TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 11565-11565 |sayi|18745356-101.07.04-E.18745356-101.07.04-E.
BAŞVURU NO : 2017/3254 2017/ 3254
KARAR TARİHİ : 02/10/2017 |tarih|
TAVSİYE KARARI
BAŞVURAN VEKİLİ / TEMSİLCİSİ :
BAŞVURUYA KONU İDARE : Maliye Bakanlığı
BAŞVURUNUN KONUSU : 4/C’li personel statüsündeki başvuru sahibinin sürekli görev yolluğu talebine ilişkindir .
BAŞVURU TARİHİ : 31/03/2017 31.3.2017
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1) Başvuru sahibi Kurumumuza göndermiş olduğu başvuru dilekçesinde özetle; Ankara Defterdarlığı
Personel Müdürlüğünde görev yapmakta iken 26/ 10/ 2016 tarihinde İzmir Defterdarlığına tayininin çıktığını, kendisi ile aynı statüde çalışan ve Afyonkarahisar/Sultandağı Mal Müdürlüğünden Ankara
Defterdarlığına tayini çıkan isimli şahsa bu tayini nedeniyle sürekli görev yolluğu ödenmiş iken kendisine sürekli görev yolluğu ödemesi yapılmadığını, bu konuda İdareye yapmış olduğu başvurunun da reddedildiğini belirterek mağduriyetinin giderilmesini talep etmektedir .
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2) Maliye Bakanlığı (Personel Genel Müdürlüğü)’nün 16/ 06/ 2017 tarihli ve sayılı yazısı ve
eklerinde özetle;
2.1) Başvuru sahibi in 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4/C maddesi kapsamında
geçici personel olarak İzmir Defterdarlığı Personel Müdürlüğünde 26/ 10/ 2016 tarihinden itibaren görev yapmakta olduğu, İzmir Defterdarlığı Personel Müdürlüğüne hitaben yazdığı 12/ 01/ 2017 tarihli dilekçesi ile Ankara Defterdarlığı Personel Genel Müdürlüğünden İzmir Defterdarlığı
Personel Müdürlüğüne 26/ 10/ 2016 tarihinde tayin olması nedeniyle Ankara Defterdarlığınca ödemesi yapılmayan sürekli görev yolluğunun tarafına ödenmesini talep ettiği,
1 / 102.2) Talebin incelenmesi neticesinde Bakanlıkları Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü ile
Devlet Personel Başkanlığının görüşleri ve 29/ 12/ 2014 tarihli ve 2014/ 7140 sayılı Bakanlar Kurulu
Kararı eki Esaslar hükümleri doğrultusunda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4/C maddesine göre Geçici Personel Hizmet Sözleşmesi ile görevlendirilen personelin 6245 sayılı Harcırah
Kanununa göre memur ve hizmetli tanımına girmediği, 4/C kapsamında yeni görevine başlayanlara ancak görev yeri değişmeksizin görevli oldukları memuriyet mahalli dışında görevlendirilmeleri halinde harcırah olarak geçici görev yolluğu ödenebileceğinin değerlendirildiğinin ve tarafına sürekli görev yolluğu ödemesinin mümkün bulunmadığının İzmir Defterdarlığı Personel Müdürlüğünün 13/ 02/ 2017 tarihli ve sayılı yazısı ile kendisine bildirildiği,
2.3) isimli şahsın halen 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4/C maddesi
kapsamında geçici personel olarak Konya Defterdarlığı Akşehir Malmüdürlüğünde görev yaptığı, Sultandağı Malmüdürlüğünden Afyonkarahisar Defterdarlığı Personel Müdürlüğüne gönderilen 31/ 05/ 2017 tarihli ve sayılı yazıda; Malmüdürlüğü eski personeli ’a sürekli görev yolluğu ödemesinin sehven yapıldığı, Akşehir Malmüdürlüğüne gönderilen 30/ 05/ 2017 tarih ve sayılı yazı ile ödenen tutarın kişi borcuna alınarak işlem yapılmasının istenildiği,
2.4) Başvuru sahibi ile İdareleri arasında konuyla ilgili yargı organlarında görülmekte olan veya
yargı organlarınca karara bağlanmış uyuşmazlık bulunmadığı,
2.5) Aynı konu ile ilgili başvuru sahibi dışında 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu kapsamında
geçici personel olarak görev yapanlar ile İdareleri arasında yargıya intikal eden uyuşmazlıklara ilişkin farklı mahkemelerce verilen karar örneklerinin yazı ekinde yer aldığı,
2.6) 6245 sayılı Harcırah Kanununun 3 üncü ve 10 uncu maddesi hükümleri göz önünde
bulundurulduğunda; sürekli görev yolluğunun bir göreve naklen atanan memur ve hizmetlilere eski memuriyet mahallinden yeni görev mahallerine kadar olan giderlerine karşılık olarak verildiği, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “İstihdam Şekilleri” başlıklı 4 üncü maddesinin (C) bendinde geçici personelin “Bir yıldan az süreli veya mevsimlik hizmet olduğuna Devlet Personel
Başkanlığının ve Maliye Bakanlığının görüşlerine dayanılarak Bakanlar Kurulunca karar verilen görevlerde ve belirtilen ücret ve adet sınırları içinde sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan kimselerdir .” şeklinde tanımlanmış olup, söz konusu personele yapılacak ödemelerin anılan maddeye dayanılarak çıkarılan Bakanlar Kurulu Kararlarında yer aldığı, bu çerçevede 31/ 12/ 2014 tarihli ve
29222 ( 4. Mükerrer) sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 29/ 12/ 2014 tarihli ve 2014/ 7140 sayılı
Bakanlar Kurulu Kararı eki Esasların “Ücretler” başlıklı 7 nci maddesinin ikinci fıkrasında yer alan
“Geçici personelden, bu Esaslarda belirtilen görevleri yapmak üzere, görevli oldukları memuriyet mahalli dışında görev yapacaklara 10/ 02/ 1954 tarihli ve 6245 sayılı Harcırah Kanunu hükümlerine göre harcırah ödenir .” hükmünün yer aldığı, söz konusu hükmün 657 sayılı Kanunun 4/C maddesi kapsamında görev yapmakta olanların memuriyet mahalli dışına geçici görevlendirilmeleri halinde kendilerine geçici görev yolluklarının ödenmesine yönelik olduğunun değerlendirildiği,
2.7) Bakanlar Kurulu Kararı eki Esasların “Görev Yeri” başlıklı 4 üncü maddesinin 4 üncü fıkrasında
yer alan; “Geçici personel, talebi üzerine istihdam edildiği ilin dışında başka bir ilde, kurumun hizmet ihtiyaçları doğrultusunda ve yeni hizmet sözleşmesi yapılması kaydıyla istihdam edilebilir .” hükmü göz önünde bulundurulduğunda, 29/ 12/ 2014 tarihli ve 2014/ 7140 sayılı Bakanlar Kurulu
Kararı eki Esaslar uyarınca bir yıldan az süreli istihdam edilerek, Geçici Personel Hizmet Sözleşmesi
2 / 10ile bazı kurumların muhtelif birimlerindeki geçici mahiyetteki işleri yürütmek üzere görevlendirilen
personele, gerek Harcırah Kanununa göre memur ve hizmetli tanımına girmediklerinden, gerekse görev yeri değişiklikleri naklen atama kapsamında bulunmadığından, sürekli görev yolluğu ödemesinin mümkün bulunmadığının mütalaaa edildiği, Hususları belirtilmiştir .
III. İLGİLİ MEVZUAT
3) 18/ 10/ 1982 tarihli ve 2709 sayılı T.C. Anayasasının “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu
denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında;
“Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir . Türkiye Büyük Millet Meclisi
Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler .”,
4) 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun görevi” başlıklı 5 inci
maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir…”,
5) 14/ 07/ 1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun :
5.1) “Amaç” başlıklı 2 nci maddesinde, “Bu Kanun, Devlet memurlarının hizmet şartlarını,
niteliklerini, atanma ve yetiştirilmelerini, ilerleme ve yükselmelerini, ödev, hak, yüküm ve sorumluluklarını, aylıklarını ve ödeneklerini ve diğer özlük işlerini düzenler .”;
5.2) “İstihdam şekilleri” başlıklı 4 üncü maddesinde; “(Değişik :30 / 5/ 1974 – KHK- 12;
Değiştirilerek kabul : 15/ 5/ 1975 – 1897/ 1 md .) Kamu hizmetleri; memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle gördürülür… .
A) Memur :
Mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın, Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler, bu Kanunun uygulanmasında memur sayılır .
Yukarıdaki tanımlananlar dışındaki kurumlarda genel politika tespiti, araştırma, planlama, programlama, yönetim ve denetim gibi işlerde görevli ve yetkili olanlar da memur sayılır .
B) Sözleşmeli personel :
Kalkınma planı, yıllık program ve iş programlarında yer alan önemli projelerin hazırlanması, gerçekleştirilmesi, işletilmesi ve işlerliği için şart olan, zaruri ve istisnai hallere münhasır olmak üzere özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren geçici işlerde, Bakanlar Kurulunca belirlenen esas ve usuller çerçevesinde kurumun teklifi ve Devlet Personel Başkanlığının görüşü üzerine Maliye Bakanlığınca vizelenen pozisyonlarda, mali yılla sınırlı olarak sözleşme ile çalıştırılmasına karar verilen ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlileridir…
3 / 10C) Geçici personel :
Bir yıldan az süreli veya mevsimlik hizmet olduğuna Devlet Personel Başkanlığı ve Maliye
Bakanlığının görüşlerine dayanılarak Bakanlar Kurulunca karar verilen görevlerde ve belirtilen ücret ve adet sınırları içinde sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan kimselerdir .
(Ek paragraf : 10/ 9/ 2014- 6552/ 66 md .) Özelleştirme uygulamaları sebebiyle iş akitleri kamu veya özel sektör işverenince feshedilen ve 24/ 11/ 1994 tarihli ve 4046 sayılı Kanun kapsamında diğer kamu kurum ve kuruluşlarına nakil hakkı bulunmayan personel de bu fıkra kapsamında yaşlılık veya malullük aylığı almaya hak kazanıncaya kadar istihdam edilebilir . Bu kapsamda istihdam edileceklerin sayısı, öğrenim durumlarına göre çalışma şartları ve bunlara ödenecek ücretler ile diğer hususlar Devlet Personel Başkanlığı ve Maliye Bakanlığının görüşleri üzerine Bakanlar Kurulunca belirlenir .
D) İşçiler :
(Değişik birinci cümle : 4/ 4/ 2007- 5620/ 4 md .) (A), (B) ve (C) fıkralarında belirtilenler dışında kalan ve ilgili mevzuatı gereğince tahsis edilen sürekli işçi kadrolarında belirsiz süreli iş sözleşmeleriyle çalıştırılan sürekli işçiler ile mevsimlik veya kampanya işlerinde ya da orman yangınıyla mücadele hizmetlerinde ilgili mevzuatına göre geçici iş pozisyonlarında altı aydan az olmak üzere belirli süreli iş sözleşmeleriyle çalıştırılan geçici işçilerdir . Bunlar hakkında bu Kanun hükümleri uygulanmaz .”
5.3) “Dört istihdam şekli dışında personel çalıştırılamıyacağı” başlıklı 5 inci maddesinde;
“(Değişik : 23/ 12/ 1972 – KHK – 2/ 1 md .) Bu Kanuna tabi kurumlar, dördüncü maddede yazılı dört istihdam şekli dışında personel çalıştıramazlar .”
5.4) “Kapsam”; başlıklı 146 ncı maddesinin birinci fıkrasında; “(Değişik : 30/ 5/ 1974 – KHK 12;
değiştirilerek kabul : 15/ 5/ 1975 – 1897/ 1 md .) Bu Kanunun birinci maddesinin birinci fıkrası kapsamına giren memurlar aylık, ücret, ödenek, hizmetle ilgili her çeşit ödeme ve bunların şekil ve şartları bakımından bu Kanundaki hükümlere, aynı maddenin ikinci fıkrası kapsamına giren memurlar özel kanunlardaki hükümlere tabidir .”
5.5) “Yolluk giderleri ve gündelikleri” başlıklı 177 nci maddesinde; “Bu Kanun hükümlerine tabi
Devlet memurlarından bir görevin ifası için sürekli veya geçici olarak görev yerinden ayrılanların yol giderleri ve gündelikleri, yolluklar hakkındaki özel kanun hükümlerine göre ödenir .”
6) 10/ 02/ 1954 tarihli ve 6245 sayılı Harcırah Kanununun :
6.1)“Tarifler : ” başlıklı 3. maddesinin birinci fıkrası (a) bendinde; “(Değişik : 11/ 12/ 1981- 2562/ 1 md .) Bu Kanunda geçen; a . Harcırah : Bu Kanuna göre ödenmesi gereken yol masrafı, gündelik, aile masrafı ve yer değiştirme masrafından birini, birkaçını veya tamamını… ifade eder .”
6.2) “Harcırah verilecek kimseler” başlıklı 4 üncü maddesinin birinci fıkrasında; “(Değişik :
11/ 12/ 1981- 2562/ 2 md .) Bu Kanunda belirtilen hallerde :
1. Bu Kanun kapsamına giren kurumlarda çalışan memur ve hizmetliler ile aile fertlerine ve aynı kurumlarda fahri olarak çalışanlara… harcırah verilir .”
4 / 106.3) “Harcırahın unsurları” başlıklı 5 inci maddesinde; “Harcırah : yol masrafı, yevmiye, aile
masrafı ve yer değiştirme masrafını ifade eder . İlgili, bu kanun hükümlerine göre bunlardan birine, birkaçına veya tamamına müstehak olabilir .”
6.4) “Daimi vazife harcırahının mebdei” başlıklı 9 uncu maddesinde; “Daimi vazife harcırahı :
a) (Mülga : 31/ 7/ 2003- 4969/ 1 md .)
b) Naklen veya tahvilen başka bir mahalle gönderilenlere, bu tayinleri sırasında mezunen başka bir mahalde bulunsalar dahi, eski memuriyetleri mahallinden; c) Muvakkat vazife ile veya vekaleten bir yerde bulundukları esnada asli vazife mahalli değişenlere eski memuriyetleri mahallinden;
İtibaren verilir .”,
6.5) Seyahat ve Vazifenin Mahiyetine Göre Verilecek Harcırah başlıklı II. Kısmın “Yol masrafı,
yevmiye, aile masrafı ve yer değiştirme masrafının birlikte verilmesini icabettiren haller” başlıklı 10 uncu maddesinin birinci fıkrasının 1 numaralı bendinde; “Yol masrafı, yevmiye, aile masrafı ve yer dağiştirme masrafı aşağıdaki hallerde verilir : 1. (Değişik : 1/ 7/ 2006- 5538/ 2 md .) Yurt içinde veya yurt dışında görev yapmakta iken yurt içinde veya yurt dışındaki sürekli bir göreve naklen atanan ya da yabancı ülkelerdeki memuriyet merkezi değiştirilen memur ve hizmetlilere yeni görev yerlerine kadar…,”
6.6) “Harcırahın sureti tediyesi” başlıklı 57 nci maddesinin birinci fıkrasında, “Harcırah
hizmetin taallük ettiği kurum bütçesinden ödenir…”,
7) 29/ 12/ 2014 tarihli ve 2014/ 7140 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki “Özelleştirme
Uygulamaları Sonucunda İş Sözleşmeleri Sona Eren İşçilerin Kamu Kurum ve Kuruluşlarında
Geçici Personel Statüsünde İstihdam Edilmelerine İlişkin Esaslar”ın :
7.1) “Görev Yeri” başlıklı 4 üncü maddesinin dördüncü fıkrasında; “Geçici personel, talebi
üzerine istihdam edildiği ilin dışında başka bir ilde, kurumun hizmet ihtiyaçları doğrultusunda ve yeni hizmet sözleşmesi yapılması kaydıyla istihdam edilebilir .”
7.2) “Ücretler” başlıklı 7 nci maddesinin ikinci fıkrasında; “Geçici personelden, bu Esaslarda
belirtilen görevleri yapmak üzere, görevli oldukları memuriyet mahalli dışında görev yapacaklara 10/ 2/ 1954 tarihli ve 6245 sayılı Harcırah Kanunu hükümlerine göre harcırah ödenir .”
Düzenlemeleri yer almaktadır .
IV. KAMU DENETÇİSİ MUSTAFA ÖZYAR’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
8) Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; geçici personel olarak
görev yapan başvuru sahibinin yürüttüğü hizmetin de kamu görevi olduğu, başvuru sahibine de diğer kamu görevlilerinde olduğu gibi nakil hakkının tanındığı ve yapılan işlemle görev yeri değiştiğinden dolayı 657 sayılı Kanun hükmü ile 6245 sayılı Harcırah Kanunu hükümlerine göre katlanmak zorunda kaldığı zorunlu giderlere karşılık olarak sürekli görev yolluğu ödenmesi gerektiği yönündeki “Tavsiye Karar Önerisi”, Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur .
5 / 10V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme
9) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4/C maddesi kapsamında geçici personel olarak Ankara
Defterdarlığı Personel Müdürlüğünde görev yapmakta olan başvuru sahibi, 26/ 10/ 2016 tarihinde
İzmir Defterdarlığına tayininin çıkması nedeniyle İdareden sürekli görev yolluğu talebinde bulunduğunu ancak bu talebinin reddedildiğini belirterek, mağduriyetinin giderilmesi talebiyle
Kurumumuza başvurmuştur .
10) Temel ve asli fonksiyonları kamu hizmetini yürütmek olan kamu görevlileri, kamu hizmetinin iyi
işlemesi için, ya kendi isteklerine dayalı olarak, ya da re’sen kanunlarda yer alan kurallar çerçevesinde, yetkili idari makamlarca bulundukları yerden başka bir yere atanabilmekte, bu atamaya bağlı olarak da yeni görev yerlerinde göreve başlayabilmek için bazı giderler yapmak zorunda kalmaktadırlar . Yolluk ödemesi, kamu hizmetinin gerektirdiği durumlarda bu hizmet için görevlendirilen kişilerin katlanacakları giderleri karşılamak üzere yapılan parasal ödemeyi içeren bir idari işlem olup, atama işlemi sonucunda görev yeri değişen kamu görevlisinin karşı karşıya kaldığı külfetin kamu hizmetinin yürütülmesinden kaynaklanması nedeniyle, kanun koyucu tarafından bu külfetin kamuca karşılanması amacıyla yasal düzenlemeler yapılmıştır .
11) Bu bağlamda, memur statüsünde çalışmakta iken başka yere naklen atanan personele sürekli
görev yolluğu ödenmesi açısından herhangi bir anlaşmazlık bulunmamakla birlikte, sözleşmeli ve geçici personelin naklen atanması durumunda sözleşmeli veya geçici personele sürekli görev yolluğu ödenip ödenmeyeceği hususunda tam bir açıklık ve netlik bulunmamaktadır .
12) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4. maddesinde kamu hizmetlerinin memurlar,
sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle gördürüleceği belirtildikten sonra, aynı Kanunun 4/A maddesinde memur; mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın Devlet ve diğer kamu tüzel kişilerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler, 4/B maddesinde sözleşmeli personel; kalkınma planı, yıllık program ve iş programlarında yer alan önemli projelerin hazırlanması, gerçekleştirilmesi, işletilmesi, ve işlerliği için şart olan zaruri ve istisnai hallere münhasır olmak üzere özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren geçici işlerde kurumun teklifi üzerine Devlet Personel Başkanlığı ve Maliye
Bakanlığının görüşleri alınarak Bakanlar Kurulunca geçici olarak sözleşme ile çalıştırılmasına karar verilen ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlileri, 4/C maddesinde geçici personel; bir yıldan az süreli veya mevsimlik hizmet olduğuna Devlet Personel Başkanlığının görüşlerine dayanılarak
Bakanlar Kurulunca karar verilen görevlerde ve belirtilen adet ve ücret sınırları içinde sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan kimseler, 4/D maddesinde ise işçiler; (A), (B) ve (C) fıkralarında belirtilenler dışında kalan ve ilgili mevzuatı gereğince tahsis edilen sürekli işçi kadrolarında belirsiz süreli iş sözleşmeleriyle çalıştırılan sürekli işçiler ile mevsimlik veya kampanya işlerinde ya da orman yangınıyla mücadele hizmetlerinde ilgili mevzuatına göre geçici iş pozisyonlarında altı aydan az olmak üzere belirli süreli iş sözleşmeleriyle çalıştırılan geçici işçiler şeklinde tanımlanmıştır .
13) Bu noktada öncelikle 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4/C maddesinde düzenlenen
geçici personel statüsünün hukuki çerçevesinin çizilmesi gerekmektedir . Geçici personel statüsünün içini dolduran, geçici personelin hak ve yükümlülüklerini belirleyen özel bir kanun bulunmadığı
6 / 10gibi, geçici personel statüsüne ilişkin olarak yukarıda belirtilen kanun maddesindeki tanım dışında
bu statüye ilişkin başka bir bir hüküm de bulunmadığından, anılan maddedeki atıf nedeniyle statü tamamen Bakanlar Kurulu kararlarıyla ve diğer düzenleyici işlemlerle şekillenmektedir . Devlet
Personel Başkanlığının ve Maliye Bakanlığının görüşlerine dayanılarak hangi işlerin bir yıldan az süreli ve mevsimlik olduğunu, bu personelin sayısını, ödenecek ücreti ve sözleşme şartlarını belirleme yetkisi yukarıda da belirtildiği üzere Bakanlar Kuruluna bırakılmıştır .
14) Buna göre geçici personel statüsü belli bir vasıf gerektirmeyen, daha çok bedensel çalışmalara
ağırlık veren, başlangıç ve bitişi belli olan süreli işlerde çalışmayı öngörmektedir . Bu personel, İdareyle yaptığı sözleşme uyarınca İdare için belirli bir iş yapan kişi konumundadır ve yaptığı iş geçici ve mevsimlik olup asli ve sürekli görevlerden sayılmaz . Bu nedenle geçici personel
Anayasanın 128 inci maddesi kapsamında belirtilen memur ve diğer kamu görevlileri kapsamı dışında kalan, sözleşmeyle çalıştırılan, işçi de olmayan, kendine özgü istisnai bir istihdam türüdür .
Statüsü, çalıştırılma amacı ve süresi, hak ve yükümlülükleri Devlet memurlarından farklılık arzeden geçici personelin istihdam koşullarını düzenleme yetkisi ise Bakanlar Kuruluna bırakılmıştır .
15) Görüldüğü üzere 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4/C maddesiyle geçici personelin
memurlardan farklı olarak bir yıldan az süreli sözleşmeyle istihdam edilen kamu hizmeti görevlisi olarak kabul edildiği, memuriyet statüsünden farklı bir statü olarak oluşturulduğu, istihdam koşulları yönünden idareye tanınan takdir yetkisi ölçüsünde, aynı hukuksal durumda olmadıkları memurlardan farklı düzenlemeler yapılmasının mümkün hale getirildiği, bu yetkinin ise sadece Bakanlar Kuruluna ait olduğu açıktır .
16) Geçici personel statüsüyle ilgili yetersiz kanuni düzenleme sonucu olarak 657 sayılı Devlet
Memurları Kanununun 4/A ve 4/B maddesinde düzenlenen memur ve sözleşmeli personel statülerine ilişkin mevzuat hükümlerinin 4/C statüsündeki geçici personele uygulanabilirliği konusunda anılan
Kanunun 1 inci maddesi karşımıza çıkmakta, anılan madde uyarınca da Kanunun temelde 4/A maddesi kapsamındaki Devlet memurları için uygulanması, 4/B maddesi kapsamında istihdam edilen sözleşmeli personel ve 4/C maddesi kapsamında istihdam edilen geçici personel yönünden ise, bu personele yönelik somut hükümlerin uygulanması, dolayısıyla memurlara ilişkin hükümlerin bu personele doğrudan uygulanmaması esasının kabul edildiği anlaşılmaktadır .
17) Bu itibarla, geçici personel statüsü ile ilgili olarak hukuki boşluk bulunan hallerde başta
Anayasa, insan hakları ve çalışan haklarına dair evrensel hukuk normları, 657 sayılı Kanunun 4/A ve 4/B maddesi kapsamında istihdam edilen memur ve sözleşmeli personel statüsüne ilişkin hükümler ile iş hukuku hükümleri göz önüne alınarak, idare hukuku ve geçici personel statüsünün temel niteliklerine uygun düşecek şekilde yapılacak değerlendirme neticesinde kıyasen uygulama suretiyle bu boşlukların doldurulması gerektiği değerlendirilmektedir . Böylece, kamu hizmetlerinin yerine getirilmesine katkı sağlayan geçici personelin fiilen yürüttüğü görev göz önünde bulundurulmak suretiyle, statünün teorik kurallarından yani görünüşteki yasal durumdan ziyade, statünün esnetilmiş ve değişikliğe uğratılmış halinin yani gerçek hukuki durumun esas alınmasının iyiniyet kuralına, hukuka ve hakkaniyete uygun olacağı değerlendirilmiştir .
18) Danıştay 12. Dairesinin 20/ 01/ 2016 tarih ve 2015/ 3845 E. 2016/ 56 K . sayılı kararında;
“… memurlar ile aynı işi yapsalar da 657 sayılı Kanun gereğince statüsü, çalıştırılma amacı, süresi, hakları ve yükümlülükleri Devlet memurlarından farklılık arzeden geçici personelin istihdam
7 / 10koşullarıyla ilgili olarak, yine 657 sayılı Kanunun verdiği yetkiye dayanılarak her yıl yayınlanan
Bakanlar Kurulu kararlarında, 657 sayılı Kanunun memurlar için öngördüğü koşullardan farklı düzenlemelere gidilmiştir . Dolayısıyla 657 sayılı Kanunun 4/C maddesiyle ilgili uyuşmazlıkların yargı mercilerince çözümünde 657 sayılı Kanunun memurlarla ilgili hükümlerinin doğrudan uygulanma olanağı bulunmamakla birlikte bu hükümlerin referans norm olarak göz önünde bulundurulmasına da hukuken bir engel bulunmamaktadır .
Bir başka ifadeyle 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda yer alan düzenlemelerin anılan
Kanunun 4/D maddesindeki düzenleme gereğince 4/D maddesi kapsamında çalışan işçiler için uygulanması mümkün olmamakla birlikte Kanunun 4/B maddesi kapsamında görev yapan sözleşmeli personel ile 4/C maddesi kapsamında görev yapan geçici personel hakkında referans norm olarak uygulanabileceği açıktır .
Nitekim Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 17/ 06/ 2013 tarihli YD İtiraz No:2013 / 357 sayılı kararında; 657 sayılı Kanun hükümlerinin anılan Kanunun 4/B maddesi kapsamında istihdam edilen sözleşmeli personel için doğrudan uygulanmasının söz konusu olmayacağı, ancak referans norm olarak dikkate alınabileceği hükme bağlanmıştır .” açıklamaları yer almaktadır .
19) Danıştay 2. Dairesinin 28/ 02/ 2011 tarihli, E:2010 / 5994 sayılı kararında da; “günün gelişen
koşullarına uygun olarak getirilen hükümler uyarınca nakil olanağından yararlanan sözleşmeli personelin görev yeri değişikliği durumunda, kamu hizmetinin yürütülmesinden kaynaklanan külfetin kamuca karşılanması gerektiği gerekçesiyle, Esaslarda yer alan sözleşmeli personele geçici görev yolluğu dışında harcırah ödenmeyeceği yolundaki düzenlemenin öncelikle yürütmesi durdurulmuş, ardından ise aynı Dairenin 26/ 12/ 2013 tarihli, E :2009 / 140, K:2013 / 12270 sayılı kararıyla söz konusu hükmün iptaline karar verilmiştir . Konuyla ilgili olarak açılan davalar sonucunda da, gerek idare mahkemeleri tarafından, gerekse Danıştayın diğer kararlarında ( Danıştay 5. Dairesinin 07/ 11/ 2012 tarihli, E :2012 / 6799, K:2012 / 6892 sayılı kararı), sözleşmeli personele de görev yerinin değişmesi halinde sürekli görev yolluğu ödenmesine hükmedildiği görülmektedir .” denilmektedir .
20) Başvuru konusu ile benzer bir konuya ilişkin olarak; 657 sayılı Kanunun 4/C maddesi
kapsamında Kocasinan Kadastro Müdürlüğünde görev yapan davacının Kozaklı Tapu Sicil
Müdürlüğüne atanmasına ilişkin 20/ 05/ 2009 günlü işlemden dolayı yolluk ödenmesi istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin 28/ 07/ 2009 günlü 24043 sayılı işlemin söz konusu naklen atamadan dolayı 6245 sayılı Harcırah Kanunu uyarınca davacıya sürekli görev yolluğu ödenmesi gerektiği gerekçesiyle iptali ve yolluğun yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesine hükmedilmesi yolunda Kayseri 1. İdare Mahkemesince verilen 22/ 10/ 2009 günlü E :2009 / 826, K:2009 / 835 sayılı kararın temyizen incelenerek bozulması talebi karşısında Danıştay 5. Dairesince 31/ 05/ 2010 tarih ve E:2010 / 95 K :2010 / 3769 sayılı kararla, hukuk ve usule uygun olduğu belirtilen yerel mahkeme kararının onanmasına karar verildiği görülmektedir . (Benzer yönde Trabzon İdare Mahkemesinin 13/ 10/ 2014 tarih ve 2014/ 548 E. 2014/ 1325 K .,Yozgat İdare Mahkemesinin 29/ 03/ 2016 tarih ve 2015/ 941E.
2016/ 346 K .,Erzurum Bölge İdare Mahkemesi 2. İdare Dava Dairesinin 05/ 10/ 2016 tarih ve 2016/ 73 E. 2016/ 109
K ., İzmir 1. İdare Mahkemesinin 01/ 12/ 2016 tarih ve 2016/ 387 E. 2016/ 1618 K . sayılı kararları)
21) 657 sayılı Kanunda kamu hizmetlerini yürütecek kişiler içinde geçici personele de yer
verildiği, yapılan süreli sözleşmelerle çalıştırılan geçici personelin, sözleşme süresi içinde yerine
8 / 10getirdiği görevin de kamu hizmeti olduğu ve geçici personelin de geniş anlamda kamu
görevlisi statüsünde bulunduğu, başvuru sahibinin 6245 sayılı Kanun hükümleri bakımından memur gibi çalıştırıldığı, dolayısıyla kamu hizmetinin yerine getirilmesine katkı sağladığı hususları dikkate alındığında, başvuru sahibinin 6245 sayılı Harcırah Kanunu hükümleri bakımından naklen atanan personel konumunda olduğunun kabulü ile kendisine sürekli görev yolluğu ödenmesi gerektiği değerlendirilmiştir .
22) Yukarıdan beri anlatılan hususlar, başvuru sahibinin iddiaları, idarenin konu ile ilgili
açıklamaları, ilgili mevzuat, yargı kararları ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; geçici personel olarak görev yapan başvuru sahibinin yürüttüğü hizmetin de kamu görevi olduğu, başvuru sahibine de diğer kamu görevlilerinde olduğu gibi nakil hakkının tanındığı ve yapılan işlemle görev yeri değiştiğinden dolayı 657 sayılı Kanun hükmü ile 6245 sayılı
Harcırah Kanunu hükümlerine göre katlanmak zorunda kaldığı zorunlu giderlere karşılık olarak sürekli görev yolluğu ödenmesi gerektiği sonuç ve kanaatine varılmıştır .
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
23) İyi yönetim ilkelerine 28/ 03/ 2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan
Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; İdarenin, şikâyetçiye verdiği cevapta hangi sürede hangi mercilere başvurabileceğini göstermediği bu nedenle
“karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi” ilkesine uymadığı anlaşılmış olup, idareden bundan böyle bu ilkeye de uyması beklenmektedir .
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
24) 14/ 06/ 2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 21 inci maddesinin
ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup İzmir İdare Mahkemelerinde yargı yolu açıktır .
VII. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçeler ve dosya kapsamına göre BAŞVURUNUN KABULÜ İLE, Başvuru sahibine sürekli görev yolluğu ödenmesi konusunda MALİYE BAKANLIĞINA
TAVSİYEDE BULUNULMASINA,
6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca;
MALİYE BAKANLIĞI tarafından bu karar üzerine tesis edilecek işlem ya da tavsiye edilen çözümün uygulanabilir görülmediği takdirde gerekçesinin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, Tavsiye Kararının BAŞVURANA ve MALİYE BAKANLIĞINA tebliğine, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi .
9 / 10Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi