|
ÖZET: Başvuran, Milli Savunma Bakanlığı’nda müfettiş olarak görev yaparken, hesap teftişinin 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi Kontrol Kanunu gereği İç Denetim birimleri tarafından yürütülmesi gerektiğini ve bu nedenle 2021 bütçe yılı itibarıyla hesap teftişi faaliyetlerinde görevlendirilmemesini talep etmiştir. İdare, Teftiş Kurulu Başkanlığı’nın görevlerinin 1 numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ve 5018 sayılı Kanun çerçevesinde hukuka uygun olduğunu belirterek başvuranın talebini reddetmiştir.
Danıştay, Anayasa’nın 104. maddesi uyarınca Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin, kanunlarla çelişmemesi gerektiğini vurgulamış, ancak mevcut durumda Teftiş Kurulu’nun görev ve yetkilerinin yasal dayanağının bulunduğunu, dolayısıyla başvuranın itirazının geçersiz olduğunu belirtmiştir. Bu bağlamda, hesap teftişinin Teftiş Kurulu tarafından yürütülmesinin hukuken bir engel teşkil etmediği sonucuna varılmıştır. Başvuranın talebinin reddi ile birlikte, İç Denetim birimlerinin daha etkin kullanılması yönünde idareye tavsiyede bulunulmuştur. |
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2021/5004-S.21.8127
BAŞVURU NO : 2020/97552
KARAR TARİHİ : 29/03/2021
KISMEN TAVSİYE KISMEN RET KARARI
BAŞVURUYA KONU İDARE : MİLLİ SAVUNMA BAKANLIĞI
BAŞVURUNUN KONUSU : Başvuranın hesap teftişi görevi hakkındadır.
BAŞVURU TARİHİ : 28/09/2020
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1) Başvuran, Millî Savunma Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığında Bakanlık Müfettişi olarak
görev yaptığını, 2018 yılından itibaren “hesap ve durum teftişi” yapmakla görevlendirildiğini,
2018 ve 2019 yılında geçici bir süre olarak değerlendirdiği hesap teftiş faaliyetlerine katıldığını,
2020 yılında yapılmakta olan hesap ve durum teftiş programına dâhil edilmiş olması nedeniyle
hesap teftişlerine kalıcı olarak görevlendirileceği yönünde kanaatinin oluştuğunu, ANCAK
Teftiş Kurulu Başkanlığının hukuka aykırı olarak görevlendirme yaptığını, hesap teftişi faaliyetinin Teftiş Kurulu Başkanlığı tarafından ifası ve Bakanlık müfettişlerince icrasının
Kanuni dayanaktan yoksun olduğunu, hesap teftiş olarak adlandırılan faaliyetin esas olarak iç denetim faaliyeti olduğunu, bu sebeple iç denetim faaliyetinin de 5018 sayılı Kanunun ilgili hükümleri uyarınca iç denetim birimi olan kurumlarda iç denetçilerce ifasının gerektiğini belirterek 5018 sayılı Kanun gereği iç denetim birimlerince yürütülmesini ve 2021 bütçe yılı ve takip eden yıllarda hesap teftişi faaliyetlerinde görevlendirilmemeyi talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2) Kurumumuzun 03/11/2020 tarih ve S. sayılı bilgi ve belge talebi konulu yazısına
istinaden Millî Savunma Bakanlığı tarafından Kurumumuza gönderilen 27/01/2021 tarih ve
E sayılı yazı ve eklerinde özetle;
2.1) Teftiş Kurulu Başkanlığı’nın görevlerini düzenleyen 1 numaralı Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesi’nin 340’ıncı maddesinin; “ Teftiş Kurulu Başkanlığı, Bakanın emri veya onayı üzerine, Genelkurmay Başkanlığı ve Kuvvet Komutanlıkları ile Bakanlık Teşkilatına bağlı ilgili ve ilişkili kurum ve kuruluşları ile bu kurum ve kuruluşların ve Türk Silahlı Kuvvetlerini
Güçlendirme Vakfının birlikte veya ayrı ayrı sermayesinin en az yüzde ellisine sahip olduğu şirketlerin her türlü faaliyet ve işlemlerini teftiş etmeye, incelemeye ve soruşturmaya yetkilidir.” hükmünü amir olduğu,
2.2) İç Denetim Birimi Başkanlığı’nın ise, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi Kontrol
Kanunu’nun 63’üncü maddesince kurulduğu ve Bakan Yardımcısına bağlı olarak görev yaptığı, anılan Kanunu’nun 64’üncü maddesinde İç Denetçinin görevlerinin sayıldığı,
2.3) Millî Savunma Bakanlığı Teftiş Hizmetleri Yönergesinin Beşinci Kısım 14.b maddesine
göre üst yönetici, sorumluluğunun gereklerinin harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi, teftiş birimi, denetleme birimi iç denetçiler aracılığı ile yerine getirildiği, aynı Yönergenin 15’inci maddesinde; “Millî Savunma Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığı ve iç kontrol sistemi içinde yer alan; iç denetim, ön mali kontrol ile dış denetim birimleri arasındaki koordinasyona ilişkin esas ve usuller Milli Savunma Bakanlığı tarafından belirlenir” hükmüne yer verildiği,
2.4) İç Denetim Birimi Başkanlığının görev ve sorumluluğunun, idarenin işlem ve faaliyetini
güvence sağlama (denetim) ve danışmanlık adı altında, risk esaslı hazırlanan plan ve programları çerçevesinde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla uluslararası denetim standartlarına uygun olarak inceleme yapmak olduğu,
2.5) Güvence sağlama (denetim) uygulamalarının amaç, yöntem, denetim plan programının
belirlenmesi gibi faktörler çerçevesinde teftiş/kontrol faaliyetlerinden farklı olmakla birlikte benzer amaca hizmet eden birer yönetim aracı olduğu, dolayısıyla üst yöneticinin 5018 sayılı kanun ile belirlenen görev ve sorumluluklarını teftiş ve/veya iç denetim mekanizmalarını kullanarak yerine getirilebileceği,
2.6) Hesap ve durum teftişi görevlerinin üst yönetici tarafından Teftiş Kurulu Başkanlığına
verildiği, başvuranın talebinin karşılanabilir olmadığı ancak Millî Savunma Bakanlığı Teftiş
Hizmetleri Yönetmeliği ve Millî Savunma Bakanlığı Teftiş Hizmetleri Yönergesinde yapılacak değişiklik ile üst yönetici tarafından hesap ve durum teftişi görevlerinin İç Denetim Birimi
Başkanlığına verilmesinin mümkün bulunduğu,
2.7) Hazine ve Maliye Bakanlığı İç Denetim Koordinasyon Kurulu’nun başvuruya ilişkin
12.01.2021 tarih ve E sayılı görüş yazısında; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi Kontrol
Kanunu’nun 64’üncü maddesinin ikinci fıkrasında iç denetçinin görevlerinin sayıldığı, İç
Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 7’inci maddesinde iç denetimin alanının yer aldığı, bu itibarla her ne kadar iç denetim birimlerince uygunluk ve mali denetim gerçekleştirilse bile ilgili mevzuat gereğince “hesap ve durum teftiş” görevinin teftiş birimi tarafından yürütülmesinin de uygun olduğunun mütalaa edildiği,
2.8) Milli Savunma Bakanlığı İç Denetim Birimi Başkanlığı’nın 26.11.2020 tarih ve
E. sayılı yazısında; 5018 sayılı Kanun kapsamında 2006 yılında teşkil edilen MSB İç
Denetim Birimi Başkanlığı’nın İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkındaki
Yönetmelik esaslarına göre 70 (yetmiş) kişilik iç denetçi kadrosuna sahip olmakla birlikte mevcut durumda Ekim 2020 tarihi itibariyle toplam 10 iç denetçi ile güvence sağlama (denetim)
ve danışmanlık faaliyetlerine devam etmekte olduğu, İç Denetim Birimi Başkanlığı’nın idarenin işlem ve faaliyetlerini güvence sağlama ve danışmanlık adı altında, risk esaslı hazırlanan plan ve programları çerçevesinde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla uluslararası denetim standartlarına uygun olarak incelendiğini, bu anlamda İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkındaki Yönetmelik’te belirtilen güvence sağlama (denetim) uygulamaları; amaç, yöntem, denetim plan programının belirlenmesi gibi faktörler muvacehesinde teftiş kontrol faaliyetlerinden farklı olduğu, Üst yöneticilerin 5018 sayılı Kanun gereği, iç kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi ve izlenmesinden sorumlu olduğu, bu kapsamda teftiş ve iç denetim fonksiyonunun üst yöneticinin görev ve sorumluluklarının yerine getirilebilmesi için kullandığı yöntem araçlarından olduğu, bu hususun 5018 sayılı Kanunun ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 340’ıncı maddesinde belirtildiği,
Açıklamalarına yer verilmiştir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
3) Anayasamızın;
3.1) “Dilekçe, Bilgi Edinme ve Kamu Denetçisine Başvurma Hakkı” başlıklı 74 üncü
maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan
Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.”,
3.2) “Cumhurbaşkanı” bölümünde yer alan “Görev ve yetkileri” başlıklı 104 üncü
maddesinin on yedinci fıkrasında; “Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez. Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir.”
3.3) “Yönetmelikler” başlıklı 124’üncü maddesinde; “(Değişik: 16/4/2017-6771/16 md.)
Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler.
Hangi yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanacağı kanunda belirtilir.”
3.4) “Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler” bölümünde yer alan “Genel ilkeler”
başlıklı 128 inci maddesinin ikinci fıkrasında; “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir…”,
4) 14/6/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun
Görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikayet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”,
5) 23/07/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Devlet memurlarının
görev ve sorumlulukları” başlıklı 11 inci maddesinde; “Devlet memurları kanun ve diğer mevzuatta belirtilen esaslara uymakla ve amirler tarafından verilen görevleri yerine getirmekle yükümlü ve görevlerinin iyi ve doğru yürütülmesinden amirlerine karşı sorumludurlar. Devlet memuru amirinden aldığı emri, Anayasa, kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ve yönetmelik hükümlerine aykırı görürse, yerine getirmez ve bu aykırılığı o emri verene bildirir. Amir emrinde ısrar eder ve bu emrini yazı ile yenilerse, memur bu emri yapmağa mecburdur. Ancak emrin yerine getirilmesinden doğacak sorumluluk emri verene aittir. Konusu suç teşkil eden emir, hiçbir suretle yerine getirilmez; yerine getiren kimse sorumluluktan kurtulamaz. Acele hallerde kamu düzeninin ve kamu güvenliğinin korunması için kanunla gösterilen istisnalar saklıdır.”,
6) 1325 sayılı Askeri Okullar, Askeri Öğrenciler, Askeri Fabrikalar Ve Bazı Düzenlemeler
Hakkında Kanun’un “Görev ve yetki” başlıklı 2 inci maddesinde; “Teftiş Kurulu
Başkanlığı Madde 2/B- (Ek: 15/8/2017-KHK-694/39 md.; Aynen kabul: 1/2/2018-7078/37 md.; Mülga: 2/7/2018-KHK-703/23 md.)”,
7) 24/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun,
7.1) “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde; “Bu Kanunun amacı, kalkınma planları ve
programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve malî saydamlığı sağlamak üzere, kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü düzenlemektir.”,
7.2) “Taşınır ve taşınmaz işlemleri” başlıklı 44 üncü maddesinde; “…(Değişik ikinci fıkra:
22/12/2005-5436/10 md.) Türk Silahlı Kuvvetleri, Jandarma Genel Komutanlığı, Sahil
Güvenlik Komutanlığı ile Millî İstihbarat Teşkilatı ve Emniyet Genel Müdürlüğünün (…)(1)
taşınırlarının kayda alınması ile bunların yönetim ve iç denetimine ilişkin usûl ve esaslar
Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılan yönetmelikle belirlenir.”,
7.3) “İç Kontrol Sistemi” bölümünde yer alan “İç Kontrolün tanımı” başlıklı 55 inci
maddesinde; “İç kontrol; idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan malî ve diğer kontroller bütünüdür.
Görev ve yetkileri çerçevesinde, malî yönetim ve kontrol süreçlerine ilişkin standartlar ve yöntemler Hazine ve Maliye Bakanlığınca, iç denetime ilişkin standartlar ve yöntemler ise İç
Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenir, geliştirilir ve uyumlaştırılır. Bunlar ayrıca, sistemlerin koordinasyonunu sağlar ve kamu idarelerine rehberlik hizmeti verir.”
7.4) “İç kontrolün amacı” başlıklı 56 ıncı maddesinde; “İç kontrolün amacı;
a) Kamu gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerinin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yönetilmesini, b) Kamu idarelerinin kanunlara ve diğer düzenlemelere uygun olarak faaliyet göstermesini, c) Her türlü malî karar ve işlemlerde usulsüzlük ve yolsuzluğun önlenmesini, d) Karar oluşturmak ve izlemek için düzenli, zamanında ve güvenilir rapor ve bilgi edinilmesini, e) (Değişik: 22/12/2005-5436/10 md.) Varlıkların kötüye kullanılması ve israfını önlemek ve kayıplara karşı korunmasını, sağlamaktır.”,
7.5) “Kontrolün yapısı ve işleyişi” başlıklı 57 nci maddesinde; “- (Değişik birinci fıkra:
22/12/2005-5436/10 md.) Kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrol sistemleri; harcama birimleri, muhasebe ve malî hizmetler ile ön malî kontrol ve iç denetimden oluşur. Yeterli ve etkili bir kontrol sisteminin oluşturulabilmesi için; mesleki değerlere ve dürüst yönetim anlayışına sahip olunması, malî yetki ve sorumlulukların bilgili ve yeterli yöneticilerle personele verilmesi, belirlenmiş standartlara uyulmasının sağlanması, mevzuata aykırı faaliyetlerin önlenmesi ve kapsamlı bir yönetim anlayışı ile uygun bir çalışma ortamının ve saydamlığın sağlanması bakımından ilgili idarelerin üst yöneticileri ile diğer yöneticileri tarafından görev, yetki ve sorumluluklar göz önünde bulundurulmak suretiyle gerekli önlemler alınır.”,
7.6) “İç denetim” başlıklı 63’üncü maddesinde; “İç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına
değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir. Bu faaliyetler, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile malî işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak gerçekleştirilir.
(Düzenleme ikinci fıkra: 22/12/2005-5436/10 md.) İç denetim, iç denetçiler tarafından yapılır.
(Ek cümle: 22/12/2005-5436/10 md.) Kamu idarelerinin yapısı ve personel sayısı dikkate alınmak suretiyle, İç Denetim Koordinasyon Kurulunun uygun görüşü üzerine, doğrudan üst yöneticiye bağlı iç denetim birimi başkanlıkları kurulabilir.”,
7.7) “İç denetçinin görevleri” başlıklı 64’üncü maddesinde; “Kamu idarelerinin yıllık iç
denetim programı üst yöneticinin önerileri de dikkate alınarak iç denetçiler tarafından hazırlanır ve üst yönetici tarafından onaylanır.
İç denetçi, aşağıda belirtilen görevleri yerine getirir:
a) Nesnel risk analizlerine dayanarak kamu idarelerinin yönetim ve kontrol yapılarını değerlendirmek.
b) Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması bakımından incelemeler yapmak ve önerilerde bulunmak.
c) Harcama sonrasında yasal uygunluk denetimi yapmak.
d) İdarenin harcamalarının, malî işlemlere ilişkin karar ve tasarruflarının, amaç ve politikalara, kalkınma planına, programlara, stratejik planlara ve performans programlarına uygunluğunu denetlemek ve değerlendirmek.
e) Malî yönetim ve kontrol süreçlerinin sistem denetimini yapmak ve bu konularda önerilerde bulunmak.
f) Denetim sonuçları çerçevesinde iyileştirmelere yönelik önerilerde bulunmak.
g) Denetim sırasında veya denetim sonuçlarına göre soruşturma açılmasını gerektirecek bir duruma rastlandığında, ilgili idarenin en üst amirine bildirmek.
İç denetçi bu görevlerini, İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenen ve uluslararası kabul görmüş kontrol ve denetim standartlarına uygun şekilde yerine getirir.
İç denetçi, görevinde bağımsızdır ve iç denetçiye asli görevi dışında hiçbir görev verilemez ve yaptırılamaz.
İç denetçiler, raporlarını doğrudan üst yöneticiye sunar. Bu raporlar üst yönetici tarafından değerlendirmek suretiyle gereği için ilgili birimler ile malî hizmetler birimine verilir. İç denetim raporları ile bunlar üzerine yapılan işlemler, üst yönetici tarafından en geç iki ay içinde İç
Denetim Koordinasyon Kuruluna gönderilir.”,
8) 10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Teftiş Kurulu Başkanlığı” başlıklı 340’ıncı maddesinde; “(1) Teftiş Kurulu Başkanlığı, Bakanın emri veya onayı üzerine, Genelkurmay
Başkanlığı ve Kuvvet Komutanlıkları ile Bakanlık teşkilatı ve bağlı, ilgili ve ilişkili kurum ve kuruluşları ile bu kurum ve kuruluşların ve Türk Silahlı Kuvvetlerini Güçlendirme Vakfının birlikte veya ayrı ayrı sermayesinin en az yüzde ellisine sahip olduğu şirketlerin her türlü faaliyet, hesap ve işlemlerini teftiş etmeye, incelemeye ve soruşturmaya yetkilidir.
(2) (Ek:RG-6/2/2021-31387-CK-70/18 md.) Teftiş Kurulu Başkanlığında 375 sayılı Kanun
Hükmünde Kararnamenin ek 24 üncü maddesi uyarınca müfettiş ve müfettiş yardımcısı istihdam edilebilir.
(3) Teftiş Kurulu Başkanlığının çalışma usul ve esasları, müfettişlerin ve müfettiş yardımcılarının görev, yetki ve sorumlulukları ile diğer hususlar Millî Savunma Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle belirlenir.”
9) Milli Savunma Bakanlığı Hesap Teftiş Yönetmeliği’nin,
9.1) “Teftiş Yetkisi” başlıklı 5’inci maddesinde; “Türk Silâhlı Kuvvetleri bünyesindeki mal
saymanlıkları ve teftişe tâbi ünitelerin yıllık hesap ve işlemleri ile bütçe uygulamasına ait işlemleri, Millî Savunma Bakanı adına Teftiş Dairesi Başkanlığı Hesap ve Özel Müfettiş Teftiş
Kurulları tarafından denetlenir.
Teftiş Dairesi Başkanlığında; Daire Başkanı, Şube Müdürleri, Kısım Amirleri, Plân Program
Subayları, müfettiş yetki ve niteliğini taşırlar.
Bu Yönetmelikte Teftiş Kurulları için belirtilen görevler bir başkan ve bir başkan yardımcısından meydana gelen Teftiş Kurulları ile, bu mümkün olmadığı taktirde bir müfettiş tarafından yürütülür.
Müfettişler için Teftiş Dairesi Başkanlığınca tanıtma kartı düzenlenir. Bu kart görev süresince kullanılır. Müfettişin görevinden ayrılması halinde Teftiş Dairesi Başkanlığına iade edilir.”
9.2) “Teftiş Kurullarına Personel Ataması” başlıklı 6’ncı maddesinde; “Teftiş Dairesi
Başkanlığının şubeleri ile Teftiş Kurullarına; mesleğinde temayüz etmiş, sicilleri olumlu personelden bu konuda yapılan inha teklifleri de göz önünde tutularak atama yapılır. 657 sayılı
Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendi uyarınca Teftiş Uzmanı pozisyonlarında; müfettiş olarak görev yapmış, bu görevi esnasında temayüz etmiş, sicilleri olumlu emekli subaylar ile ihtiyaç duyulduğunda da hukuk fakültesi ile fakültelerin kamu yönetimi, maliye ve işletme bölümü mezunlarından müracaatı uygun görülen ve yapılacak müfettişlik sınavında başarılı olanlar, sözleşmeli sivil personel statüsü ile istihdam edilir.”
9.3) “Teftişe Tabi Birimler” başlıklı 23’üncü maddesinde; “Türk Silâhlı Kuvvetleri
bünyesinde bulunan, a) Ordu evleri, kadrolu ve kadrosuz askerî gazinolar ve sosyal tesisler, b) Askerî kantinler, c) T.S.K. Özel eğitim merkezleri, ç) Satınalma Komisyonları, d) Muayene Komisyonları, e) Saymanlıklar, f) Fon hesapları tutan birimler, g) Askerî dergi çıkaran şubeler, h) Rehabilitasyon merkezleri, ı) Askerî müzeler, Teftiş Dairesi Başkanlığınca bir program dahilinde teftişe tabi tutulur.
Bunların dışında Millî Savunma Bakanlığınca durum ve hesap teftişi yapılması gerekli görülen
Türk Silâhlı Kuvvetleri bünyesindeki birlik, kurum ve kuruluşlar da aynı şekilde teftişe tabi tutulur.”
9.4) “Hesap Teftişi” başlıklı 27’inci maddesinde; “Saymanlıkların ve teftişe tabî diğer
birimlerin hesap teftişleri aşağıdaki şekilde yapılır.
a) Belge kayıt kütüğünde kayıtlı bulunan giriş ve çıkış belgeleri cinslerine göre tasnif edilerek dosyalar haline getirilir ve kontrol edilir.
b) Mal kayıt kartlarındaki bir evvelki bütçe yılına ait devirler, o yılın teftiş dosyasında bulunan devir çizelgelerindeki miktarlar ile karşılaştırılarak kontrol edilir.
c) Mal kayıt kartlarındaki giriş ve çıkış miktarlarının belgelerindeki miktarlara uygun olup olmadığı kontrol edilir.
ç) Mal kayıt kartlarındaki gelecek bütçe yılına devirler, teftişi yapılan yıl için saymanlıkça hazırlanmış olan devir çizelgesindeki devirler kontrol edilir.
d) Cilt ve takım numarası taşıyan belgeler; (gönderme belgesi, kuruşlu belge, reçete, personel ve yük sevk muhtıraları) için ayrı ayrı olmak üzere bir evvelki bütçe yılından devir, teftişi yapılan bütçe yılında girenler, teftişi yapılan bütçe yılında çıkanlar, gelecek bütçe yılına devri gereken miktarlar tespit olunarak, formu doldurulur.
Hesap teftişi ile ilgili diğer usul ve esaslar Teftiş Hizmetleri Yönergesinde düzenlenir.”
10) 12/07/2006 tarihli ve 26226 Sayılı Resmi Gazetede yayımlanan İç Denetçilerin Çalışma
Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’in,
10.1) “İç denetim alanı” başlıklı 7’nci maddesinde; “(1) İç denetim;
a) Kamu idaresinin iç kontrol sisteminin yeterliliği ve etkinliğinin incelenmesi ve değerlendirilmesi, b) Risk yönetimi için öneriler geliştirilmesi ile risk değerlendirme ve risk yönetim metotlarının uygulama ve etkinliğinin incelenmesi, c) Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlama amaçlı performans değerlendirmelerinin yapılması ve idarelere önerilerde bulunulması, ç) İdarenin faaliyet ve işlemlerinin mevzuata, belirlenen hedef ve politikalara uygunluğunun denetlenmesi, d) Muhasebe kayıtları ile mali tabloların, doğruluğu ve güvenilirliğinin incelenmesi, e) Üretilen bilgiler ile kamuoyuna açıklanan her türlü rapor, istatistik ve mali tabloların doğruluğu, güvenilirliği ve zamanında lığının sınanması, f) Elektronik bilgi sistemi ve e-Devlet hizmetlerinin yönetim ve sistem güvenilirliğinin gözden geçirilmesi, alanlarını içerir.”
10.2) “İç denetimin uygulanması” başlıklı 8’inci maddesinde; “(1) Kamu idarelerinde
yapılacak iç denetim aşağıda belirtilen denetim uygulamalarını kapsar:
a) Uygunluk denetimi: Kamu idarelerinin faaliyet ve işlemlerinin ilgili kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer mevzuata uygunluğunun incelenmesidir.
b) Performans denetimi: Yönetimin bütün kademelerinde gerçekleştirilen faaliyet ve işlemlerin planlanması, uygulanması ve kontrolü aşamalarındaki etkililiğin, ekonomikliğin ve verimliliğin değerlendirilmesidir.
c) Mali denetim: Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin hesap ve işlemlerin doğruluğunun; mali sistem ve tabloların güvenilirliğinin değerlendirilmesidir.
ç) Bilgi teknolojisi denetimi: Denetlenen birimin elektronik bilgi sistemlerinin sürekliliğinin ve güvenilirliğinin değerlendirilmesidir.
d) Sistem denetimi: Denetlenen birimin faaliyetlerinin ve iç kontrol sisteminin; organizasyon yapısına katkı sağlayıcı bir yaklaşımla analiz edilmesi, eksikliklerinin tespit edilmesi, kalite ve uygunluğunun araştırılması, kaynakların ve uygulanan yöntemlerin yeterliliğinin ölçülmesi suretiyle değerlendirilmesidir.
(2) İç denetim, birinci fıkrada belirtilen denetim uygulamalarından bir veya birkaçını kapsayacak şekilde risk odaklı olarak yapılır. Ayrıca, bir faaliyet veya konu tüm birimlerde denetim kapsamına alınabilir.
(3) (Ek: 12/11/2013-2013/5653 K.) İdarelerde, iç denetim faaliyetlerinin planlanması, yürütülmesi, raporlanması ve sonuçlarının izlenmesi ile iç denetçilerin sertifika derecelendirmelerine ilişkin süreçler, Kurul tarafından sunulan bilgi sistemleri üzerinden yürütülür. Sistemin kurulum, işletim ve kullanımı ile diğer bilgi sistemleriyle entegrasyonuna ilişkin kararları almaya Kurul yetkilidir.” düzenlemelerine yer verilmiştir.
IV. KAMU DENETÇİSİ YAHYA AKMAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
11) Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde, başvuranın iddiaları,
idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirilerek hazırlanan “Tavsiye Kararı Önerisi” Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme
12) Başvuran, bir numaralı paragrafta ayrıntılarına yer verildiği üzere başvurusunda;
hesap teftiş faaliyetin 5018 sayılı Kanun gereği İç Denetim birimlerince yürütülmesini, 2021 bütçe yılı ve takip eden yıllarda hesap teftişi faaliyetlerinde görevlendirilmemeyi talep etmektedir.
13) Kurumumuzun bilgi belge talep yazısına istinaden idarece gönderilen cevabi yazı ve
eklerinin incelenmesinden, başvuranın 2018 yılından itibaren Bakanlık müfettişi olarak görev yaptığı Milli Savunma Bakanlığı’nda 2018 yılından itibaren “hesap ve durum teftişi” yapmakla görevlendirildiği, 2018 ve 2019 yılında hesap teftiş faaliyetlerine katıldığı ve 2020 yılında yapılmakta olan hesap ve durum teftiş programına da dahil edildiği, başvuranın ilgili idareye söz konusu görevlendirmenin Teftiş Kurulu Başkanlığı tarafından ifasının ve Bakanlık müfettişlerince icrasının Kanuni dayanaktan yoksun olduğu ve hesap teftiş faaliyetinin iç denetim faaliyeti olduğu gerekçesiyle itirazda bulunduğu, ancak Teftiş Kurulu Başkanlığı’nın görevlerini düzenleyen 1 numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 340’ıncı maddesine ve
5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’na aykırılık teşkil etmediği gerekçesiyle
reddedildiği anlaşılmaktadır.
14) Anayasamızın 104 üncü maddesinde, Kanunda açıkça düzenlenen konularda
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamayacağı, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde kanun hükümlerinin uygulanacağı, Türkiye
Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale geleceği belirtilmektedir.
15) Bununla birlikte Anayasa Mahkemesi’nin 11/06/2020 tarih ve E.2018/119, K.2020/25
sayılı kararında, “Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesinde
“Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz.” denilmiştir. Buna göre CBK’ların anılan Anayasa hükmü yönünden yapılacak denetiminde öncelikle karşılaştırmaya esas olabilecek, daha önce kabul edilmiş bir kanun hükmünün bulunup bulunmadığının tespit edilmesi gerekir. Sonrasında ise böyle bir kanun hükmü varsa incelenen CBK kuralının kanunun açıkça düzenlediği konuya ilişkin olup olmadığı belirlenmelidir. Bu değerlendirme yapılırken önce ilgili kanunun CBK ile düzenlenen alanda hüküm ifade edip etmediğinin belirlenmesi, ardından da kanundaki düzenlemenin açık olup olmadığının tespit edilmesi gerekir.” ifadelerine yer verilmektedir.
16) Konu ile ilgili mevzuat hükümleri incelendiğinde; İç denetçilerinin görevlerinin 5018 sayılı
Kanunu’nun 64’üncü maddesinde düzenlendiği, anılan maddenin ikinci fıkrasında “ Nesnel risk analizlerine dayanarak kamu idarelerinin yönetim ve kontrol yapılarını değerlendirmek, Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması bakımından incelemeler yapmak ve önerilerde bulunmak, Harcama sonrasında yasal uygunluk denetimi yapmak, İdarenin harcamalarının, malî işlemlere ilişkin karar ve tasarruflarının, amaç ve politikalara, kalkınma planına, programlara, stratejik planlara ve performans programlarına uygunluğunu denetlemek ve değerlendirmek. Malî yönetim ve kontrol süreçlerinin sistem denetimini yapmak ve bu konularda önerilerde bulunmak…” hükümlerinin yer aldığı, 5018 sayılı Kanundaki düzenlenen hükümlerle benzer şekilde İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında
Yönetmelikte iç denetim alanı olarak iç denetçilerin yetki ve sorumluluğunun olduğu, ancak
Milli Savunma Bakanlığı Hesap Teftiş Yönetmeliği ve Millî Savunma Bakanlığı Teftiş
Hizmetleri Yönergesinde hesap ve durum teftişi faaliyetinin Teftiş Kurulu Başkanlığı tarafından yürütüleceğinin düzenlendiği anlaşılmaktadır.
17) Anayasamızın 124 üncü maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri,
kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabileceği hükmü uyarınca Bakanlıkların Yönetmelik çıkarma yetkisinin bulunduğu anlaşılmaktadır.
Yönetmeliklerin konusu, yönetmelik çıkarma yetkisine sahip makamların kendi görev alanlarını ilgilendiren Kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamaktır. Yönetmelikler, kanun, Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ve diğer üst kaynaklara aykırı olamaz.
18) Şikâyete konu uyuşmazlık kapsamında,
18.1) Başvuranın Milli Savunma Bakanlığı Hesap Teftiş Yönetmeliğinin dayanağı olan ilgili
Kanunun yürürlükten kaldırıldığı, bu sebeple de kanuni dayanaktan yoksun olduğu, hal böyle iken de ilgili yönetmelikte Teftiş Kurulu görev ve yetkisinde bulunan ‘hesap denetimi’ faaliyetinin de kanuni dayanaktan yoksun olduğu iddiasına yönelik yapılan değerlendirmede; 3 no.lu paragrafta yer verilen Anayasa hükümleri gereği Cumhurbaşkanının, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabileceği, bu yetki çerçevesinde 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile
“Teftiş Kurulu Başkanlığı”nın düzenlendiği, ilgili yönetmelik kapsamında da hesap teftişi görevinin Teftiş Kurulunun görev ve yetkileri arasında yer aldığı, bu çerçevede de hukuken, söz konusu görevin Teftiş Kuruluna ve Milli Savunma Müfettişlerine ve dolayısıyla da başvurana verilmesi hususunda herhangi bir engel bulunmadığı değerlendirilmiştir.
18.2) Başvuranın 5018 sayılı Kanun kapsamında hesap denetimi faaliyetinin İç Denetim
kapsamında bir faaliyet olduğu, somut uyuşmazlıkta uygulanacak hükümlerin 5018 sayılı
Kanun hükümleri olduğu, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesi ile söz konusu Kanunun çeliştiği, Kanun ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çatışması olduğunda Kanun hükümlerinin uygulanması gerektiği, ilgili kanun hükümlerine göre de, hesap denetiminin bir iç denetim faaliyeti olduğundan bahisle Teftiş Kurulunca değil
İç Denetim birimlerince yürütülmesi gerektiği iddiasına yönelik olarak yapılan değerlendirmede; 14 ve 15 no.lu paragraflarda yer verilen Anayasa hükümleri ve aynı konuda
Anayasa Mahkemesi içtihatı incelendiğinde, kanun hükmü ile Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükümlerinin aynı konuyu düzenlemesi ve birbirine açıkça aykırı olması halinde bir çelişkiden bahsedilebileceği, oysa somut olayımızda, çok sayıda Kamu Kurum ve Kuruluşuna ilişkin düzenlemeler içeren Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Teftiş Kurulunun düzenlendiği, 5018 sayılı Kamu Mali Kontrol Kanunun ise merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrolünü kapsayan bir kanun olduğu ve bu çerçevede iç denetim faaliyetlerini de düzenlediği, dolayısıyla da ilgili Kanun ile söz konusu Kararname arasında doğrudan bir çatışma/çelişme bulunmadığı değerlendirilmiştir.
19) İlgili idarece şikâyet konusu uyuşmazlığa ilişkin yapılan değerlendirmede, İç Denetim
Birimi Başkanlığının görev ve sorumluluğunun, idarenin işlem ve faaliyetini güvence sağlama (denetim) ve danışmanlık adı altında, risk esaslı hazırlanan plan ve programları çerçevesinde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla uluslararası denetim standartlarına uygun olarak inceleme yapmak olduğu, Millî Savunma Bakanlığı Teftiş Hizmetleri Yönergesinin Beşinci
Kısım 14.b maddesine göre üst yönetici, sorumluluğunun gereklerinin harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi, teftiş birimi, denetleme birimi, iç denetçiler aracılığı ile yerine getirildiği, güvence sağlama (denetim) uygulamalarının amaç, yöntem, denetim plan programının belirlenmesi gibi faktörler çerçevesinde teftiş/kontrol faaliyetlerinden farklı olmakla birlikte benzer amaca hizmet eden birer yönetim aracı olduğu, dolayısıyla üst yöneticinin 5018 sayılı kanun ile belirlenen görev ve sorumluluklarını teftiş ve/veya iç denetim mekanizmalarını kullanarak yerine getirilebileceği, hesap ve durum teftişi görevlerinin üst yönetici tarafından
Teftiş Kurulu Başkanlığına verildiği, idarelerinin 70 (yetmiş) kişilik iç denetçi kadrosuna sahip olmakla birlikte mevcut durumda, toplam 10 iç denetçi ile güvence sağlama (denetim) ve danışmanlık faaliyetlerine devam etmekte olduğu, İç Denetim Birimi Başkanlığı’nın idarenin işlem ve faaliyetlerini güvence sağlama ve danışmanlık adı altında, risk esaslı hazırlanan plan ve programları çerçevesinde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla uluslararası denetim standartlarına uygun olarak incelendiğini, bu anlamda İç Denetçilerin
Çalışma Usul ve Esasları Hakkındaki Yönetmelik’te belirtilen güvence sağlama (denetim)
uygulamaları; amaç, yöntem, denetim plan programının belirlenmesi gibi faktörler muvacehesinde teftiş kontrol faaliyetlerinden farklı olduğu belirtilmiştir.
20) Hazine ve Maliye Bakanlığı İç Denetim Koordinasyon Kurulu’nun başvuruya ilişkin
12/01/2021 tarih ve E sayılı görüş yazısından; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi Kontrol
Kanunu’nun 64’üncü maddesinin ikinci fıkrasında iç denetçinin görevlerinin sayıldığı, İç
Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 7’inci maddesinde iç denetimin alanının yer aldığı, bu itibarla her ne kadar iç denetim birimlerince uygunluk ve mali denetim gerçekleştirilse bile ilgili mevzuat gereğince “hesap ve durum teftiş” görevinin teftiş birimi tarafından yürütülmesinin de uygun olduğunun mütalaa edildiği görüşü ile benzer şekilde kanuni dayanaktan yoksun olduğu belirtilen yönetmelik hükümlerine göre hesap ve durum teftiş görevinin halen teftiş kurulunda olduğu, iç denetim kapsamında yapılan güvence sağlama (denetim) ve danışmanlık faaliyetlerinin örtüşmediği değerlendirildiğinden söz konusu görevin
Teftiş Kurullarınca yürütülmesinin önünde bir engel bulunmadığı anlaşılmaktadır.
21) Bununla birlikte hesap denetimi görevinin İç Denetim biriminin de görev ve yetkisinde
olduğu göz önünde bulundurulduğunda, ilgili idarenin 70 (yetmiş) kişilik İç Denetçi kadrosuna sahip olduğu, ancak toplam 10 İç Denetçi ile çalışmalarını sürdürdüğü göz önüne alındığında, İç Denetçi kadrosunun artırılması ilke birlikte bu görevin bu görevin iç denetçilere de verilebileceği değerlendirildiğinden bu birimi daha etkin kullanmak amacıyla kadro imkânları çerçevesinde çalışma yapılması gerektiği değerlendirilmiştir.
22) Yukarıda yapılan açıklamalar, başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili
açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; başvuranın talebinin reddi ile idareye İç Denetim birimi kadrolarının daha etkin kullanması yönünde çalışma yapılması hususunda tavsiyede bulunulması gerektiği sonuç ve kanaatine varılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
23) İyi yönetim ilkelerine 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede
yayımlanan Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar
Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmede, şikâyet başvurusu kapsamında, idarenin, başvurana ilişkin işlemlerle ilgili bilgi ve belgeleri süresi içerisinde ve gerekçeli olarak kurumumuza gönderdiği, bu anlamda “Kararların gerekçeli olması” ve “Kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi” ilkelerine uygun hareket ettiği görülmüştür.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
24) 14/06/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 17 nci maddesinin
sekizinci fıkrasına göre Kamu Denetçiliği Kurumuna dava açma süresi içinde yapılan başvuru, işlemeye başlamış olan dava açma süresini durdurmakta olup, anılan Kanunun 21 inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca başvurunun Kurum tarafından reddedilmesi hâlinde, durmuş olan dava açma süresi gerekçeli ret kararının ilgiliye tebliğinden itibaren kaldığı yerden işlemeye başlar, 21 inci maddenin ikinci fıkrası uyarınca ise tavsiye kararı üzerine otuz gün içinde herhangi bir işlem tesis edilmez veya eylemde bulunulmaz ise durmuş olan dava açma süresi kaldığı yerden işlemeye başlayacaktır.
VII. KARAR
Açıklanan gerekçelerle, BAŞVURUNUN REDDİNE, İç Denetim Birimi kadrolarının daha etkin kullanması yönünde çalışma yapılması hususunda
MİLLÎ SAVUNMA BAKANLIĞINA TAVSİYEDE BULUNULMASINA,
Kararın BAŞVURANA ve MİLLÎ SAVUNMA BAKANLIĞINA tebliğine;
6328 sayılı Kanunun 20 inci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca İdare tarafından bu
karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.
e-imzalıdır
Sadettin KALKAN
Kamu Başdenetçisi V.