|
ÖZET: Başvuran, Ağrı ilinde ikamet eden bir çalışandır ve Milli Eğitim Bakanlığı tarafından kapatılan Özel Nizamiye İlkokulu’nda hizmetli olarak çalışmaktaydı. 667 sayılı Kanun Hükmünde Kararname gereği okulun kapatılması nedeniyle çalışma izni iptal edilmiştir. Başvuran, iptal kararının kaldırılmasını talep ederek, bu durumun Anayasa ve yasalarda tanınan çalışma hakkına ciddi bir müdahale olduğunu belirtmiştir. Ağrı Valiliği’ne yaptığı başvuru reddedilmiş ve bu durumun kendisine ağır ekonomik kayıplara yol açtığını ifade etmiştir.
Milli Eğitim Bakanlığı, başvuranın çalışma izninin iptali ile ilgili olarak, 667 sayılı KHK’nın Ek-II listesinde yer alan kapatılan okulda çalıştığı için bu kararın alındığını açıklamıştır. Bakanlık, çalışma izni iptali sürecinin, FETÖ/PDY bağlantılı kurumların kapatılmasıyla ilgili olduğunu ve bu süreçte oluşturulan komisyonların kararlarının dikkate alındığını belirtmiştir. Ancak, başvuranın durumu hakkında yapılan değerlendirmelerde, kendisinin terör örgütüyle bir bağlantısının olmadığına dair yeterli delil sunulmamıştır. Sonuç olarak, Kamu Denetçiliği Kurumu, başvuranın çalışma izni iptaline ilişkin işlemlerin hukuka uygun olmadığını belirterek, Milli Eğitim Bakanlığı’na komisyonların yapısının kanunilik, nesnellik ve hukuki belirlilik ilkelerine uygun olarak yeniden düzenlenmesi yönünde tavsiyede bulunmuştur. Bu karar, başvuranın hak arama özgürlüğünü koruma amacı taşımaktadır. |
T.C. TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU
(OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2023/3069-S.23.5159
BAŞVURU NO : 2022/13142
KARAR TARİHİ : 10/03/2023
TAVSİYE KARARI ,TCKN:
Adres:
BAŞVURUYA KONU İDARE : MİLLİ EĞİTİM BAKANLIĞI
BAŞVURUNUN KONUSU : Başvuranın çalışma izninin iptali kararının kaldırılması talebi hakkındadır.
BAŞVURU TARİHİ : 12/09/2022
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Kurumumuza yapılan başvuruda özetle; başvuran Ağrı ilinde ikamet etmekte olduğunu, Ağrı İl
Millî Eğitim Müdürlüğü tarafından 667 sayılı Kanun Hükmünde Kararname gereği Özel Nizamiye
İlkokulu’nun kapatılması sebebiyle 36. Kod ile işten çıkışının verildiğini, çalışma izninin iptal edildiğini bunun sonucu olarak hiçbir işte çalışamadığını, Ağrı Cumhuriyet Başsavcılığının numaralı soruşturma dosyasında hakkında kovuşturmaya yer olmadığı kararı verildiğini ve söz konusu kararın
09.11.2021 tarihinde kesinleştiğini, çalışma izni iptal kararının kaldırılması için Ağrı Valiliğine yapmış
olduğu başvurusunun reddedildiğini ve meydana gelen durumun kendisini ağır ekonomik kayıplara maruz bıraktığını başta Anayasa ve kanunlarla kendisine tanınan çalışma hakkına ağır bir müdahale teşkil ettiğini ifade ederek ilgili idare tarafından hakkında tesis edilen çalışma izni iptali kararının kaldırılmasını talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Kurumumuzun 07.12.2022 tarihli ve sayılı yazısına istinaden Milli Eğitim Bakanlığı Özel Öğretim Kurumları Genel Müdürlüğü tarafından gönderilen
26.12.2022 tarih ve sayılı yazısı ve eklerinde özetle;
2.1. 667 sayılı Kanun Hükmünde Kararname yayımlanmadan Ankara Cumhuriyet Başsavcılığı
Anayasal Düzene Karşı İşlenen Suçlar Soruşturma Bürosunca haklarında soruşturma yürütüldüğüne ilişkin
Bakanlığa bilgi verilen özel öğretim kurumu ile özel öğrenci yurtlarının kapatılması yönünde gerekli tedbirlerin alınması için Bakanlıkça derhal harekete geçilmesi sonrasında Bakanlığın 20.07.2016 tarihli ve sayılı yazısında Rehberlik ve Denetim Başkanlığınca FETÖ/PDY terör örgütü bağlantılı olduğu düşünülen özel öğretim kurumları ile bu kurumlarda görev yapan tüm personel hakkında inceleme ve
gerektiğinde soruşturma yapılması hususunun Bakanlık Makamına arz edildiği, ayrıca yönetimine kayyum atanmayan özel eğitim kurumlarının kurum açma izinleri ve yönetimine atanan ve atanmayan tüm özel öğretim kurumlarında görev yapan personelin çalışma izinlerinin yetki ve usulde paralellik ilkesi gereğince iptal edilmesi istendiği, 2.2. Özel Öğretim Kurumları Genel Müdürlüğünce 21.0.7.2016 tarihli ve sayılı makam oluru alınarak yazı kapsamında yönetimine kayyum atanmayan ve haklarında 26.09.2004 tarihli ve 5237 sayılı
Türk Ceza Kanunu’nun “Anayasal Düzene ve Bu Düzenin İşleyişine Karşı İşlenen Suçlar” başlıklı bölümünde yer alan maddelerde düzenlenen suçlar kapsamında FETÖ/PDY terör örgütü bağlantılı olduğu tespit edilerek Cumhuriyet Savcılıklarınca işlem başlatılan kurumların, kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatlarının iptal edilerek bu kurumların kapatılması gerektiği; yönetimine kayyum atanan kurumlarda kayyum ataması yapılmadan önce görev yapan yönetici, eğitimci, öğretmen, uzman öğretici ve diğer personelin ve yönetimine kayyum atanmamakla haklarında 26.09.2004 tarihli ve 5237 sayılı Türk
Ceza Kanunu’nun “Anayasal Düzene ve Bu Düzenin İşleyişine Karşı İşlenen Suçlar” başlıklı bölümünde yer alan maddelerde düzenlenen suçlar kapsamında FETÖ/PDY terör örgütü bağlantılı olduğu tespit edilerek Cumhuriyet Savcılıklarınca işlem başlatılan kurumlarda çalışan yönetici, eğitimci, öğretmen, uzman öğretici, usta öğretici ve diğer personelin çalışma izinlerinin valiliklerce iptal edilmesi ve bu personeller için başka bir özel öğretim kurumunda çalışma izin onayı düzenlenmemesi gerektiği belirtildiği ve yazı gereğince kapatılması yönünde talimat verilen kurumlar, akabinde 667 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname kapsamında kapatıldığı ve söz konusu makam oluru da Özel Öğretim Kurumları Genel
Müdürlüğünün 21.07.2016 tarihli ve 7783529 sayılı yazsıyla 81 il Valiliğine bildirildiği ve bahsi geçen işlemin ardından özel öğretim kurumları ile öğrenci yurtlarında çalışan personelin çalışma izin onayları valiliklerce iptal edildiği ve bir daha herhangi bir özel öğretim kurumunda görev alamamaları yönünde
MEBBİS’te gerekli uyarılara yer verildiği, 2.3. MEBBİS Özel Öğretim Kurumları Modülünde yapılan inceleme neticesinde
667 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek-II sayılı listesinde yer alan ve kapatılan Özel Nizamiye
İlkokulunda hizmetli olarak görev yapması nedeniyle bu kapsamda çalışma izninin iptal edildiği, 2.4. Konuya ilişkin 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu’nun “Özlük hakları ve sorumluluklar” başlıklı 9 uncu maddesinin birinci, beşinci ve yedinci fıkralarında sırasıyla özel eğitim kurumlarda çalışacak yönetici, öğretmen, uzman öğretici ile kurucu veya kurucu temsilcileri ile yapılacak iş sözleşmelerinin yapısı, sosyal güvenlik ve özlük hakları yönünden hangi mevzuatlara tabi oldukları ile meslekten çıkarma ve devlet memurluğundan çıkarma cezası gerektiren fiil ve hallerin işlenmesi durumunda yapılacak iş ve işlemlerin neler olduğunun belirtildiği, 2.5. 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu’nun 9 uncu maddesinin ilk fıkrası gereğince kişilerin özel öğretim kurumlarında çalışabilmeleri için öncelikle özel öğretim kurumlarının kurucuları ile belirli bir özel öğretim kurumunda çalışmak üzere aralarında iş sözleşmesi yapmaları, akabinde ise bu sözleşme ve
Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliğinde istenen belgelerle birlikte valiliklere müracaat ederek çalışma izni talep etmeleri gerektiği ve kişinin 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu ve Özel Öğretim
Kurumları Yönetmeliğinde belirtilen şartları taşıması halinde kendisine sadece kurum adı belirli olan bir özel öğretim kurumunda çalışmak üzere valiliklerce çalışma izni düzenlendiği ve çalışma izni iptal işlemi de yine yukarıda yer alan mevzuat gereğince ilgili valiliklerce gerçekleştirildiği, 2.6. Öte yandan Özel Öğretim Kurumları Genel Müdürlüğünün 11.10.2016 tarihli 11137945 sayılı
Genelgesinde; Bakanlık makamının 11.10.2016 ve 11116419 sayılı Olur’u doğrultusunda çalışma izni iptal edilenler hakkında valilikler tarafından komisyon oluşturulacağı, Milli Eğitim Müdürlüklerine müracaat edenlerden milli güvenliğe tehdit oluşturduğu tespit edilen yapı, oluşum veya gruplara ya da terör örgütlerine üyeliği veya iltisakı, bunlarla irtibatı olmadığı; oluşturulan bu komisyon marifetiyle belirlenen
/
personellerin tabloya işlenerek Bakanlıkça değerlendirilerek valilikler tarafından Genel Müdürlüğe bildirilmesi gerektiğinin ifade edildiği, 2.7. Ağrı Valiliği İl Milli Eğitim Müdürlüğünün Bakanlığa gönderdiği 21.04.2022 tarih ve sayılı yazısında; çalışma izin onayının verilmesi Valilikçe uygun görüldüğü, 2.8. Bakanlık bünyesinde kurulan Komisyonda durumu 25/08/2022 tarihli toplantıda görüşüldüğü, bilgi ve belgelerde; “… şüphelinin eylemlerinin şüphelinin konum ve kişisel özellikleri de gözetilerek sempati ve iltisak boyutunu aşan; örgütün hiyerarşik yapısına organik bir bağ ile dahil olduğunu ispat etmeye yeterli örgütsel faaliyetler kapsamında değerlendirilemeyeceği…” ifadelerinin yer alması nedeniyle 37 nolu Karar alındığı ve söz konusu Komisyon Kararı 01.09.2022 tarih ve sayılı yazı ile Ağrı Valiliği İl Milli Eğitim Müdürlüğüne bildirildiği, Açıklamalarına yer verilmektedir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
3. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın; 3.1. “Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması” başlıklı 13 üncü maddesinde; “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve laik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.” hükmü, 3.2. “Temel hak ve hürriyetlerin kullanılmasının durdurulması” başlıklı 15 inci maddesinde; “Savaş, seferberlik (…) veya olağanüstü hallerde, milletlerarası hukuktan doğan yükümlülükler ihlal edilmemek kaydıyla, durumun gerektirdiği ölçüde temel hak ve hürriyetlerin kullanılması kısmen veya tamamen durdurulabilir veya bunlar için Anayasada öngörülen güvencelere aykırı tedbirler alınabilir.
Birinci fıkrada belirlenen durumlarda da, savaş hukukuna uygun fiiller sonucu meydana gelen ölümler (…)
dışında, kişinin yaşama hakkına, maddi ve manevi varlığının bütünlüğüne dokunulamaz; kimse din, vicdan, düşünce ve kanaatlerini açıklamaya zorlanamaz ve bunlardan dolayı suçlanamaz; suç ve cezalar geçmişe yürütülemez; suçluluğu mahkeme kararı ile saptanıncaya kadar kimse suçlu sayılamaz.” hükmü, 3.3. “Çalışma hakkı ve ödevi” başlıklı 49 uncu maddesinde; “Çalışma, herkesin hakkı ve ödevidir.
(Değişik fıkra: 3/10/2001-4709/19 md.) Devlet, çalışanların hayat seviyesini yükseltmek, çalışma hayatını geliştirmek için çalışanları ve işsizleri korumak, çalışmayı desteklemek, işsizliği önlemeye elverişli ekonomik bir ortam yaratmak ve çalışma barışını sağlamak için gerekli tedbirleri alır.” hükmü, 3.4. “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.” hükmü, 3.5. 21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Kanun’un 16 ncı maddesi uyarınca yürürlükten kaldırılan
“Olağanüstü hallerle ilgili düzenleme” başlıklı 121 inci maddesinde, “Anayasanın 119 ve 120’nci maddeleri uyarınca olağanüstü hal ilanına karar verilmesi durumunda, bu karar Resmi Gazetede yayımlanır ve hemen Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulur. Türkiye Büyük Millet Meclisi tatilde ise derhal toplantıya çağırılır. Meclis, olağanüstü hal süresini değiştirebilir, Bakanlar Kurulunun istemi üzerine, her defasında dört ayı geçmemek üzere, süreyi uzatabilir veya olağanüstü hali kaldırabilir.
119’uncu madde uyarınca ilan edilen olağanüstü hallerde vatandaşlar için getirilecek para, mal ve çalışma yükümlülükleri ile olağanüstü hallerin her türü için ayrı ayrı geçerli olmak üzere, Anayasanın 15’inci maddesindeki ilkeler doğrultusunda temel hak ve hürriyetlerin nasıl sınırlanacağı veya nasıl durdurulacağı, halin gerektirdiği tedbirlerin nasıl ve ne suretle alınacağı, kamu hizmeti görevlilerine ne
gibi yetkiler verileceği, görevlilerin durumlarında ne gibi değişiklikler yapılacağı ve olağanüstü yönetim usulleri, Olağanüstü Hal Kanununda düzenlenir. Olağanüstü hal süresince, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu, olağanüstü halin gerekli kıldığı konularda, kanun hükmünde kararnameler çıkarabilir. Bu kararnameler, Resmi Gazete’de yayımlanır ve aynı gün Türkiye Büyük Millet
Meclisinin onayına sunulur; bunların Meclisçe onaylanmasına ilişkin süre ve usul, İçtüzükte belirlenir.” hükmü yer almaktadır.
4. İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi’nin; 4.1. 23 üncü maddesinin birinci fıkrasında; “Herkesin çalışma, işini özgürce seçme, adil ve elverişli koşullarda çalışma ve işsizliğe karşı korunma hakkı vardır.” hükmü, 4.2. 30 uncu maddesinde; “Bu Bildirgenin hiçbir hükmü, herhangi bir Devlet, grup ya da kişiye, burada belirtilen hak ve özgürlüklerden herhangi birinin yok edilmesini amaçlayan herhangi bir etkinlikte ve eylemde bulunma hakkı verecek şekilde yorumlanamaz.” hükmü yer almaktadır.
5. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin; 5.1. “Özel ve aile hayatına saygı hakkı” başlıklı 8 inci maddesinde; “Herkes özel ve aile hayatına, konutuna ve yazışmasına saygı gösterilmesi hakkına sahiptir. Bu hakkın kullanılmasına bir kamu makamının müdahalesi, ancak müdahalenin yasayla öngörülmüş ve demokratik bir toplumda ulusal güvenlik, kamu güvenliği, ülkenin ekonomik refahı, düzenin korunması, suç işlenmesinin önlenmesi, sağlığın veya ahlakın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması için gerekli bir tedbir olması durumunda söz konusu olabilir.” hükmü, 5.2. “Olağanüstü hallerde yükümlülükleri askıya alma” başlıklı 15 inci maddesinin birinci fıkrasında; “Savaş veya ulusun varlığını tehdit eden başka bir genel tehlike halinde her Yüksek Sözleşmeci
Taraf, durumun kesinlikle gerektirdiği ölçüde ve uluslararası hukuktan doğan başka yükümlülüklere ters düşmemek koşuluyla, bu Sözleşme’de öngörülen yükümlülüklere aykırı tedbirler alabilir.” hükmü, 5.3. “Hakları kötüye kullanma yasağı” başlıklı 17 nci maddesinde; “Bu Sözleşme’deki hiçbir hüküm, bir devlete, topluluğa veya kişiye, Sözleşme’de tanınan hak ve özgürlüklerin yok edilmesi veya bunların
Sözleşme’de öngörülmüş olandan daha geniş ölçüde sınırlandırılmalarını amaçlayan bir etkinliğe girişme ya da eylemde bulunma hakkı verdiği biçiminde yorumlanamaz.” hükmü, 5.4. “Haklara getirilecek kısıtlanmaların sınırlanması” başlıklı 18 inci maddesinde; “Anılan hak ve özgürlüklere bu Sözleşme hükümleri ile izin verilen kısıtlamalar öngörüldükleri amaç dışında uygulanamaz.” hükmü yer almaktadır.
6. Avrupa Sosyal Şartı’nın 1 inci maddesinde; “Akit Taraflar çalışma hakkının etkili bir biçimde kullanılmasını sağlamak amacıyla: tam istihdamı gerçekleştirmek amacıyla olabildiğince yüksek ve istikrarlı bir istihdam düzeyine ulaşmayı ve bu düzeyi korumayı başta gelen amaç ve sorumluluklarından biri saymayı; çalışanların özgürce edindikleri bir işle yaşamlarını sağlama haklarını etkili bir biçimde korumayı; tüm çalışanlar için ücretsiz iş bulma hizmetlerini kurmayı ya da sürdürmeyi; uygun mesleğe yöneltme, eğitim ve rehabilitasyon hizmetlerini sağlamayı ya da teşvik etmeyi taahhüt ederler.” hükmü yer almaktadır.
7. Birleşmiş Milletler Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklara İlişkin Uluslararası Sözleşme’nin; 7.1. “Hakların Sınırlanması” başlıklı 4 üncü maddesinde; “Bu Sözleşmeye Taraf Devletler, bu
Sözleşmeye uygun olarak tanımış oldukları hakların kullanılmasını, demokratik bir toplumda sadece kamunun yararını korumak amacıyla ve yalnızca bu hakların niteliklerine uygun düştüğü ölçüde, ancak hukuk tarafından tespit edilmiş sınırlamalara tabi tutmayı kabul eder.” hükmü,
7.2. “Çalışma Hakkı” başlıklı 6 ncı maddesinin birinci fıkrasında; “Bu Sözleşmeye Taraf Devletler herkesin çalışma hakkını tanır ve bu hakkı korumak için gerekli tedbirleri alır. Çalışma hakkı, herkesin kendi seçtiği ve girdiği bir işte çalışarak geçimini sağlama imkanına ulaşma hakkım da içerir.” hükmü yer almaktadır.
8. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.” hükmü yer almaktadır.
9. 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu’nun; 9.1. “Amaç ve kapsam” başlıklı 1 inci maddesinde; “Bu Kanunun amacı, Türkiye Cumhuriyeti uyruklu gerçek kişiler, özel hukuk tüzel kişileri veya özel hukuk hükümlerine göre yönetilen tüzel kişiler tarafından açılacak özel öğretim kurumlarına kurum açma izni verilmesi, kurumun nakli, devri, personel çalıştırılması, kurumlara yapılacak malî destek ve bu kurumların eğitim-öğretim, yönetim, denetim ve gözetimi ile yabancılar tarafından açılmış bulunan özel öğretim kurumlarının; eğitim-öğretim, yönetim, denetim, gözetim ve personel çalıştırılmasına ilişkin usûl ve esasları düzenlemektir. Bu Kanun, Türkiye
Cumhuriyeti uyruklu gerçek kişiler, özel hukuk tüzel kişileri veya özel hukuk hükümlerine göre yönetilen tüzel kişilerce açılan özel öğretim kurumları ile yabancılar tarafından açılmış bulunan özel öğretim kurumlarını kapsar.” hükmü, 9.2. “Kurucu/kurucu temsilcisinin nitelikleri ve kurum binaları” başlıklı 4 üncü maddesinin birinci fıkrasında; “(Değişik birinci fıkra: 9/5/2018-7141/11 md.) Özel öğretim kurumlarının gerçek kişi kurucularında, tüzel kişi kurucularının yönetim organlarında, kurucu temsilcilerinde ve personelinde; 26/9/2004 tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun 53 üncü maddesinde belirtilen süreler geçmiş olsa bile kasten işlenen bir suçtan dolayı bir yıl veya daha fazla süreyle hapis cezası ya da affa uğramış olsa bile Devletin egemenlik alametlerine ve organlarının saygınlığına karşı suçlar, Devletin güvenliğine karşı suçlar, anayasal düzene ve bu düzenin işleyişine karşı suçlar, millî savunmaya karşı suçlar, Devlet sırlarına karşı suçlar ve casusluk, zimmet, irtikâp, rüşvet, hırsızlık, dolandırıcılık, sahtecilik, güveni kötüye kullanma, hileli iflas, ihaleye fesat karıştırma, edimin ifasına fesat karıştırma, suçtan kaynaklanan malvarlığı değerlerini aklama, kaçakçılık suçları, cinsel dokunulmazlığa karşı suçlar ve 11/10/2006 tarihli ve 5549 sayılı Suç Gelirlerinin Aklanmasının Önlenmesi Hakkında Kanun kapsamında işlenen suçlardan ceza almamış olması veya haklarında bu suçlardan dolayı kovuşturma bulunmaması, terör örgütlerine ya da
Millî Güvenlik Kurulunca Devletin millî güvenliğine karşı faaliyette bulunduğuna karar verilen yapı, oluşum veya gruplara üyeliği, mensubiyeti ya da iltisakı yahut bunlarla irtibatı olmaması şartı aranır.” hükmü, 9.3. “Kurumlarda çalıştırılacak personel” başlıklı 8 inci maddesinin üçüncü, yedinci ve sekizinci fıkralarında; “Kurumların yöneticilik ve eğitim-öğretim hizmetlerinde, en az dengi resmî öğretim kurumlarına atanabilmek için gerekli nitelik ve şartları taşıyanlar, resmî dengi bulunmayan kurumların yöneticilik ve eğitim-öğretim hizmetlerinde ise yönetmelikle belirtilen nitelik ve şartları taşıyanlar görevlendirilir. … Kurumların müdürleri, kurucu/kurucu temsilcisi tarafından; diğer yönetici ve öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticileri ise müdürlerince seçilir ve çalışma izinleri valiliğin iznine sunulur.
Valiliğin izni alınmadan müdür ile diğer yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler işe başlatılamaz. Gerekli şartları taşıyan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler için valilikçe çalışma izni düzenlenir. Çalışma izninin iptali yine valilikçe yapılır.” hükmü, 9.4. “Özlük hakları ve sorumluluklar” başlıklı 9 uncu maddesinin dördüncü, altıncı, yedinci ve sekizinci fıkralarında; “Kurumlarda görev yapan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler,
bu Kanun hükümleri saklı kalmak üzere; a) Sosyal güvenlik ve özlük hakları yönünden; 506 sayılı Sosyal
Sigortalar Kanunu ile 4857 sayılı İş Kanunu, b) Yetki, sorumluluk, ödül ve cezalar ile bunların uygulanması bakımından; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 1702 sayılı İlk ve Orta Tedrisat Muallimlerinin Terfi ve
Tecziyeleri Hakkında Kanun, 4357 sayılı Hususi İdarelerden Maaş Alan İlkokul Öğretmenlerinin
Kadrolarına Terfi, Taltif ve Cezalandırılmalarına ve Bu Öğretmenler İçin Teşkil Edilecek Sağlık ve İçtimaî
Yardım Sandığı ile Yapı Sandığına ve Öğretmenlerin Alacaklarına Dair Kanun ile 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun hükümlerine tâbidir. … 1702 sayılı Kanuna göre meslekten çıkarılma veya 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre Devlet memurluğundan çıkarma cezasını gerektiren fiil ve hâllerin işlenmesi hâlinde, Bakanlığın görüşü alınmak suretiyle personelin görevine, izni veren makam tarafından son verilir. Yetki, sorumluluk, ödül, sicil, disiplin ve cezaların uygulanmasına ilişkin diğer esas ve usûller çıkarılacak yönetmelikle belirlenir. Kurumlarda görev yapan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler, görevleri sırasında suç işlemeleri veya görevleri nedeniyle kendilerine karşı işlenen suçlardan dolayı 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun uygulanması ve ceza kovuşturması bakımından kamu görevlisi sayılır.” hükmü ve 9.5. “Çalışma izninin iptali ve geçici görevlendirme” başlıklı 10 uncu maddesinde; “İki defa teftiş raporuyla başarısızlığı tespit edilen yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticilerin çalışma izni, izni veren makam tarafından iptal edilir.” hükmü yer almaktadır.
10. (18/10/2016 tarihli ve 29872 sayılı Resmî Gazete ’de yürürlüğe giren 6749 sayılı Kanun ile değiştirilerek kabul edilen) 667 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Alınan Tedbirlere İlişkin Kanun
Hükmünde Kararname’nin 2 nci maddesinde; “Milli güvenliğe tehdit oluşturduğu tespit edilen
Fethullahçı Terör Örgütüne (FETÖ/PDY) aidiyeti, iltisakı veya irtibatı belirlenen… ekli (II) sayılı listede yer alan özel öğretim kurum ve kuruluşları ile özel öğrenci yurtları ve pansiyonları… kapatılmıştır. Milli güvenliğe tehdit oluşturduğu tespit edilen yapı, oluşum veya gruplara ya da terör örgütlerine üyeliği veya iltisakı ya da bunlarla irtibatı belirlenen ve ekli listelerde yer almayan özel ve vakıf sağlık kurum ve kuruluşları, özel öğretim kurum ve kuruluşları ile özel öğrenci yurtları ve pansiyonları, vakıflar, dernekler, vakıf yükseköğretim kurumları, sendikalar, federasyonlar ve konfederasyonlar, ilgili bakanlıklarda bakan tarafından oluşturulacak komisyonun teklifi üzerine bakan onayı ile kapatılır. …” hükmü yer almaktadır.
11. Millî Eğitim Bakanlığı Özel Eğitim Kurumları Yönetmeliğinin 26 ncı maddesinin üçüncü fıkrasında; “Kurum müdürlüğünce, çalışma izni verilmesi istenen eğitim personelinin ve diğer personelin bu izne esas olan belgelerini eksiksiz olarak tamamlamak suretiyle evrakı kurumun doğrudan bağlı bulunduğu millî eğitim müdürlüğüne teslim edilir. Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasında yer alan şartları sağladığı yapılan güvenlik soruşturması ve arşiv araştırması sonucuna ilişkin yetkili makamlardan alınmış belge ile tespit edilen ve diğer nitelik ve şartları uygun bulunanlara müracaattan itibaren 10 gün içinde çalışma izni valilikçe düzenlenir. Valilikten çalışma izni alınmadan personel işe başlatılamaz.” hükmü yer almaktadır.
12. 20.03.2012 tarih ve 28239 sayılı Resmî Gazete’ de yayımlanarak yürürlüğe giren Millî Eğitim
Bakanlığı Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliği’nin “Görevlendirme” başlıklı 26 ncı maddesinin
üçüncü fıkrasında; “Kurum müdürlüğünce, çalışma izni verilmesi istenen eğitim personelinin (Ek ibare:
RG-5/7/2014-29051) ve diğer personelin bu izne esas olan belgelerini eksiksiz olarak tamamlamak suretiyle evrakı kurumun doğrudan bağlı bulunduğu millî eğitim müdürlüğüne teslim edilir. Nitelik ve şartları uygun bulunanlara müracaattan itibaren 10 gün içinde çalışma izni valilikçe düzenlenir. Valilikten çalışma izni alınmadan personel işe başlatılamaz.” hükmü yer almaktadır.
13. Milli Eğitim Bakanlığı Özel Öğretim Kurumları Genel Müdürlüğü’nün 21.07.2016 tarihli ve
E.7783529 sayılı Genelgesi’nde; “Bakanlığımıza bağlı olarak faaliyet göstermekte iken 26/9/2004 tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun “Anayasal Düzene ve Bu Düzenin İşleyişine Karşı İşlenen Suçlar” başlıklı bölümünde yer alan maddelerde düzenlenen suçlar kapsamında FETÖ/PDY terör örgütü bağlantılı
olduğu tespit edilerek Cumhuriyet Savcılıklarınca haklarında işlem başlatılan özel öğretim kurumları ile özel öğrenci yurtları hakkında ilgi Makam Onayı doğrultusunda yapılacak işlemler aşağıda belirtilmiştir:…3. Cumhuriyet Savcılıklarınca haklarında işlem başlatılan özel öğretim kurumları ile özel öğrenci yurtlarından yönetimine kayyum atanmayan kurumlar ile kayyum atanan kurumlarda kayyum ataması yapılmadan önce görev yapan, yönetici, eğitimci, öğretmen, uzman öğretici, usta öğretici ve diğer personelin MEBBİS üzerinden tespitleri yapılarak çalışma izinleri valiliklerce iptal edilecek ve bu personele başka bir özel öğretim kurumunda çalışma izin onayı düzenlenmeyecek ve MEBBİS üzerinde gerekli bilgiler işlenecektir.” düzenlemesi yer almaktadır.
IV. KAMU DENETÇİSİ SN. CELİLE ÖZLEM TUNÇAK’IN KAMU BAŞDENETÇİSİNE
ÖNERİSİ
14. Başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya birlikte değerlendirilerek başvurunun reddi yönünde hazırlanan öneri Kamu Başdenetçisine sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme 15. Başvuru, Ağrı İl Millî Eğitim Müdürlüğünce 667 sayılı KHK kapsamında iş yerinin kapatılması sonucu çalışma izni iptal edilen başvuranın ilgili idare tarafından hakkında tesis edilen çalışma izni iptali kararının kaldırılması talebini içermektedir.
16. İdare tarafından özetle; başvuranın 667 sayılı KHK’nın Ek-II sayılı listesinde yer alan ve kapatılan
Özel Nizamiye İlkokulunda hizmetli olarak görev yapması nedeniyle bu kapsamda çalışma izninin iptal edildiği, kişilerin 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu ve Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliğinde belirtilen şartları taşıması halinde kendisine sadece kurum adı belirli olan bir özel öğretim kurumunda çalışmak üzere valiliklerce çalışma izni düzenlendiği ve çalışma izni iptal işleminin de yine valiliklerce gerçekleştirildiği, Özel Öğretim Kurumları Genel Müdürlüğünün 11.10.2016 tarih ve 11137945 sayılı
Genelgesinde; Bakanlık makamının Olur’u doğrultusunda çalışma izni iptal edilenler hakkında valilikler tarafından komisyon oluşturulacağı, Milli Eğitim Müdürlüklerine müracaat edenlerden milli güvenliğe tehdit oluşturduğu tespit edilen yapı, oluşum veya gruplara ya da terör örgütlerine üyeliği veya iltisakı, bunlarla irtibatı olmadığı oluşturulan bu komisyon marifetiyle belirlenen personellerin tabloya işlenip valilikler tarafından Genel Müdürlüğe bildirilmesi gerektiğinin ifade edildiği, Bakanlık bünyesinde kurulan
Komisyonda başvuranın durumunun 25.08.2022 tarihli toplantıda görüşüldüğü ve numaralı Karar alındığı ifade edilmiştir.
17. Kurumumuza sunulan bilgi ve belgelerden Ağrı Valiliği İl Milli Eğitim Müdürlüğünün 21.04.2022 tarih ve sayılı yazısıyla başvurana çalışma izni onayı verilmesinin Valilikçe uygun görüldüğü ancak Milli Eğitim Bakanlığında kurulan Komisyonun 25.08.2022 tarihli ve numaralı kararı ile başvuranın çalışma izni verilmeyeceği yönündeki kararın kaldırılması talebinin uygun görülmediği anlaşılmaktadır.
18. Bu kapsamda uyuşmazlığın, hizmetli olarak çalıştığı okulun 667 sayılı KHK kapsamında kapatılması nedeniyle çalışma izni iptal edilen başvuranın, çalışma izninin kaldırılmasına yönelik itirazının
Bakanlıkça kurulan Komisyon tarafından reddedilmesi nedeniyle ortaya çıktığı anlaşılmaktadır. Bu nedenle başvuru kapsamında kişilere verilen çalışma izninin iptali kararı, çalışma izninin iptali kararına itiraz durumunda bu itirazın inceleneceği komisyonun yapısı ve bu komisyon tarafından verilecek kararın mahiyetinin ayrı ayrı değerlendirilmesi gerektiği düşünülmektedir.
19. Anayasa, temel hak ve özgürlüklerin korunmasına ilişkin olarak olağan ve olağanüstü dönemler için iki ayrı hukuki rejim öngörmektedir. Olağan dönemde temel hak ve özgürlüklerin sınırlanması rejimi
Anayasa’nın 13 üncü maddesinde düzenlenmişken olağanüstü dönemde temel hak ve özgürlüklerin
sınırlandırılması ya da kullanılmasının durdurulması rejimi Anayasa’nın 15 inci maddesinde yer almaktadır. Anayasa’nın 15 inci maddesine göre savaş, seferberlik hâllerinde veya olağanüstü durumlarda temel hak ve özgürlüklerin kullanılmasının kısmen veya tamamen durdurulması ve bunlar için Anayasa’nın diğer maddelerinde öngörülen güvencelere aykırı tedbirler alınması mümkündür. Anayasa’nın diğer maddelerinde öngörülen güvencelere aykırı tedbirlerin milletlerarası hukuktan doğan yükümlülükleri ihlal etmemesi ve durumun gerektirdiği ölçüde olması gerekmektedir. Bu durumla birlikte bir tedbirin OHAL tedbiri olarak nitelendirilebilmesi ve incelemenin Anayasa’nın OHAL dönemi için öngördüğü denetim rejimi kapsamında yapılabilmesi için tedbirin OHAL tedbiri olarak kabul edilmesi için olağanüstü durumun var olması ve ilan edilmesi, tedbirin olağanüstü hâlin ilanına sebep olan tehdit veya tehlikelerin bertaraf edilmesine yönelik olması ve olağanüstü hâl süresiyle sınırlı uygulanması şeklindeki koşullar da bulunmalıdır. (Aydın Yavuz ve diğerleri, §§ 188-191; AYM, E.2018/89, K.2019/84, 14/11/2019, § 11; Tamer Mahmutoğlu [GK], B. No: 2017/38953, 23/7/2020, §§ 71-75). Tedbirlerin OHAL’in süresini aştığı durumlara ilişkin yapılacak incelemeler ise Anayasa’nın ilgili hükümleri ile olağan dönemde hak ve özgürlükleri sınırlama ve güvence rejimi bakımından 13 üncü maddesi bağlamında yapılmalıdır.
20. Anayasa’nın 13 üncü maddesi kapsamında temel hak ve hürriyetlerin sınırlanmasında bu sınırlamanın; “kanunilik”, ”meşru amaç”, ”Anayasa’nın sözüne ve ruhuna uygunluk”, “öze dokunmama”, “demokratik toplum düzenine uygunluk”, “laik Cumhuriyet’in gereklerine uygunluk” ve “ölçülülük” kıstaslarına uygun olması gerektiği belirtilmektedir. Benzer şekilde, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin
8 inci maddesi, Birleşmiş Milletler ESKHUS’nin 4 üncü maddesi, Avrupa Sosyal Şartı’nın G maddesi; hak
ve yükümlülüklerin sınırlandırılmasına ilişkin hükümler ihtiva etmekte olup “yasayla öngörülmüş”, “demokratik bir toplumda ulusal güvenlik, kamu güvenliği, ülkenin ekonomik refahı, düzenin korunması, suç işlenmesinin önlenmesi, sağlığın veya ahlakın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması için gerekli”, “hakların niteliklerine uygun düştüğü ölçüde” gibi kıstasları aramaktadır.
21. Çalışma hakkı, Anayasa’da ve uluslararası insan hakları metinlerinde yer bulan dinlenme hakkı, ücret hakkı, sendikal haklar ve sosyal güvenlik hakkı gibi birçok hakkı içinde barındıran temel insan haklarından biridir. Anayasa’nın 49 uncu maddesine göre, devlet, çalışanların hayat seviyesini yükseltmek, çalışma hayatını geliştirmek için çalışanları ve işsizleri korumak, çalışmayı desteklemek, işsizliği önlemeye elverişli ekonomik bir ortam yaratmak ve çalışma barışını sağlamak için gerekli tedbirleri alır. İnsan Hakları
Evrensel Bildirgesi, Birleşmiş Milletler ESKHUS ve Avrupa Sosyal Şartı da çalışma hakkına dair düzenlemeler içermektedir. Diğer yandan, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nde çalışma hakkı doğrudan düzenlenmemiştir. Ancak Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin kararlarına bakıldığında, çalışma hakkına dair unsurların 8 inci maddede yer alan özel ve aile hayatına saygı hakkı ve 14 üncü maddede yer alan ayrımcılık yasağı kapsamında değerlendirilebildiği görülmektedir. Nitekim Anayasa Mahkemesi de, Anayasa’da güvence altına alınmış olan ancak AİHS ve Türkiye’nin taraf olduğu ek protokollerden herhangi birinin kapsamına girmeyen çalışma hakkına dair başvuruları, diğer haklarla bağlantı kurarak inceleyebilmektedir.
22. OHAL tedbirleri kapsamında 23.7.2016 tarih ve 29779 sayılı Resmî Gazete ‘de yayımlanan 667 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Alınan Tedbirlere İlişkin Kanun Hükmünde Kararname’nin 2 nci maddesinde yapılan düzenlemeyle millî güvenliğe tehdit oluşturduğu tespit edilen FETÖ/PDY aidiyeti veya bu örgüte iltisakı, irtibatı belirlenen KHK ekindeki listede yer alan özel öğretim kurum ve kuruluşları kapatılmıştır. Millî Eğitim Bakanlığının 21.7.2016 tarih ve 7783529 sayılı Genelgesi (Genelge) ile de
“Cumhuriyet Savcılıklarınca haklarında işlem başlatılan özel öğretim kurumları ile özel öğrenci yurtlarından yönetimine kayyum atanmayan kurumlar ve kayyum atanan kurumlarda kayyum ataması yapılmadan önce görev yapan, yönetici, eğitimci, öğretmen, uzman öğretici, usta öğretici ve diğer personelin Milli Eğitim Bakanlığı Bilişim Sistemleri (MEBBİS) üzerinden tespitleri yapılarak çalışma izinleri valiliklerce iptal edilecek, bu personele başka bir özel öğretim kurumunda çalışma izin onayı düzenlenmeyerek MEBBİS üzerinde gerekli bilgiler işlenecektir” kuralı getirilmiştir.
23. Öte yandan, milli güvenliğe tehdit oluşturduğu tespit edilen FETÖ/PDY aidiyeti, iltisakı veya irtibatı bulunmayan personelin mağduriyetinin önüne geçilmesi amacıyla, 20.09.2016 tarih ve .
sayılı bir başka yazı ile Kararname öncesinde Kayyum atanan Kurumlarda Kayyum atamasından sonra çalışanlar ile 23.07.2016 ve 03.08.2016 öncesinde ilgili Kurumlarda görev yapmış ve muhtelif nedenlerle görevlerinden ayrılmış kişiler MEBBİS Özel Öğretim Kurumları modülünde yer alan “667 sayılı KHK kapsamında kurumu kapatıldı” butonu kapsamı dışında tutulduğu, son olarak Bakanlığın 11.10.2016 tarihli
Olur’u ile kurum ve kuruluşlarda çalışıp FETÖ/PDY aidiyeti, iltisakı veya irtibatı bulunmadığı değerlendirilen personelin mağduriyetinin önüne geçilmesi amacıyla Valiliklerce Komisyon kurulacağı, Valiliklerce aidiyeti, iltisakı veya irtibatı bulunmadığı belirlenen personelin listesinin Bakanlıkça değerlendirileceğine ilişkin Bakanlık tarafından düzenleme yapıldığı, yapılan değerlendirmeler sonucunda terör örgütüne aidiyeti, iltisakı veya irtibatı bulunmadığı anlaşılan personelin MEBBİS’te yer alan 667 sayılı KHK kapsamında aldıkları cezaların silinerek görevden ayrılış sebeplerinin düzeltileceği bildirilmiştir.
24. Somut olayda çalışma izninin iptali ve yeniden çalışma izni verilmemesine ilişkin idari kararların değerlendirilmesini sağlamaya yönelik Millî Eğitim Bakanlığının talimatıyla komisyonlar kurulduğu anlaşılmıştır. Valiliklerde oluşturulan komisyonların yeniden inceleme yaparak terör örgütüne üyeliği veya örgütle iltisakı ya da irtibatı olmadığı tespit edilen kişilerin Millî Eğitim Bakanlığına bildirmekle sınırlı bir işlevi bulunmaktadır. Komisyonun bildirdiği kişilerin durumlarının Millî Eğitim Bakanlığında bakan yardımcısı başkanlığında çalışan kurul tarafından değerlendirileceği öngörülmüştür.
25. Millî Eğitim Bakanlığının komisyonun işleyişine ilişkin açıklamaları ve mevzuat birlikte değerlendirildiğinde; anılan komisyonun kuruluşu, yapısı, çalışma usulü, komisyona başvuru şekli ve kararlarına karşı başvuru yolları ile kararlarının niteliğine ilişkin bir düzenleme olmadığı görülmektedir.
Ayrıca komisyonun nasıl ve hangi belgelere göre bir inceleme yapacağı ve doğabilecek zararların giderimine hususunda karar alma yetkisine ilişkin de bir açıklık mevcut değildir. Bu durumda komisyona başvuru yolunun ileri sürülen hak ihlali iddialarını esastan incelemek suretiyle gerektiğinde giderim sağlayabilecek nitelikte, tüketilmesi gereken etkili bir yol olduğu kabul edilemez. Bir genelgeyle kurulduğu anlaşılan komisyonun başvuran hakkında tesis edilen işlemin kanuniliğini tartışarak hukuka aykırı olduğunu tespit etmesinin mümkün olmadığı ve sonuçları ortadan kaldıracak şekilde giderim sağladığına dair bir verinin de bulunmadığı gözetildiğinde kişilerin mağduriyetine yol açtığı da görülmektedir.
26. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) içtihatlarına göre kanunla öngörülme kriteri, kendi içinde üç temel prensibi içermektedir. İlk olarak müdahale teşkil eden eylem, mevzuatta yer alan bir düzenlemeye dayanmalıdır. İkinci olarak bu düzenlemenin mutlaka şeklî anlamda kanunla yapılması zorunlu olmayıp anılan şart, devletin temel hak ve özgürlüklere müdahalesi için kendisine yetki veren bir hukuk kuralının varlığı şeklinde anlaşılmalıdır. Buna göre müdahalenin dayanağını teşkil eden düzenleme, ilgili kişi açısından yeterli derecede ulaşılabilir olmalıdır. Son olarak söz konusu düzenleme, hitap ettiği kişiler bakımından davranışlarını ona göre yönlendirme ve belli koşullar çerçevesinde eylemleri neticesinde meydana gelebilecek sonuçları öngörebilmeye olanak sağlayacak açıklıkta olmalıdır (Silver ve diğerleri/Birleşik Krallık, B. No: 5947/72, 6205/73…, 25.3.1983, §§ 86-88).
27. Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihadına göre de Anayasa’nın 13 üncü maddesinde yer alan kanunilik ölçütünün karşılanması için müdahale şekli anlamda bir kanuna dayanmalıdır. Bununla birlikte temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılmasına ilişkin kanunların şeklen var olması yeterli değildir.
Kanunilik ölçütü aynı zamanda maddi bir içeriği de gerektirmekte olup bu noktada kanunun niteliği önem kazanmaktadır. Kanunla sınırlama ölçütü sınırlamanın erişilebilirliğini, öngörülebilirliğini ve kesinliğini ifade etmekte; böylece uygulayıcının keyfî davranışlarının önüne geçtiği gibi kişinin hukuku bilmesine de yardımcı olmakta; bu yönüyle hukuki güvenlik sağlamaktadır. Kanunun bu gerekliliklere uygun olduğunun söylenebilmesi için yeterince ulaşılabilir olması, vatandaşların belirli bir olaya uygulanabilir nitelikteki
hukuk kurallarının varlığı hakkında yeterli bilgiye sahip olabilmesi, ayrıca ilgili normun keyfiliğe karşı uygun bir koruma sağlaması, yetkili makamlara verilen yetkinin genişliğini ve icra edilme biçimlerini yeterli bir netlikte tanımlaması gerekmektedir. Hukukun kendisi -beraberinde getireceği idari pratiğin dışında- söz konusu işlemin meşru amacını da göz önünde tutarak keyfî müdahalelere karşı bireyi korumak için yetkili makamlara bırakılan takdir yetkisinin kapsamını yeterince açık bir şekilde göstermelidir. Diğer bir anlatımla hukuk sistemi, kamu makamlarına hangi koşullarda ve hangi sınırlar içinde müdahalelerde bulunma yetkisinin verildiğini açık ifadelerle ortaya koyacak nitelikte olmalı ve bu bağlamda ilgili müdahalenin muhataplarına müdahaleye zemin hazırlayan koşullar ile müdahalenin sonuçları açısından bir öngörüde bulunabilmeleri imkânı tanımalıdır (AYM, Halime Sare AYSAL [GK], B. No: 2013/1789, 11.11.2015)
28. 5580 sayılı Kanun’un 8 inci maddesinde gerekli şartları taşıyan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler sınıfında olan kişilere özel öğretim kurumlarında çalışabilmeleri için ilgili valilikler tarafından çalışma izni verilebileceği hüküm altına alınmıştır. Ayrıca Kanun’un 10 uncu maddesi ile de teftiş raporuyla başarısızlık tespiti hâlinde, çalışma izninin valilikler tarafından iptal edilebileceğinin düzenlendiği görülmüştür. Çalışma iznine başvuru şekli ise Yönetmelik’in 26 ncı maddesinde düzenlenmiştir. Belirtilen Kanun ve Yönetmelik hükümleri birlikte değerlendirildiğinde özel öğretim kurumlarında çalışabilmenin valilikler tarafından verilecek çalışma iznine bağlandığı, bu kapsamda valiliklerce yapılacak inceleme sonucunda mevzuatta belirtilen koşulları sağlayan kişiye iznin verilebildiği ancak bu iznin sadece kişinin sözleşme yaptığı okulda çalışmasına olanak sağladığı anlaşılmaktadır.
29. Bu durumla birlikte ilgili mevzuatta özel öğretim kurumunun kapatılması hâlinde çalışma izninin iptalinin gerektiğine ilişkin açık bir hüküm bulunmamakta, çalışma izninin valilikler tarafından verilebileceği ve iptal edilebileceğine dair genel düzenlemelere yer verilmektedir. Ayrıca çalışma iznine tabi olarak mesleğini ifa eden bir kişinin çalışma izninin iptal edilmesinin bir sonucu olarak kişiye doğrudan özel kurumlarda çalışma yasağı getirilmesine ve böyle bir yasağın uygulanma şartlarına ilişkin bir hükmün olmadığı görülmüştür. Bu durumda başvuranın çalıştığı okulun kapatılması nedeniyle çalışma izninin iptal edilerek kişiye özel inceleme yapılmaksızın özel öğretim kurumlarında çalışmasının yasaklanmasının kanuni dayanağının mevcut olmadığı söylenebilir.
30. Somut olayda dayanak olarak gösterilen düzenlemeler incelendiğinde çalışma izninin verilmesi ve iptaline ilişkin genel hükümlerin yer aldığı, iptalin şartları, kapsamı ile idarenin takdir alanının sınırlarının da yeterli açıklıkta belirlenmediği ve kuralın öngörülebilirliği sağlayacak şekilde asgari bir kesinlik içermediği açıktır. Bunun yanında 667 sayılı OHAL KHK’sında sadece özel öğretim kurumlarının kapatılmasına ilişkin hüküm olduğu, bu kurumlarda çalışan öğretmen ve personelin bir daha özel öğretim kurumlarında çalışamayacağına dair hiçbir hüküm yer almadığı, bu yasağın sadece Genelge ile belirlendiği, bir düzenleyici idari işlemle temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasının mümkün olmadığı vurgulanmalıdır. Belirtildiği üzere özel hayata saygı hakkına yönelik bir müdahalenin Anayasa’nın öngördüğü güvencelere uygun kabul edilebilmesinin ilk ve temel şartı müdahalenin kanuni dayanağının bulunmasıdır. Somut olayda ise başvurucunun özel hayatına yapılan müdahalenin sonuç olarak Millî Eğitim
Bakanlığının bir genelgesine dayandığı sabittir. Buradan hareketle ilgili kanunlarda açık bir düzenleme olmaksızın bir idari işlem ile başvurucunun mesleğini icra etmesinin engellendiği anlaşılmıştır. (AYM, Ayşe ORTAK [GK], B. No: 2018/25011, 06.01.2022)
31. Somut olaya konu uygulamaya bakıldığında; FETÖ/PDY’ye aidiyeti, iltisakı veya irtibatı olduğu tespit edilen özel okul, yurt ve kurumların olağanüstü hal tedbirleri kapsamında 667 sayılı KHK ile kapatıldığı anlaşılmakta olup olağanüstü hal ilanına neden olan tehlikenin ortadan kaldırılması adına yapılan idari işlemlerin idarenin takdir yetkisi alanında olduğuna kuşku yoktur. Nitekim olağanüstü hal ilanını gerekli kılan tehlikenin bertaraf edilmesi noktasında, idarenin olağan döneme göre çok daha geniş bir takdir marjına sahip olduğu kabul edilmektedir.
32. Buna göre, devletin olağanüstü hal çerçevesinde birtakım önlemler almasının anlaşılabilir olduğu, bu çerçevede olağanüstü hal kanun hükmünde kararnameleri ile idareye birtakım yetkiler tanındığı ve alınan önlemlerin uygulanmasında Milli Eğitim Bakanlığı’na son derece geniş bir takdir yetkisi alanı bırakıldığı, nitekim 667 sayılı KHK ile milli güvenliğe tehdit oluşturduğu tespit edilen FETÖ/PDY aidiyeti, iltisakı veya irtibatı belirlenen özel öğretim kurumlarının kapatıldığı ve bu okullarda çalışan tüm personelin çalışma izinlerinin Bakan oluruyla iptal edildiği, yine bu dönemde idari işlemler yolu ile gerekli incelemelerin yapılabilmesi için Valilikler nezdinde komisyon kurulduğu, Komisyon’un olumlu kanaatinin
Milli Eğitim Bakanlığı makamının değerlendirilmesine sunulduğu, nihai kararın Milli Eğitim Bakanı tarafından verileceği, bu şekilde birtakım mağduriyetlerin giderilmesinin amaçlandığı görülmektedir.
33. Bu çerçevede başvuruya konu somut olay incelendiğinde; başvuranın dilekçesine istinaden Ağrı
Valiliği nezdindeki komisyonun Bakanlığa göndermiş olduğu 21.04.2022 tarihli yazısı uyarınca, başvuranın KHK kapsamında kapatılan Özel Nizamiye İlkokulu/Ortaokulunda hizmetli olarak çalışmış olduğu, çalışma izinleri iptal edilenlerin mağdur durumda oldukları iddiası ile Müdürlüklere müracaat edenler için 15.03.2022 tarih ve sayılı Valilik makamı onayı ile komisyon oluşturulduğu, belirtilen komisyonda alınan karar uyarınca çalışma izin onayının verilmesinin Valilikçe uygun görüldüğü belirtilmektedir. Bunun üzerine Özel Öğretim Kurumları Genel Müdürlüğünün
01.09.2022 tarih ve E sayılı yazısında, Bakanlık tarafından kurulan
Komisyonda başvuranın durumunun 25.08.2022 tarihli toplantıda görüşüldüğü ve bilgi ve belgelerde
“başvurucunun eylemlerinin konum ve kişisel özellikleri de gözetilerek sempati ve iltisak boyutunu aşan, örgütün hiyerarşik yapısına organik bir bağ ile dâhil olduğunu ispat etmeye yeterli örgütsel faaliyetler kapsamında değerlendirilmeyeceği” ifadelerinin yer alması nedeniyle 37 no lu Karar ile Ağrı Valiliğinin çalışma izni iptal kararının kaldırılması teklifinin uygun görülmediği kararlaştırılmıştır. Komisyon tarafından yapılan değerlendirmede başvuran hakkında kovuşturmaya yer olmadığına dair karar verilmesinin gerekçesi olarak kullanılan ifadelerin bu kez başvuranın çalışma izninin iptali kararının kaldırılmamasının gerekçesi olarak kullanıldığı görülmüştür.
34. Diğer yandan, geçen süre zarfında 667 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’de geçen hükümlerin
5580 sayılı Özel Öğretim Kanunu’nda olağanüstü halin kaldırıldığı 2018 yılında yapılan değişiklik ile
kanunlaştırıldığı, buna göre Kanun’da “ terör örgütlerine ya da Millî Güvenlik Kurulunca Devletin millî güvenliğine karşı faaliyette bulunduğuna karar verilen yapı, oluşum veya gruplara üyeliği, mensubiyeti ya da iltisakı yahut bunlarla irtibatı olmaması şartı aranır.” denilerek değerlendirme marjının son derece geniş tutulduğu ancak idarenin çalışma izin iptallerine ilişkin talepleri değerlendirirken yüksek mahkeme kararlarında da görüldüğü üzere tahmin ve varsayıma dayalı soyut ifadelerle değil hukuki denetime elverişli bilgi ve belgelere dayanarak karar vermesi gerektiği, somut olayda başvuranın yeniden inceleme talebine karşı idarenin yapması gereken aidiyet, iltisak ve irtibata ilişkin değerlendirmede aksinin olmadığı kanaatine nasıl vardığına ilişkin hukuki denetime elverişli bir muhakemeye yer vermeden başvuruyu reddettiği anlaşılmaktadır.
35. Konuya ilişkin emsal teşkil edebilecek içtihat incelendiğinde, başvurucu tarafından öğretmen olarak çalışma izninin iptal edilmesi ve yeniden çalışma izni düzenlenmesinin yasaklanması nedeniyle özel hayata saygı hakkının ihlal edildiği iddiası ile ilgili bireysel başvurusu sonrasında, Anayasa Mahkemesi’nin yukarıda da içeriğine yer verilen 2018/25011 Başvuru Numaralı kararında “Kanun ve Yönetmelik hükümleri birlikte değerlendirildiğinde özel öğretim kurumlarında çalışabilmenin valilikler tarafından verilecek çalışma iznine bağlandığı, bu kapsamda valiliklerce yapılacak inceleme sonucunda mevzuatta belirtilen koşulları sağlayan kişiye iznin verilebildiği ancak bu iznin sadece kişinin sözleşme yaptığı okulda çalışmasına olanak sağladığı, bu durumla birlikte ilgili mevzuatta özel öğretim kurumunun kapatılması halinde çalışma izninin iptalinin gerektiğine ilişkin açık bir hükmün bulunmadığı, çalışma izninin valilikler tarafından verilebileceği ve iptal edilebileceğine dair genel düzenlemelere yer verildiği, çalışma iznine tabi olarak mesleğini ifa eden bir kişinin çalışma izninin iptal edilmesinin bir sonucu olarak kişiye doğrudan
özel kurumlarda çalışma yasağı getirilmesine ve böyle bir yasağın uygulanma şartlarına ilişkin bir hükmün olmadığı, bu durumda başvurucunun çalıştığı okulun kapatılması nedeniyle çalışma izninin iptal edilerek kişiye özel inceleme yapılmaksızın özel öğretim kurumlarında çalışmasının yasaklanmasının kanuni dayanağının mevcut olmadığı,… temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılmasına dayanak gösterilen kanunların şeklen var olmasının, kanunilik ölçütünün karşılandığının kabulü için tek başına yeterli olmadığı, ayrıca kanunun müdahaleye imkân sağlayacak şekilde maddi içeriğinin bulunması, sınırlamanın erişilebilirliğini, öngörülebilirliğini ve kesinliğini içermesi gerektiği, müdahaleye dayanak olarak gösterilen düzenlemeler incelendiğinde çalışma izninin verilmesi ve iptaline ilişkin genel hükümlerin yer aldığı, iptalin şartları, kapsamı ile idarenin takdir alanının sınırlarının da yeterli açıklıkta belirlenmediği ve kuralın öngörülebilirliği sağlayacak şekilde asgari bir kesinlik içermediği, söz konusu hükmün somut olayda nasıl uygulanabilir olduğu konusunda derece mahkemelerince de herhangi bir belirleme yapılmadığı, bunun yanında 667 sayılı OHAL KHK’sında sadece özel öğretim kurumlarının kapatılmasına ilişkin hüküm olduğu, bu kurumlarda çalışan öğretmen ve personelin bir daha özel öğretim kurumlarında çalışamayacağına dair hiçbir hüküm yer almadığı, bu yasağın sadece Genelge ile belirlendiği, bir düzenleyici idari işlemle temel hak ve özgürlüklerin sınırlandınlmasının mümkün olmadığı, özel hayata saygı hakkına yönelik bir müdahalenin Anayasa’nın öngördüğü güvencelere uygun kabul edilebilmesinin ilk ve temel şartının müdahalenin kanuni dayanağının bulunması olduğu, somut olayda ise başvurucunun özel hayatına yapılan müdahalenin sonuç olarak Milli Eğitim Bakanlığının bir genelgesine dayandığı, buradan hareketle ilgili kanunlarda açık bir düzenleme olmaksızın bir idari işlem ile başvurucunun mesleğini icra etmesinin engellendiği, yukarıda yer verilen tespitler uyarınca başvuruya konu müdahalenin kanunilik şartını sağlamadığı” gerekçeleri ile Anayasa’nın 20 nci maddesinde güvence altına alınan özel hayata saygı hakkının ihlal edildiği yönünde açıklamalar yer verilmiştir.
36. Nitekim Anayasa Mahkemesince yapılan tespit sonrası Ankara 3. İdare Mahkemesince verilen sayılı ve 4.11.2022 tarihli kararda Anayasa Mahkemesi tarafından ortaya konan esaslar çerçevesinde davacının çalışma izninin iptal edilerek çalışmasının yasaklanmasına dair dava konusu işlemin yasal dayanaktan yoksun olduğu, dolayısıyla hukuka uygun olmadığı kabul edilerek iptal edilmiştir.
Ancak anılan kararın davacıya doğrudan çalışma izni verilmesi sonucunu doğurmayacağı ve davalı idarece
5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu’nun 4 üncü maddesinde belirtilen hususlar dâhilinde davacı
yönünden yeniden inceleme yapılması gerekliliğine işaret edilmiştir.
37. Bu durumda, Anayasa Mahkemesince yapılan tespit ve değerlendirmeler ile idare mahkemesince verilen karar ışığında somut olayda başvuranın çalıştığı okulun kapatılması sonucu çalışma izni iptal edilmesi işleminin yasal dayanağının bulunmadığı, dolayısıyla söz konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı sonuç ve kanaatine ulaşılmıştır.
38. Somut olayda başvuran hakkında Ağrı Cumhuriyet Başsavcılığının No’lu soruşturma dosyasında kovuşturmaya yer olmadığı kararı verildiği, Valilikçe oluşturulan komisyonda alınan karar uyarınca başvuranın çalışma izin onayının verilmesinin uygun görüldüğü, ancak incelemeye esas alınan bilgi ve belgelerdeki “başvurucunun eylemlerinin konum ve kişisel özellikleri de gözetilerek sempati ve iltisak boyutunu aşan, örgütün hiyerarşik yapısına organik bir bağ ile dâhil olduğunu ispat etmeye yeterli örgütsel faaliyetler kapsamında değerlendirilmeyeceği” ifadelerine dayanarak Bakanlıkça başvuranın çalışma izninin iptali işleminin kaldırılmadığı anlaşılmıştır. Ancak Bakanlıkça Valiliğin teklifinin aksi yönünde verilen kararda başvuranın sempati ve iltisak boyutunu aşan kanaatinin dayanağı olguların ya da bilgi ve belgelerin ortaya konmadığı görülmektedir.
39. İdarenin başvuranın sempati ve iltisaklı olduğu yönündeki kanaatinin ölçülebilir ve denetlenebilir olmasını sağlamakla mükellef olduğu, verilecek kararlara esas alınmak üzere nesnel, ölçülebilir, hukuken denetlenebilir kıstaslar belirleyerek ilgili il ve ilçe müdürlüklerine bildirmesi, “aidiyet, iltisak ve irtibatın bulunmadığı” kavramına ilişkin anılan Komisyonlar arasında yeknesaklık ve çalışma kolaylığı sağlayacak
rehber ilkeler oluşturulması gerektiği açıktır. Bu durumda, başvuranın çalışma izninin iptaline ilişkin yapmış olduğu başvurunun reddi işlemine dayanak olan incelemenin yargı organlarınca verilmiş kararlarda işaret edilen hususları karşılamadığı, dolayısıyla hukuka uygun olmadığı değerlendirilmiştir. Buna göre, şikayete konu işlemle yapılan müdahalenin hem kanunilik şartını taşımaması nedeniyle başvuranın özel hayata saygı hakkını ihlal ettiği hem de somut başvuru özelinde irtibat ve iltisakın tespitine yönelik yapılan incelemenin yargı organlarınca verilmiş kararlarda işaret edilen hususları karşılamadığı anlaşıldığından idarenin kanunilik, nesnellik ve hukuki belirlilik ilkelerine uygun düzenlemeler yapması ve bu düzenlemeler çerçevesinde işlem tesis etmesi gerektiği sonuç ve kanaatine ulaşılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 40. 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Denetçiliği Kurumu
Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı
6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; İdarelerin Kurumumuz tarafından istenen bilgi ve belgeleri süresinde
gönderdiği ve “makul sürede karar verme” ve “kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi” ilkelerine uygun davrandığı, yine idare tarafından şikâyetçiye makul sürede cevapların verildiği ancak şikâyetçiye verilen cevaplarda işleme karşı hangi sürede hangi mercilere başvurulabileceğinin gösterilmemiş olması sebebiyle “karara karşı başvuru yollarının ve süresinin gösterilmesi” ilkesine uygun davranmadığı görülmüş olup idarenin bahse konu ilkelere de uygun davranması önerilmektedir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
41. 6328 sayılı Kanun’un 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararı’nın idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup Ağrı İdare Mahkemesi’nde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçeler ve dosya kapsamında BAŞVURUNUN KABULÜNE; Çalışma izni verilmesine yönelik işlemlerin yürütülmesinde kurulmuş olan Komisyonların yapısının kanunilik, nesnellik ve hukuki belirlilik ilkelerine uygun düzenlenerek bu doğrultuda yeniden işlem tesis edilmesi yönünde MİLLİ EĞİTİM BAKANLIĞINA TAVSİYEDE BULUNULMASINA, Kararın BAŞVURANA, MİLLİ EĞİTİM BAKANLIĞI’NA VE AĞRI VALİLİĞİ’NE tebliğine;
6328 sayılı Kanun’un 20’nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, Milli Eğitim Bakanlığı tarafından
bu karar üzerine tesis edilecek işlemlerin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna ilişkin bilgilendirilmesine, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi
/