TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 4715-4715 |sayi|18745356-101.07.04-E.18745356-101.07.04-E.
BAŞVURU NO : 2017/12799 2017/ 12799
KARAR TARİHİ : 16/03/2018 |tarih|
TAVSİYE KARARI
BAŞVURAN VEKİLİ / TEMSİLCİSİ :
BAŞVURUYA KONU İDARE : 1 – Maliye Bakanlığı (Re”sen)
2 – Makine ve Kimya Endüstrisi
Kurumu Genel Müdürlüğü
BAŞVURUNUN KONUSU : Aile yardımı ödeneğinin geriye dönük olarak ödenmesi talebi hakkındadır .
BAŞVURU TARİHİ : 24/10/2017 24.10.2017
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1) Başvuran, Kurumumuza e-başvuru yoluyla yaptığı başvurusunda ve eklerinde, özetle; eşiyle
aynı iş yerinde 399 sayılı KHK’ya bağlı kadro karşılığı sözleşmeli personel olarak çalışmakta olduğunu, eşinin 27/ 03/ 2017 tarihinden itibaren 17/ 03/ 2017 tarihli ve sayılı Makam
Olur ’u ile ücretsiz analık iznine ayrıldığını, eşinin ücretsiz izne ayrıldığı tarihten itibaren ödenmesi gereken aile yardımı ödeneği için 13/ 10/ 2017 tarihinde Kurumuna dilekçe verdiğini, Kurumunun bu dilekçeye istinaden beyanda bulunduğu ay itibari ile ödeme yaptığını, daha öncesine ait ödemenin ise Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün 06/ 09/ 2017 tarihli ve sayılı yazısı gerekçe gösterilerek yapılmadığını, kendisinin eşinin ücretsiz izne çıktığı tarihten itibaren aile yardımına hak kazanabileceği ve tarafına beyan karşılığı ödeme yapılabileceği hususunda bilgi sahibi olmadığını, bu yüzden aile yardımı ödenmesi için konudan haberi olduğu tarihte başvuruda bulunduğunu, eşiyle aynı Kurumda aynı fabrikada çalışmasına ve idarenin bilgisi dahilinde eşinin aylıksız izni için Makam Olur ’u alınmasına rağmen kendisine aile yardımı alabilmesi için beyanda bulunması gerektiği konusunda bilgilendirme yapılmaması nedeniyle çalışmakta olduğu Kurumun da ihmalinin
1 / 12olduğunu düşündüğünü ve Kurumunun kendisini hak kaybına uğrattığını ifade ederek, eşinin
ücretsiz izne çıktığı günden itibaren hak kazandığı ve beyan vermediği gerekçesiyle tarafına ödenmeyen aile yardımının geçmişe dönük olarak ödenmesini talep etmektedir .
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2) Makina ve Kimya Endüstrisi Kurumu’nun 26/ 01/ 2018 tarihli ve sayılı yazısında, özetle;
2.1) Başvuranın 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (II) sayılı cetvele tabi mühendis
pozisyonunda, eşi ün ise aynı Kararnameye tabi teknisyen pozisyonunda
Makina ve Kimya Endüstrisi Kurumu (MKE) Hurda İşletmesi Kırıkkale Hurda Müdürlüğünde görev yapmakta olduğu,
2.2) Başvuranın 13/ 10/ 2017 tarihli dilekçesiyle, eşinin 27/ 03/ 2017 tarihi itibariyle ücretsiz izne
ayrıldığından bahisle aile yardımı ödeneğinin 27/ 03/ 2017 tarihi itibariyle maaşına yansıtılmasını talep ettiğini,
2.3) Kurumda görev yapan başka bir personelin eşinin de 14/ 03/ 2017 tarihinde aylıksız izne
ayrıldığı, ancak aile yardımı bildirimini 10/ 07/ 2017 tarihinde verdiğini, söz konusu personelin eşinin aylıksız izne ayrıldığını Kuruma bildirmesi gerektiğini bilmediğinden bahisle aile yardımı bildirimini yapamadığını belirterek Mart 2017 ila Haziran 2017 ayları için geriye dönük aile yardımı ödeneğini talep etmesi üzerine, Maliye Bakanlığının görüşüne başvurulduğunu,
2.4) Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün 06/ 09/ 2017 tarihli ve 7087 sayılı
yazısında “… aile yardımı ödeneğinin aile yardımı bildirimine dayanılarak yapılan bir ödeme niteliğinde olması dikkate alındığında bildirimin yapılmadığı dönemlere ilişkin ödeme yapılması söz konusu olamayacağı gibi bildirimin yapılmasından sonra da geriye dönük olarak aile yardımı ödeneği verilmesi imkan bulunmadığı değerlendirilmektedir .” Mütalaasında bulunduğunu,
2.5) Maliye Bakanlığının mütalaasında da belirtildiği üzere, Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri
Yönetmeliğinin 12 nci maddesinde sosyal yardım ödemelerinde ödemenin çeşidine göre gerekli olan belgeler sayıldığı, aylıklarla birlikte ödenen aile yardımının, personelin ilk işe girişinde alınacak aile yardımı bildirimine dayanılarak ödeneceği ve bu bildirimin personelin aile yardımından yaralanan eş veya çocuk durumunda meydana gelen değişiklikler ile yer değiştirmek suretiyle atama halinde yenileneceği hükmüne yer verildiği, buna göre aile yardımı ödeneğinin aile yardımı bildirimine dayanılarak yapılan bir ödeme olduğu,
2.6) Ayrıca, başvuranın 03/ 01/ 2017 tarihli “Aile Yardımı Bildirimi” formundaki “Aile Yardımı
Bildirimi Düzenlenmesinde Dikkat Edilecek Hususlar” kısmında personelin aile yardımından yararlanan eş veya çocuk durumunda değişiklik meydana gelmesi halinde bildirimin personel tarafından yenilenmesi gerektiği yazdığı, buna rağmen başvuranın “Aile Yardımı Bildirimi” formunu eşinin ücretsiz izne ayrıldığı tarihte vermesi gerekirken, 13/ 10/ 2017 tarihinde verdiği, bu nedenle aile yardımı ödeneğinin verilmemesinde Kurumun herhangi bir ihmalinin bulunmadığı,
2.7) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 202 nci maddesinde devlet memurunun her ne şekilde
olursa olsun menfaat karşılığı çalışmayan veya herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşundan
2 / 12aylık almayan eşi için aile yardımı ödeneği verileceği hükmüne istinaden, ücretsiz izne ayrılan
eşin izin döneminde menfaat karşılığı çalışıp çalışmadığı tespit edilemeyeceğinden, aile yardımı ödeneğinin personel tarafından bildirilen aile yardımı bildirimi beyanına göre yapıldığı,
3) Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü’nün 30/ 01/ 2018 tarihli ve sayılı
yazısında, özetle;
3.1) Aile yardımı ödeneğinin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 202 nci ve 204 üncü
maddelerinde düzenlendiği,
3.2) Diğer yandan, 5018 sayılı Kamu Mali ve Kontrol Kanununun 33 üncü maddesinde giderlerin
gerçekleştirilmesinde aranacak belgelerin yönetmelikle belirlenmesinin hüküm altına alındığı,
3.3) Anılan madde uyarınca hazırlanarak 31/ 12/ 2005 tarihli ve 26040 sayılı 3 üncü Mükerrer Resmi
Gazetede yayımlanan Merkezî Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin 12 nci maddesinde, kamu personeline yapılacak sosyal yardım ödemelerinde, ödemenin çeşidine göre aranacak gerekli belgelerin sayıldığını,
3.4) Bu hükmün incelenmesinden de anlaşılacağı üzere, aile yardımı ödeneğinin aile yardımı
bildirimine dayanılarak yapılan bir ödeme niteliğinde olduğunun açık olduğu; bu nedenle, söz konusu bildirimin yapılmadığı dönemlere ilişkin ödeme yapılmasının söz konusu olamayacağı gibi bildirimin yapılmasından sonra da geriye dönük olarak aile yardımı ödeneği verilmesine imkan bulunmadığından, memura geriye dönük aile yardımı ödeneği verilmesinin mümkün olmadığının değerlendirildiği,
3.5) Nitekim, 25/ 08/ 2017 tarihli Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali
ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme’nin birinci kısım ikinci bölümde yer alan “ 39 uncu maddesiyle, 5018 sayılı Kanunun 33 üncü maddesi kapsamında yayımlanan Merkezî Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği uyarınca geriye dönük olarak ödenme imkanı olmayan aile yardımı ödeneğinin Toplu Sözleşme’nin geçerli olduğu 01/ 01/ 2018- 31/ 12/ 2019 tarihleri arasında, bildirimde bulunulması kaydıyla üç aya kadar olan dönemi için verilmesi imkanının getirildiği,
3.6) Bu itibarla, 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 10 uncu maddesinde Maliye
Bakanlığının görevleri arasında sayılan “yürürlükte bulunan mevzuatın mali hükümlerinin uygulanmasını yönlendirmek, bu konuda ortaya çıkacak her türlü meseleyi çözmek ve tereddütleri gidermek” hükmü uyarınca, Bakanlık görüşünü değiştirecek bir hususun bulunmadığı,
4) Devlet Personel Başkanlığı’nın 14/ 01/ 2018 tarihli ve sayılı yazısında, özetle;
4.1) Geçmişte, yapılan değerlendirilmeler kapsamında, aile yardımı ödemesinde “bildirimin”
(beyan) ödemeye ilişkin şekli bir şart olmakla birlikte, ödemeye hak kazanılmasına dair asli bir unsur olmadığı, eş durumunda değişikliğin meydana geldiği tarihten itibaren aile yardımı ödeneğine hak kazanıldığı, dolayısıyla da geriye dönük aile yardımı ödeneğinin verilmesi yönünde görüşler tesis edildiği,
4.2) Ayrıca, bu hususta çeşitli idari yargı mercilerinde alınan yargı kararlarında da; 657 sayılı
3 / 12Kanunda memurların aile yardımı ödeneğinden ne şekilde ve ne zaman yararlanacağının açıkça
hükme bağlandığının ve aile yardımı ödeneğinin geriye dönük olarak ödenmeyeceği yönünde bir hüküm bulunmadığının belirtildiği,
4.3) Ancak, 25/ 08/ 2017 tarihli ve 30165 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren
“Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin
2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme”nin 39 uncu maddesiyle, aile
yardımı ödeneğine ilişkin 01/ 01/ 2018- 31/ 12/ 2019 arasında uygulanmak üzere, eş durumu değişikliğini daha ileri bir tarihte bildiren personele aile yardımı ödeneği verilmesi koşullarına sahip olması ve 15/ 01/ 2018 tarihinden itibaren geçerli olmak kaydıyla, bildirim tarihinden önceki üç aya kadar olan dönem için geriye dönük aile yardımı ödeneği verilmesinin taraflarca kararlaştırıldığı,
4.4) Buna göre, aile yardımı ödeneğinin geriye dönük ödenmesine yönelik 4. Dönem Toplu
Sözleşmenin 39 uncu maddesi uyarınca işlem tesis edilmesi gerektiğinin değerlendirildiği, ifade edilmiştir .
III. İLGİLİ MEVZUAT
5) 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın
5.1) “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinin
üçüncü ve dördüncü fıkralarında;
“Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir . Türkiye Büyük Millet
Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler .”
5.2) “Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler” bölümü altındaki “Genel İlkeler” başlıklı 128
inci maddesinde;
“Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir . Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır .”
6) 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun Görevi” başlıklı 5 inci
maddesinin birinci fıkrasında;
“Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikayet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir .”
7) 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun
7.1) “Amaç” başlıklı 2 nci maddesinde;
“Bu Kanun, Devlet memurlarının hizmet şartlarını, niteliklerini, atanma ve yetiştirilmelerini, ilerleme ve yükselmelerini, ödev, hak, yüküm ve sorumluluklarını, aylıklarını ve ödeneklerini ve diğer özlük işlerini düzenler .”
4 / 127.2) “Aile yardımı ödeneği” başlıklı 202 nci maddesinde;
“Evli bulunan Devlet memurlarına aile yardımı ödeneği verilir . Bu yardım, memurun her ne şekilde olursa olsun menfaat karşılığı çalışmayan veya herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşundan aylık almayan eşi için 1500, çocuklarından her biri için de 250 gösterge rakamının ( 72 nci ay dahil olmak üzere 0- 6 yaş grubunda yer alan çocuklar için bir kat artırımlı) aylık katsayısı ile çarpılması sonucu elde edilecek miktar üzerinden ödenir .”
7.3) “Aile yardımı ödeneğinin ödeme usulü” başlıklı 203 üncü maddesinde;
“Aile yardımı ödeneği Devlet memurlarına her ay aylıklarıyla birlikte ödenir . Karı ve kocanın her ikisi de memur iseler bu ödenek yalnız kocaya verilir . Aile yardımı ödenekleri hiç bir vergi ve kesintiye tabi tutulmaksızın ödenir ve borç için haczedilemez . ”
7.4) “Aile yardımı ödeneğine hak kazanma” başlıklı 204 üncü maddesinde;
“Memur, eş için ödenen aile yardımı ödeneğine evlendiği; çocuk için ödenen yardıma da çocuğunun doğduğu tarihi takip eden aybaşından itibaren hak kazanır .”
7.5) “Aile yardımı ödeneği hakkını kaybetme” başlıklı 205 inci maddesinde;
“Memur, eş için ödenen aile yardımı ödeneği hakkını eşinden boşanma veya eşinin ölümü, çocuk için ödenen yardım ödeneği hakkını da çocuğun ölümü veya 206 ncı maddedeki hallerin vukuunu takip eden aybaşından itibaren kaybeder .”
7.6) “Çocuk için aile yardımı ödeneği verilmeyecek haller” başlıklı 206 ncı maddesinde;
“Aşağıdaki hallerde çocuklar için aile yardımı ödeneği verilmez :
1. Evlenen çocuklar, 2. 25 yaşını dolduran çocuklar ( 25 yaşını bitirdiği halde evlenmemiş kız çocukları ile çalışamayacak derecede malûllükleri resmi sağlık kurulu raporuyla tespit edilenler için süresiz olarak ödeneğin verilmesine devam olunur .), 3. Kendileri hesabına ticaret yapan veya gerçek veya tüzel kişiler yanında her ne şekilde olursa olsun menfaat karşılığı çalışan çocuklar (Öğrenim yapmakta iken tatil devresinde çalışanlar hariç), 4. Burs alan veya Devletçe okutulan çocuklar .”
8) 5018 sayılı Kamu Mali ve Kontrol Kanunu’nun
8.1) “Giderlerin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 üncü maddesinde;
“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir . Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır .
5 / 12… Giderin çeşidine göre aranacak gerçekleştirme belgelerinin şekil ve türleri; kamu borç
yönetimine ilişkin olanlarda Hazine Müsteşarlığının uygun görüşünün alınması kaydıyla, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri için Maliye Bakanlığınca, mahallî idareler için
İçişleri Bakanlığınca, sosyal güvenlik kurumları için de bağlı veya ilgili oldukları bakanlıklar tarafından, Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınmak suretiyle çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir .”
8.2) “Ödenemeyen giderler ve bütçeleştirilmiş borçlar” başlıklı 34 üncü maddesinin üçüncü
fıkrasında;
“İlgili olduğu malî yılın sonundan başlayarak beş yıl içinde alacaklıları tarafından geçerli bir mazerete dayanmaksızın, yazılı talep edilmediğinden veya belgeleri verilmediğinden dolayı ödenemeyen borçlar zamanaşımına uğrayarak kamu idareleri lehine düşer .”
9) 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Toplu
sözleşmenin kapsamı” başlıklı 28 inci maddesinin birinci fıkrasında
“Toplu sözleşme; kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını düzenleyen mevcut mevzuat hükümleri dikkate alınarak kamu görevlilerine uygulanacak katsayı ve göstergeler, aylık ve ücretler, her türlü zam ve tazminatlar, ek ödeme, toplu sözleşme ikramiyesi, fazla çalışma ücreti, harcırah, ikramiye, doğum, ölüm ve aile yardımı ödenekleri, cenaze giderleri, yiyecek ve giyecek yardımları ve diğer mali ve sosyal hakları kapsar .”
10) 178 sayılı Maliye Bakanlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde
Kararnamenin “Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü” başlıklı 10 uncu maddesinde;
“Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır :
… i) Yürürlükte bulunan mevzuatın mali hükümlerinin uygulanmasını yönlendirmek, bu konuda ortaya çıkacak her türlü meseleyi çözmek, tereddütleri gidermek,”
11) 25/ 08/ 2017 tarihli ve 30165 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren “Kamu
Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme ”nin “Aile yardımı ödeneğinden geriye dönük yararlanma” başlıklı 39 uncu maddesinde
“Aile yardımından yararlanılabilecek eş ve çocuk durumunda meydana gelen değişiklikleri daha sonraki tarihlerde bildiren personele, ilgili mevzuatı uyarınca aile yardımı ödeneği verilmesi koşullarının mevcut olması ve 15.1.2018 tarihinden öncesine taşmaması kaydıyla, anılan bildirime dayanılarak aile yardımı ödeneğinden yararlanabileceği tarihten önceki üç aya kadar olan dönem için de aile yardımı ödenekleri verilir .”
12) 31/ 12/ 2005 tarihli ve 26040 ( 3. Mükerrer) sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe
giren Merkezi Yönetin Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin
12.1) “Amaç ” başlıklı 1 inci maddesinde,
“Bu Yönetmeliğin amacı, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde malî işlemlerin gerçekleştirilmesi ve muhasebeleştirilmesi kapsamında, harcamalarda ödeme belgesine bağlanacak kanıtlayıcı belgeleri ve bunlardan bu Yönetmelikte düzenlenmesi gerekenlerin şekil https : //ebys .ombudsman .gov.tr/sorgu/sorgula .aspx adresinden 45TD- 7PD 6- 8MD 1 kodu ile yapılabilir .
6 / 12ve türlerini belirlemektir .”
12.2) “Sosyal yardımlar” başlıklı 12’nci maddesinde;
“Kamu personeline yapılacak sosyal yardım ödemelerinde, ödemenin çeşidine göre aşağıda belirtilen belgeler aranır .
… b) Aile yardımı : Aylıklarla birlikte ödenen bu yardım, personelin ilk işe girişinde alınacak
Aile Yardımı Bildirimine (Örnek :14 ) dayanılarak ödenir . Bu bildirim, personelin aile yardımından yararlanan eş veya çocuk durumunda meydana gelen değişiklikler ile yer değiştirme suretiyle atama halinde yenilenir . Bildirimler, ödeme belgesinin birinci nüshasına eklenir .” düzenlemelerine yer verilmiştir .
IV. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
13) Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; Maliye Bakanlığına
başvuru konusuna ilişkin olarak idarelere verdiği görüşlerinde aile yardımın geriye dönük olarak ödenebileceği şeklinde değişikliğe gitmesi yönünde; idareye ise başvuranın talep ettiği aile yardımını ödeneğini geriye dönük olarak ödemesi yönünde tavsiyede bulunulması gerektiğine yönelik hazırlanan öneri Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur .
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme
14) Başvuran, eşinin analık iznine çıktığı dönemlere ilişkin aile yardım ödeneğinin geriye yönelik
olarak tarafına ödenmesini talep etmektedir .
15) Aile yardımı, Anayasamızda yer alan sosyal devlet ilkesinin ve ailenin korunması ilkesinin bir
gereği olarak, ayrıca taraf olduğumuz uluslararası sözleşmelerde yer alan Devletin anne ve çocukların korunması için aile yardımları ve mali düzenlemeler dahil her türlü yöntemle gerekli tedbirleri alacağı yönündeki hükümler uyarınca, aynı statüde çalışan kamu görevlilerinden eş ve çocuklarının durumları nedeniyle fazladan mali külfete katlanmak durumunda kalanlara verilen, ücrette adaletin sağlanmasına katkı sağlamak amacına yönelik olarak ihsas edilmiş olan memurun mali özlük haklarından biridir .
16) Bilindiği üzere, Anayasa’nın 128 inci maddesine göre memurların görevlilerinin nitelikleri,
atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenmek zorundadır . Ancak kanunla düzenlenme ilkesi, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin görev, yetki ve sorumlulukları ile özlük haklarının her türlü ayrıntısının kanunla belirlenmesi anlamına gelmemektedir . Kanun koyucu, genel esasları kanun veya kanun hükmünde bir düzenlemeyle belirlemek suretiyle çerçeveyi çizdikten sonra, yine kanun yoluyla ayrıntıların yönetmelikle belirlenmesi konusunda idareye takdir yetkisi verebilmektedir .
17) Bu bağlamda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 202 nci maddesiyle, evli bulunan
memurlara aile yardımı ödeneği verileceği, bu yardımın hangi hallerde ve hangi hesaplama usulüne göre ödeneceği düzenlenmiştir . Buna göre, madde hükmünde sayılan şartların
7 / 12gerçekleşmesi halinde, memurun bu yardıma hak kazanacağının kabulü gerekmektedir .
18) Anayasa Mahkemesinin 03/ 04/ 2001 tarihli ve E : 1999/ 50, K: 2001/ 67 sayılı kararında
kazanılmış hak “kişinin bulunduğu statüden doğan, tahakkuk etmiş ve kendisi yönünden kesinleşmiş ve kişisel alacak niteliğine dönüşmüş haktır” şeklinde tanımlanmıştır . Bir hakkın hukuka uygun olarak kazanılmış olması halinde, hukuk düzenince bu hakkın korunması ve bu hakkın kaybedilmesine ilişkin hususların da yetki ve usulde paralellik ilkesi gereğince yine kanunla düzenlenmesi gerekmektedir .
19) Kanun koyucu, 657 sayılı Kanunun 204 üncü maddesinde, memurun eş için ödenen aile yardımı
ödeneğine evlendiği, çocuk için ödenen yardıma da çocuğunun doğduğu tarihi takip eden aybaşından itibaren hak kazanacağını; Kanunun 205 inci maddesinde ise, bu hakkını hangi hallerde kaybedeceğini tahdidi olarak saymak suretiyle düzenlemiştir . Söz konusu hükümlerin incelenmesinden belli bir süre içinde bildirim yapılmamasının aile yardımı ödeneğinden yararlanma hakkının kaybedilmesine yol açacağına ilişkin herhangi bir ibareye rastlanılamamaktadır .
20) Maliye Bakanlığı tarafından 5018 sayılı Kamu Mali ve Kontrol Kanununun 33 üncü maddesi
uyarınca çıkarılan Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin 12 nci maddesinde yer alan, memura aile yardımı ödeneği ödenmesi için Aile Yardımı Bildirimi belgesinin aranacağı yönündeki hükme dayanarak, bu bildirimin yapıldığı tarihten önceki aylara ilişkin olarak memurun aile yardımı ödeneğinden yararlanamayacağı yorumu yapılmaktadır .
21) Normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine
bağlı olması anlamına gelmektedir . Bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan bir norm, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremez . Bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemler, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamaz, kısıtlayamaz veya ortadan kaldıramazlar .
22) Bazı durumlarda, üst norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerde bir olayın veya konunun genel
çerçevesi çizilerek bu konunun ayrıntısının alt normlarla düzenlenmesi öngörülebilir . Bu gibi hâllerde, üst normda belirtilen hususların düzenlenmesi hakkında düzenleme yapmaya yetkili idarenin takdir yetkisini üst normda çizilen sınırlar aşılarak kullanıp kullanmadığının hukuki denetiminin yapılacağı tabiidir . Hukuki denetim yapılırken de, üst normun metnine bağlı kalınmaksızın amacının da yorumlanması ve buna göre bir hakkın kısıtlanıp kısıtlanmadığının tespiti suretiyle sonuca ulaşılması gerekmektedir .
23) Kanun koyucunun memurlara aile yardımı ödeneği hakkını verdiği 657 sayılı Kanunda yer alan
hükümler dışında başkaca bir kanun ile bu hakkın kaybedilmesine yönelik bir hüküm ihsas etmediği, Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin dayanağını teşkil eden 5018 sayılı Kanunun 33 üncü maddesinde de böyle bir hükmün yer almadığı görülmektedir .
24) 5018 sayılı Kanunun 33 üncü maddesinde, kamu idarelerinin bütçelerinden yapılacak giderlerin
nasıl yapılacağı düzenlenmiş; bu maddeye dayanılarak yapılacak harcamalarda ödeme belgesine bağlanacak kanıtlayıcı belgelerin şekil ve türlerini belirlemek amacıyla çıkarılan
Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin 12 nci maddesinde ise, aile ödeneği hakkı çerçevesinde memurlara yapılacak ödemelere ilişkin usule yönelik işlemlerin belirlenmiştir .
.
8 / 1225) Yönetmeliğin bu maddesinde, aile yardımı ödeneğinin Aile Yardımı Bildirimi üzerine ödeneceği
ve eş veya çocuk durumunda meydana gelen değişikliklerde bildirimin yenilenmesi gerektiği belirtilmiştir . Ancak, bildirimin yenilenmesi için herhangi bir süre öngörülmemiş ve bildirimin yenilenmemesi halinde geçmişe dönük ödemenin yapılamayacağına ilişkin bir hükme yer verilmemiştir .
26) Memurlar, 657 sayılı Kanunda yer alan şartları taşıması koşuluyla, eş için ödenen aile yardımı
ödeneğine evlendiği, çocuk için ödenen yardıma da çocuğun doğduğu tarihi takip eden aybaşından itibaren hak kazanmaktadır . Bildiriminde bulunma yükümlülüğü ise, ilgilinin evlendiğini veya çocuğunun doğduğunu kanıtlama amacıyla yapması gereken usule ilişkin bir işlem olup, aile yardımı ödeneğine hak kazanmaya ilişkin değildir . Diğer bir anlatımla, memur, aile yardımı ödeneğine bildirimde bulunması üzerine değil, evlenmesi veya çocuk sahibi olması üzerine hak kazanmaktadır .
27) Bildirimin sonradan yapılması halinde ise, sadece ilgilinin bildirim yapmadığı dönem içinde
kazanılmış hakkı olan aile yardımı ödeneğini elde edememesi söz konusu olacaktır . Ancak, kanunda sayılan aile yardımı ödeneğinden yararlanma hakkını ortadan kaldıracak herhangi bir durumun vuku bulmadığı süreye ilişkin kazanmış olduğu hak ortadan kalkmayacağı için, sonradan başvuruda bulunsa bile, durumunu belgeyle kanıtlaması halinde bu ödeneğin memura ödenmesi gerekmektedir . Ancak, hakkın kazanılmasına ilişkin olayın meydana gelmesiyle kamu borcu niteliğine kavuşan alacağın 5018 sayılı Kanunun 34 üncü maddesinde öngörülen beş yıl içinde yazılı olarak talep edilmesi şartı bulunmaktadır .
28) Bu noktada, 657 sayılı Kanun’un 203 üncü maddesinde, aile yardımı ödeneği memurlara her ay
aylıklarıyla birlikte ödeneği yönündeki hükme dayanılarak, kanun koyucunun bu ödeneği sadece ilgili ay için ödemeyi takdir ettiği düşünülebilir ise de, kanunda açıkça belli bir süre öngörmemiş olması karşısında, bu hakkın yorum yoluyla kapsamının daraltılması veya kısmen de olsa ortadan kaldırılması uygun değildir . Aksine, kanun koyucunun, yine bu maddede aile yardımı ödeneğinin hiç bir vergi ve kesintiye tabi tutulmaması ve borç için haczedilememesi yönünde bir düzenleme yapma yoluna gitmesi, bu hakkı kazanların bu ücreti elde etmeleri konusuna verdiği ehemmiyeti göstermektedir . Bu sebeple, süresinde bildirimde bulunmadığı gerekçesiyle, memura ödeme yapılmamasının Kanun’un amacına da uygun düşmediği değerlendirilmektedir .
29) Bununla birlikte, Maliye Bakanlığı tarafından konuyla ilgili verilen görüşler nedeniyle idarelerin
ödeme yapmadıkları ve ilgililerin hakkının kısıtlandığı görülmektedir . Aile yardımı ödeneğinin ödenmemesine yönelik işlemlerin bazıları ise memur tarafından yargı organlarına taşınmakta, idari yargı mercilerince verilen kararlar sonucunda bu haklarını elde edebilmektedirler (Bakınız, Sakarya İdare Mahkemesinin 08/ 02/ 2016 tarihli ve E :2015 / 362, K:2016 / 125 sayılı kararı; Manisa İdare Mahkemesinin 25/ 11/ 2014 tarihli ve E :2014 / 367, K:2014 / 798 sayılı kararı;
Aksaray İdare Mahkemesinin 24/ 07/ 2013 tarihli ve E :2013 / 367, K:2013 / 675 sayılı kararı) .
Ancak, bu durumda, sadece yargı yoluna başvuran ilgililer bu haktan yararlanabilirlerken, çeşitli sebeplerle idare ile ters düşmek veya davalık olmak istemeyenler bu haklarından mahrum kalmaktadırlar .
30) Ayrıca, Sayıştay tarafından yapılan denetimlerde, ilgilinin 657 sayılı kanunlarca bu hakkı
kazanıp kazanmadığı durumuna bakılmakta, geriye dönük aile yardımı ödenmesinde hukuka
9 / 12aykırılık görülmeyerek ilişilecek bir husus bulunmadığı yönünde karar verilmektedir . (Bakınız,
Sayıştay 2.Dairesinin 01/ 02/ 2010 tarihli ve 553 sayılı ilamı)
31) Öte yandan, Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal
Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme ”nin 39 uncu maddesiyle, aile yardımı ödeneğine ilişkin olarak, taraflarca, 01/ 01/ 2018 ile 31/ 12/ 2019 arasında uygulanmak üzere, eş durumu değişikliğini daha ileri bir tarihte bildiren personele, aile yardımı ödeneği verilmesi koşullarına sahip olması ve 15/ 01/ 2018 tarihinden itibaren geçerli olmak kaydıyla, bildirim tarihinden önceki üç aya kadar olan dönem için geriye dönük aile yardımı ödeneği verilmesi kararlaştırılmış ve Resmi Gazete’de yayımlanmıştır .
32) Somut olayımızda, başvuranın eşinin 27/ 03/ 2017 tarihinden itibaren 17/ 03/ 2017 tarihli ve
sayılı Makam Olur ’u ile ücretsiz analık iznine ayrıldığı, ancak başvuranın aile yardımı bildirimini 10/ 07/ 2017 tarihinde yenilediği ve bu tarihten itibaren aile yardımı aldığı, 13/ 10/ 2017 tarihli dilekçesiyle de idareden aile yardımı talep ettiği tespit edilmiştir . Bu bağlamda, başvuranın talebinin toplu sözleşme hükümlerinden etkilenmediği ve yukarıda yer verilen açıklamalar muvacehesinde başvuranın aile yardımı bildirimini yenilemesinden önceki döneme tekabül eden aile yardımı ödeneğinin ödenmesi gerektiği değerlendirilmektedir .
33) Ayrıca, her ne kadar başvuran tarafından eşinin de aynı kurumda çalışmakta olduğu ve söz
konusu Makam Oluru sayesinde idarenin bu durumdan haberdar olduğundan bahisle aile yardımı alabilmesi için beyanda bulunması gerektiğinin kendisine belirtilmemesinden dolayı idarenin kendisini hak kaybına uğrattığını iddia etse de, aile yardımı bildirimin yenilenmesi yükümlülüğü başvurana ait olup, bu yükümlülüğün hatırlatılması konusunda ne ilgili mevzuatında ne de genel kanunlarda idareye bir görev yüklenmemiş olması nedeniyle, idarenin kusurundan bahsedilmesi mümkün değildir .
34) Kurumumuzca yapılan değerlendirme neticesinde, memurların mali özlük haklarından biri
olan aile yardımı ödeneğinin, Anayasanın 128 inci maddesi uyarınca 657 sayılı Kanunla düzenlendiği, memurun evlenmesiyle veya çocuk sahibi olmasıyla bu ödeneğe hak kazandığı, bu ödenekten yararlanma hakkının kaybedileceği hallerin de yetki ve usulde paralellik ilkesi gereğince aynı kanunla tahdidi olarak sayılmak suretiyle düzenlendiği, bunlar arasında bildirimde bulunma yükümlülüğünün bulunmadığı, 5018 sayılı Kanunun 33 üncü maddesinde de bildirimde bulunmamasının ödenekten yararlanma hakkını ortadan kaldıracağına ilişkin bir hükmün bulunmadığı, bu maddeye dayanılarak çıkarılan Merkezi Yönetim Harcamaları
Yönetmeliğinin 12 nci maddesi ile bildirim yükümlülüğü getirilse de maddede bu hakkın geriye yönelik olarak ödenemeyeceği yönünde bir hüküm bulunmadığı gibi bildirimin ne zaman verilmesi gerektiğinin de düzenlenmediği göz önünde bulundurulduğunda, memurun eşinin veya çocuklarının durumunda değişiklik meydana geldiğinin belgelendirilmesi maksadıyla yapılan usule ilişki bir işlem olan Aile Yardımı Bildirimini yenilenmesi yükümlülüğünün zamanında yerine getirilmemesi nedeniyle aile yardımı ödeneğinin geriye dönük olarak ödenemeyeceği yönündeki Maliye Bakanlığının görüşünün ve bu görüşe istinaden başvurana geriye dönük ödeme yapmayan idarenin işleminin hukuka ve hakkaniyete aykırı olduğu değerlendirildiğinden, Maliye Bakanlığına başvuru konusuna ilişkin olarak idarelere verdiği görüşlerinde yukarıda yer alan açıklamalar çerçevesinde değişikliğe gitmesi yönünde; idareye ise başvuranın talep ettiği aile yardımını ödeneğini geriye dönük olarak ödemesi yönünde tavsiyede bulunulması gerektiği sonuç ve kanaatine ulaşılmıştır .
10 / 12B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
35) İyi yönetim ilkelerine 28/ 03/ 2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan
Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup;
Kurumumuzca talep edilen bilgi ve belgelerin idare tarafından süresi içinde gönderildiğinden ve başvuranın dilekçesi üzerine kısa bir cevap verildiğinden “kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi” ilkesine uygun hareket ettiği; ancak, başvuranın talebini reddederken bu işlem karşısında hangi sürede hangi mercilere başvurabileceğinin göstermemiş olması sebebiyle
“karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi” ilkesine uymadığı tespit edilmiş olup, idareden bundan böyle bu ilkeye de uyması beklenmektedir .
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
36) 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının idareye
tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup Antalya İdare
Mahkemesinde yargı yolu açıktır .
VII. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosya kapsamına göre BAŞVURUNUN KABULÜNE , Aile yardımı ödeneğinin geriye dönük olarak ödenemeyeceği yönünde idarelere verdiği görüşlerini bu kararda yer alan açıklamalar ve değerlendirmeler doğrultusunda revize etmesi yönünde MALİYE BAKANLIĞINA, Başvuranın talep ettiği aile yardımını ödeneğini geriye dönük olarak ödemesi yönünde
MAKİNA VE KİMYA ENDÜSTRİSİ KURUMUNA TAVSİYEDE BULUNULMASINA
6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca;
MALİYE BAKANLIĞI ile MAKİNA VE KİMYA ENDÜSTRİSİ KURUMU tarafından bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, Kararın başvurana, MALİYE BAKANLIĞINA ve MAKİNA VE KİMYA ENDÜSTRİSİ
KURUMUNA tebliğine, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi .
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi
11 / 1212 / 12