|
ÖZET: Başvuru konusu taşınmazların, Çanakkale Ezine Kestanbol Termal Turizm Merkezi sınırları içinde yer aldığı ve 1/25000 ölçekli Çevre Düzeni Planı’nın onaylandığı 2010 yılından bu yana alt ölçekli imar planlarının yürürlüğe girmediği tespit edilmiştir. Bu durum, yapı ruhsatı verilmesini engellemekte ve mülkiyet haklarının kullanımında belirsizlik yaratmaktadır. İlgili mevzuat gereğince, her ölçekte imar planı yapma yetkisi Kültür ve Turizm Bakanlığı’na aittir. Ancak, Bakanlık tarafından gerekli alt ölçekli imar planlarının hazırlanması konusunda herhangi bir ilerleme kaydedilmemiştir.
Başvuran, 2012 ve 2016 yıllarında edindiği taşınmazlar için imar durumu hakkında bilgi alamamakta ve bu nedenle mülkiyet haklarını kullanamamaktadır. Uzun süreli belirsizlik, mülkiyet hakkının ihlali anlamına gelmekte ve bu durum, bireylerin hakları ile kamu yararı arasında adil bir dengenin sağlanmadığını göstermektedir. Kamu Denetçiliği Kurumu, bu eylemsizliğin hukuka ve hakkaniyete aykırı olduğunu belirterek, alt ölçekli imar planlarının bir an önce yürürlüğe girmesi gerektiğini vurgulamıştır. Sonuç olarak, başvuranın zarar tazmini talebi reddedilirken, Kültür ve Turizm Bakanlığı ile Ezine Belediye Başkanlığı’na, alt ölçekli imar planlarının ivedilikle hazırlanması hususunda tavsiyede bulunulmuştur. Bu kararın, ilgili idareler tarafından 30 gün içinde uygulanması gerekmektedir. |
kaldığı, Belediye Başkanlıklarınca yürürlüğe konulmuş ya da Bakanlıkça onanarak uygulanmak üzere gönderilen herhangi bir alt ölçekli imar planının bulunmadığı, yapı ruhsatı verilebilmesi için ilgili kurum görüşleri doğrultusunda imar planı hazırlanarak Bakanlık tarafından onanmasının beklendiği, Bakanlık ile yapılan şifai görüşmeler neticesinde Belediye Başkanlıklarınca kurum görüşlerinin temin edilmeye çalışıldığı, 1/ 25000 ölçekli Çevre Düzeni Planı Plan Notlarının 4.1.
maddesi uyarınca her ölçekte plan yapma, yaptırma ve onama yetkisine Bakanlığın haiz olduğu belirtilmiştir .
4) Bakanlığın 14/ 07/ 2017 tarih ve E . sayılı yazısı ve eklerinde özetle; başvuru konusu
taşınmazların Çanakkale Ezine Kestanbol Termal Turizm Merkezi sınırları içerisinde kaldığı, 1/ 25000 ölçekli Çevre Düzeni Planı dışında Bakanlıklarınca onaylı alt ölçekli bir imar planının bulunmadığı belirtilmiştir .
III. İLGİLİ MEVZUAT
5) 18/ 10/ 1982 tarihli ve 2709 sayılı T.C. Anayasasının
5.1) “Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması” başlıklı 13 üncü maddesinde, “Temel hak ve
hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir . Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz .”,
5.2) “Temel hak ve hürriyetlerin kullanılmasının durdurulması” başlıklı 15 inci maddesinde,
“Savaş, seferberlik, sıkıyönetim veya olağanüstü hallerde, milletlerarası hukuktan doğan yükümlülükler ihlâl edilmemek kaydıyla, durumun gerektirdiği ölçüde temel hak ve hürriyetlerin kullanılması kısmen veya tamamen durdurulabilir veya bunlar için Anayasada öngörülen güvencelere aykırı tedbirler alınabilir .”,
5.3) “Mülkiyet hakkı” başlıklı 35 inci maddesinde, “Herkes, mülkiyet ve miras hakkına sahiptir .
Bu haklar kamu yararı amacı ile kanunla sınırlanabilir . Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz .”,
5.4) “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinin
üçüncü ve dördüncü fıkralarında; “ Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir . Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler .”,
6) 14/ 06/ 2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun Görevi”
başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikayet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir .”,
7) Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin Ek Protokol No. 1’in “Mülkiyetin korunması” başlıklı
1 inci maddesinde, “Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini
isteme hakkı vardır . Bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir .”,
8) 08/ 12/ 2001 tarih ve 24607 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 4721 sayılı Türk Medeni
2 / 6Kanununun “Mülkiyet hakkının içeriği” başlıklı 683 üncü maddesinde, “Bir şeye malik olan
kimse, hukuk düzeninin sınırları içinde, o şey üzerinde dilediği gibi kullanma, yararlanma ve tasarrufta bulunma yetkisine sahiptir .”, Hükümleri yer almaktadır .
9) 1/ 25000 ölçekli Çanakkale Ezine Kestanbol Çevre Düzeni Planı Plan Notlarının
9.1) “Genel Hükümler” başlığı altındaki 4.1 inci maddesinde, plan sınırları dahilinde her ölçekte
plan yapma, yaptırma ve onama yetkisinin Kültür ve Turizm Bakanlığına ait olduğu,
9.2) “Turizm Tesis Alanı” başlıklı 5. maddesinde, tamamen yapılaşma yasağı getirilmeksizin
yapılaşma koşulları, Belirtilmiştir .
IV. KAMU DENETÇİSİ YAHYA AKMAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
10) Alt ölçekli imar planlarının aradan geçen uzun süreye rağmen yürürlüğe konulmamasının ,
hukuka ve hakkaniyete aykırı olduğu tespitiyle tavsiye karar önerisinde bulunulmuştur .
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme
11) Dosya kapsamından; başvuru konusu olan taşınmazlara ilişkin olarak, 1/ 25000 ölçekli Çevre
Düzeni Planının onaylandığı 2010 yılından itibaren yaklaşık 7 yıllık süre içerisinde alt ölçekli imar planlarının yürürlüğe girmediği ve dolayısıyla yapı ruhsatı düzenlenemediği anlaşılmaktadır .
1/ 25000 ölçekli Çevre Düzeni Planı Uyarınca başvuru konusu taşınmazların Turizm Tesis Alanı (TTA) içerisinde kaldıkları görülmektedir . Başvuran, yapılaşma yasağı getirilmemiş Turizm Tesis
Alanı içerisinde yer alan 2012 ve 2016 yıllarında edindiği taşınmazlarına ilişkin olarak Kurumumuza başvuruda bulunmuştur (Bkz . 1) .
12) Somut olayda; taşınmazların 2006 yılında Turizm Merkezi sınırlarına dâhil edildiği, 16/ 08/ 2010
tarihinde 1/ 25000 ölçekli Çevre Düzeni Planı onanmasına rağmen yapı ruhsatı düzenlenmesi için gerekli olan 1/ 5000 ölçekli Nazım İmar Planı ile 1/ 1000 ölçekli Uygulama İmar Planlarının (alt ölçekli imar planları) halen hazırlanmadıkları tespit edilmiştir . Alt ölçekli imar planlarının tamamlanmasını teminen, Belediye Başkanlığı tarafından; 2009- 2010 yıllarından itibaren Bakanlığın talebi doğrultusunda Kurum görüşlerinin alındığı, bu kapsamda Gıda Tarım ve Hayvancılık İl
Müdürlüğü haricindeki Kurum görüşlerinin tamamlandığı, Gıda Tarım ve Hayvancılık İl Müdürlüğü tarafından 2011 yılında tapu kayıtları ve kadastral paftaların talep edildiği, belgelerin temin edilmesi üzerine bu sefer sayısal halihazır planların talep edildiği, 2015 yılında sayısal halihazır planların temin edildiği, son olarak İl Müdürlüğünün Toprak Koruma Projesi hazırlatılması talebinin
Bakanlığa iletildiği ancak Bakanlıktan bir dönüş olmadığı belirtilmiştir . Bakanlığın bilgi belge talep yazımıza cevabında da bu hususa hiç değinilmemekle birlikte, alt ölçekli imar planlarının hazırlatılması konusunda başkaca bir işlem yapıldığına yönelik herhangi bir bilgi ya da belge de bulunmamaktadır . Bakanlıkça yalnızca taraflarınca onaylanmış alt ölçekli imar planı bulunmadığı bilgi verilmekle yetinilmiş, bu kapsamda bir işlem yapıldığına ya da yapılacağına dair bir irade beyan edilmemiştir (Bkz . 4) . Bu sebeple başvuran taşınmazlarının imar durumuna yönelik bir bilgi edinememekte ve taşınmazlarına yönelik tasarrufta bulunamamaktadır . Üst norm konumunda olan
3 / 6Çevre Düzeni Planı uyarınca alt ölçekli planları yapma, yaptırma ve onama yetkisi Bakanlıkta
olmakla birlikte (Bkz . 9.1), Bakanlık görüş alma gibi bazı yükümlülüklerin Belediye Başkanlığınca yerine getirilmesini talep etmiştir (Bkz . 3) . Belediye Başkanlığının imar planı konusundaki rutin yetkileri ise Çevre Düzeni Planı ile sınırlandırılmıştır . Bakanlık tarafından imar planı yapılmasına yönelik somut bir adım da atılmaması sebebiyle taşınmazların durumu üzerinde İdare kaynaklı bir belirsizlik mevcuttur .
13) Günümüzde devam eden küreselleşme sürecinde mülkiyet hakkının her şeyden öte öncelikli
olarak bir insan hakkı olduğu, sadece bir eşya hukuku meselesi olarak değerlendirilemeyeceği, yadsınamaz bir gerçektir (GEMALMAZ, Burak, “Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi Açısından
Mülkiyet Hakkının Sınırlanmasında Adil Denge İlkesi”, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi
Mecmuası, Cilt 69, Sayı 1, Y. 2011, s. 650) . Temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması esnasında uyulması gereken genel ilkeler Anayasanın 13 üncü maddesi ile teminat altına alınmış bulunmaktadır (Bkz . 5.1) . Bu doğrultuda, Anayasanın 35 inci maddesinde temel bir insan hakkı olarak değerlendirilen mülkiyet hakkının ancak kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlanabileceği öngörülmektedir (Bkz . 5.3) .
14) Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi hükümleri gereğince, her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk
dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı olduğunun, bir kimsenin, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabileceğinin düzenlendiği (Bkz . 7), söz konusu uluslararası metne uygun bir biçimde Anayasanın 35 inci maddesinde de, herkesin sahip olduğu mülkiyet hakkının ancak kamu yararı amacı ile kanunla sınırlanabileceğinin öngörüldüğü (Bkz . 5.3), Anayasanın 13 üncü maddesinde de temel hak ve hürriyetlerin sınırlanmasına ilişkin genel bir hüküm getirildiği (Bkz . 5.1), Anayasanın 15 inci maddesinde ise, ölçülülük ilkesinin vurgulandığı görülmektedir (Bkz .
5.2) .
15) Avrupa İnsan Hakları Mahkemesince verilen “Sporrong ve Lönnroth (İsveç)” davasında
değinildiği üzere, taraf devletlerin şehir planlaması politikalarını uygulama bakımından geniş bir takdir marjından yararlanmaları gerekmektedir; ancak taraf devletler şehir planlamasına ilişkin olarak sahip oldukları takdir yetkisini ölçülülük ilkesini gözetmek suretiyle kullanmak zorunda bulunmaktadırlar . Uzun süreli kamulaştırma şerhleri ve imar yasakları ile mülkiyet hakkına müdahale edilmesi halinde öncelikli olarak dikkat edilmesi gereken, toplumun genel yararı ile bireylerin temel haklarının korunması arasında adil bir dengenin kurulup kurulmadığı hususudur .
16) Somut olay bakımından esasen mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin ölçüsüz ve aşırı bir külfet
niteliğinde olup olmadığının tespit edilmesi başvuru konusunun çözümü açısından zorunluluk teşkil etmektedir . Bu bağlamda, başvuran mülkiyeti 2012 ve 2016 yılında edinmekle birlikte, bölgede yer alan diğer maliklerin taşınmazları üzerinde sahip olduğu tasarruf yetkisinin yaklaşık 7 yıldan bu yana kısıtlanmasının malikleri olağan dışı ve aşırı bir külfet altına soktuğu ve toplumun genel yararı ile bireylerin hakları arasında bulunması gereken adil dengenin malikler aleyhine bozulduğunu kabul etmek gerekmektedir .
17) Yargıtay Hukuk Genel Kurulunun 15/ 12/ 2010 tarih ve 2010/ 5- 662 E . 2010/ 651 K. sayılı
kararında da açıklandığı üzere, bir kişinin taşınmazına eylemli olarak el atıp tamamen veya kısmen kullanılmasına engel olunması ile imar uygulaması sonucu o kişinin mülkiyetinde olan taşınmaza hukuken kullanmaya engel sınırlamalar getirilmesi arasında sonucu itibari ile bir fark bulunmamakta her ikisi de kişinin mülkiyet hakkının sınırlandırılması bakımından aynı sonucu doğurmaktadır . Söz konusu taşınmazların, 2006 yılında Turizm Merkezi sınırlarına dâhil edildiği, 2010 yılında kullanım amaçlarının Turizm Tesis Alanı olarak belirlendiği, ancak aradan geçen bu uzun zaman aralığında alt
4 / 6ölçekli imar planlarının yürürlüğe konulmadığı, dolayısıyla taşınmazların imar durumlarının belli
olmadığı, bu doğrultuda, mülkiyet hakkının özüne dokunan ve bu hakkı ortadan kaldıran bu eylemsizliğin bahsi geçen Yargıtay Hukuk Genel Kurulu kararı gereğince kamulaştırmasız el atma olgusunu meydana getirdiği anlaşılmaktadır .
18) Diğer yandan, AİHM’in 13331/ 07 başvuru no’lu 11/ 01/ 2011 tarihli Hakan ARI – Türkiye
Davasında, İçel’de yerleşik bulunan ve tapu sicil kaydına fidanlık olarak tescil edilen arazinin sahibi olan başvurucu, 2002 yılında Mersin Belediyesi’ne imar izni almak için başvuruda bulunmuş anılan idarece imar planında söz konusu arazinin okul yapım sahasına girdiği gerekçesiyle izin verilmemiş, iç hukuk yollarını tüketen başvurucu AİHM’ e başvurmuştur . AİHM, “…başvurucunun mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin 2002 yılından, yani imar izni talebinde bulunduğu 2011 yılına kadar devam etmesinin başvurucuyu, mülkiyetinin akıbeti konusunda belirsizliğe ittiğini, bu durumunun başvurucunun mülkiyet hakkından tam anlamıyla yararlanması önünde engel teşkil ettiğini, arazinin satış şansı da dâhil olmak üzere sonucu itibariyle taşınmazın değerini hatırı sayılır ölçüde azalttığını, bunun yanında söz konusu kaybın tazminat ödenmek suretiyle de giderilmediğini, başvurucunun kamu yararının gerekleri ile mülkiyet hakkı arasında gözetilmesi gereken adil dengeyi bozan alışılmışın dışında ve ölçüsüz bir yüke katlanmak zorunda bırakıldığını…” ifade etmek suretiyle
AİHS’nin Ek 1 No’lu Protokolünün 1 inci maddesinin ihlal edildiği sonucuna ulaşmıştır .
19) Başvuru konusu bahsi geçen AİHM kararı doğrultusunda değerlendirildiğinde (Bkz . 18),
başvuranın da aralarında olduğu bölgede yer alan maliklerin mülkiyet hakkına yönelik eylemsizliğin
2010 yılından itibaren içinde bulunulan 2017 yılına kadar devam etmesi malikleri, mülkiyetinin
geleceği konusunda belirsizliğe itmekte, maliklerin mülkiyet hakkından tam anlamıyla yararlanması önünde engel teşkil etmekte, arazinin satış şansı da dâhil olmak üzere sonucu itibariyle taşınmazın değerini hatırı sayılır ölçüde azaltmaktadır . Bir başka anlatımla, kamu yararının gerekleri ile mülkiyet hakkı arasında gözetilmesi gereken adil denge malikler aleyhine bozulmuş bulunmakta ve bu durum maliklerin alışılmışın dışında ve ölçüsüz bir yüke katlanmak zorunda bırakılması sonucunu doğurmaktadır .
20) Başvuranın zararının tazmini talebinin ise; imar planları var olmaksızın zararın somut olarak
ortaya konulabilmesinin mümkün olmadığı, halihazırda başvuran tarafından da bu doğrultuda somut bir delil de sunulamadığı, zarar iddasının varsayımlara dayandığı, varsayımlara binaen zararın hesaplanmasının ve dolayısıyla ödemesinin de yapılamayacağı ve varsayımsal zararların doktrin ve yargı içtihatlarında tazminat konusu edilmediği göz önünde bulundurulduğunda; yerine getirilmesi mümkün görülmemektedir .
21) Kurumumuzca yapılan değerlendirme neticesinde; alt ölçekli imar planlarının aradan
geçen uzun süreye rağmen yürürlüğe konulmamasının hukuka ve hakkaniyete aykırı olduğu ancak zararın tazmini talebinin ise yerinde olmadığı sonuç ve kanaatine varılmıştır .
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
22) İyi yönetim ilkelerine 28/ 03/ 2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan
Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; alt ölçekli imar planlarını aradan geçen yaklaşık 7 yıllık süreye rağmen yürürlüğe koymayan Bakanlığın makul sürede karar verme ilkesine uymadığı tespit edildiğinden, Bakanlığın bahse konu ilkeye uygun davranması önerilmektedir .
5 / 6VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
23) 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının idareye
tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup Çanakkale İdare
Mahkemesinde yargı yolu açıktır .
VII. KARAR
Açıklanan gerekçelerle;
Başvuranın zararının tazmini talebinin REDDİNE, Alt ölçekli imar planlarının ivedilikle hazırlanarak yürürlüğe konulması hususunda, KÜLTÜR VE
TURİZM BAKANLIĞI ile EZİNE BELEDİYE BAŞKANLIĞINA TAVSİYEDE
BULUNULMASINA,
6328 sayılı Kanunun 20 inci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, Kültür ve Turizm Bakanlığı ile
Ezine Belediye Başkanlığı tarafından bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde
Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, Kararın Başvuran, Kültür ve Turizm Bakanlığı ve Ezine Belediye Başkanlığına tebliğine, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi .
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi