Denetçilere ödenen ücretlerin 2560 sayılı Kanun’a aykırı belirlenmesi nedeniyle kamu zararının tazmini ve denetim sisteminin etkinliğinin artırılması kararı (Sayıştay)

Konu: Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Genel Kurulunca görevlendirilen Denetçilere verilen ücretlerin 2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun’un 10’uncu maddesine aykırı olarak belirlenmesi.

2) 289 sayılı ilamın 5 inci maddesinde, … Büyükşehir Belediyesi Su ve Kanalizasyon İdaresi (…) Genel Müdürlüğü Genel Kurulunca görevlendirilen Denetçilere verilen ücretlerin 2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun’un 10’uncu maddesine aykırı olarak belirlenmesi sonucu toplam ….. TL. kamu zararına neden olunduğu gerekçesiyle tazmin hükmolunmuştur.

Sorumlular dilekçelerinde,

Konu hakkındaki yasal dayanak olan 20.11.191 tarih ve 2560 sayılı İstanbul Su Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunun 10. maddesinde ” Denetçilerin ücretleri Devlet memurlarına verilen birinci derecenin son kademesi aylık tutarını (Ek Gösterge hariç) aşmamak üzere Genel Kurulca kararlaştırılır.” denildiğini,

… genel Müdürlüğü’nün 15/05/2008- 27/10/2011 dönemleri arasındaki iş ve işlemlerini denetleyen Mülkiye Müfettişleri tarafından tanzim edilen M.Y. 162/31 sayılı Teftiş raporunun 21. maddesinde konunun aşağıda şekilde yer aldığını;

“… Genel Kurulunca seçilen denetçilerin ücretlerinin Yönetim Kurulunun 13.10.2009 tarih ve 2009/36 sayılı kararı ile Genel Kurul tarafından “Devlet Memurlarına verilen 1. derecenin son kademesi aylık tutarını (Ek Gösterge Hariç) aşmamak kaydıyla ücretlerinin kararlaştırılmasının” teklif edildiği, Genel Kurulun 2009/24 sayılı kararında da aynı ifade kullanılarak ücret belirlemesine gidildiği, bu şekildeki muğlâk genel kurulu kararına dayanılarak denetçilere aylık peşin olarak ödeme yapıldığı, 2011 yılı eylül ayında iki denetçi için ödenen aylık tutarın 1.725,02 TL olduğu incelenmiştir.

Bundan sonra ücretlerle ilgili olarak alınacak Genel Kurul kararlarında 2560 Sayılı Kanunun 10. maddesi ve … Kuruluş, Görev, Yetki ve Çalışma Yönetmeliğinin 12. maddesindeki: “Denetçilerin ücretleri, Devlet Memurlarına verilen birinci derecenin son kademesi aylık tutarını (ek gösterge hariç) aşmamak üzere Genel Kurulca kararlaştırılır.” Hükmüne göre kanun ve yönetmelikteki ifadelerin aynen tekrar edilmesi yerine kanunun verdiği bu yetkiye dayanılarak ücretin net bir şekilde genel kurul tarafından belirlenmesi sağlanmalı, aksi halde bu belirsizlikten doğan sebeplerle fazla ödeme yapılması durumunda buna sebep olanların sorumluluğunun doğacağı bilinmelidir” denilerek; Teftiş Raporunda ödenecek ücretin net bir şekilde belirlenmesi istendiğinden 09.03.2012 tarih ve 2012/1 nolu Genel Kurulu kararı ile Denetçilere taban aylık kat sayısına göre 865,62 TL. ödenmesi kararlaştırıldığını,

Denetçi ücretlerinin kanunda yer aldığı gibi Devlet memurlarına verilen birinci derecenin son kademesi aylık tutarını (Ek Gösterge hariç) aşmamak tespiti halinde yalnızca gösterge tutarından oluşan bir ücretin anlamlı olmayıp aylık kavramında zaman içinde meydana gelen değişikliklerin değerlendirilmesi gerektiğini, aylık kavramı ve kapsamının 50 yıla yaklaşan uygulama sürecinde değişiklikler geçirdiğini, Analitik bütçe sınıflandırmasında da temel maaş unsurlarının” Bir kadroya dayalı olarak istihdam edilenlere ilgili mevzuatına göre yapılan aylık, ek gösterge, kıdem aylığı ve taban aylığı ödemeleri,….” olarak tanımlandığını,

… Genel Kurulunca, ilgili kanun maddesinde münhasıran hariç tutulduğu için ek gösterge tutarı dikkate almadığını ve aylık kalemlerinden olan taban aylığın ödenmesini kararlaştırdığını,

Bir kısım kurum ve kuruluşlarda görev yapan Yönetim Kurulu üyeleri ve Denetim Kurulu Üyelerinin ücretlerini belirleyen Yüksek Planlama Kurulunun, Yönetim Kurulu üyeleri ve Denetim Kurulu Üyeleri ücretlerine ilişkin almış olduğu kararlarda bir kıstas belirlediğini, Denetim Kurulu Üyeleri ücretlerinin, Yönetim Kurulu Üyeleri ücretlerinin azami 3/4 oranında olması gerektiğini kararlaştırdığını, İlama konu olan 2012 yılı için Yüksek planlama Kurulu, Yönetim Kurulu üyeleri için 1.983.TL. tutarında bir ücret belirlemiş olup bu tutarın 3/4 oranına kadar yani Denetim Kurul üyelerine 1.487.TL ye kadar ücret verilebileceğini,

Açıklanan nedenlerle, otuzu aşkın Su ve Kanalizasyon İdarelerinde denetim faaliyetinden amaçlanan faydanın sağlanabilmesi ve bu idarelerde kronik hal alan bu sorunun aşılabilmesi için söz konusu kararın bozulmasını talep etmişlerdir.

Sayıştay Başsavcılığı aynen;

İlam’ın 5. Maddesi Hükmüne İlişkin Olarak: Dairesince; … Genel Kurulu’nca görevlendirilen denetçilere verilen ücretin 2560 sayılı Kanunun 10. maddesi hükmüne aykırı olarak belirlenmesi sonucu doğan kamu zararı tutarına tazmin hükmolunduğu görülmektedir.

Sorumlular; etkin bir denetim sistemini oluşturmaya ve denetimin kurum içinde katma değer yaratmanın önemine değinerek; denetim görevini ifa edenlerin şekilsel bir işlevi yerine getirmekten ziyade, denetimle amaçlanan fayda sağlamanın esas olduğunu ifade etmekte, 2012 Yılı için aylık … TL (günlük … TL’ye) verilen denetim karşılığı ücretin Yüksek Planlama Kurulunca kamu idarelerindeki Yönetim Kurulu Üyelerine yaptığı yüksek belirlemeye dikkat çekerek tazmin hükmünün kaldırılmasını istemektedirler.

Ancak, söz konusu Kanun hükmü ile 657 sayılı Kanundaki maaş kavramının kapsamı ve bu çerçevede Temyiz Kurulu tarafından alınan kararlar müstakar hal kazandığından, Daire kararının korunması uygun bulunmaktadır” şeklinde görüş belirtmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra gereği görüşüldü.

23.11.1981 Tarih ve 17523 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2560 sayılı … Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunun “Kurulun görevleri ” başlıklı 6. maddesinde;

“……

c) Bütçeyi inceleyerek karara bağlamak,

d) Personel kadrolarının ihdas, değiştirilme ve kaldırılmasına karar vermek, yılda iki maaşı geçmemek üzere verilecek ikramiyelerin miktar ve zamanını belirlemek, ……” Genel Kurulun görevleri arasında sayılmıştır.

Aynı Kanunun “Yönetim Kurulunun görevleri” başlıklı 9. maddesinde;

“……

b) Genel Müdürlükçe hazırlanacak yönetmelik, bütçe, bilanço ve kadro taslakları ile personele verilecek ikramiye miktar ve zamanlarına ilişkin önerilerin ön incelemelerini yaparak Genel Kurula sunmak ……” Yönetim Kurulunun görevi olarak sayılmıştır.

“Denetçiler” başlıklı 10.maddesinde;

“(Değişik: 3009 – 23.5.1984 / m.8) İSKİ’nin işlemleri, hizmet süreleri içinde sürekli olarak çalışacak olan iki denetçi tarafından denetlenir.

Denetçi seçilebilmek için mühendislik, hukuk, ekonomi ve işletme konularından en az birinde yüksek öğrenim görmüş ve uzmanlaşmış bulunmak ve aynı konuda en az 10 yıl görev yapmış olmak gerekir.

Denetçilerin hizmet süreleri iki yıl olup, hizmet süreleri sonunda yeniden seçilmeleri mümkündür.

Denetçiler …’nin çalışmalarına ilişkin olarak tespit ettikleri eksiklikler, aksaklıklar ve yasa dışı işlemler hakkındaki raporlarını Genel Kurula verirler. Raporun bir örneği de bilgi için İstanbul Büyük Şehir Belediye Başkanına sunulur. Ayrıca Genel Kurulun Mayıs ayı toplantısında Yönetim Kurulunun bir yıllık faaliyeti hakkında rapor verirler.

Denetçilerin istedikleri bilgi ve belgelerin Yönetim Kurulu ve Genel Müdürlükçe verilmesi zorunludur.

Denetçilerin ücretleri, Devlet memurlarına verilen birinci derecenin son kademesi aylık tutarını (Ek Gösterge hariç) aşmamak üzere Genel Kurulca kararlaştırılır.” hükmüne yer verilmiştir.

Anılan hükümlere göre, denetçilere ödenecek ücretin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda yer alan (1) sayılı Gösterge Tablosunda bulunan göstergelerin katsayı ile çarpılması sonucu bulunacak tutar kadar olması gerekmektedir. Ancak bahse konu ödemede aylık hesabına taban aylığın da eklendiği görülmüştür.

Sorumlular tarafından taban aylığına ilişkin kısıtlamaların özel kanun niteliğindeki 2560 sayılı Kanuna göre ücret alan denetçilerine uygulanamayacağı belirtilmiş ise de; aynı özel Kanunun “Denetçiler” başlıklı 10. maddesinin son fıkrasında; denetçilerin ücretlerinin devlet memurlarına verilen birinci derecenin son kademesi aylık tutarını (Ek Gösterge hariç) aşmamak üzere Genel Kurulca kararlaştırılacağı hüküm altına alınarak denetçi ücretleri belirlenirken dikkate alınması gereken kıstasın, 657 sayılı Kanunda yer alan aylık tanımı olduğunun altı çizilmektedir.

657 sayılı Kanunun “Memurlara ödenecek aylık tutarları” başlıklı 155. maddesinde;

“Bu Kanun’un 36. maddesinde yer alan sınıflara ait gösterge tablosundaki rakamların, Genel Bütçe Kanunu’nda o yıl için tespit edilen katsayı ile çarpılması sonucunda bulunacak miktarlar, sınıfların derece ve kademelerindeki memurların aylık tutarlarını gösterir.” denilmiştir. Buna göre aylık tanımı 657 sayılı Kanunda her derece için tespit edilen göstergeler ile varsa görevin niteliğine göre belirlenen ek göstergeler toplamının kanunlar gereği saptanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunan tutarı ifade etmekte olup, aylık tanımının içerisine aylık gösterge ve ek gösterge dışında kalan diğer ödeme unsurlarının da alınması gerektiğine dair bir hüküm bulunmamaktadır.

27.06.1989 tarih ve 375 sayılı “Devlet Memurları ve Diğer Kamu Görevlilerine Memuriyet Taban Aylığı ve Kıdem Aylığı ile Ek Tazminat Ödenmesi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 1 inci maddesinde ise;

“Bu göstergeler [1000 gösterge rakamı üzerinden ödenecek memuriyet taban aylığı ve her bir hizmet yılı için 15 (20) gösterge rakamı karşılığı ödenecek kıdem aylığı”] 657 sayılı Kanun ve diğer personel kanunlarına ve kanun hükmünde kararnamelere göre her ne ad altında olursa olsun ödenmekte olan zam, tazminat, ödenek, ücret ve benzeri ödemelerin hesabında dikkate alınmaz.” denilmiştir.

Taban ve kıdem aylıklarının, 375 sayılı KHK’nin 1. maddesinin son fıkrasında yer alan; “Bu göstergeler 657 sayılı Kanun ve diğer personel kanunlarına ve kanun hükmünde kararnamelere göre her ne ad altında olursa olsun ödenmekte olan zam, tazminat, ödenek, ücret ve benzeri ödemelerin hesabında dikkate alınmaz.” hükmü gereğince “denetçi ücretlerinin” ödenmesi sırasında hesaplamalara dâhil edilmemesi gerekmektedir.

Sorumlular, aylık kavramının zaman içinde değiştiğini belirtmekte ise de; 657 sayılı Kanun’un açık hükmü karşısında farklı bir uygulamanın hukuki dayanağı bulunmamaktadır. … Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü(…) Denetçilerine 1. derecenin 4. kademesindeki bir Devlet Memuru için belirlenen aylık tutarı kadar ödeme yapılması gerekirken taban aylığı tutarlarının da ilave edilerek ödeme yapılması mevzuata aykırıdır.

Açıklanan nedenlerle, sorumluların iddialarının reddi ile 289 sayılı ilamın 5’inci maddesi ile ….. TL. ye tazmin hükmünün TASDİKİNE, Oyçokluğu ile

(…Daire Başkanı …., Üyeler …., …. ile ….’in;

“2560 sayılı Kanunda, denetçi olarak seçileceklerde, idarede sürekli olarak çalışacak ve mühendislik, hukuk, ekonomi ve işletme konularından en ez birinde yüksek öğrenim görmüş ve uzmanlaşmış bulunmak ve aynı konuda en az 10 yıl görev yapmış olmak şartı aranmaktadır. Bu şartlara haiz kişiler arasından seçilenlere de buna uygun ücretin ödenmesi gerekir.

Aylık kavram ve kapsamı 657 sayılı Kanunun yaklaşık 50 yıllık uygulama sürecinde değişiklikler geçirmiştir. Aşınan aylık unsurunun yerine yeni ve ek unsurlar ilave edilmiştir. Uygulamada kamu görevlilerine genel olarak temel maaş, zam ve tazminatlar ile sosyal yardımlar adıyla üç başlık altında ödeme yapılmaktadır. Analitik bütçe sınıflandırmasında da temel maaş unsurları ” Bir kadroya dayalı olarak istihdam edilenlere ilgili mevzuatına göre yapılan aylık, ek gösterge, kıdem aylığı ve taban aylığı ödemeleri, …” olarak tanımlanmıştır.

Denetçilere ücret ödenmesini düzenleyen 2560 sayılı Kanunda ifade edilen aylık tutar, ek gösterge hariç taban ve kıdem aylığından oluştuğu kabul edilmelidir. Yukarıda yer alan açıklamalar çerçevesinde Dairece verilen tazmin kararının kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.” şeklindeki ayrışık görüşlerine karşı),