Sayıştay, KİK, Yargıtay ve Danıştay Kararları, Bakanlık Görüşleri

ÖZET: Başvuran, 1 Nolu T Tipi Ceza İnfaz Kurumunda infaz koruma memuru olarak çalışmakta ve 2023 yılı ikinci döneminde kendisine verilen 4 gün fazla çalışma izninin hesaplamalarının hatalı olduğunu iddia etmektedir. Çalışma saatlerinin gündüz 08.00-20.00, gece ise 20.00-08.00 olarak belirlendiğini, nöbet devri sırasında yapılan sayımların vardiya çıkış süresini uzattığını ve bu sürelerin fazla çalışma hesaplamalarına dahil edilmediğini belirtmektedir. Başvuran, fazla çalışma sürelerinin haftalık olarak hesaplanmasını ve sayım süresinin vardiya çalışma süresine eklenmesini talep etmektedir.

Ceza ve Tevkifevleri Genel Müdürlüğü, başvuranın iddialarına ilişkin yaptığı açıklamada, ceza infaz kurumlarının 24 saat esasına göre çalıştığını ve vardiya sisteminin güvenlik hizmetleri açısından düzenlendiğini ifade etmiştir. Fazla çalışma sürelerinin hesaplanmasında, haftalık 40 saatlik çalışma süresinin aşıldığı durumların dikkate alındığı, ancak nöbet hizmetlerinin fazla çalışma olarak sayılmadığı belirtilmiştir. Ayrıca, başvuranın talep ettiği hesaplamaların hukuka uygun olduğu ve mevcut uygulamanın eşitlik ilkesine göre düzenlendiği vurgulanmıştır.

Sonuç olarak, Kamu Denetçiliği Kurumu, başvuranın talebinin reddedilmesini önererek, idarenin fazla çalışma sürelerinin hesaplanmasında herhangi bir hukuka aykırılık bulunmadığına karar vermiştir. Başvuran, bu karara karşı idare mahkemesinde dava açma hakkına sahiptir.

T.C. TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU

(OMBUDSMANLIK)

SAYI : 2024/6918-S.24.10820

BAŞVURU NO : 2024/1575

KARAR TARİHİ : 03.07.2024

RET KARARI ,TCKN:

Adres:

BAŞVURUYA KONU İDARE : CEZA VE TEVKİFEVLERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ

BAŞVURUNUN KONUSU : Fazla çalışma sürelerinin hesaplanmasına itiraz hakkında.

BAŞVURU TARİHİ : 29.01.2024

I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ

1) Başvuran, 1 Nolu T Tipi Ceza İnfaz Kurumunda İnfaz Koruma Memuru olarak görev yaptığını,

2023 yılı 2. dönemi için tarafına 4 gün fazla çalışma izni verildiğini, ancak fazla çalışma hesaplamalarının

yanlış olduğunu, gündüz vardiyasının 08.00 – 20.00, gece vardiyasının ise 20.00 – 08.00 saatleri arasında gerçekleştiğini, mesai bitiş saatinde kurumda gerçekleştirilen nöbet devri esnasında sayım yapıldığını, sayım yapılmasının vardiya çıkış süresini uzattığını ve bunların çalışma sürelerine eklenmediğini belirterek; fazla çalışma sürelerinin hesaplamasının kanuna uygun şekilde haftalık olarak yapılmasını ve nöbet devri esnasında gerçekleştirilen sayım nedeniyle kurumda geçirilen fazla sürenin vardiya çalışma süresine eklenmesini talep etmektedir.

II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI

2) Başvuruya konu iddialar hakkında Ceza ve Tevkifevleri Genel Müdürlüğünün 27.03.2024 tarih

ve / sayılı cevabi yazısı ve eklerinde özetle;

2.1) 1 No.lu T Tipi Kapalı Ceza İnfaz Kurumu, şehir merkezine 12 km uzaklıkta olup ceza infaz

kurumları kampüsünde hizmet veren 5 (beş) ceza infaz kurumu bulunduğu, bahse konu ceza infaz kurumlarının ortak mesai saatlerinde faaliyet gösterdiği ve görevli personelin Bakanlıkça tahsis edilen servis araçları vasıtasıyla ulaşımının sağlandığı, öğle yemeklerinin Açık Ceza İnfaz Kurumunda hazırlanarak diğer Kurumlara dağıtıldığı, 1 No.lu T Tipi Kapalı Ceza İnfaz Kurumunda 08.00 –

17.00 saatleri arasında görevli personelin 9 (dokuz) saatlik mesaisinde 1 saatlik öğle yemeği süresinin

mesaisinden düşüldüğü ancak, vardiya personelinin 08.00 – 20.00 ve 20.00 – 08.00 saatleri arasında mesai yaptığı, mesai süresinin 12 saat olduğu, öğle yemeği süresinin de mesaiden sayıldığı hususları birlikte değerlendirildiğinde; ceza infaz kurumlarında yürütülen hizmetin güvenlik hizmeti olması ve 24 saat esasına göre hizmet veren kurumlar olmaları sebebiyle, vardiyada görev yapan personel sayısının Kurumun asayiş, güvenlik ve personel ihtiyacı göz önünde bulundurularak düzenlendiği, vardiyada görev yapan

personelin izin planlamasının da bu doğrultuda yapıldığı, ayrıca ekte sunulan kanun, yönetmelik ve görüşlerde de görüleceği üzere fazla çalışma nedeniyle verilecek iznin ne şekilde hesaplanması gerektiğinin belirtilmediği,

2.2) Genel Müdürlüğün 14.05.2018 tarihli ve – E. / sayılı yazıları ile 657 sayılı

Devlet Memurları Kanununun 178 inci maddesi ile 2014/5 nolu Başbakanlık Genelgesi doğrultusunda, ceza infaz kurumlarında yürütülen güvenlik ve infaz hizmetlerinde zafiyet oluşmayacak şekilde vardiya hizmetlerinin düzenlenmesinde gerekli hassasiyetin gösterilmesi; personele yaptırılacak fazla çalışmanın her sekiz saati için bir gün hesabı ile izin verilmesi ancak, bu suretle verilecek iznin en çok 10 günlük kısmının yıllık izinle birleştirilerek yılı içinde kullandırılmasının uygun olacağının bildirildiği,

2.3) Kanun ya da Yönetmeliklerde fazla çalışma nedeniyle verilecek iznin ne şekilde hesaplanacağının

belirtilmediği, fazla çalışmanın uygulama esaslarını gösterir Yönetmeliğin 3 üncü maddesinin (a) bendinde

“Fazla çalışma” ibaresi “Devlet memurlarının genel olarak haftalık çalışma süresi olan 40 saatin üstünde yaptıkları çalışma, fazla çalışmadır.” hükmüne istinaden haftalık 40 saat çalışma süresi baz alınarak bu sürenin üzerindeki çalışma süresinin personele fazla çalışma izni olarak verildiği, Ceza İnfaz Kurumlarının

Yönetimi ile Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Yönetmeliğin Üçüncü Bölüm 6 ncı maddesinin üçüncü bendinde “Kurumlarda, ikinci müdürler ile diğer personel nöbet ve vardiya yöntemiyle çalıştırılabilir. Nöbet ve vardiya çizelgeleri kurum müdürlüğünce düzenlenir.” ibaresinin yer aldığı, aynı

Yönetmeliğin 10 uncu maddesinin onbirinci bendinde “Personel yetersizliği nedeniyle, dörtlü vardiya sisteminin uygulanmadığı kurumlarda, kurum amirinin önerisiyle, mahallindeki Cumhuriyet başsavcılığı tarafından uygulanacak vardiya sistemine uygun çalışma saatleri belirlenir.” hükmü gereğince, anılan

Kurumda 4’lü vardiya sistemi uygulandığı, gündüz mesaisinde görev yapan personelin 08.00 -17.00 saatleri arası 8 saat mesai yaptığı, vardiyalı sistemde görev yapan personelin ise 08.00-20.00 – 20.00-08.00 saatleri arasında olmak üzere 12 saatlik mesai yaptığı, 4’lü vardiya sisteminde 08.00-20.00 saatleri arasında vardiya görevini ifa eden personelin 24 saat nöbet izni kullandığı, 20.00-08.00 saatleri arasında vardiya görevini ifa eden personelin ise 48 saat nöbet izni kullandığı,

2.4) 1 No.lu T Tipi Kapalı Ceza İnfaz Kurumunda vardiyalı sistemde görev yapan personelin yıl

içinde yapmış oldukları fazla çalışmalara ait izinlerin 2 dönem olarak hesaplandığı, 1. dönem Ocak – Haziran aylarını kapsayan 6 aylık süre, 2. dönem Temmuz – Aralık aylarını kapsayan 6 aylık süre zarfında, fazla çalışma sürelerinin haftalık 40 saat üzerinden hesaplandığı, cumartesi ve pazar günleri tatil olmak üzere hafta içi 8 saatlik mesainin 1 aylık toplam süresinin hesaplandığı, cari ayda vardiyalı sistemde 12 saat görev yapan personelin 1 aylık çalışma süresinin toplamı 8 saatlik mesai süresi baz alınarak hesaplanan toplam süreden çıkarıldığı, aradaki farkın personele fazla çalışma izni olarak kullandırıldığı,

2.5) Vardiyalı sistemde çalışan personelin fazla çalıştığı süreler altı aylık dönemler halinde hesaplandıktan

sonra her dönem sonunda Adli Yargı İlk Derece Mahkemesi Adalet Komisyonu tarafından alınan

‘Fazla Çalışma İzin Kararının’ ilgili personele tebliğ edilerek, söz konusu iznin Kurumun personel ihtiyacına göre ve iş ve işlemleri aksatmayacak, güvenlik zafiyeti oluşturmayacak şekilde plânlama yapılarak kullanmasının sağlandığı,

2.6) Örneğin, 2023 yılı Ekim ayının mesai saatlerini cumartesi ve pazar günlerini tatil olmak üzere haftalık

40 saat üzerinden hesaplandığında 22(gün) x 8(saat) = 176 saat olarak hesaplandığı, İnfaz ve Koruma

Memuru olan başvuranın görevli olduğu D vardiyasında 2023 yılı Ekim ayında toplamda 16 gün vardiya nöbeti ifa ettiği, 16 (gün) x 12 (saat) = 192 saat olarak hesaplandığı, 192 (saat) – 176 (saat) = 16 (saat)

olmak üzere (16/8) toplamda 2 gün fazla çalışma izni hak ettiğinin belirlendiği,

2.7) Başvuranın, fazla çalışma sürelerinin hesaplamasının haftalık olarak yapılması ve nöbet devri

esnasında gerçekleştirilen sayım nedeniyle kurumda geçirilen fazla süresinin vardiya çalışma süresine eklenmesi hususu ile ilgili olarak; günlük çalışma saatleri dışında yapılacak fazla çalışmanın uygulanmasına

ilişkin esasları düzenlemek amacıyla 13.03.1975 tarihli ve 15176 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe konulan Fazla Çalışmanın Uygulama Esaslarını Gösterir Yönetmeliğin 3 üncü maddesinin (A)

bendinde “Fazla çalışma” ibaresi; “Devlet Memurlarının, genel olarak haftalık çalışma süresi olan, 40 saatin üstünde yaptıkları çalışmanın, fazla çalışma olduğu, Bu Yönetmeliğin uygulanması yönünde, özel

Kanunlarda mevcut yahut Devlet Memurları Kanununa veya Özel Kanunlara dayanılarak çıkarılacak

Tüzük ve Yönetmeliklerdeki; a) Haftalık çalışma süreleri 40 saatten az olan Devlet Memurlarının 40 saatten fazla çalıştıkları süre; b) Haftalık çalışma süreleri 40 saatten fazla olan Devlet Memurlarının; Özel Kanunlarında mevcut veya

Devlet Memurları Kanunu ya da Özel Kanunlara dayanılarak çıkarılacak Tüzük ve Yönetmeliklerde belirtilen süreden fazla çalıştıkları süre; Fazla çalışma sayılır.” şeklinde, aynı maddenin (B) bendinde ise, “Nöbet Hizmeti” “Kurumların faaliyetleri gereği, güvenliğin veya hizmetin devamını temin amacıyla, normal çalışma saatler içinde veya dışında yapılan çalışmadır.” şeklinde tanımlanmış olup anılan

Yönetmeliğin 5 inci maddesinde, “Çalışma saatleri içinde ve dışında yürütülen nöbet hizmetleri fazla çalışma sayılmaz.” hükmünün yer aldığı,

2.7) Mülga Devlet Personel Başkanlığının 22.01.2016 tarihli ve 370 sayılı görüşünde;

“Günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde çalışan Devlet memurlarının çalışma saat ve şekillerinin kurumlarınca düzenlenmesi gerektiği, kamu kurum ve kuruluşları tarafından günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde çalışan Devlet memurlarının çalışma saat ve şekilleri düzenlenirken

Başkanlığımız görüşünün alınma şartının bulunmadığı, nöbet hizmetlerinin fazla çalışma sayılamayacağı, Günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde vardiyalı olarak çalışan Devlet memurlarının da, özel

Kanunlarla yahut 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na veya Özel Kanunlara dayanılarak çıkarılacak

Tüzük ve Yönetmelikler ile haftalık çalışma süresinin farklı belirlenmemesi kaydıyla, haftalık çalışma süresinin 40 saat olduğu, Fazla çalışılan her sekiz saate bir gün izin verilebilmesi için günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde vardiyalı olarak çalışan Devlet memurlarının, özel Kanunlarla yahut 657 sayılı Devlet

Memurları Kanunu’na veya Özel Kanunlara dayanılarak çıkarılacak Tüzük ve Yönetmelikler ile haftalık çalışma süresinin farklı belirlenmemesi kaydıyla, haftalık çalışma süresini(40 saati) aşan fiili çalışma yapması gerektiği, Günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde vardiyalı olarak çalışan Devlet memurlarına çalışma saatleri arasında verilen dinlenme ve ihtiyaç molalarının çalışma süresinden sayılmasının mümkün bulunmadığı, “Hafta” ibaresinden Pazartesi 00.00 itibarıyla başlayan ve Pazar 23.59 itibarıyla sona eren 7 günlük sürenin anlaşılması gerektiği” mütalaa edildiği,

2.8) Ceza infaz kurumlarında görev yapan personel her ne kadar Genel İdari Hizmetler Sınıfına dahil olsa

da ceza infaz kurumlarında yürüttükleri hizmetin güvenlik hizmeti olması ve ceza infaz kurumlarının 24 saat esasına göre hizmet veren kurumlar olması sebebiyle vardiya hizmetlerinde görev yapan personelin nöbet öncesi ve sonrasında güvenlik ve asayişin sağlanması, firarın önlenmesi amacıyla katılmış olduğu sayımların görevinin ve nöbet hizmetinin bir parçası olduğu, Ceza İnfaz Kurumlarının Yönetimi ile Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Yönetmeliğin ‘Güvenlik ve Gözetim Servisi’ başlığı altında bulunan 10 uncu maddesinin (a) bendinin birinci alt bendinde yer alan”Müdürü bulunan ve vardiya sistemi uygulanan kurumlarda, sabah ve akşam sayımları, nöbetçi ikinci müdürün başkanlığında, sorumlu infaz ve koruma başmemuru, vardiya infaz ve koruma başmemurları ile infaz ve koruma memurları tarafından yerine getirilir. Gece sayımları, nöbetçi ikinci müdürün başkanlığında, bulunmaması hâlinde, bu konuda görevlendirilen infaz koruma başmemuru başkanlığında, vardiya infaz ve koruma başmemurları tarafından yapılır. Sayımlarda nöbetçi infaz ve koruma memurları da hazır bulunur.” hükmü ve Personel Daire

Başkanlığının yukarıda bildirilen görüşleri ile birlikte değerlendirildiğinde, sayım vardiya hizmetinin

yönetmelik ile düzenlenmiş olması nedeniyle, sayım hizmetinin görevin bir parçası olduğu bu sebeple fazla çalışma süresine eklenmesinin uygun olmayacağının değerlendirildiği,

2.9) Ayrıca, İnfaz ve Koruma Memuru olan başvuran, fazla çalışma sürelerinin hesaplamasının haftalık

olarak yapılmasını talep etmiş ise de, Devlet Personel Başkanlığının 22.01.2016 tarihli ve 370 sayılı görüşünde “Hafta” ibaresinden pazartesi saat 00.00 itibarıyla başlayan ve pazar saat 23.59 itibarıyla sona eren 7 günlük sürenin anlaşılması gerektiği mütalaa edildiği, bu hususta saat 20.00-08.00 nöbetinin pazar gününe denk gelmesi sebebiyle personelin yapmış olduğu çalışmanın 8 saatlik kısmının takip eden hafta içerisinde değerlendirilmesi gerektiği, hafta başına istirahat ile başlayan vardiyaların haftalık 40 saati dolduramamaları nedeniyle fazla çalışma yapmamalarına, diğer yandan takip eden haftaya devir edecek 8 saatlik sürenin de personelin fazla çalışması olmaması sebebiyle hak kaybına neden olacağının değerlendirildiği, bu nedenle hesaplamanın haftalık değil, yine haftalık 40 saat çalışma süresi baz alınarak aylık bazda hesaplanmasının personelin lehine olacağı ve artık saatlerin de bu şekilde hesaba katılmasının uygun olacağının değerlendirildiği,

2.10) Anılan Kurumda görev yapan personelin fazla çalıştıkları sürenin hesaplanmasında Kurumun asayiş,

güvenlik ve personel ihtiyacı göz önünde bulundurularak, mevcut uygulamanın hak kaybına mahal vermeyecek şekilde ve eşitlik ilkesi gözetilerek oluşturulduğu, ifade edilmiştir.

III. İLGİLİ MEVZUAT

3) 18/10/1982 tarihli ve 2709 sayılı T.C. Anayasasının

3.1) “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinde:

“…Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi

Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler…”

3.2) “Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler” bölümünde yer alan “Genel ilkeler” başlıklı 128

inci maddesinin ikinci fıkrasında: “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.

(Ek cümle: 7/5/2010- 5982/12 md.) Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.”

4) 14/6/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun Görevi

“başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında: “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”

5) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun

5.1) “Çalışma saatleri” başlıklı 99 uncu maddesinde;

“Memurların haftalık çalışma süresi genel olarak 40 saattir.

Bu süre Cumartesi ve Pazar günleri tatil olmak üzere düzenlenir.

Ancak bu kanuna, özel kanunlara, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine veya bunlara dayanılarak çıkarılacak yönetmeliklerle, kurumların ve hizmetlerin özellikleri dikkate alınmak suretiyle farklı çalışma süreleri tespit olunabilir…”

“Günlük çalışma saatlerinin tesbiti” başlıklı 100. Maddesinde: Günlük çalışmanın başlama ve bitme saatleri ile öğle dinlenme süresi, bölgelerin ve hizmetin özelliklerine göre merkezde Cumhurbaşkanınca, illerde valiler tarafından tesbit olunur.(2) (Ek fıkra: 13/2/2011 – 6111/104 md.)

…

(Ek fıkra: 13/2/2011 – 6111/104 md.) Memurların yürüttükleri hizmetin özelliklerine göre, bu madde uyarınca tespit edilen çalışma saat ve süreleri ile görev yerlerine bağlı olmaksızın çalışabilmeleri mümkündür. Bu hususa ilişkin usûl ve esaslar, Cumhurbaşkanınca belirlenir.”

5.2) “Günlük çalışma saatlerinin tesbiti” başlıklı 100 üncü maddesinde; “Günlük çalışmanın başlama

ve bitme saatleri ile öğle dinlenme süresi, bölgelerin ve hizmetin özelliklerine göre merkezde

Cumhurbaşkanınca, illerde valiler tarafından tesbit olunur…”

5.3) “Günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde çalışma saat ve usulünün tesbiti” başlıklı

101 inci maddesinde; “Günün yirmidört saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde çalışan Devlet

memurlarının çalışma saat ve şekilleri kurumlarınca düzenlenir…”

5.4) “Fazla çalışma ücreti” başlıklı 178 inci maddesinin (B) bendinde; “…(B) Kurumlar gerektiği

takdirde personelini günlük çalışma saatleri dışında fazla çalışma ücreti vermeksizin çalıştırabilirler. Bu durumda personele yaptırılacak fazla çalışmanın her sekiz saati için bir gün hesabı ile izin verilir. Ancak, bu suretle verilecek iznin en çok on günlük kısmı yıllık izinle birleştirilerek yılı içinde kullandırılabilir.

Fazla çalışmanın uygulama esas ve usulleri Devlet Personel Başkanlığı ile Maliye Bakanlığınca müştereken belirlenir”

6) 19.02.1975 tarih ve 7/9493 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile belirlenen “Fazla Çalışmanın

Uygulama Esaslarını Gösterir Yönetmeliğin

6.1) “Amaç” başlıklı 2 nci maddesinde; “Bu Yönetmelik hükümleri günlük çalışma saatleri dışında

yapılacak fazla çalışmanın uygulanmasına ilişkin esasları düzenler.”

6.2) “Tanımlar” başlıklı 3 üncü maddesinde;

“Fazla çalışma: Devlet Memurlarının, genel olarak haftalık çalışma süresi olan, 40 saatin üstünde yaptıkları çalışma fazla çalışmadır.

Bu Yönetmeliğin uygulanması yönünden, özel Kanunlarda mevcut yahut Devlet Memurları Kanunu’na veya

Özel Kanunlara dayanılarak çıkarılacak Tüzük ve Yönetmeliklerdeki:

a) Haftalık çalışma süreleri 40 saatten az olan Devlet Memurlarının 40 saatten fazla çalıştıkları süre; b) Haftalık çalışma süreleri 40 saatten fazla olan Devlet Memurlarının; Özel Kanunlarında mevcut veya

Devlet Memurları Kanunu ya da Özel Kanunlara dayanılarak çıkarılacak Tüzük ve Yönetmeliklerde belirtilen süreden fazla çalıştıkları süre fazla çalışma sayılır.

B) Nöbet Hizmeti: Kurumların faaliyetleri gereği, güvenliğin veya hizmetin devamını temin amacıyla, normal çalışma saatleri içinde veya dışında yapılan çalışmadır.”

6.3) Yönetmeliğin 5 inci maddesinde; “Çalışma saatleri içinde ve dışında yürütülen nöbet hizmetleri fazla

çalışma sayılmaz.”

7) 20/03/2006 tarih ve 2006/10218 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile düzenlenen “Ceza İnfaz

Kurumlarının Yönetimi ile Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Tüzük”ün

7.1) “Personel, Görev, Yetki ve Sorumlulukları Personel” başlıklı 18 inci maddesinde;

(1) Kurumlar, yönetim bakımından müdürü bulunan ve bulunmayan olmak üzere ikiye ayrılır. Müdürü bulunmayan kurumların amiri, idare memurudur.

(2) Müdürü bulunan kurumlarda; bir müdür ve yeteri sayıda ikinci müdür ile hükümlü ve tutuklu sayısına ve kurumların önem ve niteliğine göre, imkanlar ölçüsünde aşağıda sayılan personel bulundurulabilir.

a) Yönetim servisinde; idare memuru, ambar memuru ve cezaevi katibi, b) Güvenlik ve gözetim servisinde; infaz ve koruma başmemuru ile infaz ve koruma memuru, c) Teknik serviste; mühendis, mimar, tekniker, teknisyen, teknisyen yardımcısı, d) Psiko-sosyal yardım servisinde; psikolog ve sosyal çalışmacı, /

e) Sağlık servisinde; cezaevi tabibi, diş tabibi, eczacı, veteriner, diyetisyen, sağlık memuru ve hayvan sağlık memuru, f) Eğitim ve öğretim servisinde; öğretmen ve kütüphaneci, g) İşyurdu servisinde; işyurdu müdürü, sayman, veznedar, tahsildar, işyurdu ambar memuru, satınalma memuru, bütçe, pazarlama ve benzeri işlerden sorumlu görevliler, işçi statüsünde çalışan personel ile gerektiğinde bütçeden aylık alan kadrolu personel, h) Yardımcı hizmetler servisinde, santral memuru, gemi adamı, şoför, kaloriferci, aşçı, hizmetli.

(3) Kurumlarda, ikinci müdürler ile diğer personel nöbet ve vardiya yöntemiyle çalıştırılabilir. Nöbet ve vardiya çizelgeleri kurum müdürlüğünce düzenlenir.”

7.2) “Güvenlik ve gözetim servisi” başlıklı 22 nci maddesinde;

“(1) Güvenlik ve gözetim servisi; kurumun güvenliği, düzeni ve disiplininden sorumludur. Bu serviste infaz ve koruma başmemurları ile infaz ve koruma memurları görev yapar.

(2) Kurum müdürü tarafından seçilen bir infaz ve koruma başmemuru “sorumlu infaz ve koruma başmemuru” olarak görev yapar.

(3) Sorumlu infaz ve koruma başmemuru, kurumun güvenlik ve gözetiminden, bu serviste görev yapmakta olan, infaz ve koruma başmemurları ile infaz ve koruma memurlarının sevk ve idaresi ile organizasyonundan sorumludur. Güvenlik ve gözetim servisinin nöbet cetvellerini düzenler ve bunları kurum müdürüne onaylatır. Müdürün bulunmaması durumunda ikinci müdür ya da idare memuru onay makamıdır.

(4) İnfaz ve koruma başmemuru, kurumdaki güvenlik, düzen ve disiplinin sağlanması için infaz ve koruma memurlarının sevk ve idaresinden sorumlu olup, bu hizmetlerin yerine getirilmesi sırasında kurum müdürü, ikinci müdür veya bu amirlerin bulunmadığı kurumlarda idare memurunun vermiş olduğu emirlerin yerine getirilmesini ve uygulanmasını sağlar. Bu görevlerini yerine getirirken, sorumlu infaz ve koruma başmemurunun talimatına göre hareket ederler.

(5) İnfaz ve koruma memuru, kurumun güvenlik, düzen ve disiplininin sağlanması, hükümlülerin kurum içindeki hareketlerinin takip ve kontrolü ile gözetimi ve kurumun temiz tutulması ile hükümlülerin iç yönetmeliklere uygun surette hareket etmelerini sağlamakla görevli olup, müdür ve ikinci müdür veya bunların bulunmadığı yerlerde idare memuru ile infaz ve koruma başmemuru tarafından verilen görevleri yapar.

(6) Güvenlik ve gözetim servisinde görev yapanlar, aşağıdaki görevleri düzenli olarak yerine getirir.

a) Sayım; 1. Müdürü bulunan ve vardiya sistemi uygulanan kurumlarda, sabah ve akşam sayımları, nöbetçi ikinci müdürün başkanlığında, sorumlu infaz ve koruma başmemuru, vardiya infaz ve koruma başmemurları ile infaz ve koruma memurları tarafından yerine getirilir. Gece sayımları, nöbetçi ikinci müdürün başkanlığında, bulunmaması hâlinde, bu konuda görevlendirilen infaz koruma başmemuru başkanlığında, vardiya infaz ve koruma başmemurları tarafından yapılır. Sayımlarda nöbetçi infaz ve koruma memurları da hazır bulunur.

2. Müdürü bulunmayan kurumlarda yapılan sabah, akşam ve gece sayımları, sorumlu infaz ve koruma başmemuru veya görevlendirilen infaz koruma başmemuru başkanlığında, vardiya infaz ve koruma başmemurları ve nöbetçi infaz ve koruma memurları tarafından yerine getirilir.

3. Sayım sırasında mevcudun tam olup olmadığı kontrol edilir ve sayım defteri sayıma katılan görevliler tarafından isim yazılarak imzalanır.

b) Nöbet: İnfaz ve koruma başmemurları ile infaz ve koruma memurları, vardiya hizmetleri sırasında ya da vardiya dışında görevlendirilmeleri durumunda, kendilerinin sorumluluğuna verilen nöbet yerlerinde görevlerini yerine getirirler. Belirlenen nöbet yerleri ve burada görev yapacak infaz ve koruma başmemurları ile infaz ve koruma memurlarının isimleri, hazırlanan vardiya çizelgeleri ve nöbet cetvellerinde gösterilir.

(7) İyileştirme çalışmaları: Güvenlik ve gözetim servisi görevlileri, topluma kazandırma çalışmalarına katkı sağlar ve buna ilişkin programlarda öğreticilik yapabilecek ya da bilgi, meslek ya da sanat nedeniyle o hizmete katkıda bulunabilecek olanlar vardiyada ya da vardiya dışında iyileştirme çalışmalarında ve kurslarda görevlendirilebilir.

(8) İnfaz ve koruma başmemuru ile infaz ve koruma memuru, kurumun güvenliğini bozan firara teşebbüs, isyan, rehin alma, saldırı, yasaya veya düzenlemelere dayalı bir emre karşı aktif veya pasif fiziki direnme gibi olaylar ile 5237 sayılı Kanunun 25 inci maddesindeki meşru savunma ve zorunluluk hâli ortaya çıktığında kurum en üst amirinin izni ile zor kullanabilir. Acil hâllerde tehlikenin ortadan kaldırılması amacıyla izin alınmaksızın da zor kullanılabilir. Durumu derhâl en üst amire iletir. Zor kullanan personel gerekenden fazla kuvvet kullanamaz.

(9) Çalışma süreleri ve izinler: İnfaz ve koruma başmemurları ile infaz ve koruma memurlarının, zorunlu hâller dışında, günde sekiz saat çalışmaları ve haftada iki gün tatil yapmaları esastır.

(10) Çalışma saatleri ve tatil günleri hazırlanan vardiya çizelgesinde gösterilir.

(11) Personel yetersizliği nedeniyle, dörtlü vardiya sisteminin uygulanmadığı kurumlarda, kurum amirinin önerisiyle, mahallindeki Cumhuriyet başsavcılığı tarafından uygulanacak vardiya sistemine uygun çalışma saatleri belirlenir.”

8) 16.04.2014 tarih ve 28974 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Fazla Çalışma konulu 2014/5 sayılı

Başbakanlık Genelgesinde; “Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2014 ve 2015

Yıllarını Kapsayan 2. Dönem Toplu Sözleşme”de varılan mutabakat çerçevesinde, fazla çalışma uygulamaları ile ilgili olarak kamu kurum ve kuruluşları, aşağıda belirtilen hususlara özenle riayet edeceklerdir.

1. Kamu görevlilerine; belli bir sürede bitirilmesi gereken, zorunlu ve istisnai haller bulunmadığı sürece, günlük çalışma saatleri dışında fazla çalışma yaptırılmayacaktır.

2. Fazla çalışma yaptırılmasının gerektiği zorunlu ve istisnai hallerde, fazladan çalışılan süreye ilişkin ücret, ilgili mevzuatı çerçevesinde ödenecektir.

3. İlgili mevzuatı gereği fazla çalışma karşılığı ücret ödenememesi durumunda ise; söz konusu kamu görevlilerine, başta 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 178’inci maddesi ile 2009/12 sayılı Başbakanlık Genelgesinin 6’ncı maddesi olmak üzere tabi oldukları mevzuat hükümleri çerçevesinde; yaptırılacak fazla çalışmanın her sekiz saati için bir gün hesabı ile izin verilecektir. Ancak, bu suretle verilecek iznin en çok on günlük kısmı yıllık izinle birleştirilerek yılı içinde kullandırılabilecektir…” hükümleri düzenlenmiştir.

IV. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ

9) Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvuruya konu fazla çalışma

sürelerinin hesaplanması yönündeki işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle başvuranın talebinin reddi yönündeki öneri Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.

V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE

A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme

10) 1 Nolu T Tipi Ceza İnfaz Kurumunda İnfaz Koruma Memuru olarak görev yapan başvuran,

2023 yılı 2. dönemi için tarafına 4 gün fazla çalışma izni verildiğini, ancak fazla çalışma hesaplamalarının

fazla çalışma sürelerinin hesaplamasının haftalık olarak yapılmasını ve nöbet devri esnasında gerçekleştirilen sayım nedeniyle kurumda geçirilen fazla sürenin vardiya çalışma süresine eklenmesini talep etmektedir.

11) Anayasasının 128 inci maddesinde, Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin

genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle gördürüleceği, bunların nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği hükme bağlanmış, “Zorla Çalıştırma Yasağı” başlıklı 18 inci maddesinde ise hiç kimsenin zorla çalıştırılamayacağı, angaryanın yasak olduğu, “Ücrette Adalet Sağlanması” başlıklı 55 inci maddesinde, ücretin emeğin karşılığı olduğu, Devletin, çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret elde etmeleri ve diğer sosyal yardımlardan yararlanmaları için gerekli tedbirleri alacağı hükmüne yer verilmiştir.

12) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun, çalışma saatlerine ilişkin 99 uncu maddesinde, “Memurların

haftalık çalışma süresi genel olarak 40 saattir. Bu süre Cumartesi ve Pazar günleri tatil olmak üzere düzenlenir. Ancak özel kanunlarla yahut bu kanuna veya özel kanunlara dayanılarak çıkarılacak tüzük ve yönetmeliklerle, kurumların ve hizmetlerin özellikleri dikkate alınmak suretiyle farklı çalışma süreleri tespit olunabilir.” hükmüne; günlük çalışma saatlerinin tespitine ilişkin 100 üncü maddesinde, “Günlük çalışmanın başlama ve bitme saatleri ile öğle dinlenme süresi, bölgelerin ve hizmetin özelliklerine göre merkezde Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca, illerde valiler tarafından tespit olunur.” hükmüne yer verilmiştir. Kanunun günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde çalışma saat ve usulünün tespitine ilişkin 101 inci maddesi ise; günün yirmi dört saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde çalışan Devlet memurlarının çalışma saat ve şekillerinin kurumlarınca düzenleneceği hükmüne amirdir. Fazla çalışma ücretine ilişkin 178 inci maddesinin (B) bendinde ise; kurumların gerektiği takdirde personelini günlük çalışma saatleri dışında fazla çalışma ücreti vermeksizin çalıştırabileceği, bu durumda personele yaptırılacak fazla çalışmanın her sekiz saati için bir gün hesabı ile izin verileceği, ancak, bu suretle verilecek iznin en çok on günlük kısmının yıllık izinle birleştirilerek yılı içinde kullandırılabileceği hüküm altına alınmıştır.

13) Diğer taraftan, günlük çalışma saatleri dışında yapılacak fazla çalışmanın uygulanmasına ilişkin esasları

düzenlemek amacıyla yayımlanan Fazla Çalışmanın Uygulama Esaslarını Gösterir Yönetmelikte “Fazla çalışma”; Devlet Memurlarının, genel olarak haftalık çalışma süresi olan, 40 saatin üstünde yaptıkları çalışma olarak tanımlanmıştır. Anılan hükme istinaden haftalık 40 saat çalışma süresi baz alınarak bu sürenin üzerindeki çalışma süresinin personele fazla çalışma izni olarak verildiği anlaşılmaktadır.

14) İdare tarafından sunulan bilgilerden; Ceza İnfaz Kurumlarının Yönetimi ile Ceza ve Güvenlik

Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Tüzüğün ilgili hükümleri kapsamında, anılan Kurumda 4’lü vardiya sistemi uygulandığı, gündüz mesaisinde görev yapan personelin 08.00 -17.00 saatleri arası 8 saat mesai yaptığı, vardiyalı sistemde görev yapan personelin ise 08.00-20.00 – 20.00-08.00 saatleri arasında olmak üzere 12 saatlik mesai yaptığı, 4’lü vardiya sisteminde 08.00-20.00 saatleri arasında vardiya görevini ifa eden personelin 24 saat nöbet izni kullandığı, 20.00-08.00 saatleri arasında vardiya görevini ifa eden personelin ise 48 saat nöbet izni kullandığı anlaşılmıştır.

15) 1 No.lu T Tipi Kapalı Ceza İnfaz Kurumunda vardiyalı sistemde görev yapan personelin yıl

dönem sonunda Adli Yargı İlk Derece Mahkemesi Adalet Komisyonu tarafından alınan ‘Fazla

Çalışma İzin Kararının’ ilgili personele tebliğ edilerek, söz konusu iznin Kurumun personel ihtiyacına göre ve iş ve işlemleri aksatmayacak, güvenlik zafiyeti oluşturmayacak şekilde plânlama yapılarak kullanmasının sağlandığı ifade edilmiştir.

16) Bu kapsamda, 2023 yılı Ekim ayının mesai saatlerini cumartesi ve pazar günlerini tatil olmak üzere

haftalık 40 saat üzerinden 22(gün) x 8(saat) = 176 saat olarak hesaplandığı; İnfaz ve Koruma Memuru olan başvuranın görevli olduğu D vardiyasında 2023 yılı Ekim ayında toplamda 16 gün vardiya nöbeti ifa ettiği,

16 (gün) x 12 (saat) = 192 saat olarak hesaplandığı, 192 (saat) – 176 (saat) = 16 (saat) olmak üzere (16/8)

toplamda 2 gün fazla çalışma izni hak ettiği belirtilmiştir.

17) Başvuranın nöbet devri esnasında gerçekleştirilen sayım nedeniyle kurumda geçirilen fazla süresinin

vardiya çalışma süresine eklenmesi hususu ile ilgili olarak; günlük çalışma saatleri dışında yapılacak fazla çalışmanın uygulanmasına ilişkin esasları düzenlemek amacıyla yayımlanan Fazla Çalışmanın Uygulama

Esaslarını Gösterir Yönetmelikte, “Fazla çalışma” Devlet Memurlarının, genel olarak haftalık çalışma süresi olan, 40 saatin üstünde yaptıkları çalışma olarak tanımlandığı; bu Yönetmeliğin uygulanması yönünde, özel Kanunlarda mevcut yahut Devlet Memurları Kanununa veya Özel Kanunlara dayanılarak çıkarılacak Tüzük ve Yönetmeliklerdeki, haftalık çalışma süreleri 40 saatten fazla olan Devlet

Memurlarının, Özel Kanunlarında mevcut veya Devlet Memurları Kanunu ya da Özel Kanunlara dayanılarak çıkarılacak Tüzük ve Yönetmeliklerde belirtilen süreden fazla çalıştıkları sürenin, fazla çalışma sayılacağı; “Nöbet Hizmeti”nin ise, kurumların faaliyetleri gereği, güvenliğin veya hizmetin devamını temin amacıyla, normal çalışma saatler içinde veya dışında yapılan çalışma olarak tanımlandığı; anılan

Yönetmeliğin 5 inci maddesinde ise, çalışma saatleri içinde ve dışında yürütülen nöbet hizmetlerinin fazla çalışma sayılmayacağı hükmüne yer verilmiştir.

18) Bu kapsamda, mülga Devlet Personel Başkanlığının 22.01.2016 tarihli ve 370 sayılı görüşünde; günün

24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde çalışan Devlet memurlarının çalışma saat ve şekillerinin

kurumlarınca düzenlenmesi gerektiği, nöbet hizmetlerinin fazla çalışma sayılamayacağı; yine günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde vardiyalı olarak çalışan Devlet memurlarına çalışma saatleri arasında verilen dinlenme ve ihtiyaç molalarının çalışma süresinden sayılmasının mümkün bulunmadığı hususuna yer verilmiştir.

19) Ceza İnfaz Kurumlarının Yönetimi ile Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Tüzüğün

‘Güvenlik ve Gözetim Servisi’ başlığı altında bulunan 10 uncu maddesinin ”Müdürü bulunan ve vardiya sistemi uygulanan kurumlarda, sabah ve akşam sayımları, nöbetçi ikinci müdürün başkanlığında, sorumlu infaz ve koruma başmemuru, vardiya infaz ve koruma başmemurları ile infaz ve koruma memurları tarafından yerine getirilir. Gece sayımları, nöbetçi ikinci müdürün başkanlığında, bulunmaması hâlinde, bu konuda görevlendirilen infaz koruma başmemuru başkanlığında, vardiya infaz ve koruma başmemurları tarafından yapılır. Sayımlarda nöbetçi infaz ve koruma memurları da hazır bulunur.” hükmü çerçevesinde; ceza infaz kurumlarında, yürüttükleri hizmetin güvenlik hizmeti olması ve ceza infaz kurumlarının 24 saat esasına göre hizmet veren kurumlar olması sebebiyle vardiya hizmetlerinde görev yapan personelin nöbet öncesi ve sonrasında güvenlik ve asayişin sağlanması, firarın önlenmesi amacıyla katılmış olduğu sayımların görevinin ve nöbet hizmetinin bir parçası olduğu değerlendirilmektedir. Bu hususta mülga

Devlet Personel Başkanlığının söz konusu görüşü de göz önünde bulundurulduğunda; sayım vardiya hizmetinin Tüzük ile düzenlendiği, sayım hizmetinin görevin bir parçası olduğu, bu sebeple fazla çalışma süresine eklenmesinin uygun olmayacağı anlaşılmaktadır.

20) Başvuranın fazla çalışma sürelerinin hesaplamasının haftalık olarak yapılması talebine ilişkin olarak

ise İdare tarafından yapılan açıklamada; mülga Devlet Personel Başkanlığının 22.01.2016 tarih ve 370 sayılı görüşünde “Hafta” ibaresinden pazartesi saat 00.00 itibarıyla başlayan ve pazar saat 23.59 itibarıyla sona eren 7 günlük sürenin anlaşılması gerektiğinin mütalaa edildiği; bu hususta saat 20.00-08.00 nöbetinin

pazar gününe denk gelmesi sebebiyle personelin yapmış olduğu çalışmanın 8 saatlik kısmının takip eden hafta içerisinde değerlendirilmesi gerektiği, hafta başına istirahat ile başlayan vardiyaların haftalık 40 saati dolduramamaları nedeniyle fazla çalışma yapmamalarına, diğer yandan takip eden haftaya devir edecek 8 saatlik sürenin de personelin fazla çalışması olmaması sebebiyle hak kaybına neden olacağının değerlendirildiği, bu nedenle hesaplamanın haftalık değil, yine haftalık 40 saat çalışma süresi baz alınarak aylık bazda hesaplanmasının personelin lehine olacağı ve artık saatlerin de bu şekilde hesaba katılmasının uygun olacağı belirtilmiştir. Anılan Kurumda görev yapan personelin fazla çalıştıkları sürenin hesaplanmasında Kurumun asayiş, güvenlik ve personel ihtiyacı göz önünde bulundurularak, mevcut uygulamanın hak kaybına mahal vermeyecek şekilde ve eşitlik ilkesi gözetilerek oluşturulduğu anlaşılmaktadır.

21) Yukarıda anlatılan hususlar, başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili

mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; İdarenin fazla çalışma sürelerinin hesaplanması yönündeki işlemlerinde herhangi bir hukuka ve hakkaniyete aykırılık bulunmadığı kanaat ve sonucuna varılmıştır.

B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme

22) İyi yönetim ilkelerine, 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu

Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiştir. Söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmeler neticesinde; başvurunun inceleme ve araştırması kapsamında Kurumumuzca istenilen bilgi ve belgelerin idare tarafından süresi içerisinde ve gerekçeli olarak Kurumumuza gönderildiği, böylece

“kararların gerekçeli olması ve makul sürede karar verme” ilkelerine uygun davranıldığı; idarenin, başvurucuya verdiği cevapta hangi sürede hangi mercilere başvurabileceğini de göstermediği, bu nedenle

“karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi” ilkesine uymadığı anlaşılmış olup; idarenin bahse konu ilkeye uygun davranması önerilmektedir.

VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA

23) 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca, bu Ret Kararının başvurana tebliğ

tarihinden itibaren, ilgili idarenin işlemine karşı (varsa) dava açma süresinden kalan süre kaldığı yerden işlemeye devam edecek olup; İdare Mahkemesinde yargı yolu açıktır.

VII. KARAR

Yukarıda açıklanan gerekçelerle BAŞVURUNUN REDDİNE, Kararın başvurana ve Ceza ve Tevkifevleri Genel Müdürlüğüne tebliğine, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.

Şeref MALKOÇ

Kamu Başdenetçisi