Aile yardımı ödeneğinin doğum tarihinden itibaren ödenmesi talebi, hukukun belirlilik ilkesi ve sosyal devlet ilkesiyle nasıl değerlendirilir (KDK)

T.C. TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU

(OMBUDSMANLIK)

SAYI : 2023/6253-S.23.10236

BAŞVURU NO : 2022/18666

KARAR TARİHİ : 23/05/2023

TAVSİYE KARARI ,TCKN:

Adres:

MİLLİ EĞİTİM BAKANLIĞI

BAŞVURUYA KONU İDARE :

BAŞVURUNUN KONUSU : Aile Yardımından Geriye Dönük Yararlanma Talebi

BAŞVURU TARİHİ : 13/12/2022

I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ

1. Başvuran, Kurumumuza yaptığı başvurusunda, 20.05.2017 tarihinde evlendiğini, 21.01.2019 tarihinde bir çocuğunun dünyaya geldiğini, doğum tarihinden itibaren eşi bildirim yapmış olmasına rağmen eski çalıştığı kurum bildirimi ilgili makamlara ulaştırmadığından dolayı çocuk yardımı ödeneği almadıklarını ve bunun maaş bordrolarında görülebildiğini, kendisinden kaynaklı olmayan bir ihmal yüzünden bu hakkından mahrum kaldığını belirterek çocuk yardımı ödeneğinin daha önce verilen emsal kararlar doğrultusunda tarafına çocuğunun doğum tarihinden itibaren ödenmesini talep etmektedir.

II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI

2. Başvuruya konu iddialar hakkındaki bilgi ve belge talep yazımıza istinaden Milli Eğitim Bakanlığı

Personel Genel Müdürlüğünün 09.01.2023 tarihli E- – – sayılı üst yazısı ekinde gönderilen Ereğli (Konya) İlçe Milli Eğitim Müdürlüğünün 28.12.2022 tarih ve E- – sayılı cevabi yazısında özetle; 2.1. Aile yardımı bildirim formunun aslı yada düzenlendiği tarih itibari ile evrakın görevde bulunduğu kurum müdürlüğünce aslı gibidir onaylı bir suretinin Müdürlüğe resmi olarak iletilmesi halinde, bahse konu ödeme işleminin yapılacağını, 2.2. Başvuranın çocuğunun doğumunun gerçekleştiği ay ve takip eden aylar içerisinde görevli bulunduğu kuruma aile yardımı bildiriminin verilip verilmediği, verildi ise okul kayıtlarında olması gereken aile yardımı bildirim formunun tarihi, sayısı belirtilmediği ve formun aslının Müdürlüğe ibraz edilmediğinden, sunulan belgelerin gerçeği yansıttığından emin olunamadığı, ayrıca daha önce görev yaptığı okul idaresi ile yapılan görüşme neticesinde başvuranın talebi üzerine sehven ödenemediğine dair yazı yazıldığı anlaşıldığı, aile yardım bildirimlerinin e-devlet üzerinden yapılması gerektiği,

2.3. Başvurana eş/çocuk yardımı ödemesine ilişkin olarak beyannamenin verildiği tarihi takip eden aybaşından itibaren ilgili personele hak edeceği eş/çocuk yardımının ödenmesi mümkün bulunmakta olup, geçmişe yönelik ödeme yapılması mümkün olmamakla birlikte, 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem

Kurulu Kararının ilgili maddesi gereğince beyanname verdiği tarihten itibaren geriye dönük en fazla 3 aylık olarak ödenebileceği ve adı geçen kişiye Müdürlüğe vermiş olduğu aile yardım bildirimine istinaden geriye dönük olarak çocuk yardımı ödemesi yapıldığı, açıklamalarına yer verilmiştir.

III. İLGİLİ MEVZUAT

3. 2709 sayılı T.C. Anayasasının “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74. maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkrasında; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği

Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.”, 4. 14.6.2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun Görevi” başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”, 5. 14.07.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 5.1.”Amaç” başlıklı 2. maddesinde, “Bu Kanun, Devlet memurlarının hizmet şartlarını, niteliklerini, atanma ve yetiştirilmelerini, ilerleme ve yükselmelerini, ödev, hak, yüküm ve sorumluluklarını, aylıklarını ve ödeneklerini ve diğer özlük işlerini düzenler.” 5.2. “Aile Yardım Ödeneği” başlıklı 202. maddesinde, “Evli bulunan Devlet memurlarına aile yardımı ödeneği verilir. Bu yardım, memurun her ne şekilde olursa olsun menfaat karşılığı çalışmayan veya herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşundan aylık almayan eşi için 1500, çocuklarından her biri için de 250 gösterge rakamının (72 nci ay dahil olmak üzere 0-6 yaş grubunda yer alan çocuklar için bir kat artırımlı)

aylık katsayısı ile çarpılması sonucu elde edilecek miktar üzerinden ödenir. Eşlerden birine iş akdi veya toplu sözleşme gereği çocukları için yapılan aile yardımı ödeneği daha düşük ise, yalnız aradaki fark ödenir…” 5.3. “Aile Yardımı Ödeneğinin Ödeme Usulü” başlıklı 203. maddesinde, “Aile yardımı ödeneği Devlet memurlarına her ay aylıklarıyla birlikte ödenir…”, 5.4. “Aile yardımı ödeneğine hak kazanma” başlıklı 204. maddesinde, “Memur, eş için ödenen aile yardımı ödeneğine evlendiği; çocuk için ödenen yardıma da çocuğunun doğduğu tarihi takip eden ay başından itibaren hak kazanır.”, 5.5. “Çocuk için aile yardımı ödeneği verilmiyecek haller” başlıklı 206. maddesinde, “Aşağıdaki hallerde çocuklar için aile yardımı ödeneği verilmez: 1. Evlenen çocuklar, 2. (Değişik: 21/4/2005 – 5335/28 md.) 25 yaşını dolduran çocuklar (25 yaşını bitirdiği halde evlenmemiş kız çocukları ile çalışamayacak derecede malûllükleri resmi sağlık kurulu raporuyla tespit edilenler için süresiz olarak ödeneğin verilmesine devam olunur.), 3. Kendileri hesabına ticaret yapan veya gerçek veya tüzel kişiler yanında her ne şekilde olursa olsun menfeat karşılığı çalışan çocuklar (Öğrenim yapmakta iken tatil devresinde çalışanlar hariç), 4. Burs alan veya Devletçe okutulan çocuklar.” 6. 31.12.2005 tarih ve 26040 sayılı 3. Mükerrer Resmi Gazetede yayımlanan Merkezi Yönetim

Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin “Amaç” başlıklı 1. maddesinde, “Bu Yönetmeliğin amacı, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde malî işlemlerin gerçekleştirilmesi ve muhasebeleştirilmesi

kapsamında, harcamalarda ödeme belgesine bağlanacak kanıtlayıcı belgeleri ve bunlardan bu Yönetmelikte düzenlenmesi gerekenlerin şekil ve türlerini belirlemektir.” hükmü, 12. maddesinde ise, sosyal yardım ödemelerinde ödemenin çeşidine göre gerekli olan belgeler sayılmış ve aylıkları ile birlikte ödenen aile yardımının personelin ilk işe girişinde alınacak aile yardımı bildirimine dayanılarak ödeneceği, bu bildirimin personelin aile yardımından yararlanan eş ve çocuk durumunda meydana gelen değişiklikler ile yer değiştirme suretiyle atama halinde yenileneceği, hükümleri düzenlenmiş bulunmaktadır.

IV. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ

7. Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvuranın talebinin kabulü yönünde öneri, Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.

V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE

A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme 8. Başvuran, çocuğunun doğum tarihinden itibaren eşi bildirim yapmış olmasına rağmen eski çalıştığı Okul

Müdürlüğünce talebi ilgili makamlara iletilmediğinden çocuk yardımı ödeneği verilmediğini belirtmekte olup, verilen emsal kararlar doğrultusunda çocuğunun doğum tarihinden itibaren çocuk yardımı ödeneğinin tarafına ödenmesini talep etmektedir.

9. Dosya kapsamında sunulan bilgi ve belgelerden, başvuranın eşinin çocuk yardımı ödenmesi amacıyla dilekçe yazmış olmasına rağmen o dönemde görev yapmakta olduğu Ali Tiryakioğlu Mesleki ve Teknik

Anadolu Lisesi Müdürlüğünce aile durum bildiriminin sehven işleme alınmamış olduğu ve söz konusu durumun düzeltilmesi amacıyla başvuranın eşinin bağlı olduğu Ereğli İlçe Milli Eğitim Müdürlüğüne hitaplı yazı yazıldığı ancak ilgili Müdürlükçe meri mevzuat kapsamda söz konusu talep uygun görülmeyerek geçmişe dönük ödeme yapılmadığı, bu defa başvuran tarafından çocuğunun doğduğu tarihten itibaren çocuk yardım ödeneğinin ödenmesi yönünde talepte bulunduğu ancak, toplu sözleşme hükmündeki

28.08.2019 tarihli ve 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararının 35. maddesindeki, “Aile

yardımından yararlanılabilecek eş ve çocuk durumunda meydana gelen değişiklikleri daha sonraki tarihlerde bildiren personele, ilgili mevzuatı uyarınca aile yardımı ödeneği verilmesi koşullarının mevcut olması ve 15/01/2018 tarihinden öncesine taşmaması kaydıyla, anılan bildirime dayanılarak aile yardımı ödeneğinden yararlanabileceği tarihten önceki üç aya kadar olan dönem için de aile yardımı ödenekleri verilir.” hükmü uyarınca başvurana müracaatı neticesinde geriye dönük üç ay çocuk yardımı ödemesi yapıldığı anlaşılmıştır.

10. Anayasanın 2. maddesinde, Devletin temel nitelikleri arasında hukuk devleti ilkesine yer verilmiş olup, hukuk devletinin temel ilkelerinden biri “belirlilik”tir. Bu ilkeye göre, hukuki düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gereklidir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup birey, yasadan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunu bilmelidir. Ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını ayarlar. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. (AYM,

17.04.2008 Tarihli, E.2005/5, K.2008/93 sayılı Kararı).

11. Ayrıca, idarenin işlem tesis ederken hukuka bağlı olması ve hukuk kuralları içinde hareket etmesi hukuk devletinin bir diğer ilkesidir. Bu kapsamda, idari işlemin belli bir sebebe dayanması gerektiği açık bir kuraldır.

12. Bilindiği üzere eş için ödenen aile yardımı ödeneği, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 204.

maddesinde “evlenme” olayının gerçekleşmesine, çocuk için ödenen aile yardımı ödeneği ise “doğum” olayının gerçekleşmesine bağlanmış ve evlenmenin ve/veya doğum olayının gerçekleştiği tarihi takip eden aybaşından itibaren de bu ödemelere hak kazanılacağı ifade edilmiştir. Aynı kanunun 202. maddesinde ise bu ödeneğin, memurun her ne şekilde olursa olsun menfaat karşılığı çalışmayan veya herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşundan aylık almayan eşi ve 206. maddedeki istisnalar haricinde çocukları için yapılacağı ifade edilmiştir. Söz konusu maddelerden de anlaşılacağı üzere; eş için ödenecek aile yardımı ödeneğinin, evlenme olayının vuku bulması ile çocuk için ödenen aile yardımı ödeneğinin ise doğum olayının vuku bulması ile elde edilen kazanılmış bir hak olarak dikkate alınması gerektiği, ancak eş için ödenecek aile yardımı ödeneğinde, eşin her ne şekilde olursa olsun menfaat karşılığı çalışmaması veya herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşundan aylık almaması şartına bağlandığı, çocuk için ödenen aile yardımı ödeneğinde ise

657 sayılı Kanunun 206. maddesinde belirtilen istisnaların göz önünde bulundurulması gerektiği ortadadır.

13. Öte yandan şikâyet konusunun, Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği çerçevesinde değerlendirilmesi de gerekmektedir. İlgili yönetmeliğin amacı, “harcamalarda ödeme belgesine dayanılacak kanıtlayıcı belgeleri ve bu belgelerin şekil ve türlerini” belirlemektir. Anılan yönetmelikle hakkın nasıl kazanılacağı değil ödemenin hangi belgeler üzerinden yapılacağı belirlenmektedir. Bir başka ifade ile kişi bu ödeneğe, ilgili yönetmelik hükmü çerçevesinde aile yardımı bildiriminde bulunduğundan değil 657 sayılı Kanunda yer alan şartları yerine getirdiğinden hak kazanmaktadır. Kaldı ki Anayasanın 128. maddesi gereğince memura yapılacak ödemelerin kanunla yapılacağı hükmü karşısında yönetmelik hükmüne dayanarak ödemenin yapılıp yapılmayacağına dair bir karar vermenin mümkün bulunmadığı da açıktır.

14. Konunun, aile yardım bildiriminin verilmesinin herhangi bir süre şartına tabi olup olmadığı yönünden değerlendirilmesinde ise; yukarıda yer verilen 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun ilgili maddelerinde, hakkın hangi şartlarda kazanılıp kaybedileceği, ne şekilde ve ne zaman ödeneceği açıkça düzenlenmiş olmakla beraber geriye dönük talep edilip edilemeyeceği ve bildirim süresine ilişkin bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Dolayısıyla söz konusu bildirim için herhangi bir süre şartı getirilmediği anlaşıldığından hak sahiplerince verilen bildirimlere istinaden geriye dönük olarak aile yardımı talep edilmesinin önünde de yasal bir engel bulunmadığı değerlendirilmiştir.

15. Şikâyet konusuyla benzer nitelikteki taleplerle ilgili Aksaray İdare Mahkemesinin 24/07/2013 tarihli ve

E:2013/367, K:2013/675 sayılı kararı ile Manisa İdare Mahkemesinin 25/11/2014 tarihli ve E:2014/367, K2014/798 sayılı kararlarında aile yardımı ödeneğinin geriye dönük ödenebileceği, buna dayanak olarak da ilgili kararlarda “Dava dosyasının, yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ile bir arada değerlendirilmesinden, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlara aile yardımının ne şekilde ve ne zaman ödeneceği açıkça hükme bağlanmış olmakla beraber geriye dönük olarak talep edilemeyeceği yönünde bir düzenlemenin bulunmadığı (bu yönde bir hükme yer verilmediği) anlaşılmaktadır.” hususunun gösterildiği tespit edilmiştir. (Emsal nitelikli 2020/69198, 2020/95522 vd. Kurum Kararlarımız)

16. Ayrıca, Anayasanın Ücrette adalet sağlanması başlıklı 55. maddesinde “Ücret emeğin karşılığıdır.

Devlet, çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret elde etmeleri ve diğer sosyal yardımlardan yararlanmaları için gerekli tedbirleri alır” hükmü düzenlenmiş olup, bu kapsamda da bir sosyal yardım olan çocuk yardımının ilgili idare tarafından başvuran kişiye ödenmesi aynı zamanda sosyal devlet ilkesinin de bir sonucudur.

17. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun aile yardımı ödeneğine hak kazanılması başlıklı 204.

maddesinde ‘çocuğunun doğduğu tarihi takip eden ay başından’ aile yardımının ödeneceği düzenlemesine göre Kamu görevlisinin çocuk yardımı alması için öncelikle Doğum olgusunun gerçekleşmesinin yeterli olduğu anlaşılmaktadır. Bu durumda doğum olayının ilgili idareye bildirilmesi veya bildirilme şeklinin yardımı almak için kurucu bir unsur olmadığı, gerçekleşen olgunun bildirilmesinden ibaret olduğu, kaldı ki, günümüz şartlarında nüfus kayıtlarından bu olgunun tespit edilmesinin son derece kolay olduğu da göz ardı edilmemelidir.

18. İlgili idarece her ne kadar Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve

Sosyal Haklara İlişkin 2022-2023 Yıllarını kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşmenin “Aile Yardımı

Ödeneğinden Geriye Dönük Yararlanma” başlıklı 36. maddesiyle, aile yardımı ödeneğine ilişkin olarak, aile yardımından yararlanabilecek eş ve çocuk durumunda meydana gelen değişiklikleri daha sonraki tarihlerde bildiren personele, ilgili mevzuata uyarınca aile yardımı ödeneği verilmesi koşullarının mevcut olması ve 01.10.2021 tarihinden öncesine taşmaması kaydıyla, anılan bildirime dayanılarak aile yardımı ödeneğinden yararlanabileceği tarihten önceki 3 (üç) aya kadar olan dönem içinde aile yardımı ödenekleri verilmesinin kararlaştırıldığı belirtilmişse de toplu sözleşmeler vasıtasıyla esasında kamu görevlilerinin sahip oldukları haklara ilave bazı haklar elde etmelerinin amaçlandığı, dolayısıyla yukarıda yer alan açıklamalar ve ilgili mevzuat hükümleri dikkate alındığında, bahsi geçen toplu sözleşme hükmü ile memurlara yeni bir hak verilmesinden ziyade, memurların zaten sahip oldukları hakkın kısıtlandığı görülmüştür.

19. Toplu sözleşme hükümlerinin bağlayıcı ve kanun niteliğinde kural koyma etkisi, kanuna uygun muhtevada yapılan bir toplu sözleşme bakımından doğrudur. Toplu sözleşmenin kanuna aykırı olması halinde, kanuna aykırı toplu sözleşme hükümlerinin kesin hükümsüzlüğü söz konusu olur. Çünkü kanun, kanuna aykırı toplu sözleşme yapma hakkını vermez. (ARICI, Kadir, “Toplu Sözleşmesi İle Kanun

Değiştirilmesi: İlksan Örneği”, Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVIII, Y. 2014, Sa. 3-4)

20. Emsal nitelikteki Danıştay 11. Dairesinin 13/06/2014 tarihli ve E:2013/3728, K:2014/4312 sayılı kararında da; “Emekliliği hak etmiş olan memurlara toplu sözleşmeye göre hiçbir sosyal denge yardım ödemesi yapılamayacağı yolunda bir hüküm konulmasıyla, memurlara sosyal denge tazminatı ödenmesinin dayanağı olan mevzuatta yer verilmeyen kısıtlamalar getirildiği ifade edilerek, davacının parasal haklarından yoksun bırakılmasında hukuka uygunluk bulunmadığı hükmüne varılmış ve bu durumun tarafların sözleşme şartlarını belirleme yetkisi kapsamında değerlendirilmesi suretiyle davanın reddi yolunda verilen İdare Mahkemesi kararında hukuk isabet görülmediği” belirtilmiştir.

21. Yukarıda anlatılan hususlar, başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; çocuğu için talep ettiği aile yardımı ödeneğinin “doğum” olayının gerçekleşmesine bağlanarak doğum olayının gerçekleştiği tarihi takip eden aybaşından itibaren de bu ödemelere hak kazanılacağı ve 657 sayılı Kanunun 206. maddesindeki istisnalar haricinde ödenmesi gerektiği kanaatine ulaşılmış olup başvurana geriye dönük aile yardımı ödeneği verilmemesi işleminde hukuka uyarlık görülmemiştir.

B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 22. İyi yönetim ilkelerine 28.03.2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu

Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6. maddesinde yer verilmiş olup; idarenin, şikâyetçiye verdiği cevapta hangi sürede hangi mercilere başvurabileceğini göstermediği, bu nedenle “karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi” ilkesine uymadığı anlaşılmış olup, idareden bundan böyle bu ilkeye uyması beklenmektedir.

VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA

23. 6328 sayılı Kanunun 21. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca tavsiye kararı üzerine otuz gün içinde herhangi bir işlem tesis edilmez veya eylemde bulunulmaz ise durmuş olan dava açma süresi kaldığı yerden işlemeye başlayacak olup, ilgili idarenin eylem ve işlemlerine karşı (varsa) dava açma süresinden arta kalan sürede Konya İdare Mahkemelerine yargı yolu açıktır.

VII. KARAR

Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosya kapsamına göre BAŞVURUNUN KABULÜ ile

Başvuranın talep ettiği aile (çocuk) yardımı ödeneğinin, ödenmemiş olan kısmının, geriye dönük olarak ödenmesi yönünde EREĞLİ KAYMAKAMLIĞI İLÇE MİLLİ EĞİTİM MÜDÜRLÜĞÜNE

TAVSİYEDE BULUNULMASINA,

6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 20. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca; idare tarafından

bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde başvurana ve Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, Kararın BAŞVURANA ve MİLLİ EĞİTİM BAKANLIĞINA tebliğine

Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.

Şeref MALKOÇ

Kamu Başdenetçisi