Geçici görevlendirme süresince harcırah ödenmemesi, kamu görevlisinin hakları ve yükümlülükleri arasında adil denge kurulmaması anlamına gelir. (KDK)

2.2) SGK Personeli Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin “Görevlendirme” başlıklı 19

uncu maddesinin 2 nci bendinde “Personelin hizmetine ihtiyaç duyulması halinde altı ayı aşmamak ve süresi açıkça belirtilmek kaydıyla birimler arası görevlendirme yapılabilir.” hükmünün bulunduğu,

2.3) Başvuranın geçici görevlendirmesi harcırahsız ve yevmiyesiz olması sebebiyle tarafına

geçici görev yolluğu ödemesi yapılmadığı, ifade edilmiştir.

III. İLGİLİ MEVZUAT

3) 2709 sayılı T.C. Anayasası’nın “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma

hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük

Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.”

4) 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun Görevi” başlıklı 5

inci maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikayet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”

5) 27/06/2012 tarihli ve 28336 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Sosyal Güvenlik

Kurumu Personeli Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin “Görevlendirme” başlıklı 19 uncu maddesinde; “Personelin hizmetine ihtiyaç duyulması halinde altı ayı aşmamak ve süresi açıkça belirtilmek kaydıyla birimler arası görevlendirme yapılabilir.” düzenlemelerine yer verilmiştir.

IV. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE

ÖNERİSİ

6) Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; geçici olarak

görevlendirildiği süre boyunca başvurana geçici görev harcırahı ödenmesi ve bundan böyle harcırahsız ve yevmiyesiz görevlendirme işlemi tesis edilmemesi konusunda idareye tavsiyede bulunulması gerektiği yönünde hazırlanan öneri Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.

V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE

A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme

7) Başvuran, geçici görevlendirilme nedeniyle tarafına geçici görev yolluğu ödenmesini

talep etmektedir.

8) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda memurların geçici olarak kurum içinde başka

bir yerde görevlendirilmeleri hususunda açık bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Bununla birlikte, asli görevleri ile ilgili olarak, memurların kurum içinde geçici olarak görevlendirilmelerini engelleyen bir düzenleme de bulunmamaktadır. Kurum içi geçici görevlendirme müessesine ilişkin usul ve esasların belirlenmesinde yargı kararları büyük önem taşımaktadır. Yerleşik içtihat haline gelen idari yargı kararlarıyla kamu personel rejimimizin esasları göz önünde tutularak kurum içi geçici görevlendirmeye ilişkin şartlar, açık ve net bir şekilde ortaya konulmuştur.

9) İdari yargı içtihatlarında, kamu hizmetinin yürütülmesinde memurun kendi kadro

görevinde ve kadrosunun bulunduğu birimde çalışması temel ilke olarak kabul edilmiş olmakla birlikte; Devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri yerine getiren kamu görevlilerinin, gerekli koşulların varlığı halinde, yetkili idari makamlarca, kamu hizmetinin iyi işlemesi ve idarenin fonksiyonlarını rasyonel ve verimli olarak yerine getirebilmesi amacıyla, kamu hizmetlerinin yürütülmesi ve devamlılığı bakımından gerekli olan durumlarda istisnai olarak başvurulabilecek bir müessese olarak, belli bir süre ile bulundukları yerden başka bir yerde geçici olarak görevlendirilebileceği kabul edilmektedir.

10) Bu çerçevede, idare, durumu uygun olan kamu görevlilerinin, kadroları ile hukuki

bağların sürdürülmesi, yapılan işin kamu görevlisinin bulunduğu kadro görevine uygun ve asli görevi ile ilgili olması, süresinin ve yapılacak işin belli olması, sürekli bir işin geçici görevle sürdürme niteliğinde bulunmaması, kamu görevlisini görevinden fiilen uzaklaştırmak veya onu cezalandırmak gibi hizmet gereklerine ters düşen bir sonucun amaçlanmaması koşuluyla, hizmetlerine duyulan ihtiyaç net bir şekilde ortaya konulması suretiyle, atamaya yetkili amir tarafından kurum içinde başka bir yerde geçici olarak görevlendirilme konusunda takdir yetkisine sahip bulunmaktadırlar.

11) Geçici görevlendirme konusunda takdir yetkisine sahip olan idarenin, kamu hizmetlerinin

yürütülmesi ve devamlılığı bakımından hangi koşulların geçici görevlendirmeyi gerekli kıldığını saptama, geçici olarak görevlendirilecek personeli seçme konusunda da takdir yetkisine sahip olduğu kuşkusuzdur. Ancak, idarenin takdir yetkisine sahip olması, idarenin keyfi olarak hareket edebileceği anlamına gelmemektedir. İdareye yasalarla tanınan takdir yetkisi mutlak olmayıp, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sınırlıdır. İdare, takdir yetkisini kullanırken kendisine verilen yetkinin amacı doğrultusunda hareket etmeli, nesnellik ve tarafsızlık içinde davranmalı, eşitlik kuralını gözetmeli, orantılılık ilkesine uymalı, kanunlar özel koşullar öngörmüşse bunlara uymalı; bu yetkiyi kamu yararı ve hizmetin gereklerine uygun bir şekilde objektif, makul ve geçerli neden ve gerekçelere dayalı olarak kullanmalıdır.

12) Diğer yandan, temel ve asli fonksiyonları kamu hizmetini yürütmek olan kamu

görevlileri, kamu hizmetinin iyi işlemesi için, ya kendi isteklerine dayalı olarak, ya da re’sen kanunlarda yer alan kurallar çerçevesinde, yetkili idari makamlarca bulundukları yerden başka bir yere atanabilmekte veya başka bir yerde görevlendirilebilmekte, bu atamaya veya görevlendirmeye bağlı olarak da yeni görev yerlerinde göreve başlayabilmek için bazı giderler yapmak zorunda kalmaktadırlar. Yolluk ödemesi, kamu hizmetinin gerektirdiği durumlarda bu hizmet için görevlendirilen kişilerin katlanacakları giderleri karşılamak üzere yapılan parasal ödemeyi içeren bir idari işlem olup, atama veya görevlendirme işlemi sonucunda görev yeri değişen kamu görevlisinin karşı karşıya kaldığı külfetin kamu hizmetinin yürütülmesinden kaynaklanması nedeniyle, kanun koyucu tarafından bu külfetin kamuca karşılanması amacıyla yasal düzenlemeler yapılmıştır.

13) Yolluk ödenmesine neden olan işlemin hukuki sebebi genellikle atama, nakil veya geçici

görevlendirme işlemlerinden biri olmakla birlikte, yolluğun ödenmesi konusunda idari dava konusu olabilecek bir uyuşmazlığın doğması, yolluk konusunda bir işlemin tesisi edilmiş olması koşuluna bağlıdır. Yolluk konusundaki işlem ise yolluğa hak kazandıran atama, nakil veya geçici görevlendirme işlemiyle birlikte, atama, nakil veya görevlendirmenin, “yolluklu” veya “yolluksuz” olduğunun işlemde belirtilmesi suretiyle tesis edilebileceği gibi yolluğa hak kazandığı iddiasında bulunan kişinin yolluk talebiyle başvurusu üzerine de tesis edilebilir.

14) Doğal olarak sözü edilen asıl işlemle birlikte tesis edilmiş bir yolluk işleminin varlığı

halinde, yani yolluklu veya yolluksuz ibaresinin işlemde yer alması halinde dava açma süresi, yolluksuz ibaresi yer alan işlemin tebliğ tarihine göre veya ilgilinin bu işlem üzerine 2577 sayılı Kanun’un 11 nci maddesi uyarınca yapacağı başvuru üzerine idarenin açık veya zımni ret işlemine göre; asıl işlemde yolluğun ödenip ödenmeyeceği hususunda bir ibare konulmamış ya da ayrı bir işlem kurulmamış olması halinde ise, ilgililerin zaman aşımı süresi içerisinde 2577 sayılı Kanun’un 10 uncu maddesi kapsamında idareye yapacakları başvuru üzerine idarenin açık veya zımni bir ret işlemine göre hesaplanacaktır.

15) 6245 sayılı Harcırah Kanunu’nun 14 üncü maddesinde, bu Kanun kapsamındaki

kurumlara ait bir görev yapılması amacıyla geçici olarak yurt içinde veya dışında başka bir yere gönderilenlere geçici görev harcırahı olarak yol gideri ile yevmiye verileceği ve hamal (cins ve adedi beyannamede gösterilmek suretiyle) bagaj ve ikametgah veya görev yeri ile istasyon, iskele veya durak arasındaki nakil vasıtası giderlerinin de ayrıca ödeneceği; 42 nci maddesinde ise geçici görev yolluğunun ne şekilde ödeneceği düzenlenmiştir. Bu hükümlere göre, Kuruma ait bir görevin yapılması amacıyla geçici olarak yurtiçinde veya dışında başka bir yere gönderilen personele geçici görev yolluğu verilmesi gerekmektedir.

16) Somut olayımızda, Sosyal Güvenlik Kurumu Çorum İl Müdürlüğü bünyesinde Sosyal

Güvenlik Denetmeni olarak görev yapan başvuranın, Kurum Başkanlık Makamının 15/06/2020 tarihli ve sayılı Olur’u ile talebi olmamasına rağmen Sosyal

Güvenlik Kurumu Amasya İl Müdürlüğünde harcırahsız ve yevmiyesiz olarak 6 ay görevlendirildiği, görevlendirme yazısının 19/06/2020 tarihinde başvurana tebliğ edildiği ve başvuranın 23/06/2020 tarihinde buradaki görevine başvurduğu, diğer yandan başvuranın 19/06/2020 tarihli dilekçesiyle harcırahının ve yevmiyesinin ödenmesini talep ettiği, ancak bu talebinin ve Sosyal Güvenlik Kurumu Personel Daire Başkanlığının 26/06/2020 tarihli ve sayılı yazısıyla reddedildiği ve bu yazının başvuran 01/07/2020 tarihinde tebliğ edildiği görülmektedir.

17) Sosyal Güvenlik Kurumu Personeli Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin 19 uncu

maddesinin 2 nci bendinde yer alan “Personelin hizmetine ihtiyaç duyulması halinde altı ayı aşmamak ve süresi açıkça belirtilmek kaydıyla birimler arası görevlendirme yapılabilir.” hükmü ile ihtiyaç halinde personelin geçici görevlendirilmesi konusunda idareye takdir yetkisi tanındığı açıktır. Ancak, yukarıda bahsedildiği üzere, takdir yetkisi, kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek kullanılmalı, işlemin amacı ile ilgililerin hak ve menfaatleri arasında adil bir denge gözetilmelidir.

18) Buna göre, söz konusu madde uyarınca yapılan görevlendirmeler, madde metninde

geçtiği şekliyle “ihtiyaç duyulması halinde”, diğer bir ifadeyle ancak kamu adına yürütülmesi gereken bir görevin yerine getirilmesi amacıyla yapılabileceğinden, ortaya çıkan külfetin görevlendirilen kişilere yükletilmesi hukuka uygun olmayıp, bu külfetin kamuca karşılanması gerektiği yönünde yapılan kanuni düzenlemelere uygun olarak ilgilere geçici görev yolluğu ödenmesi gerekmektedir. Aksi halde, hem kanuna, hem de personelin ilave masraflara katlanmaları gerekeceğinden eşitliğe ve hakkaniyete aykırı hareket edilmesi durumu ortaya çıkacaktır.

19) Bu konuda, görevlendirme yazılarında “yolluksuz” veya “harcırahsız” ifadelerinin yer

alması, hukuken harcırah ödeme yükümlülüğünü ortadan kaldırmamaktadır. Danıştay kararlarında belirtildiği üzere, geçici görevlendirmelere ait makam onaylarında

“yolluksuz, harcırahsız” ibarelerine yer verilmiş olsa dahi 6245 sayılı Kanunun 42 inci maddesinde getirilen sınırlamalar dikkate alınarak geçici görev harcırahının ödenmesi gerekmekte olup, “yolluksuz, harcırahsız” ibareleri ancak dava açma sürelerinin hesabında dikkate alınmaktadır. (Bakınız. Danıştay 5. Dairesinin 13/02/2014 tarihli ve

E.2013/10293, K.2014/1031 sayılı; 19/04/1988 tarihli ve E.1986/508, K.1988/1332 sayılı; 12/11/1986 tarihli ve E.1986/797, K.1986/1172 sayılı; 13/11/1984 tarihli ve

E.1984/688, K.1984/3799 sayılı kararları)

20) Sayıştay Temyiz Kurulunca verilen 07/01/2014 tarihli ve 37145 dosya numaralı kararda

da; 657 sayılı Devlet Memurları kanunu ile 6425 sayılı Harcırah Kanunun ilgili maddeleri incelendiğinde, yolluksuz görevlendirme yapılır hükmü bulunmadığı, yolluksuz görevlendirmenin idare işlemlerinin yürütülmesi için kişinin maddi, manevi ve sosyal yaşantısı düşünülmeden idarenin menfaati doğrultusunda yine idare tarafından yapıldığı; Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın (mülga Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün)

09/08/2007 tarihli ve 15407 sayılı yazısında “geçici olarak görevlendirilenlere görevlendirmeye ait makam onaylarında yolluksuz ve harcırahsız ibarelerine yer verilse bile, 6245 sayılı Kanunun 42 nci maddesinde belirtilen sınırlamalar da dikkate alınarak geçici görev harcırahı ödenmesi gerektiği mütalaa edilmektedir” denildiği; 657 sayılı

Devlet Memurları Kanunu ile 6245 sayılı Harcırah Kanununun ilgili maddeleri incelendiğinde, memurların idarenin iş yükünün azaltılması, memurun bilgi ve tecrübesinden faydalanılarak idare hizmetlerinin aksatılmaması gibi nedenlerle idarenin menfaatleri gözetilip, memurun hak ve menfaatleri gözetilmeyerek yolluksuz görevlendirme yapılmasının mümkün olmadığı ifade edilmiştir.

21) Anayasa Mahkemesi ise 04/05/2005 tarihli ve E.2004/54, K.2005/24 sayılı kararıyla,

12/08/2003 tarihli ve 25197 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan ve 22/07/2003 tarihinden geçerli olmak üzere yürürlüğe giren 4969 sayılı Kanun’un birinci maddesinin (a) bendi ile 6245 sayılı Kanun’da kendi yazılı talepleri üzerine yer değiştirenlere harcırah ödenmeyeceği yönündeki düzenlemeyi, kendi isteğiyle yer değiştirenlerin taleplerinin yerine getirilmesi kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sınırlandırılmış olması sebebiyle mutlaka karşılanması zorunluluğu bulunmaması sebebiyle kamu hizmetinin yürütülmesinden kaynaklanan külfetin kamuca karşılanması icap ettiğinden, sosyal hukuk devleti olmanın ve eşitlik ilkesinin bir gereği olarak iptal etmiştir. Görüldüğü üzere, kendi istekleri ile yer değiştirenler hakkında dahi harcırahsız görevlendirme yapılması hukuka aykırı bir durumdur. Bu durumda, kendi isteği olmaksızın geçici olarak görevlendirilenlere harcırah ödenmesi gerektiği konusunda kuşku bulunmamaktadır.

22) Nitekim, idare tarafından işbu başvuru kapsamında Kurumumuza gönderilen mahkeme

kararları incelendiğinde, Sosyal Güvenlik Kurumunca tesis edilen harcırahsız yapılan görevlendirmeler aleyhine açılan davalarda, idare mahkemelerince, süresinde dava açılmaması nedeniyle mahkemece reddedilen bir dava dışında, işin esası ve meselenin hukuki boyutu açısından, harcırahın ödenmemesi yönündeki idari işlemlerin iptali yönünde kararlar verildiği; idarenin istinaf başvurularının ise reddedildiği görülmektedir.

23) Buna göre, harcırah konusunda idare aleyhine dava açan kişiler, usule ilişkin gecikmeler

dışında, açtıkları davayı mutlak surette kazanmakta, böylece idare hem faiziyle birlikte harcırah ödemesini yapmakta hem de davacının avukat masraflarını karşılamaktadır.

Hukuka açıkça aykırı olan ve bilinçli olarak tesis edilen söz konusu işlemler nedeniyle yapılan bu masrafların kamu zararı olduğu değerlendirilmektedir. Bu noktada, harcırahsız yapılan görevlendirmeler nedeniyle kaybedilen davalar için yapılan ödemelerin, dava açmayanlar veya süresinde dava açmadıkları için davayı kaybedenler için yapılmayan harcırah ödemelerinden az olması da, kaybedilen davalar için yapılan ödemelerin kamu zararı olmadığı anlamına gelmemektedir.

24) Ayrıca, hukuken haklı olmalarına rağmen idare ile sorun yaşamamak adına harcırahsız

görevlendirmelere itiraz etmeyen personel açısından, bu kişilerin kamuca karşılanması gerektiği konusunda herhangi bir şüphe olmayan ve görevlendirme işlemi nedeniyle sahip oldukları bir hak olan harcıraha ulaşamamaları söz konusu olmaktadır. Sonuç olarak, dava açan kişiler harcırah hakkına faiziyle birlikte ulaşırken; dava açmayan kişiler bu haklarına ulaşamamakta, üstüne kendileri ekstra masraflar yapmak zorunda kalmaktadır.

Bu durum, eşitlik ilkesine aykırılık teşkil etmekte olup, ilgililerin kendi istekleriyle bu haklarını kullanmamayı tercih ettiklerinden ve harcırah haklarını idareye bıraktıklarından bahsetmek mümkün değildir.

25) Bunun yanında, gerek dava açarak harcırah hakkına ulaşanların, gerekse idareyle sorun

yaşamamak için dava açmayarak harcırah alamayanlar ve ekstra masraflara katlanmak zorunda kalanların, harcırahsız yapılan görevlendirmeler nedeniyle moral ve motivasyonunu bozmakta olup; bu tür geçici görevlendirmelerin, ilgililerin verimliliğini olumsuz etkileyeceğinden, bu yönüyle kamu yararına aykırı olduğu da açıktır.

26) Kurumumuzca yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvuranın geçici

görevlendirmesi nedeniyle hak ettiği harcırahının ödenmemesi yönündeki işlemin hukuka aykırı olduğu açık olduğundan, geçici görevlendirildiği süre boyunca başvurana geçici görev harcırahı ödenmesi ve bundan böyle harcırahsız ve yevmiyesiz görevlendirme işlemi tesis etmemesi yönünde idareye tavsiyede bulunulması gerektiği sonuç ve kanaatine ulaşılmıştır.

B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme

27) 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu

Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında

Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde iyi yönetim ilkelerine yer verilmiş olup; Kurumumuzca talep edilen bilgi ve belgelerin idare tarafından süresi içinde gönderildiğinden “kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi” ilkesine uygun hareket ettiği; ancak, başvuranın talebini reddederken bu işlem karşısında hangi sürede hangi mercilere başvurabileceğinin göstermemiş olması sebebiyle “karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi” ilkesine, idarenin harcırahsız görevlendirmeler yapması ve başvuranın talebini reddetmesi açıkça hukuka aykırı olduğundan “kanunlara uygunluk” ve “haklı beklentiye uygunluk” ilkelerine uymadığı tespit edilmiş olup, idareden bundan böyle bu ilkelere de uyması beklenmektedir.

VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA

28) 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının

idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma sür esinden kalan süre işlemeye devam edecek olup Çorum İdare Mahkemesinde yargı yolu açıktır

VII. KARAR

Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosya kapsamına göre, Başvuranın geçici olarak görevlendirildiği süre boyunca hak ettiği geçici görev harcırahı ödenmesi ve bundan böyle harcırahsız ve yevmiyesiz görevlendirme işlemi tesis edilmemesi yönünde SOSYAL GÜVENLİK KURUMU BAŞKANLIĞINA

TAVSİYEDE BULUNULMASINA,

6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası

uyarınca, SOSYAL GÜVENLİK KURUMU BAŞKANLIĞI tarafından bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, Kararın Başvurana ve gereği için SOSYAL GÜVENLİK KURUMU

BAŞKANLIĞINA tebliğine, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.

e-imzalıdır

Şeref MALKOÇ

Kamu Başdenetçisi