Anahtar teslimi götürü bedel işlere ilişkin aşırı düşük açıklamalarında, metraj farklılıklarının nasıl değerlendirileceği (KİK)

05.04.2012tarih ve B.07.6.KİK.0.06.00.00-101.04-.Y.[1134].(0183)./2012-19Esayılı Esas İnceleme Raporunda;

            Tavşanlı Belediyesi İmar İşleri Müdürlüğütarafından 27.12.2011tarihinde açık ihale usulüile yapılan “Tavşanlı Canlı Hayvan Pazarıİnşaatı” ihalesine ilişkin olarak Z-A İnşaat Taah. Tur. San. ve Tic. Ltd. Şti.’nin 01.03.2012tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 07.03.2012tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin 16.03.2012tarih ve 10795sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 16.03.2012tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunduğu,

İdare tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesinden;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.

Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle; ihale üzerinde bırakılan istekli ile ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibinin aşırı düşük teklif açıklamalarının ihale komisyonunca uygun görüldüğü, ancak bu isteklilerin savunmalarında Kamu İhale Genel Tebliğinin 45 inci maddesine uygun cevap vermedikleri, maliyet/satış tespit tutanaklarının usulüne uygun olarak düzenlenmediği, proforma fatura ile fiyat tekliflerindeki fiyatların birbirine uyumlu olmadığı, analizlerin birim fiyat tariflerine uygun olmadığı, işçilik miktarlarının asgari ücretin altında olduğu, idarenin iş kalemlerine ilişkin miktarları aşağı çekmek suretiyle firmalara avantaj sağladığı, dolayısıyla isteklilerin açıklamalarının incelenerek tekliflerinin değerlendirme dışı bırakılması gerektiği ve söz konusu işin firmalarına verilmesi gerektiği iddia edilmektedir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

            Yapılan incelemede, başvuru konusu ihalede yaklaşık maliyetin bir inşaat mühendisi, bir peyzaj mimarı ve bir inşaat teknikeri olmak üzere üç idare görevlisi tarafından hazırlandığı ve yine inşaat mühendisi olan Fen İşleri Müdürü tarafından onaylandığı tespit edilmiştir. Ayrıca, beş kişiden oluşan ihale komisyonunda iki adet mimar ve bir adet inşaat teknikerinin görev yaptığı anlaşılmıştır.

            Başvuru konusu ihalede, ihale komisyonu tarafından Kamu İhale Genel Tebliği’nin 45.1.1 inci maddesinde yapılan açıklamalar çerçevesinde aşırı düşük teklif sınır değerinin 3.023.950,00 TL olarak belirlendiği, başvuru sahibi Z-A İnşaat Taah. Tur. San. ve Tic. Ltd. Şti.’nin sınır değerin bir üzerindeki istekli olduğu, sınır değerin altında teklif fiyatı vermiş olan dört istekliden aşırı düşük teklif açıklaması talep edildiği, açıklama talep yazısı ekinde sıralı iş kalemleri listesinin verildiği ve bu listede sorgulamaya konu yaklaşık maliyetin % 80’lik kısmına giren iş kalemlerinin belirtildiği, ayrıca açıklama istenilen altı adet iş kalemine ilişkin bileşen ve miktarların da belirlendiği analiz formatları ile bu iş kalemlerine ilişkin açıklama istenilmeyen analiz girdilerinin verildiği tespit edilmiştir.

            Aşırı düşük teklif sahibi dört istekliden üçü açıklama sunmuş olup, bu isteklilerden Sasel İnş. Taah. San. Tic. Ltd. Şti.’nin açıklaması, sorgulamaya konu iş kalemlerinden 16.003 poz numaralı 250 dozlu demirsiz betona ilişkin fiyat analizinde makinist ve makinist yardımcısı için saatlik herhangi bir ücret öngörülmediğinden ihale komisyonu tarafından uygun görülmemiştir. Diğer iki istekli Hasan Açıkgöz-Emiroğlu İnşaat ile NKN İnşaat Taahhüt-Koray Yılmaz’ın sunduğu aşırı düşük teklif açıklamaları ise ihale komisyonunca uygun görülmüştür.

            İhale üzerinde bırakılan istekli Hasan Açıkgöz-Emiroğlu İnşaat aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında;

            Açıklama üst yazısı,

            Hesap cetveli,

            Analiz istenilen iş kalemleri ile diğer inşaat kalemlerine ilişkin metraj hesaplamaları,

            Kamu kurum ve kuruluşlarınca belirlenen rayiç fiyatlara ilişkin liste,

            Sorgulamaya konu 23.081 poz nolu profil demirlerden çatı makası yapılması ve yerine konması, 18.233/5A poz nolu 0.70 mm trapezodial alüminyüm levha çatı örtüsü yapılması, 17.155/MK poz nolu 8 cm yüksekliğinde normal çimentolu buhar kürlü betonarme parke taşı ile döşeme kaplama yapılması, 23.014 poz nolu 8-12 mm ince nervürlü çeliğin bükülüp döşenmesi, 16.003 poz nolu 250 dozlu demirsiz beton, 21.011 poz nolu betonarme kalıp yapılması iş kalemlerine ilişkin analizler ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından yayımlanmış rayiçlerin kullanılmadığı malzemelere ilişkin proforma faturalar, sunmuştur.

İdare ve ihale üzerinde bırakılan isteklinin sorgulamaya konu 6 adet iş kalemine ilişkin metraj hesaplamalarının ve buna bağlı ortaya çıkan metraj farkının gösterildiği tablo aşağıdadır:

İhale konusu iş kapsamında yer alan imalatlara ait miktarların (metrajların) hesaplanması işi, işe ait projeler üzerinden birçok ölçüm/sayım yapılmasını ve bu ölçümler neticesinde elde edilen rakamlarla matematiksel işlem yapılmasını gerektirmekte olup, bundan dolayı iki farklı kişinin aynı iş kalemine dair metraj hesaplaması çoğu zaman birbiri ile örtüşmemekte ise de metraj hesaplamalarındaki farklılıkların makul ve kabul edilebilir mertebelerde olması gerektiği açıktır.

Kamu ihale mevzuatında, anahtar teslimi götürü bedel üzerinden ihale edilen yapım işlerinde metraj farklılıklarının hangi durumda makul ve kabul edilebilir, hangi durumda makul ve kabul edilebilir olmayacağına ilişkin net bir belirleme bulunmamaktadır. Haliyle bu durum, metraj farklılıklarına ilişkin değerlendirmede somut ihalenin şartlarını ön plana çıkarmaktadır.

Kamu İhale Genel Tebliğinin 45.1.2.1 inci maddesi gereği sıralı iş kalemleri listesinin % 80’lik bölümüne ilişkin aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmaktadır. Başvuru konusu ihalede sıralı iş kalemleri listesi 161 iş kaleminden oluşmaktadır. Bu çerçevede,  başvuru konusu ihalede hesap cetveline ek olarak sıralı iş kalemleri listesindeki ilk 6 iş kalemine ilişkin analizler ve bu analiz fiyatlarını tevsik edici açıklama istenilmiştir. Tutar itibariyle büyükten küçüğe oluşturulan sıralı iş kalemleri listesinin sadece ilk 6 iş kalemine ilişkin ayrıntılı açıklama istenilmesi, bu iş kalemlerinin metrajlarını somut ihalede daha da önemli kılmaktadır. Zira, tutar itibariyle önemli bir kısma (% 80) tekabül eden bu iş kalemlerinin metrajlarındaki makul olmayan sapma, ihalede teklif fiyatlarının yarışmasını arka plana itebilecek ve ihalelerde sağlanması beklenen rekabet, saydamlık, eşit muamele ve güvenilirlik ilkesini zedeleyebilecektir. Özellikle başvuru konusu ihale gibi teklif fiyatlarının birbirine yakın olduğu ihalelerde bu durum daha da belirgin hale gelmektedir.

Bu çerçevede, ihale üzerinde bırakılan isteklinin açıklama istenilen iş kalemlerinin miktarlarına ilişkin olarak yukarıdaki tabloda gösterildiği şekilde yaklaşık % 9, % 16, % 25 oranlarında düşük metraj hesabı yaptığı, bu farklılığın ise somut ihale bağlamında kabul edilebilir mertebelerde olmadığı sonucuna varılmıştır.

            Ayrıca, ihale üzerinde bırakılan isteklinin aşırı düşük teklif açıklaması aşağıda yer alan nedenlerden dolayı da uygun bulunmamıştır:

Sunulan hesap cetvelinin incelenmesinden; ihale üzerinde bırakılan isteklinin açıklama istenilen altı adet iş kaleminden biri olan 23.081 poz nolu iş kalemine ilişkin miktarı 510,09 ton olarak esas aldığı, birim fiyat olarak 3.050,41 TL öngördüğü, miktar ve fiyat çarpım sonucunu ise 1.555.969,49 TL olarak hesapladığı tespit edilmiştir. Ancak,  söz konusu miktar ve birim fiyatın çarpım sonucu 1.555.969,49 TL değil, 1.555.983,64 TL’dir. Bu haliyle, 23.081 poz nolu iş kalemine ilişkin toplam tutar, hesap cetveline gerçekte olması gereken toplam tutardan daha düşük olarak yansıtılmıştır.

Benzer durum, açıklama istenilen iş kalemlerinden 21.011 poz nolu betonarme kalıp yapılması iş kaleminde de söz konusudur. İhale üzerinde bırakılan istekli anılan iş kalemine ilişkin miktarı 8.363,25 m² olarak esas almış, birim fiyatı 9,52 TL öngörmüş,  miktar ve fiyat çarpım sonucunu ise 79.594,72 TL olarak hesaplamıştır. Ancak söz konusu miktar ve birim fiyatın çarpımının sonucu 79.594,72 TL değil, 79.618,14 TL’dir. Bu haliyle, 21.011 poz nolu iş kalemine ilişkin toplam tutar, hesap cetveline gerçekte olması gereken toplam tutardan daha düşük olarak yansıtılmıştır.

İhale komisyonu tarafından da bu tespitin yapıldığı, ancak ihale komisyonunun bu durumu Kamu İhale Genel Tebliğinin 45.1.8 inci maddesinden hareketle işin bütünü bazında toplam teklif edilen bedelden daha yüksek teklif verilmesine yol açmadığından aykırılık olarak değerlendirmediği anlaşılmıştır.  

            Birim fiyat üzerinden ihale edilen işlerde, birim fiyat teklif cetvellerinde aritmetik hata bulunan tekliflerin değerlendirme dışı bırakılacağı 4734 sayılı Kanunun 37/II maddesinde açıkça hükme bağlanmıştır. Anahtar teslimi götürü bedel üzerinden ihale edilen işlerde ise, aşırı düşük teklif sahipleri tarafından sunulan hesap cetvelinde hesaplama hatası yapılması durumunda bunun hangi sonuca yol açacağına ilişkin genel olarak kamu ihale mevzuatında, özel olarak Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Yapım İşi İhalelerine İlişkin Özel Hususlar” bölümünde bir düzenleme bulunmamaktadır. Anahtar teslimi götürü bedel işlerde hesaplama hatasına ilişkin tek açıklama 45.1.8 inci maddede “Aşırı düşük teklifine ilişkin olarak yaptığı açıklamada sunduğu analizler, ihale dokümanı kapsamındaki analiz formatına, birim fiyat tariflerine, idarece tanımlanan yapım şartlarına veya teknik şartnameye uygun olmayan, analiz fiyat tutarları teklif fiyatların üzerinde olan isteklilere ait teklifler reddedilecektir. Analizler üzerinde yapılan incelemede; çarpım ve toplamlarda hesaplama hatası bulunması durumunda, analiz girdilerine ait fiyatlar esas alınarak, hesaplama hatası ihale komisyonu tarafından re’sen düzeltilir. Bu şekilde düzeltilmiş analiz fiyatı, teklif fiyatın üzerinde olan isteklilerin teklifleri reddedilir.” şeklinde yer almaktadır. Ancak, bu düzenleme analizin kendi içindeki hesaplama hatalarının tespiti durumunda ihale komisyonunca ne şekilde işlem tesis edileceğini açıklığa kavuşturmaktadır.

Bu durumda, anahtar teslimi götürü bedel işlerde aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında sunulan hesap cetvelinde hesaplama hatası yapılması durumunda ihale komisyonunca nasıl hareket edilmesi gerektiği açıklığa kavuşturulmalıdır.

İstekliler tarafından aşırı düşük teklif açıklamaları kapsamında sunulan hesap cetvellerinde çarpım sonucundaki hesaplama hatası, isteklinin gerçekte o iş kalemine teklif ettiği bedelden daha düşük teklif fiyatı verilmesine yol açmışsa, bu durum aşırı düşük teklif açıklamasının uygun görülmemesi sonucunu doğuracaktır. Zira, isteklilerin kendi içinde tutarlı ve tereddüte mahal bırakmayacak şekilde teklif fiyatını oluşturması ve açıklamaları gerekmektedir. Bu durum, aşırı düşük teklif sahibi isteklilerden açıklamaları kapsamında hesap cetveli sunulmasının öngörülmesi ile öngörülen amaca da uygun düşmektedir. Ayrıca, hesap cetvelinde iş kalemi bazında toplamda gerçekte olduğundan daha düşük fiyat verilmesi, analiz fiyatından daha düşük bir fiyatla teklifin oluşturulduğu anlamına gelebilecektir.  

Aksi durumda ise, daha açık anlatımla hesap cetvellerinde çarpım sonucundaki hesaplama hatası, isteklinin gerçekte o iş kalemine teklif ettiği bedelden daha yüksek teklif fiyatı verilmesine yol açmışsa, bu durum isteklinin aşırı düşük teklif açıklamasının uygun görülmemesine yol açmayacak ve ortaya çıkan fark isteklinin kârı ve genel gideri kapsamında mütalaa edilecektir.

Başvuru konusu ihalede, ihale üzerinde bırakılan isteklinin hesap cetvelinde 23.081 ve 21.011 poz nolu iş kalemlerindeki hesaplama hatası, isteklinin o iş kalemlerine ilişkin hesapladığı gerçek toplam tutarından daha düşük fiyat vermesine yol açtığından, aşırı düşük teklif açıklaması mevzuata uygun bulunmamıştır. 

Diğer taraftan, ihale üzerinde bırakılan isteklinin aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında sunduğu hesap cetvelinde; elektrik tesisatı işlerine ilişkin olarak “elektrik tesisatı icmali” (38.772,31 TL), kalorifer ve sıhhi tesisat işlerine ilişkin olarak “kalorifer ve sıhhi tesisat işleri icmali” (28.805,00) adı altında bir bütün olarak teklif fiyatı verildiği, bu kapsamda yer alan iş kalemlerine ilişkin ayrı ayrı fiyatlandırma yapılmadığı ve miktar belirtilmediği tespit edilmiştir.

            Anahtar teslimi götürü bedel işlerde aşırı düşük teklif sahiplerinin, toplam teklif bedelini oluşturan iş kalemleri ve/veya iş gruplarına ait miktarlar ve bunlara ait birim fiyatların gösterildiği hesap cetveli ile açıklama istenen iş kalemleri ve/veya iş gruplarının birim fiyatlarına ilişkin ihale dokümanında verilen analiz formatına uygun analizleri sunmak suretiyle açıklama yapmaları gerekmektedir. Bu çerçevede, açıklama kapsamında sunulacak hesap cetvelinde her bir iş grubuna ilişkin iş kalemlerinin ayrı ayrı fiyatlandırılması ve miktarlarının belirtilmesi gerekmektedir.

Bu itibarla, sunmuş olduğu hesap cetvelinde elektrik, kalorifer ve sıhhi tesisat iş grubu kapsamındaki iş kalemlerini ayrı ayrı fiyatlandırmaksızın ve miktar belirtmeksizin bir bütün (grup) olarak fiyatlandıran ihale üzerinde bırakılan isteklinin açıklaması bu yönüyle de mevzuata uygun bulunmamıştır.

            Ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi olarak belirlenen NKN İnşaat Taahhüt-Koray Yılmaz’ın ise aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında;

            Açıklama üst yazısı,

            Sözleşme masrafları, genel giderler ve öngörülen kârın ayrıntılı şekilde gösterildiği icmal sayfası,

İhale konusu iş kapsamındaki iş kalemlerinin tamamının yer aldığı kârlı ve kârsız hesap cetvelleri,

Sorgulamaya konu 23.081 poz nolu profil demirlerden çatı makası yapılması ve yerine konması, 18.233/5A poz nolu 0.70 mm trapezodial alüminyüm levha çatı örtüsü yapılması, 17.155/MK poz nolu 8 cm yüksekliğinde normal çimentolu buhar kürlü betonarme parke taşı ile döşeme kaplama yapılması, 23.014 poz nolu 8-12 mm ince nervürlü çeliğin bükülüp döşenmesi, 21.011 poz nolu betonarme kalıp yapılması iş kalemlerine ilişkin analizler,

Bu analizlerde Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından yayımlanmış 2011 yılı  rayiçlerinin  kullanıldığını gösteren  liste ile  buna ilişkin çıktılar,

Sorgulamaya konu 16.003 poz nolu 250 dozlu demirsiz beton iş kalemi fiyatının Çevre ve Şehircilik Bakanlığı 2011 yılı kâr ve genel gider hariç birim fiyatına kâr eklenmek suretiyle oluşturulduğuna ilişkin bilgi,

Analizlerde tüm işçiliklerin saatlik 3,73 TL olarak esas alındığına ilişkin bilgi, sunmuştur.

Kamu İhale Genel Tebliği’nde;

“45.1.5. İsteklilerin iş kalemleri/iş grupları için kamu kurum ve kuruluşlarınca yayımlanmış cari yıl birim fiyatları veya bu fiyatlardan daha yüksek fiyatları teklif etmeleri ve söz konusu iş kalemleri/grupları için; hangi kamu kurum ve kuruluşunun birim fiyatını kullandıklarını, birim fiyat poz numarasını da yazmak suretiyle liste halinde belirterek açıklamaları kapsamında sunmaları durumunda analiz düzenlemeleri zorunlu değildir. Bu kapsamda; isteklilerin, kamu kurum ve kuruluşlarınca yayımlanmış “kar ve genel gider içermeyen birim fiyatların” üzerine, kendi belirledikleri “kar ve genel gideri” ilave ederek birim fiyatlarını oluşturmaları durumunda da; hangi kamu kurum ve kuruluşunun “kar ve genel gider hariç birim fiyatını” kullandıklarını ve kendi belirledikleri “kar ve genel gider” tutarını yazmak suretiyle liste halinde belirterek açıklamaları kapsamında sunmaları halinde de, söz konusu iş kalemleri/iş grupları için analiz düzenlemeleri zorunlu değildir. Bu kapsamda isteklilerin analiz düzenlemeleri zorunlu olmayan söz konusu iş kalemleri/grupları için (45.1.14) maddesinde belirtildiği şekilde, proforma fatura, teklif alma yazısı, maliyet/satış tutarı tespit tutanağı (Ek: O-5, O-6, O-7) ve stok tespit tutanağı (Ek: O-8) sunmalarına da gerek bulunmamaktadır.

…………

45.1.6. Analizler ile yardımcı ve/veya alt analizlerde, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından belirlenerek yayımlanmış rayiçleri kullanan ve söz konusu rayiçleri poz numaraları da belirterek liste halinde sunan isteklilerin, söz konusu rayiçlere ilişkin olarak (45.1.14) maddesinde belirtildiği şekilde, proforma fatura, teklif alma yazısı, maliyet/satış tutarı tespit tutanağı ve stok tespit tutanağı sunmalarına gerek bulunmamaktadır.

…………….

45.1.9. (Değişik: 20/8/2011-28031 R.G./ 16 md.) İş kalemleri/gruplarına ait analizler ile yardımcı ve/veya alt analizlerde yer alan işçilik fiyatları ihale tarihinde yürürlükte olan saatlik asgari ücretin altında olamaz.” açıklaması yer almaktadır.

Ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi tarafından açıklaması kapsamında sunulan ihale konusu iş kapsamındaki bütün iş kalemlerini gösterir hesap cetvelindeki miktarların idarenin miktarları ile uyumlu olduğu, bir başka ifadeyle makul ve kabul edilemeyecek ölçüde farklılıkların bulunmadığı, beş adet iş kalemine ilişkin analizlerde Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından yayımlanmış rayiçlerin kullanıldığı, bir iş kalemine ilişkin fiyatın ise Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından yayımlanmış kâr ve genel gider içermeyen birim fiyatın üzerine kendi kâr ve genel giderinin ilave edilerek oluşturulduğu, dolayısıyla bu iş kalemlerine ve malzemelere ilişkin proforma fatura, teklif alma yazısı, maliyet/satış tutarı tespit tutanağı ve stok tespit tutanağı sunulmasına gerek bulunmadığı, öngörülen saatlik işçilik ücretinin (3,73 TL) ihale tarihi itibariyle geçerli olan saatlik asgari ücretin üzerinde olduğu, analizlerdeki girdi miktarlarının idarenin girdi miktarları ile uyumlu olduğu hususları göz önünde bulundurulduğunda, anılan isteklinin aşırı düşük teklif açıklamasının mevzuata uygun olduğu sonucuna ulaşılmıştır.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılığı belirlenen ihale işlemlerinin düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, ihale üzerinde bırakılan istekli Hasan Açıkgöz-Emiroğlu İnşaat’ın teklifinin reddedilmesi ve bu aşamadan sonraki ihale işlemlerinin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanunun 65 inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere;

Anılan Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

   Oybirliği ile karar verildi.