalışma planının müdürlükçe onaylanmasının sağlanmasını; aile hekimlerinin ve aile sağlığı elemanlarının süt izni hakkını kullanmaları halinde buna uygun esnek mesai çalışma planlarının düzenlenmesini ve müdürlükçe onaylanmasının sağlanmasını; yapılacak denetimlerde aile hekiminin veya aile sağlığı elemanının müdürlükçe onaylanan çalışma planına riayet etmemesi durumunda, ilgili aile hekimi veya aile sağlığı hakkında sadece ihtar puanı cezası sürecinin işletilmesini; aile hekimi ve aile sağlığı elemanının esnek mesaide her durumda beraber çalışamayacağı gözetilerek bu şartın gruplandırma değerlendirmesi kriterleri arasından çıkarılmasını; grup düşürme işleminin itiraz sürecinin akabinde uygulanmasını ve grup düşürülmesine itiraz başvurusu ile yeni gruplandırma başvurusunun eş zamanlı olarak değerlendirilmesini teminen gerekli düzenlemelerin yapılması yönünde; Ayrıca, başvuranın görev yaptığı birimin grubunun düşürülmesi nedeniyle oluşan kaybının başvurana ödenmesi yönünde SAĞLIK BAKANLIĞINA TAVSİYEDE
BULUNULMASINA,
6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası
uyarınca, SAĞLIK BAKANLIĞI tarafından bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, Kararın Başvurana ve gereği için SAĞLIK BAKANLIĞINA tebliğine, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.
e-imzalıdır
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi