|
ÖZET: Sayıştay kararında, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’ne aykırı olarak yiyecek yardımının ayni değil, para temsili araçlarla (ticket) sağlanmasının hukuki durumu ele alınmıştır. Temyiz Kurulu, yiyecek yardımının sosyal bir hak olduğunu belirterek, bu hakkın memur lehine değerlendirilmesi gerektiğini vurgulamıştır. Bu bağlamda, yiyecek yardımının yalnızca yemek servisi, yardım sandığı veya benzeri kuruluşlar aracılığıyla yapılabileceği, özel firmalardan yemek temin edilmesinin ise mevzuata aykırı olduğu ifade edilmiştir.
Kararda, yemek yardımının ihale yoluyla sağlanmasının, kamu zararına yol açtığı ve bu nedenle sorumlulara tazmin hükmü verilmesi gerektiği belirtilmiştir. Ancak, yapılan tazminin miktarının, yemek maliyetinin yarısı olarak belirlenmesi gerektiği sonucuna varılmıştır. Bu durum, kamu idarelerinin yiyecek yardımı uygulamalarında dikkat etmeleri gereken hukuki çerçeveyi net bir şekilde ortaya koymaktadır. Dolayısıyla, yemek yardımı uygulamalarında mevzuata uygun hareket edilmesi, kamu zararının önlenmesi açısından büyük önem taşımaktadır. |
| Kamu İdaresi Türü | Belediyeler ve Bağlı İdareler |
| Yılı | 2014 |
| Dairesi | 7 |
| Karar No | 44483 |
| İlam No | 46708 |
| Tutanak Tarihi | 9.10.2019 |
| Kararın Konusu | Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar |
Konu: Yiyecek Yardımı.
1- 334 sayılı Ek İlamın 3. maddesiyle; Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’ne aykırı olarak, yiyecek yardımının ayni yemek yardımı verilmek yerine, özel bir yemek şirketine ihale edilerek para ile temsil edilen araçlar (ticket) vasıtasıyla karşılanması sebebiyle, 206 sayılı İlamın 13. Maddesiyle verilen tazmin hükmünün Temyiz Kurulu’nun 17.01.2018 tarih ve 43991 sayılı kararı ile yiyecek yardımının sosyal bir hak olması ve bu hakkın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerektiği gerekçesi ile bozulması nedeniyle ilgili Dairede yeniden görüşülmesi neticesinde, söz konusu kararda ısrar edilerek toplam … TL’ye yine tazmin hükmü verilmiştir.
İlamda Harcama Yetkilisi sıfatıyla sorumlu tutulan … , … , … , … , … , … , … , … , … , … , … , Gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla sorumlu tutulan … , … , … , … , … , … , … , … , … , … , … , … , Muhasebe Yetkilisi sıfatıyla sorumlu tutulan … ile Diğer Sorumlu sıfatıyla sorumlu tutulan … tarafından ayrı ayrı verilen aynı temyiz dilekçesinde özetle;
Dilekçiler;
İlk olarak; 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesindeki “Hizmet” tanımının dava konusu uygulamaya cevaz verdiğini ifade etmişlerdir. Dilekçede;
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesindeki “hizmet” tanımında, “yemek hazırlama ve dağıtım” hizmetinin anılan Kanun kapsamındaki idareler tarafından hizmet alımı şeklinde ihale edilmek suretiyle karşılanabileceğine yönelik yasal bir alt yapı oluşturmak amacıyla yapıldığını,
Söz konusu “Hizmet” tanımında geçen “yemek hazırlama ve dağıtım” ibaresinin, kanun koyucu tarafından, yemeğin kamu kurumunun mutfağında hazırlanması ile sınırlı bir uygulamayı ifade edecek içerikte düzenlenmediği, söz konusu ibarenin farklı uygulama ve ihtiyaçlara cevaz vermek üzere özellikle tercih edilmiş olduğunu ifade etmişlerdir.
İkinci olarak Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü tarafından Kamu İhale Kurumu Başkanlığı’na bildirilen 07/05/2008 tarihli ve B.07.0.BMK.0.15.115458-44/6071 sayılı görüş yazısına değinmişlerdir.
Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü tarafından Kamu İhale Kurumu Başkanlığı’na bildirilen 07/05/2008 tarihli ve B.07.0.BMK.0.15.115458-44/6071 sayılı görüş yazısında; kurumların çeşitli nedenlerle öğle yemeklerini mutfaklarından sağlayamamaları halinde, kurum bütçelerine bu amaçla konulan ödeneğin Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nde belirtilen esaslar çerçevesinde oluşturulacak yemek servisine aktarılması ve kurum bünyesinde kurulacak yemekhanede servise sunulacak yemeklerin de söz konusu yemek servisince, bu amaçla bütçeye konulan ödenek ile yemek yiyecek personelden alınacak yemek bedelleri dikkate alınmak suretiyle ihale edilerek piyasadan satın alınmasının mümkün olabildiğinin değerlendirildiğini,
Buna göre, kamu kurumlarının, hazır bir yemeği, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği çerçevesinde Devlet memurlarına verilmek üzere piyasadan satın almalarının da mümkün olduğunu söylemişlerdir.
Yine aynı Görüş yazsında, kamu kurumlarının, hazır bir yemeği, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği çerçevesinde Devlet memurlarına verilmek üzere piyasadan satın almalarının da mümkün olduğuna açıklık getirildiği dikkate alındığında, Devlet memurlarına özel çek veya yemek kartı verilmek suretiyle yiyecek yardımı yükümlülüğünün yerine getirilmesinin, ilgili Devlet memurunu bu yardımdan yararlanırken aynı zamanda da ihale konusu bir edimi, çalışanı olduğu kamu kurumu adına teslim alma sorumluluğu getirilmiş kişi olarak tanımlamak ve bu şekilde verilen bir kartın da ilgili Devlet memurunun ihale konusu edimi teslim almaya yetkili olduğunu ispatlamaya yarayan belge dışında bir fonksiyon içermediğini ve bu kartın ilgili Devlet memuru açısından ihale konusu edimi kabul edebilme yetki ve sorumluluğu dışında bir hukuki durum oluşturmadığı,
Zira ihale ile hazır yemek satın alınmasına izin verilen söz konusu görüş yazısında; Satın alınacak yemeğin tamamının mutlaka aynı yerde hazırlanmış olması, İhalenin yüklenicisi olarak ihale konusu yemeği teslim etme yükümlülüğü doğan gerçek veya tüzel kişi açısından, ihale konusu yemeği bizzat kendisinin hazırlamasının veya teslim etmesinin gerek şart olarak öngörülmediği dikkate alındığında, ihale konusu yemeğin bu şekilde her bir personele kart verilmek suretiyle her personelin kendisi tarafından teslim alınması ile personelin tamamı için bir veya birkaç personel görevlendirilmek suretiyle yemeklerin topluca teslim alması dışında bir fark bulunduğunun veya farklı hukuki sonuçlar doğurduğunun söylenmesinin mümkün olmadığını ifade etmişlerdir.
Üçüncü olarak; 132 sıra nolu Vergi Usul Kanunu Genel Tebliği’ni konu etmişlerdir.
30/05/2008 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan Vergi Usul Kanunu Genel Tebliği’nde (Sıra No: 132); Özel Kartlar veya Yemek Çekleri Kullanılmak Suretiyle Lokanta veya Restoranlarda Verilen Hizmetlere İlişkin Belge Düzeninin 213 sayılı Vergi Usul Kanunu hükümleri doğrultusunda açıklığa kavuşturulması amacıyla çıkartıldığı ve bu tebliğde, yemek temininde kullanılan özel çeklerin ve yemek kartlarının, kullanım yerleri, kullanım şekilleri, kullanımların belgelenmesi ve bedelinin ödenmesinin münhasıran düzenlemeye tabi tutulmuş olduğu, böylece söz konusu kartların amacı dışında kullanımının önlendiği,
Dolayısıyla, Devlet memurlarına yemek temini için verilen özel çek ve yemek kartlarının da; bu kartı kullanarak yemek yiyecek kişinin belli edilmesi, her defasında veya belirli bir dönem içerisinde bu şekilde yemek bedeli olarak ödenecek tutarın gösterilmesi, yemek yiyeceklerin bu hizmeti nerelerden alabileceklerinin belirlenmesi fonksiyonlarını yerine getirdiği, bu nedenle de söz konusu kartların, kart verilen Devlet memuru ve kartı veren kamu kurumu açısından içerdiği mali ve hukuki hususların, bir kamu kurumunun kime veya kimlere yiyecek yardımından yararlanma hakkı verdiği, bu hakkın her defasında veya belirli bir dönem içerisinde kaç liralık bir tutarı içerdiği, yiyecek yardımına konu yemeğin hangi iş yerlerinden alınabileceğinin gösterildiğini,
Buna ilave olarak, Vergi Usul Kanunu Genel Tebliğine (Sıra No: 132) göre, yemek çeki veya yemek kartı verilmek suretiyle işverenler tarafından personele sağlanan yemek yardımının, her yıl için yeniden belirlenen bir tutarı geçmeyen kısmının Gelir Vergisi Kanunu gereğince gelir vergisi istisnası kapsamına alındığı, dolayısıyla, yemek çeki veya yemek kartı verilmek suretiyle işverenler tarafından personele sağlanan yemek yardımının, gelir vergisi uygulamasında esas itibarıyla ücretin bir unsuru olarak kabul edilmiş ve bu nedenle de her yıl için yeniden belirlenen bir tutarı geçmeyen kısmının gelir vergisinden istisna tutulabilmesi için özel olarak düzenleme yapıldığı, buna göre, yemek çeki veya yemek kartı verilmek suretiyle işverenler tarafından personele yemek yardımı sağlanmasının, gelir vergisine tabi tutulma açısından esas itibarıyla ücretin bir unsuru olarak görüldüğü dikkate alındığında, Devlet memurları için aynı yöntemle yemek yardımı yapılması durumunda Devlet memurlarına ilave ücret ödenmiş olduğu şeklinde özetlenebilecek bir yaklaşımın, makul ve hukuka uygun bir yaklaşım olarak kabulünün de mümkün olmadığı,
Dolayısıyla, Devlet memurlarının yemek bedeli için kendilerinden tahsil olunan kısım hakkında vergi indiriminden yararlandırılmadığı, yemek yardımından yararlanma hakkının yemek çeki veya yemek kartı verilerek yerine getirilmesi durumunda ilgili kamu kurumunca karşılanan yemek bedeli kısmı yönünden adeta ek bir gelir elde etmiş gibi kabul edilerek bu haklarının elinden alınmasının ikinci bir cezaya daha tabi tutulmaları anlamına geldiği,
İlave edilmiştir.
Dilekçiler dördüncü olarak; Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin 5’inci maddesinde yapılan 20/11/2017-2017/11180 K. tarihli değişikliği değişik açılardan eleştirmişlerdir.
Yapılan yönetmelik değişikliğinin, kamu kurumlarının hazır yemek satın almak üzere ihale açmalarını yasaklamamış olduğunu, Devlet memurlarına, kamu kurumlarınca yiyecek yardımı kapsamında yemek temini için verilen özel çek veya yemek kartlarının, ihale konusu yemeği kimin teslim alabileceğini ispatlamak ve ilgili Devlet memuru açısından her defasında veya belirli bir dönem içerisinde kaç liralık bir yemek yardımı alınabileceğini göstermek dışında yeni bir hukuki durum oluşturmadığını,
Kamu kurumlarınca ihale ile alınan hazır yemeği teslim etme konusunda asli olarak sorumlu durumundaki yüklenicinin, bu yükümlülüğünü yemek kartı vermek suretiyle yerine getirmesi halinde, uygulamada, söz konusu yemeğin kamu kurumuna ait işyerinde yenilmek üzere işyerine teslim edilmesi ile herhangi bir yerde yenilmek üzere doğrudan ilgili Devlet memuruna teslim edilmesi (yemeğin hazırlandığı yerde yenilmek üzere yine ilgili Devlet memuruna teslim edilmesi) arasında ayrı bir fiyatlandırmanın söz konusu olmadığını,
Yapılan yönetmelik değişikliği neticesinde kamu menfaatinde olumlu yönde bir etkilenme meydana gelmesinin somut olmadığı, aksine Devlet memurlarının kanunla düzenlenmiş yiyecek yardımı hakkını kullanabilmelerinde bir olumsuzluk meydana getirildiği, bu sebeple birçok Devlet memurunun bu hakkını kullanamaz hale düşürdüğünü,
Bunun yanında 5’inci maddedeki “yemek servisi, yardım sandığı, demek veya bu mahiyetteki kuruluş” un dar yorumunun sakıncaları olduğuna değinilmiştir.
Şöyle ki; Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Yardımın Şartlan” başlıklı 5′ inci maddesinde yer alan söz konusu hükmün, hizmetin gereği ve kamu yararı kriterlerinden uzak bir şekilde, çok dar yorumlanmasının, yemek yardımından sadece yemek servisi, yardım sandığı, demek veya bu mahiyetteki kuruluşun bulunduğu yerlerdeki memurların faydalanabilmesine cevaz vereceği,
Oysa mevcut uygulama, daha çok Devlet memurunun yemek yardımından fiilen yararlanabilmesini sağlandığı, başka bir ifadeyle, bazı personelin Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılmasının önüne geçilmiş ve dolayısıyla eşitlik ilkesine uygun bir uygulamanın yürütülebildiği,
Tamamen ticari gerek ve usullere göre faaliyet yürütmek üzere kurulan özel şirketlerin en temel amacının kâr maksimizasyonu olduğunda şüphe bulunmadığı, bu şirketlerin çalıştırdıkları kişilere ilişkin yemek ihtiyaçlarını kupon ve benzeri yöntemlerle yürütmelerinin birincil yöntem haline geldiği ve böylelikle amaçlarına daha kolay ulaşabildiklerinin herkesçe bilindiği, kamu personeli için de benzer yöntemlerle yemek yardımı uygulamasına gidilmesini engellemeye yönelik düzenlemelerin verimlilik veya kamu harcamalarında tasarruf olarak açıklanmasının hayatın olağan akışına uygun düşmediği, yemek çeki veya yemek kartı gibi uygulamaların kamu zararı olarak değerlendirilmesinin ve bunun genel bir doğru olarak kabul edilmesinin mümkün görünmediği,
Son olarak Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin “Yardımın Şartları” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasındaki “Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödenek, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödenir.” hükmüne; “Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler sadece yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş tarafından yapılır.” şeklinde bir cümle ve aynı maddenin ikinci fıkrasındaki “Yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabilir.” hükmüne; “Yiyecek yardımı bu şekilde kurulan yemek servislerinde yapılır ” şeklinde bir cümle eklenmek suretiyle, Yönetmeliğin 3′ üncü maddesinde yapılan değişikliğin olumsuz etkisinin daha da ağırlaştırıldığı,
Ancak, Devlet memurlarına yiyecek yardımı yapılmasına ilişkin olarak gerek 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun, gerekse 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun yukarıda belirtilen hükümleri ve yukarıda açıklanan diğer gerekçeler dikkate alındığında, anılan yardımın sadece ve mutlak olarak kurum binalarında ve kurum yemek servisleri tarafından yapılabilmesi yönünde oldukça sınırlayıcı ve söz konusu hakkın bir nevi özüne dokunacak şekilde bir yönetmelik değişikliği yapılmış olmasının, çok sayıdaki Devlet memuru açısından yiyecek yardımı hakkının fiilen kullanılamaz hale getirilmesi sonucunu doğurduğu, Yönetmeliğin 5′ inci maddesinde yapılan söz konusu değişikliklerin de açıkça hukuka ve anılan kanunların ilgili maddelerine aykırılık teşkil ettiği,
657 sayılı Kanun’un 212′ nci maddesinde, Devlet memurlarına yapılacak yiyecek yardımının kapsamının ve şekillerinin tespit edilmesi hususunda Bakanlar Kurulunun yetkilendirilmiş olduğu ve bu yetki ile bu yönde bir takdir yetkisi de kullanılarak Bakanlar Kurulunca düzenleme yapıldığı yönünde bir savunma geliştirilebilirse de, böyle bir savunmanın hukuka aykırı olacağı, zira yukarıdaki 1-8 numaralı bölümlerde farklı açılardan açıklandığı üzere, söz konusu yetkinin kullanılmasında bulunması gereken “kamu yararı ve hizmet gereği” amacına aykırı hareket edilmiş olunacağı, ilgili kanunların sadece lafzına değil, amacına da uygun olmayan neticelere sebep olduğu,
Ayrıca, idare hukukunun genel kabul gören temel ilkelerinden olan idarede istikrar ve hukuki güvenlik ilkelerine de aykırı hareket edilerek, “yemek hazırlama ve dağıtım” işi kapsamında yürürlükteki mevzuata uygun olarak yapılan hizmet alım sözleşmelerinin uygulanmaya devam olunmasının sekteye uğratıldığı, Devlet memurlarından bir kısmının yiyecek yardımı hakkını kullanmaya devam edebilmelerinin imkânsız hale getirildiği,
İfade edilmiştir.
Beşinci olarak idare binalarının dağınık olması sebebiyle yemekhane kurmanın fiili imkansızlığının olduğunu ve bunun mevcut uygulamaya göre daha maliyetli olacağını vurgulanmışlardır. Şöyle ki;
Belediyeler başta olmak üzere şehrin muhtelif bölgelerindeki dağınık hizmet binalarında kamu hizmeti yürüten bazı kurumların, her bir birimde ayn ayrı yemekhane hizmeti vermesinin reel ve ekonomik olmaması sebebiyle ,Kamu İhale Kanunu’nun 4’üncü maddesi ile izin verilen yemek hazırlama ve dağıtım hizmeti alımı işinin ihale yapılması suretiyle hizmet satın alınması yoluyla karşılandığı, böylece birden fazla lokanta ve benzeri işletme ile anlaşarak şehrin tamamında yemek servis hizmeti verebilecek firmalar vasıtasıyla söz konusu hizmetin etkin ve ekonomik koşullarda yürütülmesinin sağlandığı,
Ticket verme yöntemi ile kamu zararına sebep olmanın aksine kurum içerisinde yemek sunumu amacıyla mekân tahsis edilmesi, tahsis edilen mekânın ısıtılması, aydınlatılması ve temizlenmesi gibi maliyetlerin önlediği, yemekhane hizmetleri için personel, demirbaş, araç-gereç gideri yapılması da gerektiğinden kurum açısından daha ekonomik olduğu, bunun yanında bu yöntemin personel açısından yemek yardımı hakkından yeterince ve daha etkin bir şekilde yararlanmayı mümkün kıldığı, söylenmiştir.
İfade edilmiştir.
Altıncı olarak ticket sisteminin hizmetin daha verimli bir şekilde yürütülmesini sağladığı ifade edilmiştir.
Bu sitemin personelin, bulunduğu yere en yakın yemek servisi hizmetinden faydalanması şeklinde de tarif edebilecek bu uygulamanın, hizmetin daha verimli bir şekilde yürütülmesini sağladığı,
Kamu kuramlarında görev yapan memurlara, ihale yüklenicisi firmanın anlaşmalı olduğu yerlerde yemek servisi sağlanması temeline dayanan bu uygulamanın, memurların kendilerine en yakın servis noktalarından öğlen yemeği servisi hizmetini almalarını sağladığı,
Bu uygulamanın yemekhane servisinden farkının, herhangi bir yemekhane tesisine, araç gerecine, personeline, elektrik ve gaz tüketimine gerek kalmaksızın ve aynı zamanda şehrin dağınık yerlerindeki birimlerde görev yapan memurların bir merkeze taşınması ve toplanması gerekliliğini ortadan kaldırarak bulundukları mevkiye en yakın noktadaki üye lokantalardan söz konusu yemek hizmetini alması olduğunu, dolayısıyla tüm bu hususların, maliyetin düşürülmesine ve hizmetin etkinliğinim yükseltilmesine katkı sağladığı,
Söylenmiştir.
Yedinci olarak; Yemek yardımı yükümlülüğünün, ihale neticesinde temin edilen yemek kuponu, yemek kartı ve benzeri belgelerin Devlet memurlarına teslim edilmesi suretiyle yerine getirilmesi uygulamasında, yemeğin yemekhanede hazırlanmasına kıyasla yükleniciye fazla bir ödeme yapılmadığı söylenmiştir.
Bu kart veya belgelerin ihale yüklenicisi firma açısından anlamının; yemek kuponu, yemek kartı ve benzeri belgeler verilen Devlet memurlarının bu kartları kullanarak yemek yediği anlaşmalı lokantaları ve bu lokantalara ödeyeceği toplam tutarı belirleyebilmesine imkân sağlaması olduğu ve bu şekilde kart veya belge verilmesi neticesinde ihale yüklenicisi firmanın hak etmediği bir bedeli tahsil edebilmesine sebep olunmadığı, dolayısıyla, yapılan uygulamanın şekil ve kullanılan araçlar itibarıyla bir kamu zararına sebep olmadığı ifade edilmiştir.
Sekizinci olarak; ticket sisteminin kamu zararına sebep olabilecek örnekleri sıralanmış ve dava konusunun bu örneklerden olmadığı vurgulanmıştır.
Şöyle ki; yemek yardımı yükümlülüğünün, ihale neticesinde temin edilen yemek kuponu, yemek kartı ve benzeri belgelerin Devlet memurlarına teslim edilmesi suretiyle yerine getirilmesine bağlı olarak;
-Yemek yardımı yükümlülüğünün gereği olarak bütçeye konulması mümkün olan azami ödenek tutarının, yüklenici firmaya ihale bedeli olarak ödenmesi gereken tutara göre yetersiz kalması ve ödenek üstü harcama yapılması,
-Yemek yardımından faydalanan Devlet memurlarından, Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen hesaplama usulüne göre tahsil olunması gereken tutarın altında tahsilat yapılmasının,
-Devlet memurlarının fiilen yemek yemiş olduğu öğün veya gün sayısına göre ihale yüklenicisine ödenmesi gereken yemek bedeli tutarının, ihale yüklenicisi açısından sebepsiz zenginleşmeye sebep olacak şekilde hesaplanması, gibi örnek bazı hallerin olmadığı hallerde, bir kamu zararından söz edilmesinin mümkün olmadığı,
Yukarıda örnek olarak sayılmış olan hallerin varlığı halinde ise, yemek temininde uygulanan yöntemin bizzat kendisinin kamu zararı oluşturmadığı, dolayısıyla, sayılan hallerin varlığı durumunda dahi kullanılan yöntemin yanlışlığından ziyade uygulamadaki yanlışlıklardan söz edilmesi gerektiği,
Bu itibarla, yemek yardımı yükümlülüğünün, ihale neticesinde temin edilen yemek kuponu, yemek kartı ve benzeri belgelerin Devlet memurlarına teslim edilmesi suretiyle yerine getirilmesinin uygulanmaz hale getirilmesinde, kamu zararına sebep olmanın bir gerekçe olarak gösterilemeyeceği,
Dokuzuncu olarak; dilekçiler ” Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği” nin “Yardımın Şekli” başlıklı 3’üncü maddesinde yapılan 20/11/2017-2017/11180 K tarih ve sayılı değişikliği yorumlamıştır.
Yönetmelik değişikliği neticesinde, 3’üncü maddenin birinci fıkrasındaki hükmünün; “Yiyecek yardımı sadece yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım, naklen veya kupon, kart, fış, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı verilmek suretiyle yapılamaz.” şeklinde değiştirilmesinin, değişiklik öncesinde yemek yardımından yararlanmakta olan Devlet memurlarından bir kısmının bu yardımdan yararlanma halinin sona ermesi sonucunu doğurduğu, buna göre, yemek yardımından fiilen yararlanabilenlerin kapsamının daralmasına sebep olunduğu, değişikliğin ilgili kanun maddesinin amacına ve gerekçesine aykırılık teşkil ettiği,
Söz konusu değişikliğin yerleşik hale gelen ve doğrudan bir kanun düzenlemesiyle dahi yasaklanmayan bir hakkı ortadan kaldırması sebebiyle, kazanılmış hakların korunması ilkesine de aykırılık teşkil ettiği,
beyan edilmiştir.
Onuncu olarak; 5’inci maddedeki değişiklikle kamu görevlilerinin geneline ve hizmet kollarına yönelik mali ve sosyal haklara ilişkin 2018 ve 2019 yıllarını kapsayan 4. dönem toplu sözleşmesinin fiilen uygulanmaz hale geldiğini söylemişlerdir.
Diğer bazı kurumlarda da olmakla birlikte özellikle belediyelerde, zabıta ve itfaiye birimleri gibi bazı hizmetlerin 24 saat aralıksız olarak sürdürülmesi zorunluluğunun bulunduğu, bu özelliklerinden kaynaklanan sebeplerle, Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşmesinin “İtfaiye ve zabıta personeline yiyecek yardımı” başlıklı 13’üncü maddesinde;
“(1) 19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ili yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 3 üncü maddesinin ikinci fıkrasının ikinci cümlesi kapsamında görev yapan itfaiye ve zabıta teşkilatı personelinden, anılan Yönetmelik hükümlerine göre öğle yemeği verilen ve öğle yemeği dışındaki yemek saatlerini de kapsayacak şekilde kesintisiz olarak görevlerine devam edenler, aynı Yönetmelik hükümleri çerçevesinde ve öğle yemeği hariç olmak kaydıyla, iki öğüne kadar ücretsiz olarak yemek yardımından yararlandırılır. ” hükmünün yer aldığı,
Söz konusu hükümde; zabıta ve itfaiye birimlerdeki personele birden fazla öğün için ücretsiz yemek yardımı yapılması imkanı getirildiği, bu birimlerin genellikle belediyelerin ana hizmet binalarından ayrı yerlerde kurulmuş olduğu, münhasıran ayrı bir yemekhanelerinin bulunmadığı ve anılan birimlerde çalışanların görev yerlerini terk etmelerinin mümkün olmadığı dikkate alındığında, dava konusu işlem neticesinde, söz konusu toplu sözleşme hükmünün de fiilen uygulanamaz hale getirilmiş olduğu,
On birinci olarak; Ticarette Uygulanacak İlke ve Kurallar Hakkında Yönetmeliğe değinilmiştir.
22.05.2018 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Perakende Ticarette Uygulanacak İlke Ve Kurallar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1’inci maddesi ile 06.08.2016 tarihli ve 29793 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Perakende Ticarette Uygulanacak İlke ve Kurallar Hakkında Yönetmeliğe 12’nci maddesinden sonra gelmek üzere eklenen “Yemek kartları” başlıklı 12/A maddesinin birinci fıkrasında; “İşverenlerce, personeline işyeri dışında yemek hizmeti temin etmek suretiyle sağlanan menfaatin, yemek kartı hizmeti veren kuruluşlarca çıkartılan ve nakit olarak kullanılamayan yemek kartı ve benzeri sistemler üzerinden ve bu kuruluşların anlaşmalı olduğu perakende işletmelerde karşılanması halinde;
“a) Yemek kartı hizmeti veren kuruluşlar, sözleşme yaptıkları özel ve kamu sektöründeki işverenlere, kendileri veya başka bir teşekkül üzerinden, doğrudan ya da dolaylı olarak herhangi bir iskonto uygulayamaz ve farklı adlar altında menfaat sağlayamaz. İşverenler de bu kuruluşlardan iskonto ya da başka bir menfaat talep edemez.
…” hükmüne yer verildiği,
Buna göre, söz konusu fıkrada, yemek kartlarının nakdi olarak kullanılamaması özelliğinin bir kez daha ortaya konulduğu ve bu fıkranın (a) bendinin kapsamına kamu kurumu durumundaki işverenlerin de dahil edildiği dikkate alındığında, yemek kartlarının nakdi ödeme anlamına geldiği veya nakden kullanılabildiği yönündeki yorumların gerçeği yansıtmadığı, aksi yöndeki yorumlara dayanılarak Devlet memurları için yemek kartı verilmemesi gerektiği yönündeki bir yaklaşımın veya yasaklamaların hukuki bir dayanak içermediği,
Bu ödemenin kartla memura nakdi yardım olarak verilmediği, firmaya vermiş olduğu hizmet bedelinin karşılığı olarak ödendiği, memurun bu kartlarla sadece yüklenici firmanın anlaşmalı olduğu lokanta, restoran vb. yerlerde yemek hizmeti alabildikleri, yani idarenin fiili imkansızlıkları dolayısıyla yapamadığı yemek hazırlama ve dağıtım işinin bu ihale vasıtasıyla yüklenici firma eliyle yapıldığı, bu ihale dolayısıyla Sayıştay Temyiz Kurulu kararlarında da belirtildiği üzere yemek hizmeti alan memurlardan Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen bedelin üzerinde bir bedel tahsilatı yapıldığı,
Bu bedelin hesaplanmasında Yiyecek Yardım Yönetmeliğinin 5,6,7,8 ve 9. Maddeleri dikkate alındığı, konulan ödeneğin aşılmadığı,
On ikinici olarak; bozma yönünde Temyiz Kurulu Kararları olduğu ifade edilmiş ve örnekler verilmiştir.
Ülkemizde kurumlar tarafından yapılan yemek hizmeti hazırlama ve dağıtım işleri ihalelerine … , … , … , … , … gibi yemek hizmeti veren firmaların katıldığı, belediyenin yaptığı ihaleyi … AŞ’ nin kazandığı, söz konusu firma için Sayıştay Başkanlığı’nın resmi internet sayfasında emsal karar arama bölümünde yapılan aramada 2006 ile 2015 tarihleri arasında Temyiz Kurulu kararlarında 4 sayfada toplam 80 adet Temyiz Kumlu kararının bulunduğu, bu kararların hepsinde de bu tür ihalenin ve yemek hizmetinin verildiği ve Sayıştay Başkanlığı’nın bu tür yemek alımına ve ihaleye onay verdiği, sadece kesintiler konusunda tereddütler oluştuğu,
… AŞ adına yapılan aramada 3 sayfa halinde 41 kayıt bulunduğu, Temyiz Kurulu kararları arama sayfasında 2006 ile 2015 yılları arasında yiyecek yardımı konulu yapılan aramada 17 sayfada 333 kayıt bulunduğu, bu kayıtların büyük bir çoğunluğunda yemek hizmeti alım ihalesinin yapıldığı ve bu ihalelerde yukarıda zikredilen firmaların katıldığı, ayrıca lokanta restoran gibi dışarıda yemek verme şeklinde olan ihalelerin de yapıldığı, Sayıştay Başkanlığının bu ihalelerin tamamına onay verdiği, sadece kurum bütçesinden karşılanacak kısım ile memur maaşından kesilecek kısımlarda yorum farklılığının bulunduğu,
Ayrıca savunmaya ek olarak sundukları Temyiz Kurulu Kararlarının bazılarında, yemek hizmeti alım ihalesinin yapılmasının kabul gördüğünü ancak memurlardan bütçe uygulama talimatı uyarınca kesilmesi gereken asgari tutarların kesilmemesine itiraz edildiğini, yemek hizmeti ihalesine itiraz edilmediğini,
Ayrıca bazı kararlarda;
“Yemek ihalesinin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 19. maddesine istinaden açık ihale yolu ile alım yapılmak suretiyle yerine getirilmiş olduğu, konulmuş ödenek aşılmadığından ve Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen tutarlar yemek yiyen memurlardan tahsil edildiğinden dilekçi iddialarının kabulü ile tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verildiğinin görüldüğü,
On üçüncü olarak; başka idarelerinde aynı uygulamayı yaptıkları ifade edilmiştir.
Bu yemek alım hizmetinin yapılacağı sırada diğer illerde İl Özel İdareleri ve belediyelerin böyle ihaleleri yaptığı, ilgili idarenin de bu şekilde almasının personel tarafından talep edildiği,
İhaleye çıkmadan evvel kurumun bu ihalelerin nasıl yapıldığı, civar illerde emsal olabilecek ihalelerin olup olmadığı, Sayıştay Başkanlığınca bu yemek hizmeti alım ihalelerinde nelere dikkat edildiği gibi mevzuların araştırıldığı,
En yakın il olan … , İl Özel İdare ve … İlçe Belediyelerince bu hizmet alım ihalelerinin yıllardır yapıldığı, … , … , … , … , … , … İl Özel İdarelerinde ve Belediyelerinde bu ihalelerin yapıldığının öğrenildiği,
On dördüncü olarak; denetimlerde bu uygulamayı yapmamaları konusunda uyarılmadıklarını söylemişlerdir;
Söz konusu yerlerdeki çalışanlarla yapılan görüşmede bu ihaleleri yıllardır yaptıkları bu süre zarfında Sayıştay denetiminden sürekli geçtiklerini sorguya tabi tutulmadıklarını, sorguya tabi tutulduğu durumlarda da yaptıkları savunmaların kabul edildiği, bu tür ihale yapılamayacağına dair Sayıştay Denetimlerinde hiçbir uyarı veya telkinlerinin bulunmadığı gibi sorgularının da bulunmadığı,
İlgili kararlar incelendiğinde Sayıştay Denetçileri, Savcılığı, Daireleri ve Temyiz Kurulunca hiçbir ihalede böyle bir ihalenin yapılamayacağının belirtilmediği, bu yönde yapılan ihalelerin Sayıştay Başkanlığınca kabul edildiği, sadece kesinti miktarında yemek maliyetinin hesaplamasında ve memurlar tarafından yapılacak katkı ödemesinin hesaplanmasında görüş aykırılıklarının olduğu,
Sayıştay Temyiz Kurulu tarafından verilen ve savunma ek olarak sunulan kararlarda; Söz konusu olayda Yiyecek yardımı yönetmeliğindeki amacın, konulan ödeneğin belediyenin yılı bütçesine, mahalli idareler bütçe ve muhasebe yönetmeliğine uygun olarak ihale yolu ile alım yapılmak suretiyle yerine getirilmiş olup konulmuş ödenek aşılmadığından ve Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen tutarlar yemek yiyen memurlardan tahsil edildiğinden ifadeleriyle karar verildiği ve bu tür ihalelere Sayıştay Başkanlığının cevaz verdiği,
Sayıştay 1. Dairesinin 11/12/2014 tarihli ve 63 sayılı ilamında da yemek alımı ihalesinin mevzuata uygun olduğu sadece kurum katkısının fazla kesildiği görüşünün sunulduğu,
Savcı görüşünde ise yine aynı yönde; “657 saydı Kanunun212 nci maddesine istinaden çıkardan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin 4 üncü maddesi ile 2013 yılı 2 nolu Bütçe uygulama talimatına uygun ilgili personelden katkı payı tahsil edildiğinin anlaşıldığı, ayrıca benzeri olaylarla ilgili tazmin kararını kaldıran birden fazla Temyiz Kurulu Karan bulunduğundan fazla ödeme söz konusu değildir. Bu durum karşısında sorumlular hakkında beraat karan verilmesinin uygun olacağı mütalaa edilmiştir ” denildiği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak;
Söz konusu ihalenin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, Devlet Memurları Yiyecek Yardım Yönetmeliği hükümlerine uygun olarak yapıldığı,
Bu ihaleyle kurumun birden fazla idare binasının bulunması, yetki alanının tüm Manisa il sınırları olması sebebiyle tüm idare binalarında aynı kalitede ve sağlık şartlarında yemek çıkarma imkanının bulunmadığı,
Bu ihaleyle memurlara nakdi bir yardım yapılmadığı, personele çağın gereklerine uygun ve daha fazla çeşit ve yerde yemek yeme imkanı sağlandığı,
Yukarıda zikredilen mevzuat hükümleri ve savunmaya ek olarak sunulan Sayıştay Temyiz Kurulu Kararları doğrultusunda; konulan ödeneğin Kurumun yılı bütçesine, Mahalli İdareler Bütçe Muhasebe Usul Ve Yönetmeliğine uygun olarak konulduğu, ve bu ödeneğin ihale yolu ile alım yapılmak suretiyle konulmuş ödenek aşılmadan harcandığı, bu yolla Yiyecek Yardımı Yönetmeliğindeki amacın yerine getirilmiş olduğu,
Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen tutarların da üzerinde bir tutarın yemek yiyen memurlardan tahsil edildiğini” ifade etmişlerdir.
Başsavcılık Mütalaasında;
“Dilekçede, … Belediyesi bünyesinde çalışan personele yapılacak yiyecek yardımının, para temsili araçlar sağlanarak veya bedeli ödenerek kurum dışında yemek yeme şeklinde yapılması, 4734 ve 657 sayılı Kanunlar ile Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine aykırı olduğu gerekçesiyle verilen kamu zararı hükmüne itiraz edilmektedir. “… Belediyesi 2014 yılı hesabının 7. Dairece yargılanması sonucu çıkarılan 206 sayılı ilamın 13. maddesiyle,”…personele yapılacak yiyecek yardımının, para temsili araçlar sağlanarak veya bedeli ödenerek kurum dışında yemek yeme şeklinde yapılması, 4734 ve 657 sayılı Kanunlar ile Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine aykırı olduğundan, 2014 yılı içerisinde … Belediyesi bünyesinde çalışan personele yapılan yiyecek yardımının ayni yemek yardımı yerine bedeli ödenerek kurum dışında yemek yeme şeklinde yapılması sonucu oluşan ve toplam … TL kamu zararının …” sorumlularına ödettirilmesi yönünde karar verilmişti.
“İlamın bu maddesine karşı, sorumluların temyize başvurusu sonunda, Temyiz Kurulu 17.01.2018 tarih ve 43991 sayılı kararında; “Yönetmeliğin “Yardımın Şartları” başlıklı 5. maddesinde yer alan; “Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir.” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.
Dolayısıyla yemek yardımından yararlananlardan yapılacak yemek yardımı kesintisinin maliyetin yarısı tutarında olması gerektiği anlaşılmaktadır. Buna göre, kamu zararı tutarı yemek maliyetinin yarısı olması gerekmektedir.
Buna karşın benzeri olaylarla ilgili tazmin hükmünü kaldıran kararların bulunduğu belirtilmişse de; bu kararların yanında tazmin hükmünü bozan ve tasdik eden kararlar da mevcut olup aynı konuda yargı organlarınca verilen kararlar şahsına, olayına ve dönemine münhasır olduğundan, mahkeme kararlarına göre üçüncü kişiler hakkında işlem yapılması mümkün bulunmamaktadır.
Bu itibarla, yukarıda belirtilen hususlar dikkate alınarak yeniden hüküm tesisini teminen 206 sayılı İlamın 13. maddesiyle verilen tazmin hükmünün BOZULARAK dosyanın ilgili Dairesine TEVDİİNE, … oyçokluğuyla” yönünde karar vermiştir. Denetçisi tarafından düzenlenen ek rapor üzerine, 7. Daire tarafından yeniden yapılan yargılama sonunda çıkarılan 10.07.2018 tarih ve 334 sayılı Ek İlamın 3. maddesiyle; “206 sayılı İlamın 13’üncü maddesiyle verilen tazmin hükmüne ilişkin kararda ısrar edilerek; personele yapılacak yiyecek yardımının, para temsili araçlar sağlanarak veya bedeli ödenerek kurum dışında yemek yeme şeklinde yapılması, 4734 ve 657 sayılı Kanunlar ile Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine aykırı olduğundan, 2014 yılı içerisinde … Belediyesi bünyesinde çalışan personele yapılan yiyecek yardımının ayni yemek yardımı yerine bedeli ödenerek kurum dışında yemek yeme şeklinde yapılması sonucu oluşan ve toplam … TL kamu zararının … ” sorumlularına ödettirilmesi yönünde karar verilmiştir.
Rapor dosyası ve ekli belgelerin incelenmesi sonucunda; yemek yiyen personelden Bütçe Uygulama Talimatındaki asgari rakamlar dâhil herhangi bir bedel kesilmediği, denetçi tarafından memurlara yapılacak yiyecek yardımının, para temsili araçlar sağlanarak (ticket, kart) veya bedeli ödenerek kurum dışında yemek yeme şeklinde yapılmasının, 4734 ve 657 sayılı Kanunlar ile belirtilen Yönetmeliğe uygun olmadığı, bu yolla bütçeden mevzuatında öngörülmeyen bir ödemenin yapıldığı ileri sürülerek, yemek bedeli (ihale bedeli) olarak ödenen tutarın tamamına tazmin hükmü talep edildiği, İlamda ise yargı raporundaki aynı gerekçelerle yemek bedeli (ihale bedeli) olarak ödenen tutarın tamamına tazmin hükmü verildiği görülmektedir.
Benzeri olaylarla ilgili verilen tazmin kararını kaldıran Temyiz Kurulu Kararı bulunduğu gibi, tasdik eden kararları da mevcut olmakla beraber; yukarıda kuvvetli delil olarak sunduğumuz Temyiz Kurulu Kararı ve aynı mahiyetteki kararların, istikrar kazandığı müşahede edilmektedir.
Bu nedenlerle, Temyiz Kurulunun 17.01.2018 tarih ve 43991 sayılı kararı doğrultusunda, yemek yardımı için yapılan ödemenin tamamı yerine, yarısının sorumlulara ödettirilmesi gerektiği değerlendirildiğinden, yeniden hüküm tesisini teminen 334 sayılı Ek İlamın 3. maddesiyle verilen tazmin hükmünün bozularak dosyanın ilgili Dairesine tevdiine karar verilmesinin uygun olacağı değerlendirilmekte olduğu mütalaa edilmiştir.
Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
334 sayılı Ek İlamın 3. maddesiyle; Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’ne göre yiyecek yardımının ayni yemek yardımı verilmek yerine, özel bir yemek şirketine ihale edilerek para ile temsil edilen araçlar (ticket) vasıtasıyla karşılanması sebebiyle, 206 sayılı İlamın 13. Maddesiyle verilen tazmin hükmünün Temyiz Kurulu’nun 17.01.2018 tarih ve 43991 sayılı kararı ile yiyecek yardımının sosyal bir hak olması ve bu hakkın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerektiği gerekçesi ile bozulması nedeniyle ilgili Dairede yeniden görüşülmesi neticesinde, söz konusu kararda ısrar edilerek toplam … TL’ye yine tazmin hükmü verilmiştir.
Rapor dosyası ve ekli belgelerin incelenmesi sonucunda; yemek yiyen personelden Bütçe Uygulama Talimatındaki asgari rakamlar dâhil herhangi bir bedel kesilmediği, denetçi tarafından memurlara yapılacak yiyecek yardımının, para temsili araçlar sağlanarak (ticket, kart) veya bedeli ödenerek kurum dışında yemek yeme şeklinde yapılmasının, 4734 ve 657 sayılı Kanunlar ile belirtilen Yönetmeliğe uygun olmadığı, bu yolla bütçeden mevzuatında öngörülmeyen bir ödemenin yapıldığı ileri sürülerek, yemek bedeli (ihale bedeli) olarak ödenen tutarın tamamına tazmin hükmü talep edildiği, ilk ilamda (206/13) yargı raporundaki aynı gerekçelerle yemek bedeli (ihale bedeli) olarak ödenen tutarın tamamına tazmin hükmü verildiği, söz konusu hükmün, Temyiz Kurulu’nun 17.01.2018 tarih ve 43991 sayılı kararı ile yiyecek yardımının sosyal bir hak olması ve bu hakkın memur lehine değerlendirilmesi gerektiği gerekçesi ile bozulmasının akabinde 334 sayılı Ek ilamın 3. Maddesi ile bu kez; 657 sayılı Kanunun 212′ nci maddesinde; “Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tesbit olunur.” hükmünün yer aldığı, madde hükmünde hangi hallerde’ ifadesine yer verilerek, bütün devlet memurlarının yemek yardımından mutlak olarak yararlanamayacağı, yemek yardımı yapılabilmesi için belli durumların ve şartların mevcut olması gerektiğinden bahisle yeniden yemek bedeli (ihale bedeli) olarak ödenen tutarın tamamına tazmin hükmü verildiği anlaşılmıştır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Yiyecek Yardımı” başlıklı 212. maddesi uyarınca çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Yemek Servisi Giderleri” başlıklı 4. maddesinde; “Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak, üzere bu yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konacak ödeneklerle karşılanır.
Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır. Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2255 sayılı ‘Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkındaki Kanun’a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemeleri halinde yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.” hükmü yer almaktadır.
Buna göre kurum bütçesinden kadrolu memurların her gün yiyebileceği ihtimaline karşılık konulan yiyecek yardımı ödeneğinden yemek maliyetinin yarısını aşmamak üzere harcama yapılabileceğinden, yemek maliyetinin bütçeden karşılanamayacak olan kısmı yemek yiyenlerden karşılanacaktır. Yemek yiyenlerden alınacak yemek ücretleri tarifesi ise her yılbaşında Bütçe Uygulama Talimatı ile asgari rakamlar üzerinden belirlenmekte olup kurumlar yemek maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde bu rakamların daha üstünde fiyatlar tespit edebilecektir.
Bu nedenle Bütçe Uygulama Talimatı ile belirlenen miktarlar en az alınması gereken miktarı ifade etmektedir. Eğer Bütçe Uygulama Talimatında belirtilen miktarlar üzerinden kişilerden tahsil edilen bedel, yemeğin maliyetinin kalanını karşılamaya yetmiyorsa, kişilerden tahsil edilen miktarın yemeğin maliyetinin kalan kısmını karşılayacak şekilde artırılması veya yemeğin maliyetinin düşürülmesi gerekmektedir. Aksi takdirde yemek maliyetinin yarısından fazla bir miktar bütçeden karşılanmış olacaktır ki bu da yukarıda ifade edilen Kanun hükmüne aykırıdır.
Yönetmeliğin “Yardımın Şartları” başlıklı 5. maddesinde yer alan; “Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir.” hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de bunun Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde, yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi eşitlik ilkesine aykırı bir durumun söz konusu olacağı hususları göz önüne alındığında, bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir.
Dolayısıyla yemek yardımından yararlananlardan yapılacak yemek yardımı kesintisinin maliyetin yarısı tutarında olması gerektiği anlaşılmaktadır. Buna göre, kamu zararı tutarı yemek maliyetinin yarısı olması gerekmektedir.
Bu itibarla, yukarıda belirtilen hususlar dikkate alınarak yeniden hüküm tesisini teminen 334 sayılı Ek İlamın 3’üncü maddesiyle; … TL’ ye verilen tazmin hükmünün BOZULARAK dosyanın kararı veren DAİREYE GÖNDERİLMESİNE, (Üye … , Üye … , Üye … , Üye … , Üye … , Üye … ve Üye … ın aşağıda yazılı ayrışık görüşlerine karşı) oy çokluğuyla,
Karar verildiği 09.10.2019 tarih ve 46708 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
Karşı oy gerekçesi
Üye … , Üye … , Üye … , Üye … , Üye … , Üye … ve Üye … ın karşı oy gerekçesi;
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 212 nci maddesinde: “Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tespit olunur.” hükmüne yer verilmiş ve bu hüküm uyarınca hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde, bu Yönetmeliğin amacının, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemek olduğu; “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, bu Yönetmeliğin 657 sayılı Kanuna tabi memurlar hakkında uygulanacağı; “Yardım Şekli” başlıklı 3 üncü maddesinde, yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı, bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulamayacağı; “Yardımın Şartları” başlıklı 5 inci maddesinde; Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği, yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği hükümlerine yer verilmiştir.
Söz konusu Yönetmelikte yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, 657 sayılı Kanuna tabi personele yiyecek yardımı, belli şartların gerçekleşmesi durumunda kurulacak yemek servisi aracılığıyla “yemek verme” şeklinde yapılabilecek bir yardım olup, kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilerek yapılması mümkün değildir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanununun “Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde, mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinin bu Kanun hükümlerine göre yürütüleceği hükme bağlanmıştır. Aynı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinde de, “Bu Kanunun uygulanmasında Hizmet: Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, (…) ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır. İhale dokümanında yer alan bilgilere göre, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanmasının, Kamu İhale Kanununun yukarıya alınan hizmet tanımında yer alan “yemek hazırlama ve dağıtım” hizmeti olarak değerlendirilmesi mümkün değildir. Kaldı ki 4734 sayılı Kanun, kamu idarelerinin hangi tür harcamaları yapabileceklerini düzenleyen ve bunlara izin veren bir kanun değildir. “Mal” ve “hizmet” alımları ile “yapım” işlerinin ihalelerini kapsayan Kanunun 4 üncü maddesinde tanımlanan hizmet kavramı kapsamında “yemek hazırlama ve dağıtım” hizmetinin sayılmış olması, idarelere sınırsız bir şekilde bu hizmeti diledikleri gibi (yiyecek yardımının, restoran, cafe, market vb. yerlerde para yerine geçen bir ödeme aracı olan kart ile yapılması şeklinde) ihale ile tedarik edebilecekleri anlamına gelmemektedir. Kanunun 4 üncü maddesindeki tanımlamalarda, idarelerce alım yapılması planlanan ihtiyaçların, hangi alım türünün (mal, hizmet veya yapım) kapsamına girdiği ortaya konulmakta olup, ihtiyaca uygun alım türüne göre ihaleye hazırlık yapılması ve ihalenin gerçekleştirilmesi gerektiğine işaret edilmektedir. Yani idarelerce örneğin “yemek hazırlama ve dağıtım” ihtiyacının, bu Kanun kapsamında ancak “hizmet” olarak ihaleye çıkarılabileceği; aksine idarelerin bu ihtiyaç için örneğin “mal” veya “yapım” ihalesi yapamayacakları vurgulanmaktadır. İlama konu olayda ihalesi yapılan “yemek” yardımının tedarik yöntemi, kapsamı ve içeriği, 657 sayılı Kanun ve Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde belirlenmiştir. İdareler bu iki mevzuatta belirlenen içerik ve tedarik yöntemlerine uyulmak kaydıyla, yemek hizmetini 4734 sayılı Kanun çerçevesinde ihale yaparak veya kendi kurumsal imkânlarıyla yemek hazırlayarak karşılayabilecektir.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri doğrultusunda, yiyecek yardımının, restoran vb. yerlerde para yerine geçen bir ödeme aracı olan kart ile yapılması mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.
5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesi 1 inci fıkrasında kamu zararı tanımlanmış, 2 nci fıkrasında da bu zararın belirlenmesinde esas alınacak kriterler düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kanunda, “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” da kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak sayılmıştır. Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idare işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanununa aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir.
Bu itibarla, sorumlu iddialarının reddedilerek 334 sayılı Ek İlamın 3’üncü maddesiyle verilen … TL’nin tazminine ilişkin hükmün TASDİKİ gerekir.