COVID-19 aşısı ilave ödemesinde belirlenen tavan limitin belirlilik ilkesi kapsamında değerlendirilmesi mümkün müdür (KDK)

TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)

SAYI : 2022/2390-S.22.3623

BAŞVURU NO : 2021/16647

KARAR TARİHİ : 21/02/2022

RET KARARI

Adres:

BAŞVURUYA KONU İDARE : HALK SAĞLIĞI GENEL MÜDÜRLÜĞÜ

2021 Temmuz ayı COVİD-19 aşısı ilave ödemesinin tavan limiti

BAŞVURUNUN KONUSU :

üzerinden belirlenmesi ve eksik ödenen tutarın iadesi talebi hakkındadır.

BAŞVURU TARİHİ : 30/09/2021

I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ

1. Kurumumuza Karaman ilinde aile hekimi olarak görev yapan başvuran, 15.07.2021 tarih ve 31542 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan ve yürürlüğe giren “Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinde

Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik” in Geçici 1. Maddesi ile “(1) 01/07/2021 tarihinde geçerli olmak üzere üç ay süreyle bu yönetmelikte belirlenen esaslara tabi olmaksızın, sözleşmeli aile hekimlerine net aylık 3.000 TL’ ye kadar, sözleşmeli aile sağlığı çalışanlarına net aylık 1500 TL’ ye kadar COVİD-19 aşısı yapılması hususu dikkate alınarak Sağlık Bakanlığınca belirlenen tutarda ilave ödeme yapılabilir.” hükmü getirildiğini, bu hüküm doğrultusunda 30.07.2021 tarih ve barkod numaralı “Aile

Hekimliğinde İlave Ödeme” konulu resmi yazı yayınlanarak, aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarına

COVİD-19 aşısı ilave ödeme yapma esaslarının belirlendiğini, Karaman ilinde aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına Temmuz-2021 ayı COVİD-19 aşısı ilave ödemelerinin 02.09.2021 tarihinde yapıldığını, COVİD-19 aşısı ilave ödemesinin tavan limiti olan 3.000 TL’nin altında bir ücret olarak belirlendiğini, ilave ödeme yönetmelik değişikliğinin 15 Temmuz 2021, ilave ödeme esaslarının ise 30

Temmuz 2021 tarihinde yayınlanmasının Anayasa’nın 2 inci maddesinde yer alan “Belirlilik İlkesine” aykırı olduğunu belirterek, 2021 Temmuz ayı COVİD-19 aşısı ilave ödemesinin tavan limiti olan 3.000 TL olarak belirlenmesini ve eksik ödenen tutarın iadesini talep etmektedir.

II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI

/

2. Kurumumuzun 2021/16924 esas sayılı başvuru kapsamında bilgi–belge isteme yazısına binaen

Sağlık Bakanlığı Halk Sağlığı Genel Müdürlüğünün 31/12/2021 tarihli ve sayılı yazısında; 2.1. Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinin 4198 sayılı ve 29/6/2021 tarihli Cumhurbaşkanı

Kararıyla yürürlüğe konulduğu ve 30/6/2021 tarihli ve 31527 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak 01/07/2021 tarihi itibarıyla yürürlüğe girdiği, söz konusu Yönetmeliğin 30/07/2021 tarihli ve barkodlu “Aile Hekimliğinde İlave Ödeme” konulu genel yazısına dayanak teşkil eden geçici maddesinin ise 15/07/2021 tarihli ve 31542 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girdiği, ilgili Yönetmelik maddesinin 15 Temmuz itibarıyla yayımlandığı ve maddede açık şekilde 1 Temmuz itibarıyla düzenleme yapılması talimatı yer aldığından dolayı Yönetmelik maddesinin yayımlandığı tarihten sonra 28/07/2021 tarihinde ivedilikle düzenleme yapıldığı, 30/07/2021 tarihinde konuya ilişkin sahanın bilgilendirildiği, 2.2. Söz konusu Yönetmelik maddesinde “sözleşmeli aile hekimlerine net aylık 3.000.-TL’ye kadar, sözleşmeli aile sağlığı çalışanlarına net aylık 1.500.-TL’ye kadar COVID-19 aşısı yapılması hususu dikkate alınarak Sağlık Bakanlığınca belirlenen tutarda ilave ödeme yapılabilir. ” hükümleriyle ana kriterlerin (en fazla ne kadar ödeme yapılabileceği, COVID-19 aşısı yapılması hususunun dikkate alınması gerektiği)

zaten belirlendiği, genel talimat yazısı ile bu kriterlerin sadece biraz daha detaylandırıldığı, ayrıca aile hekimlerinden sunmadıkları bir hizmeti sunmalarının istenmediği, aksine görevlerinin bir parçası olarak yerine getirmeye çalıştıkları aşılama hizmetlerini yerine getirme oranlarına göre teşvik yoluna gidildiği, aşılama oranları dışındaki tek kriter olan Merkezi Hekim Randevu Sistemi (MHRS) randevusu ve aşı kapasitesi şartı için ise “MHRS’de COVID-19 aşı uygulaması için sadece ilgili aydaki resmi çalışma gün sayısının en az 4/5’i oranında gün sayısı kadar randevu cetveli açan ve her bir gün için en az 24 kapasite açan aile hekimliği birimlerine ilave ödeme yapılacaktır. Yalnızca Temmuz ayı için bu kriter ödemenin ön koşulu olarak kabul edilmeksizin etki puanı hesabında kullanılacaktır.” ifadesiyle bu ön koşulu yerine getirmemiş olanların da Temmuz ayı için etki puanlarının hesaplanacağı ve ödeme yapılacağının belirtildiği ifade edilmiştir.

III. İLGİLİ MEVZUAT

3. 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinde; “…Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği

Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler…”, 4. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikayet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”, 5. Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinin “Covid-19 salgını nedeni ile yapılacak ilave ödemeler” başlıklı geçici 1 inci maddesinde “(1) 1/7/2021 tarihinden geçerli olmak üzere üç ay süreyle bu Yönetmelikte belirlenen esaslara tabi olmaksızın, sözleşmeli aile hekimlerine net aylık 3.000.-TL’ye kadar, sözleşmeli aile sağlığı çalışanlarına net aylık 1.500.-TL’ye kadar Covid-19 aşısı yapılması hususu dikkate alınarak Sağlık Bakanlığınca belirlenen tutarda ilave ödeme yapılabilir. (2) Bu madde gereğince yapılacak ilave ödemenin brüt tutarı ile Devletçe karşılanacak sosyal güvenlik primi veya kesenekleri toplamı, 18 inci maddenin dördüncü fıkrası ile 21 inci maddenin üçüncü fıkrasında dikkate alınır.”

/

Hükümleri yer almaktadır.

6. Sağlık Bakanlığı Halk Sağlığı Genel Müdürlüğünün 30/07/2021 tarihli ve E-99858683-045.03 sayılı yazısında, “(…) Aile hekimliği birimleri için etki puanları karşılığında yapılacak olan ödeme miktarları

Sağlık Bilgi Sistemleri Genel Müdürlüğünce birim bazlı net ilave ödeme miktarı hesaplanacak ve il sağlık müdürlüklerine aylık olarak bildirilecektir. Belirlenen net ödeme miktarları il sağlık müdürlükleri tarafından brüt ödeme bordroları oluşturularak aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarına aylık olarak ödenecektir. Etki puanı toplamı 100 ve üzeri olan birimler için 100 puan kabul edilerek sözleşmeli aile hekimlerine net aylık 3.000 TL, sözleşmeli aile sağlığı çalışanlarına net aylık 1.500 TL ödeme yapılacaktır.

(…)” denilmektedir.

IV. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ

7. Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve değerlendirme neticesinde, başvurunun reddi yönünde hazırlanan Ret Karar Önerisi Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.

V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE

A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme 8. Başvuran yukarıda 1 numaralı paragrafta yer verildiği üzere özetle; 2021 Temmuz ayı COVİD-19 aşısı ilave ödemesinin tavan limiti olan 3.000 TL olarak belirlenmesini ve eksik ödenen tutarın iadesini talep etmektedir.

9. Anayasamızın 2 inci maddesinde yer alan hukuk devletinin temel ilkelerinden biri “belirlilik”tir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gereklidir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup birey, yasadan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunu bilmelidir.

Ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını ayarlar. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (Anayasa Mahkemesinin 17/04/2008 tarihli ve E:2005/5, K:2008/93 sayılı Kararı).

10. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin lafzında ise “Yasallık” olarak değerlendirilebilecek ilke iç hukuk kurallarının yeterli ölçüde öngörülebilir, açık ve erişilebilir olmasını öngörmektedir (Hentrich/Fransa, 22

Eylül 1994, § 42, seri A no. 296A, Lithgow ve diğerleri/Birleşik Krallık, 8 Temmuz 1986, § 110, seri A no.

102 ve Fener Rum Erkek Lisesi Vakfı/Türkiye, no. 34478/97, § 50, 9 Ocak 2007).

11. “Düzenleme yetkisi, idarenin üstlendiği görevleri yerine getirebilmesi için, Anayasa ve kanunlara aykırı olmamak kaydıyla genel ve soyut düzenlemeler yapabilme, genel ve soyut nitelikte normlar koyabilme yetkisidir.” (Prof, Dr. Metin GÜNDAY, 2011, “İdare Hukuku”, İmaj Yayınevi, 10. Baskı, Ankara, ss.223).

“İdarenin düzenleme yetkisini kullanarak yapacağı düzenleyici işlemler, dayandıkları üst hukuk kurallarına aykırı olmamak zorundadırlar. Gerçi düzenleyici işlemler, dayandıkları daha üst hukuk kurallarının hükümlerini aynen tekrarlamakla yetinmeyerek yeni bazı hükümler de taşıyacaklardır. Ancak düzenleyici işlemlerdeki bu yeni hükümlerin, daha üst hukuk kurallarının amacını, kapsamını, konusunu ve sınırlarını aşmaması gerekir.” (M. Günday, age, ss.228).

12. Bu kapsamda konuyla ilgili mevzuat hükümleri incelendiğinde, Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme

Yönetmeliğinin geçici 1 inci maddesi ile sözleşmeli aile hekimleri ve sözleşmeli aile sağlığı çalışanlarına

Covid-19 aşısı yapılması hususu dikkate alınarak ilave ödeme yapılabilmesi hususunda Sağlık

Bakanlığına takdir yetkisi tanındığı, yapılacak ilave ödemenin üst limitinin sözleşmeli aile hekimleri için net aylık 3.000 TL’ye kadar, sözleşmeli aile sağlığı çalışanları için net aylık 1.500 TL’ye kadar belirlendiği, söz konusu üst limitler dahilinde verilecek ilave ödeme miktarının tespitin COVID-19 aşısı yapılması hususunun dikkate alınarak Sağlık Bakanlığınca yapılacağı hususunun açıkça düzenlendiği, Bakanlık

Makamının 28/07/2021 tarihli ve 1206 sayılı oluru ile de ödemeye ilişkin esas ve usullerin belirlendiği, Sağlık Bakanlığı Halk Sağlığı Genel Müdürlüğünün 30/07/2021 tarihli ve E-99858683 sayılı yazısı ile

“İlave Ödeme Kriterleri ve Etki Puanı Tablosu” kapsamında belirlenen kriterlerin İl Sağlık Müdürlüklerine gönderdiği, böylelikle Bakanlığın Yönetmelikçe belirlenen üst limitler dahilinde somut kriterler belirleyerek aile hekimliği birimlerine ödenecek ek ödeme tutarlarını tespit ettiği, bu kapsamda Bakanlığın söz konusu Yönetmeliğin amacını, kapsamını, konusunu ve sınırlarını aşar şekilde bir düzenleyici işlem yapmadığı anlaşıldığından Sağlık Bakanlığının Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinin açıkça verdiği düzenleme yapma yetkisini hukuka uygun olarak kullandığı sonucuna varılmıştır.

13. Kurumumuzca yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; aile hekimliği birimine kayıtlı kişilerin

COVID-19 birinci doz aşı verileri dikkate alınarak “İlave Ödeme Kriterleri ve Etki Puanı Tablosu” kapsamında belirlenen kriterlerin karşılanma durumuna göre aile hekimliği biriminin etki puanın hesaplandığı, etki puanı toplamı 100 ve üzeri olan birimler için 100 puan kabul edilerek sözleşmeli aile hekimlerine net aylık 3.000 TL, sözleşmeli aile sağlığı çalışanlarına net aylık 1.500 TL ödeme yapıldığı, etki puanı toplamı 100 puanın altında olan aile hekimliği birimlerine ise somut uyuşmazlıkta olduğu üzere tavan limiti olan 3.000 TL’nin altında ödeme yapıldığı, başvuran tarafından 2021 Temmuz ayı COVİD-19 aşısı ilave ödemesine ilişkin kriterlerin 30 Temmuz 2021 tarihinde belirlenmesinin hukuki belirlilik ilkesini ihlal ettiğinin iddia edildiği, yukarda yer verilen mahkeme kararında da görüldüğü üzere hukuki belirlilik ilkesinin mevzuat düzenlemelerinin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir tereddütte ve şüpheye yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu tedbirler içermesini de gerektirdiği, böylelikle söz konusu düzenlemenin muhataplarının kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilmesi ve davranışlarını ayarlayabilmesinin amaçlandığı, mevcut düzenlemede Sağlık Bakanlığının 30/07/2021 tarihinde “İlave Ödeme Kriterleri ve

Etki Puanı Tablosu” kapsamında belirlenen kriterleri İl Sağlık Müdürlüklerine gönderdiği, böylelikle aile hekimliği birimlerinin söz konusu kriterlerden haberdar olduğu, Bakanlıkça belirlenen kriterlerde temel alınan ölçütün 15/07/2021 tarihinde yürürlüğe giren mezkûr Yönetmeliğinin geçici 1 inci maddesine uygun şekilde aile hekimliği birimlerince yapılan aşılama oranlarına göre belirlendiği, aşılama oranları dışındaki tek kriter olan Merkezi Hekim Randevu Sistemi (MHRS) randevusu ve aşı kapasitesi şartının ise Temmuz ayı için ödeme yapılmasının önkoşulu olmayacağı hususuna açıkça yer verildiği, Bakanlıkça yapılan düzenleyici işlem ile aile hekimliği birimlerinin öngöremeyeceği nitelikte mezkur Yönetmeliğe aykırı ödeme kriterleri belirlenmediği, aile hekimliği çalışanlarının söz konusu kriterleri yerine getirimlerinin görev, yetki ve sorumlulukları dahilinde olduğu, bu kapsamda söz konusu düzenleyici işlem ile mezkur

Yönetmelik kapsamında belirlenen kriterlerin detaylandırılarak uygulanabilir hale getirildiği anlaşılmış olup, söz konusu düzenleyici işlemde hukuka ve hukuki belirlilik ilkesine aykırılık tespit edilemediğinden, başvuranın 2021 Temmuz ayı COVİD-19 aşısı ilave ödemesinin tavan limiti olan 3.000 TL olarak belirlenmesi ve eksik ödenen tutarın iadesi talebinin reddedilmesi işleminde hukuka ve hakkaniyete aykırı bir durum bulunmadığı sonuç ve kanaatine varılmıştır.

/

B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 14. İyi yönetim ilkelerine 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu

Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmede, şikâyet başvurusu kapsamında, idarenin, başvurana ilişkin işlemlerle ilgili bilgi ve belgeleri süresi içerisinde ve gerekçeli olarak kurumumuza gönderdiği, bu anlamda “kararların gerekçeli olması” ve “kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi” ilkelerine uygun hareket ettiği ancak, başvuru sahibine verdiği cevapta idari işleme karşı hangi sürede hangi mercie başvurabileceğini göstermediği bu nedenle de karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi ilkesine uymadığı tespit edildiğinden, idarenin bahse konu ilkeye uygun davranması önerilmektedir.

VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA

15. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca, bu Ret Kararının başvurana tebliğ tarihinden itibaren, ilgili idarenin işlemine karşı (varsa) dava açma süresinden kalan süre kaldığı yerden işlemeye devam edecek olup Konya İdare Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.

VII. KARAR

Açıklanan gerekçelerle BAŞVURUNUN REDDİNE; Kararın, BAŞVURANA ve HALK SAĞLIĞI GENEL MÜDÜRLÜĞÜNE tebliğine

Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.

Şeref MALKOÇ

Kamu Başdenetçisi

/