Büyükşehir Belediyelerinin havalimanı ile yerleşim yeri arasındaki taşımacılığın nasıl yürütüleceğini belirleme yetkisi (Danıştay)

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONBEŞİNCİ DAİRE
Esas No : 2018/986

Davacı ve Yürütmenin
Durdurulmasını İsteyen :
Davalılar :
İstemin Özeti : 17.06.2017 tarih ve 30099 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan; ” …. havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir. ” ve aynı bendin (3) nolu alt bendinde yer alan; ” Aynı güzergahta en fazla 1 firma hizmet verir. ” düzenlemelerinin iptali ve yürütmesinin durdurulması istenilmektedir.
Düşüncesi : Yürütmenin durdurulması isteminin kabulüne karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Onbeşinci Dairesince davalı idarelerin birinci savunmaları ve ara kararına cevapları alındıktan sonra incelenmesine karar verilen yürütmenin durdurulması istemi, savunmaların ve ara kararına cevabın verildiği görülmüş olmakla incelenerek işin gereği görüşüldü:
Dava; 17.06.2017 tarih ve 30099 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan; ” …. havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir. ” ve aynı bendin (3) nolu alt bendinde yer alan; ” Aynı güzergahta en fazla 1 firma hizmet verir. ” düzenlemelerinin iptali ve yürütmesinin durdurulması istemiyle açılmıştır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları başlıklı 7. maddesinin (f) bendinde “Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.” büyükşehir belediyesinin yetki ve sorumlulukları arasında sayılmış olup, maddenin son fıkrasında, “4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunuyla Sanayi ve Ticaret Bakanlığına ve organize sanayi bölgelerine tanınan yetki ve sorumluluklar ile sivil hava ulaşımına açık havaalanları ve bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesisler bu Kanunun kapsamı dışındadır.” hükmüne yer verilmiştir. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14. maddesinin son fıkrasında, sivil hava ulaşımına açık havaalanları ile bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesisler bu Kanunun kapsamı dışında olduğu hükmüne yer verildikten sonra 15. maddesinin (f) ve (p) bentlerinde ulaşım ve toplu taşıma hizmetleri konusunda Belediyelerin yetkileri düzenlenmiştir.
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu’nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş, ‘Yer Hizmetleri’ başlıklı 44. maddesinde de, nın, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
23.08.2016 tarih ve 29810 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nin “Amaç” başlıklı 1. maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı; havalimanları yer hizmetlerinin uluslararası seviyede yapılmasını sağlamak için uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili yetkilendirme ve denetleme esasları ile yer hizmetlerine ilişkin ücretleri belirlemektir.” hükmüne, “Hizmet Türleri” başlıklı 5. maddesinde; “Havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d) Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) Uçuş Operasyon, g) Ulaşım, h) İkram Servis, i) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, Şeklinde gruplandırılmıştır. Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları ’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” hükmüne yer verilmiştir. “Tanımlar” başlıklı 4. maddesinin (j) bendinde ise; havalimanı işletmecisinin, DHMİ Genel Müdürlüğü ve özel havalimanı işletmeciliği yapan kuruluşları ifade edeceği belirtilmiştir.
Yönetmeliğin 11. maddesinin (c) bendi; şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanı arasında ve/veya havalimanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenleneceği, … hükmünü içermekte iken; dava konusu edilen 17.06.2017 tarih ve 30099 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değiştirilmiş ve “Şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanı arasında ve/veya havalimanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, bu Yönetmelik esasları çerçevesinde havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir. … Ulaşım hizmetinde aşağıdaki hususlar dikkate alınır.
1) Havalimanına sefer yapan kuruluşlar, yolcu mağduriyetine ve hizmet aksamasına yol açmamak için uçuş saatlerine göre seferlerini düzenler.
2) Ulaşım hizmeti veren kuruluş durakları ve hareket saatlerine ilişkin bilgiler, hizmet verilen havalimanının resmi internet sitesinde ve havalimanı içerisinde yayınlanır.
3) Aynı güzergâhta en fazla 1 firma hizmet verir.
4) Mülkiyeti DHMİ’de olan ve Kamu Özel İşbirliği Projeleri (KÖİ) ile işletilen havalimanlarındaki düzenlemeler, DHMİ tarafından işletilen havalimanlarındaki gibi yapılır.
5) Araçları kullanacak personel, Genel Müdürlük tarafından yayımlanan Talimatta belirtilen eğitimleri almak zorundadır.
6) Havalimanı işleticisi, hizmetin bu Yönetmelik esaslarına göre verilmesinden, yolcu şikâyetlerini yönetmekten, gerekli alt düzenlemeleri ve kontrolleri yapmaktan Genel Müdürlüğe karşı sorumludur.” şeklinde düzenlenmiştir.
Dava konusu Yönetmelik maddesi ile, havalimanı ile yerleşim yeri arasındaki taşımacılığı düzenleme yetkisi ‘ndan, havalimanı işletmecilerine (DHMİ ve özel havalimanı işletmeciliği yapan kuruluşlar) devredilmiş ve maddenin devamında da havalimanı işletmecilerinin söz konusu taşımacılığı hangi esaslar dahilinde yapacağına ilişkin düzenlemeler getirilmiştir.
Yukarıya alıntısı yapılan mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, büyükşehir belediyesi ve belediye sınırları dahilinde toplu taşıma ile ilgili hususlarda karar almak ve tasarrufta bulunmak yetkisinin büyükşehir belediyelerine ve belediyelere ait olduğu anlaşılmakla birlikte, sivil havacılık alanında özel bir düzenleme niteliğinde bulunan ‘Türk Sivil Havacılık Kanunu’nda havacılığın bir unsuru olarak belirlenen yer hizmetleri hususunda düzenleme yapma yetkisinin ‘na bırakıldığı, bu kapsamda düzenleme yapma yetkisinin kullanılması amacıyla çıkarılan Yönetmelik ile de ‘Ulaşım’ hizmetinin yer hizmetleri kapsamında olduğu belirtildiğinden; havalimanı ile yerleşim yeri arasındaki taşımacılığın nasıl yürütüleceğini belirleme yetkisinin ‘na ait olduğu anlaşılmaktadır.
Bu durumda; ‘na verilen havalimanı ile yerleşim yeri arasındaki taşımacılık faaliyetinin düzenlenmesine ilişkin yetkinin istisnai nitelikte olduğu, kamu menfaatleri çerçevesinde yürütülmesi gereken iktisadi bir faaliyet olan ulaşım hizmetinin düzenlenmesi konusundaki yetkinin havalimanı işletmecilerine devrini mümkün kılacak yasal düzenleme bulunmadığı görüldüğünden, üst hukuk normlarına uygun olarak düzenlenmediği anlaşılan dava konusu Yönetmelik maddesinde hukuka uyarlık bulunmamakta olup, uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararlara neden olacağı da açıktır.
Açıklanan nedenlerle, 2577 sayılı Kanunun 27. maddesindeki koşullar birlikte gerçekleşmiş bulunduğundan, 17.06.2017 tarih ve 30099 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan; ” …. havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir. ” ve aynı bendin (3) nolu alt bendinde yer alan; ” Aynı güzergahta en fazla 1 firma hizmet verir. ” düzenlemelerinin yürütmesinin durdurulmasına, bu kararın tebliğini izleyen günden itibaren 7 (yedi) gün içinde İdari Dava Daireleri Kurulu’na itiraz edilebileceğinin taraflara bildirilmesine, 22/05/2018 tarihinde oybirliği ile karar verildi.