Aşırı düşük teklif açıklamasında birim maliyet bileşenlerinin tamamını kapsayan bir proforma fatura sunulması mümkün müdür (KİK)

08.06.2010 tarih ve I.H.15.37.0217/2010-19E sayılı Esas İnceleme Raporunda;

            EÜAŞ Kılıçkaya HES İşletme Müdürlüğü tarafından 09.04.2010 tarihinde açık ihale usulü ile yapılan “Çamlıgöze HES Özel Güvenlik Hizmet Alımı İşi” ihalesine ilişkin olarak SUGEM Sivas Ulusal Güvenlik Eğitim ve Hiz. Ltd. Şti.’nin 17.05.2010 tarihinde yaptığı şikayet başvurusunun, idarenin 18.05.2010 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin  28.05.2010 tarih ve 12588 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 26.05.2010 tarihli dilekçe ile itirazen şikayet başvurusunda bulunduğu,

İdare tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesinden;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.

Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikayet dilekçesinde özetle; aşırı düşük teklif açıklamasının yeterli olmadığına yönelik ihale komisyonunca ortaya konulan gerekçelerin kamu ihale mevzuatına uyarlık taşımadığı iddia edilmektedir.

A- Başvuru sahibinin iddiasının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

İnceleme konusu ihalenin, EÜAŞ Kılıçkaya HES İşletme Müdürlüğü tarafından 21.04.2010 tarihinde açık ihale usulü ile yapılan, 2 yıl süreyle Kılıçkaya HES İşletme Müdürlüğüne bağlı Çamlıgöze Hidroelektrik Santrali ihtiyacı olan toplam 10 kişilik (silahlı) özel güvenlik hizmet alım işi olduğu,

            Birim fiyat teklif almak suretiyle gerçekleştirilen ihaleye 6 isteklinin teklif verdiği, ihale komisyonu tarafından yapılan değerlendirme neticesinde iki isteklinin yeterlik kriterlerini haiz olmadığı gerekçesiyle teklifinin değerlendirme dışı bırakıldığı,

İhale komisyonunca geçerli teklif sahibi olan 4 firmanın da teklifinin aşırı düşük teklif olarak değerlendirildiği,

İdarenin 22.04.2010 tarihli aşırı düşük teklif açıklama istemli yazılarında, “…vermiş olduğunuz bu teklifinizdeki bileşenlerle ilgili olarak hizmetlerin gerçekleştirme yöntemlerinin ekonomikliği, seçilen teknik çözümler ve hizmetlerin yerine getirilmesinde kullanacağınız avantajlı koşullar ile işin özgünlüğü hususlarında Kamu İhale Genel Tebliğinin 79. maddesindeki bentlere uygun şekilde belgelendirmek kaydıyla…” açıklamada bulunulması gerektiğinin ifade edildiği,

Bunun üzerine ihale komisyonu tarafından aşırı düşük teklif açıklamalarına yönelik yapılan değerlendirmede, sadece Global Koruma Güv. Hiz. Ltd. Şti. tarafından yapılan aşırı düşük teklif açıklamasının yeterli bulunduğu ve ihalenin de geçerli tek teklif sahibi olarak kalan Global Koruma Güv. Hiz. Ltd. Şti. üzerinde bırakıldığı,

Anlaşılmıştır.

İdari şartnamenin “Teklif Fiyata Dahil Olan Giderler” başlıklı 25 inci maddesinde;

            “…

            25.3 Teklif fiyata dahil olan giderler aşağıda belirtilmiştir.

            25.3.1 İşin süresi ve personel sayısı dikkate alınarak ilgili mevzuatına göre hesaplanacak işçilik ücreti:

            Söz konusu hizmet alımı için işin sözleşme süresi 2 (iki) yıl olup, personel ücreti olarak; çalıştırılacak koruma ve güvenlik görevlilerinden 1 güvenlik amiri için brüt asgari ücretin %75 fazlası, 9 koruma ve güvenlik personeli için brüt asgari ücretin %50 fazlası verilecektir.

            Sözleşme süresince (2 yıl) resmi ve dini bayramlar ile yılbaşı tatil günlerinde çalışılacak gün sayısı olarak; 1 güvenlik amiri için toplam 29 gün, 9 koruma ve güvenlik personeli için toplam 261 gün hesaplanarak bordroda gösterilecektir.

            25.3.2 Yemek, yol ve giyecek giderleri:

            İstekli çalıştıracağı 10 koruma ve güvenlik personeli için (güvenlik amiri dahil) kişi başına ayda 26 gün üzerinden günlük brüt 3,50 TL (nakdi), yemek gideri olarak ödeme yapacak olup bu durum çalışanların maaş bordrolarında açıkça gösterilecektir. Yol için teknik şartnamede belirtildiği üzere işletmemiz vardiya servislerinden faydalandırılacağından herhangi bir gider öngörülmeyecek ve yükleniciden yol için herhangi bir ücret talep edilmeyecektir.

            Ayrıca sözleşme süresince teknik şartnamede sayıları ve özellikleri belirtilen giyim malzemeleri yüklenici tarafından ayni olarak karşılanacak ve teklif fiyata dahil edilecektir..

            …

            25.5 Yüklenici bu işte çalıştıracağı personel için işveren hissesinin hesabında dikkate alınacak iş kazaları ve meslek hastalıkları prim oranının %1 (yüzdebir) üzerinden ödeyecektir.” düzenlemesi yer almaktadır.

Bununla birlikte Teknik Şartnamenin III-Yükümlülükler/A.Yüklenicinin Yükümlülükleri başlıklı maddesinin 10 uncu fıkrasının 07.04.2010 tarihli zeyilname ile değişiklik yapılmış şeklinde;

“Görev esnasında kullanılmak üzere; 5188 sayılı Kanun ve ikincil mevzuatına uygun olarak temin edilecek giysiler de ayni olarak tahakkuk ettirilecektir. Güvenlik görevlileri görevleri süresince yazlık ve kışlık olmak üzere ayrı ayrı ve özel olarak tespit edilen ve yüklenici tarafından İçişleri Bakanlığı’na onaylatılan, üniforma ve üniformayı tamamlayıcı unsurlar kullanılacaktır. Bunu sağlamak için yüklenici her bir özel güvenlik personelinin 2 (iki) yıl süre içinde kullanmasına yönelik asgari aşağıda belirtilmiş olan giysilerden müteşekkil üniformayı miadları geldikçe zamanında teslim edecek, müteakiben İdareye ayrıntılı yazılı belge sunacaktır…

Her bir özel güvenlik personeli için 1 tanesi deri, diğeri impertex olmak üzere 2 adet mont, 4 adet pantolon (2 adet yazlık keten kumaştan, 2 adet kışlık yünlü kumaştan), 8 adet gömlek (4 adet yazlık keten kumaştan, 4 adet kışlık yünlü kumaştan), 1 adet palto/pardesü (bölgesine göre), 2 çift deri ayakkabı, 2 çift deri bot, 2 adet kravat, 1 adet kep veya bere, 2 adet yün kazak.

Bu üniformaların görevin gerektirdiği teçhizatın (teçhizat kemeri, metal el dedektörü, kelepçe, kılıf, job, düdük, el feneri, pil, ışıldak, şarj cihazı, reflektif özel güvenlik yeleği, her türlü güvenlik sistem ve cihazları ile ekipman, alet, edevat maliyetlerinin tamamı) yükleniciye ait olacaktır.” ifadelerine yer verilmiştir.

Kamu İhale Kanununun 38 ve Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 59 uncu maddesinde, ihale komisyonunun diğer teklifleri veya yaklaşık maliyeti baz alarak aşırı düşük teklifleri tespit edeceği ve aşırı düşük olduğunu belirlediği teklifleri hemen reddetmek yerine bu teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili yazılı açıklama isteyeceği ve isteklilerin belgeye dayalı yapacağı açıklamaları dikkate alarak aşırı düşük tekliflerin yeterliliğine ilişkin bir sonuca ulaşması gerektiği hükme bağlanmıştır.

 Bu hususa ilişkin uygulamanın somutlaştırılması amacıyla da Kamu İhale Genel Tebliğinin “Hizmet Alımı İhalelerinde Aşırı Düşük Tekliflerin Değerlendirilmesi” başlıklı 79 uncu maddesinde bir takım açıklamalarda bulunulmuş ve söz konusu açıklamalarda, hizmet alımı ihalelerinde aşırı düşük teklif sahiplerince yapılan açıklamaların hangi kıstaslar esas alınarak değerlendirilmesi gerektiğine ilişkin detaylara yer verilmiştir.

Bu bağlamda, personel çalıştırılmasına dayalı olan şikayete konu ihalede, asgari işçilik maliyetinin, brüt asgari ücretin yüzde fazlası olarak belirlenen ücret, ihale dokümanında öngörülen yemek ve giyim bedeli ile işveren sigorta prim tutarından oluştuğu, bu anlamda ihale komisyonunca tekliflerin toplam işçilik maliyeti ile mali sorumluluk sigortası giderleri dikkate alınarak değerlendirileceği bunun üzerine teklifi aşırı düşük görülen isteklilerden işin niteliğine göre belirlenen teklif bileşenleri ile ilgili açıklama isteneceği ve isteklilerce belgelendirilmek suretiyle yapılacak yazılı açıklamalar değerlendirilerek ihalenin sonuçlandırılacağı ancak teklif edilmesi gereken asgari maliyet toplamını (asgari işçilik maliyeti + % 3 sözleşme ve genel giderleri) karşılamayan tekliflerin de reddedilmesi gerektiği açıktır.

Öte yandan anılan Tebliğ’in 79.9 – 79.12 maddeleri arasında özel güvenlik hizmet alımlarında aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesine münhasır açıklamalara yer verilmiştir. Söz konusu açıklamalarda;

“79.9. Özel güvenlik hizmet alımlarında ihale konusu işe ilişkin her türlü güvenlik sistem ve cihazları ile ekipman, alet, edevat, kelepçe, cop, dedektör, telsiz, el feneri, düdük gibi makine ve ekipman maliyetlerinin tamamı, sözleşme ve genel giderler içerisinde yer alan amortisman olarak kabul edilecek ve aşırı düşük teklif sorgulamasında önemli bir bileşen olarak değerlendirilmeyecektir.

79.10. Özel güvenlik hizmet alım ihalelerinde aşırı düşük teklif sorgulamasında giyim bedeli ise önemli bir bileşen olarak görülecek ve isteklilerce giyim bedelini tevsik eden belgeler sunulacaktır. Giyeceklerin daha önce alındığı ve bunun için bir gider öngörülmediği gibi açıklamalar kabul edilmeyecektir.

79.11. Özel güvenlik hizmet alım ihalelerinde mali sorumluluk sigortası gideri aşırı düşük teklif sorgulamasında önemli bir bileşen olarak kabul edilecek ve isteklilerce aşırı düşük teklif sorgulaması çerçevesinde sigorta acentelerinden alınarak sunulan poliçe, proforma fatura veya sözleşmelerin ekine sigorta acentelerince Özel Güvenlik Mali Sorumluluk Sigortası Tarife ve Talimatında yer alan teminat tutarları üzerinden teklif ettikleri sigorta prim tutarlarıyla özel güvenlik mali sorumluluk sigortası hizmetini geçekleştirebileceklerine ilişkin ilgili sigorta şirketinin genel müdürlüğünden veya bölge müdürlüğünden alınan teyit yazısının eklenmesi ve bu teyitlerin yetkili kişilerin imzasını taşıması gerekecektir. Ancak sigorta şirketlerinin genel müdürlük veya bölge müdürlüklerinden alınmış poliçe veya fiyat teklifleri için teyit alınmasına gerek bulunmamaktadır.

79.12. Özel güvenlik hizmetinin kampüs gibi belirli bir alan içerisinde yerine getirilmesi ve güvenlik için bir araca gerek duyulması halinde, bu aracın akaryakıt ve diğer maliyetleri önemli teklif bileşeni olarak kabul edilmeyecektir.” ifadelerine yer verilmiştir.

Bu çerçevede, başvuru sahibi tarafından sunulan aşırı düşük teklif açıklaması incelendiğinde;

İşçilik maliyeti, mali mesuliyet sigortası gibi alt bileşenlere ayrı ayrı yer verilmek suretiyle teklif bedeline nasıl ulaşıldığının tablolar şeklinde belirtildiği,

Mali sorumluluk sigortasının maliyetini tevsik amacıyla Işık Sigorta Acentesi Serdar ÖZ- Mor Grup Sigorta Ara. Hiz. firması tarafından düzenlenmiş ve 10 personelin yıllık prim tutarının 105 TL olduğunu belirten poliçenin sunulduğu,

Ayrıca, anılan istekli tarafından aşırı düşük açıklamasında mali mesuliyet sigortasının bölge müdürlüğü onaylı proforma faturanın ekte sunulduğunun ifade edilmiş olmasına rağmen söz konusu mali sorumluluk sigortasında acentenin kaşe ve imzasına ek olarak yalnızca Genel Müdürlüğe ilişkin bir kaşenin bulunduğu,

Bu durumun ise Kamu İhale Genel Tebliğinin 79.11 maddesinde ifade edilen ve sigorta acentelerinden alınan poliçe, proforma fatura veya sözleşmelerin ekine sigorta şirketinin genel müdürlüğünden veya bölge müdürlüğünden alınan teyit yazısının eklenmesi ve bu teyitlerin yetkili kişilerin imzasını taşımasını zorunlu kılan hükmüne aykırılık teşkil ettiği,

Giyim maliyetini tevsik amacıyla Kısmetim İş Elbiseleri Toptan Kumaş & Konfeksiyon firması tarafından 15.04.2010 tarihinde düzenlenmiş ve içeriğinde sadece 5 adet deri montun bedelini gösteren proforma faturanın sunulduğu,

Söz konusu proforma fatura ekinde ise bazılarının Kamu İhale Genel Tebliğinin son geçici vergi beyanname dönemine ilişkin belgelendirme yapılamaması durumunda belgelendirmede bir önceki geçici vergi beyanname döneminin esas alınabilmesine olanak sağlayan 79.5.8 inci maddesinde istenilen şartları taşıyan, bazılarının ise bu şartı da sağlamadığı anlaşılan ve ihale dokümanında öngörülen tüm giyim kalemlerini kapsayan muhtelif tarihlerde düzenlenmiş alış ve satış faturalarının sunulduğu,

Bu bağlamda, başvuru sahibi tarafından aşırı düşük teklif açıklamasında ihale dokümanında öngörülen 9 farklı giyim bileşeninden sadece monta ilişkin proforma fatura sunulduğu, diğer giyim bileşenlerine yönelik olarak herhangi bir proforma fatura veya teklif alma yazısı gibi maliyeti tevsik edici belgenin sunulmamış olduğu dikkate alındığında isteklinin yapmış olduğu aşırı düşük teklif açıklamasında belgelendirme işleminin tam anlamıyla gerçekleştirilemediği,

Anlaşılmaktadır.

            Şu halde, ihale komisyonu tarafından başvuru sahibinin aşırı düşük teklif açıklamasının yeterli bulunmaması işleminde kamu ihale mevzuatına aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

B) İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmeliğin 18 inci maddesi yönünden yapılan inceleme sonucunda tespit edilen aykırılıklar ve buna ilişkin inceleme ve hukuki değerlendirme aşağıda yapılmıştır:

Poligard Özel Güv. ve Eğt. Hiz. Ltd. Şti.’nin aşırı düşük teklif açıklamasının ihale komisyonunca, sunulan proforma faturanın sadece 1 kişi için verilecek güvenlik malzemelerine yönelik olduğu gerekçesiyle yeterli bulunmadığı anlaşılmaktadır.

            Poligard Özel Güv. ve Eğt. Hiz. Ltd. Şti.’nin aşırı düşük teklif açıklaması incelendiğinde;

          Teklif bedelinin ayrıntılarını gösterir alt bileşenlerin ayrı ayrı açıklandığı ve neticede bir hesap cetveli şeklinde gösterildiği,

          Özel mali sorumluluk sigortasının maliyetini tevsik amacıyla Generali Sigorta A.Ş. Karadeniz Bölge Müdürlüğü tarafından düzenlenmiş poliçenin sunulduğu,

            Söz konusu poliçeye yönelik yapılan belgelendirme işleminin Kamu İhale Genel Tebliğinin 79.11 maddesinde istenilen kriterlere uygun olduğu,

          Öte yandan, ihale dokümanında öngörülen kıyafetlerin maliyetini tevsik amacıyla Piroksan Ticaret firması tarafından 08.04.2010 tarihinde düzenlenmiş ve 1 işçinin giyim maliyeti (toplam 325 TL) esas alınarak hazırlanmış proforma faturanın sunulduğu,

            Söz konusu proforma fatura ekinde ise SMMM onaylı maliyet bedellerini gösterir birim cetvel ile ilgili mala ilişkin muhtelif tarihlerde düzenlemiş SMMM onaylı alış ve satış faturalarının sunulduğu,

            Kamu ihale mevzuatının aşırı düşük teklif açıklama kapsamında maliyet bileşenlerinin proforma fatura ile tevsikini zorunlu kılan düzenlemesinden beklenilen işlev doğrultusunda anılan tevsik edici belgelerin maliyet bileşenlerinin tümünü kapsamasının mutlak surette gerekli olmadığı bu anlamda birim maliyet bileşenlerinin tamamını kapsayan bir proforma faturanın da yeterli kabul edilmesi gerektiği, nitekim birim maliyet bileşenlerini bu fiyat üzerinden tedarik edebilecek olan bir firmanın evleviyetle tüm maliyet bileşenlerini de bu fiyat üzerinden tedarik edebileceğinin açık olduğu,

            Proforma fatura ekinde sunulan alış-satış faturalarının da Kamu İhale Genel Tebliğinin 79.5.1 maddesinde ve son geçici vergi beyanname dönemine ilişkin belgelendirme yapılamaması durumunda belgelendirmede bir önceki geçici vergi beyanname döneminin esas alınabilmesine olanak sağlayan 79.5.8 maddesinde düzenlenen şartları taşıdığı,

            Anlaşılmaktadır.

            Bu çerçevede, Poligard Özel Güv. ve Eğt. Hiz. Ltd. Şti. tarafından yapılan aşırı düşük teklif açıklamasının kamu ihale mevzuatı gereği istenilen tüm şartları taşıdığı bu doğrultuda ihale komisyonunca anılan isteklinin aşırı düşük teklif açıklamasının yeterli olmadığı yönünde tesis edilen işlemin kamu ihale mevzuatına uyarlık taşımadığı sonucuna varılmıştır.

Netice itibariyle, yukarıda mevzuata aykırılığı belirlenen ihale işlemlerinin düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, Poligard Özel Güv. ve Eğt. Hiz. Ltd. Şti.’nin teklifinin değerlendirmeye alınması ve bu aşamadan sonraki ihale işlemlerinin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanunun 65 inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere;

Anılan Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

   Oybirliği ile karar verildi.