Aile yardımı ödeneğinin ücretsiz doğum izni süresince geriye dönük ödenmesi talebinde hukukun belirlilik ilkesinin rolü ve şartların değerlendirilmesi (KDK)

TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)

SAYI : 2020/7134-S.20.11311

BAŞVURU NO : 2020/1956

KARAR TARİHİ : 11/05/2020

TAVSİYE KARARI

Adres:

BAŞVURUYA KONU İDARE : BALIKESİR ORMAN BÖLGE MÜDÜRLÜĞÜ

Aile yardımı ödeneği hk.

BAŞVURUNUN KONUSU :

BAŞVURU TARİHİ : 29/01/2020

I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ

1. Başvuran özetle; Balıkesir Orman Bölge Müdürlüğü, Balıkesir Orman İşletme Müdürlüğü

Kepsut Orman İşletme Şefliğinde Orman Muhafaza Memuru olarak görev yaptığını, eşinin ise

Balıkesir İli İlçe Belediyesinde memur olarak görev yaptığını, eşinin, 05/09/2017 tarihinden 15/04/2019 (19 Ay 10 Gün) tarihine kadar ücretsiz doğum izninde olması nedeniyle yararlanamadığı Aile Yardımının (Eş) hesaplanarak tarafına ödenmesi hususunda 21/10/2019 tarihinde Balıkesir Orman İşletme Müdürlüğüne yapmış olduğu müracaata olumsuz cevap verildiğini belirterek emsal davalar ile Kamu Denetçiliği Kurumunun tavsiye kararları göz önünde bulundurularak söz konusu tarihlere ait aile yardımının (Eş) tarafına ödenmesi talebiyle

Kurumumuza başvuruda bulunmuştur.

II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI

2. Başvuruya konu iddialar hakkındaki bilgi ve belge talep yazımıza istinaden Balıkesir

Orman Bölge Müdürlüğü tarafından Kurumumuza gönderilen 04/03/2020 tarih ve sayılı yazı eki Balıkesir Orman Bölge Müdürlüğünün 23/01/2020 tarih ve sayılı yazısında; Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün, 24/12/2007 tarih ve sayılı yazısında; “Aile yardım ödeneğinin aile yardımı bildirimine dayanılarak yapılan bir ödeme niteliğinde olması dikkate alındığında, bu bildirimin yapılmadığı dönemlere ilişkin ödeme yapılması söz konusu olmayacağı gibi bu bildirimin yapılmasından sonra da geriye yönelik olarak aile yardımı ödeneği verilmesine imkan bulunmamaktadır.” Denildiğini,

2.1 2018-2019 Yıllarını kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşmenin Genel Hükümler başlıklı

birinci kısmın 39’uncu maddesinde; “Aile yardımı ödeneğine ilişkin olarak taraflarca 01/01/2018-31/12/2019 arasında uygulanmak üzere eş durumu değişikliğini daha ileri bir tarihte bildiren personele aile yardımı ödeneği verilmesi koşullarına sahip olması ve 15/01/2018 tarihinden itibaren geçerli olmak kaydıyla bildirim tarihinden önceki 3 aya kadar olan dönem için geriye dönük aile yardımı ödeneği verilmesinin kararlaştırıldığı

2.2 31/12/2005 tarih ve 26040 sayılı resmi Gazetede yayımlanan Merkezi Yönetim Harcama

Belgeleri Yönetmeliğinin 12 nci maddesinde Sosyal Yardım Ödemelerinde ödemenin çeşidine göre gerekli olan belgelerin sayıldığı ve aylıklarla birlikte ödenen aile yardımının, personelin ilk işe girişinde alınacak aile bildirimine dayanarak ödeneceği, bu bildirimin personelin aile yardımından yararlanan eş ve çocuk durumunda meydana gelen değişiklikler ile yer değiştirme suretiyle atama halinde yenileneceği, bildirimlerin ödeme belgesinin 1.nüshasına ekleneceği hükmüne yer verildiği,

2.3 Başvuranın da bildirimde bulunup bulunmadığına bakılarak yukarıda sayılan hükümlere

göre hareket edildiği ve ödeme emri belgesinin iade edildiği açıklamalarına yer verilerek şikayet konusu talebe ilişkin olarak yargı organlarında görülmekte olan veya sonuçlanmış bir dava bulunmadığı bildirilmiştir.

III. İLGİLİ MEVZUAT

3. 18/10/1982 tarihli ve 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği

Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.”, 4. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun görevi” başlıklı 5 inci maddesinde; “Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”, 5. “Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler” başlıklı 128’inci maddesinin ikinci fıkrasında; “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin niteliklerinin, atanmalarının, görev ve yetkilerinin, haklarının ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödeneklerinin ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenir.”, 6. 14/6/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun

Görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”, 7. 14/07/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 7.1. “Amaç” başlıklı 2 nci maddesinde, “Bu Kanun, Devlet memurlarının hizmet şartlarını, niteliklerini, atanma ve yetiştirilmelerini, ilerleme ve yükselmelerini, ödev, hak, yüküm ve sorumluluklarını, aylıklarını ve ödeneklerini ve diğer özlük işlerini düzenler.”, 7.2. “Aile Yardım Ödeneği” başlıklı 202 nci maddesinde, “Evli bulunan Devlet memurlarına aile yardımı ödeneği verilir. Bu yardım, memurun her ne şekilde olursa olsun menfaat karşılığı çalışmayan veya herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşundan aylık almayan eşi için 1500, çocuklarından herbiri için de 250 gösterge rakamının (72 nci ay dahil olmak üzere 0-6 yaş grubunda yer alan çocuklar için bir kat artırımlı)aylık katsayısı ile çarpılması sonucu elde edilecek miktar üzerinden ödenir. Eşlerden birine iş akdi veya toplu sözleşme gereği çocukları için yapılan aile yardımı ödeneği daha düşük ise, yalnız aradaki fark ödenir…”, 7.3. “Aile Yardımı Ödeneğinin Ödeme Usulü” başlıklı 203 üncü maddesinde, “Aile yardımı ödeneği Devlet memurlarına her ay aylıklarıyla birlikte ödenir…”, 7.4. “Aile yardımı ödeneğine hak kazanma” başlıklı 204 üncü maddesinde, “Memur, eş için ödenen aile yardımı ödeneğine evlendiği; çocuk için ödenen yardıma da çocuğunun doğduğu tarihi takip eden ay başından itibaren hak kazanır.”, 8. 31/12/2005 tarih ve 26040 sayılı 3. Mükerrer Resmi Gazetede yayımlanan Merkezi

Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde, “Bu

Yönetmeliğin amacı, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde malî işlemlerin gerçekleştirilmesi ve muhasebeleştirilmesi kapsamında, harcamalarda ödeme belgesine bağlanacak kanıtlayıcı belgeleri ve bunlardan bu Yönetmelikte düzenlenmesi gerekenlerin şekil ve türlerini belirlemektir.” hükmü, 12 nci maddesinde ise, sosyal yardım ödemelerinde ödemenin çeşidine göre gerekli olan belgeler sayılmış ve aylıkları ile birlikte ödenen aile yardımının personelin ilk işe girişinde alınacak aile yardımı bildirimine dayanılarak ödeneceği, bu bildirimin personelin aile yardımından yararlanan eş ve çocuk durumunda meydana gelen değişiklikler ile yer değiştirme suretiyle atama halinde yenileneceği, 9. Ayrıca 100 seri nolu Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliğinde, 289 sayılı Kanun

Hükmünde Kararname ile memurların aylıklarının peşin ödeme sisteminde bir değişikliğe gidilmediği, anılan KHK ile yapılan düzenleme çerçevesinde devlet memurları ile diğer kamu görevlilerinin aylık ve özlük haklarına ilişkin kanunlar ve diğer mevzuatta yer alan “ay başı” ibarelerinden her ayın 15’inin anlaşılması gerektiği, Düzenlemeleri yer almaktadır.

IV. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE

ÖNERİSİ

10. Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvuranın talebinin kabulü ile tavsiyede bulunulması yönünde hazırlanan öneri Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.

V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE

A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme 11. Başvuran; eşinin, 05/09/2017 tarihinden 15/04/2019 (19 Ay 10 Gün) tarihine kadar ücretsiz doğum izninde olması nedeniyle yararlanamadığı Aile Yardımı (Eş) ödeneğinin, emsal davalar ile Kamu Denetçiliği Kurumunun tavsiye kararları göz önünde bulundurularak tarafına ödenmesi talebiyle Kurumumuza başvuruda bulunmuştur.

12. Anayasanın 2 nci maddesinde, Devletin temel nitelikleri arasında hukuk devleti ilkesine yer verilmiş olup, hukuk devletinin temel ilkelerinden biri “belirlilik”tir. Bu ilkeye göre, hukuki düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gereklidir.

Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup birey, yasadan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunu bilmelidir. Ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını ayarlar. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, 17/04/2008 Tarihli, E.2005/5, K.2008/93 sayılı

Kararı).

13. Ayrıca, idarenin işlem tesis ederken hukuka bağlı olması ve hukuk kuralları içinde hareket etmesi hukuk devletinin bir diğer ilkesidir. Bu kapsamda, idari işlemin belli bir sebebe dayanması gerektiği açık bir kuraldır.

14. Yukarıda bahsi geçen somut olayın çözüme kavuşturulabilmesi için öncelikle aile yardım ödeneğine nasıl hak kazanıldığı ve söz konusu ödemeye yönelik başvuru veya bildirim için bir süre sınırlandırması bulunup bulunmadığının irdelenmesi gerekmektedir.

15. Bilindiği üzere eş için ödenen aile yardımı ödeneği, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun

204 üncü maddesinde “evlenme” olayının gerçekleşmesine, çocuk için ödenen aile yardımı

ödeneği ise “doğum” olayının gerçekleşmesine bağlanmış ve evlenmenin ve/veya doğum olayının gerçekleştiği tarihi takip eden aybaşından itibaren de bu ödemelere hak kazanılacağı ifade edilmiştir. Aynı kanunun 202 nci maddesinde ise bu ödeneğin, memurun her ne şekilde olursa olsun menfaat karşılığı çalışmayan veya herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşundan aylık almayan eşi ve 206 ncı maddedeki istisnalar haricinde çocukları için yapılacağı ifade edilmiştir.

16. Söz konusu maddelerden de anlaşılacağı üzere; eş için ödenecek aile yardımı ödeneğinin, evlenme olayının vuku bulması ile çocuk için ödenen aile yardımı ödeneğinin ise doğum olayının vuku bulması ile elde edilen kazanılmış bir hak olarak dikkate alınması gerektiği, ancak eş için ödenecek aile yardımı ödeneğinde, eşin her ne şekilde olursa olsun menfaat karşılığı çalışmaması veya herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşundan aylık almaması şartına bağlandığı, çocuk için ödenen aile yardımı ödeneğinde ise 657 sayılı Kanunun 206 ncı maddesinde belirtilen istisnaların göz önünde bulundurulması gerektiği ortadadır.

17. Öte yandan şikâyet konusunun, Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği çerçevesinde değerlendirilmesi de gerekmektedir. Malum olduğu üzere, ilgili yönetmeliğin amacı, “harcamalarda ödeme belgesine dayanılacak kanıtlayıcı belgeleri ve bu belgelerin şekil ve türlerini” belirlemektir. Anılan yönetmelikle hakkın nasıl kazanılacağı değil ödemenin hangi belgeler üzerinden yapılacağı belirlenmektedir. Bir başka ifade ile kişi bu ödeneğe, ilgili yönetmelik hükmü çerçevesinde aile yardımı bildiriminde bulunduğundan değil 657 sayılı

Kanunda yer alan şartları yerine getirdiğinden hak kazanmaktadır. Kaldı ki Anayasanın 128 inci maddesi gereğince memura yapılacak ödemelerin kanunla yapılacağı hükmü karşısında yönetmelik hükmüne dayanarak ödemenin yapılıp yapılmayacağına dair bir karar vermenin mümkün bulunmadığı da açıktır.

18. Konunun, aile yardım bildiriminin verilmesinin herhangi bir süre şartına tabi olup olmadığı yönünden değerlendirilmesinde ise; yukarıda yer verilen 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun ilgili maddelerinde, hakkın hangi şartlarda kazanılıp kaybedileceği, ne şekilde ve ne zaman ödeneceği açıkça düzenlenmiş olmakla beraber geriye dönük talep edilip edilemeyeceği ve bildirim süresine ilişkin bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Keza Harcama Belgeleri

Yönetmeliğinde de buna ilişkin bir hüküm bulunmamaktadır. Dolayısıyla söz konusu bildirim için herhangi bir süre şartı getirilmediği anlaşıldığından hak sahiplerince verilen bildirimlere istinaden geriye dönük olarak aile yardımı talep edilmesinin önünde de engel bir durum bulunmadığı değerlendirilmiştir.

19. Şikâyet konusuyla benzer nitelikteki taleplerle ilgili Aksaray İdare Mahkemesinin 24/07/2013 tarihli ve E:2013/367, K:2013/675 sayılı kararı ile Manisa İdare Mahkemesinin 25/11/2014 tarihli ve E:2014/367, K2014/798 sayılı kararında aile yardımı ödeneğinin geriye dönük ödenebileceği, buna dayanak olarak ta ilgili kararlarda “Dava dosyasının, yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ile bir arada değerlendirilmesinden, 657 sayılı Devlet Memurları

Kanununa tabi memurlara aile yardımının ne şekilde ve ne zaman ödeneceği açıkça hükme bağlanmış olmakla beraber geriye dönük olarak talep edilemeyeceği yönünde bir düzenlemenin bulunmadığı (bu yönde bir hükme yer verilmediği) anlaşılmaktadır.” hususunun gösterildiği tespit edilmiştir.

20. Diğer taraftan Sayıştay 2 nci Dairesinin 01/02/2010 tarih ve 553 nolu ilamında, geriye dönük çocuk yardımı ödenmesinde hukuka aykırılık görülmeyerek ilişilecek bir husus bulunmadığı yönünde karar verilmiş, Sayıştay 3.Dairesinin 22/06/2000 tarihli ve 74 sayılı

Kararında da; “Devlet memurunun ücretsiz izinli olduğu dönemde kadro ile ilgisi devam etmekte ise de, bu süre içinde aylık ödenmediğinden, Devlet memuru olan diğer eşe aile yardımı ödenmesinde mevzuata aykırı bir husus bulunmadığı.” ifade edilmiştir.

21. İlgili idarece her ne kadar Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme”nin 39 uncu maddesiyle, aile yardımı ödeneğine ilişkin olarak, taraflarca, 01/01/2018 ile 31/12/2019 arasında uygulanmak üzere, eş durumu değişikliğini daha ileri bir tarihte bildiren personele, aile yardımı ödeneği verilmesi koşullarına sahip olması ve 15/01/2018 tarihinden itibaren geçerli olmak kaydıyla, bildirim tarihinden önceki üç aya kadar olan dönem için geriye dönük aile yardımı ödeneği verilmesinin kararlaştırıldığı belirtilmişse de Toplu sözleşmeler vasıtasıyla esasında kamu görevlilerinin sahip oldukları haklara ilave bazı haklar elde etmelerinin amaçlandığı, dolayısıyla yukarıda yer alan açıklamalar ve ilgili mevzuat hükümleri dikkate alındığında, bahsi geçen toplu sözleşme hükmü ile memurlara yeni bir hak verilmesinden ziyade, memurların zaten sahip oldukları hakkın kısıtlandığının görüldüğü emsal nitelikteki Danıştay 11. Dairesinin 13/06/2014 tarihli ve E:2013/3728, K:2014/4312 sayılı kararında da; “emekliliği hak etmiş olan memurlara toplu sözleşmeye göre hiçbir sosyal denge yardım ödemesi yapılamayacağı yolunda bir hüküm konulmasıyla, memurlara sosyal denge tazminatı ödenmesinin dayanağı olan mevzuatta yer verilmeyen kısıtlamalar getirildiği ifade edilerek, davacının parasal haklarından yoksun bırakılmasında hukuka uygunluk bulunmadığı hükmüne varılmış ve bu durumun tarafların sözleşme şartlarını belirleme yetkisi kapsamında değerlendirilmesi suretiyle davanın reddi yolunda verilen İdare

Mahkemesi kararında hukuk isabet görülmediği” belirtilmiştir.

22. Yukarıda anlatılan hususlar, başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, mevzuat, yargı kararları ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; başvuranın eşi için talep ettiği aile yardımı ödeneğinin, her ne şekilde olursa olsun menfaat karşılığı çalışmayan veya herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşundan aylık almayan eş için aile durumu/yardımı bildirimin hangi tarihte verildiğine bakılmaksızın bu şartı taşıdığı tarihi takip eden aybaşından itibaren ödenmesi gerektiği kanaatine ulaşılmış olup başvurana geriye dönük aile yardımı ödeneği verilmemesi işleminde hukuka uyarlık görülmemiştir.

B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 23. İyi yönetim ilkelerine 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar

Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmede, şikayet başvurusu kapsamında, idarenin, başvurana ilişkin işlemlerle ilgili bilgi ve belgeleri süresi içerisinde ve gerekçeli olarak kurumumuza gönderdiği, bu anlamda “kararların gerekçeli olması” ve “kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi” ilkelerine uygun hareket ettiği ancak, başvuru sahibine verdiği cevapta idari işleme karşı hangi sürede hangi mercie başvurabileceğini göstermediği bu nedenle de karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi ilkesine uymadığı tespit edildiğinden, idarenin bahse konu ilkeye uygun davranması önerilmektedir.

VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA

24. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup Balıkesir

İdare Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.

VII. KARAR

Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosya kapsamına göre BAŞVURUNUN KABULÜ ile; Başvuranın talep ettiği aile yardımı (Eş) ödeneğinin, geriye dönük olarak ödenmesi yönünde

BALIKESİR ORMAN BÖLGE MÜDÜRLÜĞÜNE TAVSİYEDE BULUNULMASINA,

6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca;

BALIKESİR ORMAN BÖLGE MÜDÜRLÜĞÜ tarafından bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, Kararın, Başvurana ve BALIKESİR ORMAN BÖLGE MÜDÜRLÜĞÜNE tebliğine, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.

e-imzalıdır

Şeref MALKOÇ

Kamu Başdenetçisi