TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 12876-12876 |sayi|18745356-101.07.04-E.18745356-101.07.04-E.
BAŞVURU NO : 2018/3890 2018/ 3890
KARAR TARİHİ : 18/07/2018 |tarih|
TAVSİYE KARARI
BAŞVURAN VEKİLİ / TEMSİLCİSİ :
BAŞVURUYA KONU İDARE : Ankara Vergi Dairesi Başkanlığı
BAŞVURUNUN KONUSU : Geçmişe dönük aile yardımı ödeneği ödenmesi talebi hk.
BAŞVURU TARİHİ : 29/03/2018 29.3.2018
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Başvuran, Gelir İdaresi Başkanlığı olarak görev yaptığını, 13.12.2016 tarihi nde üçüncü çocuğunu dünyaya getirdiğini, yasal izninin bitiş tarihinde doğuma ilişkin belgelerini 15.03.2017 tarihinde bağlı olduğu birimin Ankara Vergi Daire si
Başkanlığı İnsan Kaynakları Müdürlüğüne gönderdiğini, 2017 yılı Aralık ayında maaş bordrosunu incelediğinde çocuk yardımı parasının üç çocuk üzerinden yapılması gerekirken iki çocuk üzerinden yapıldığını fark ettiğini, 1.1. 2017 Aralık ayında a ile bildirim formunu doldurup gönderdikten sonra maaş bordrosunda çocuk yardımı ödemesinin üç çocuk üzerinden yapıldığını ancak eksik yatan ödemelerinin yapılmadığını, eksik yatan ödemeleri için ilgili birime başvurduğunu ve ret cevabı aldığını ifade ederek eksik yatan çocuk yardımı ödemesinin yapılmasını talep etmektedir .
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Başvuruya konu iddialar hakkındaki bilgi ve belge talep yazımıza istinaden Gelir İdaresi
Başkanlığı Ankara Vergi Dairesi Başkanlığı İnsan Kaynakları Grup Müdürlüğü tarafından gönderilen 22/ 06/ 2018 tarih ve sayılı cevabi yazıda özetle;
1 / 72.1. Başvuranın Başkanlıkta 4.dereceli kadrosunda 12/ 06/ 2018 tarihi itibariyle, 10 yıl
2 ay 8 gün hizmeti bulunduğu,
2.2. 13/ 12/ 2016 tarihinde doğum yapan başvuranın doğum raporunun 20/ 03/ 2017 tarihinde
Başkanlığa gönderdiği, ancak anılan tarih itibariyle aile yardımından yararlanabilmesi için Aile
Yardımı Bildirimi ve Aile Durumu Bildirimi vermediği, söz konusu bildirimleri 22/ 11/ 2017 tarihinde düzenlediği, 2.3. Devlet Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin Sosyal Yardımlar başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasında;
” Aile yardımı, aylıklarla birlikte ödenen bu yardım Memurun ilk işe girişinde alınacak, Aile Yardımı
Bildirimine dayanarak ödenir . Bu bildirim Memurun aile yardımından yararlanan eş veya çocuk durumunda meydana gelen değişikler ile yer değiştirme suretiyle atama halinde yenilenir ” denildiği, 2.4. Başvuranın, 22/ 11/ 2017 tarihinde Aile Yardımı Bildirimi ve Aile Durumu Bildirimi düzenlemesi nedeniyle, Aralık 2017 döneminden itibaren de kendisine 3 çocuk üzerinden aile yardımı yapıldığı maaş bordrosunun tetkikinden anlaşıldığı, 2.5. Ayrıca, Nolu toplu sözleşmenin 39. maddesinde; “Aile yardımından yararlanabilecek eş ve çocuk durumunda meydana gelen değişikleri daha sonraki tarihlerde bildiren personele, ilgili mevzuat uyarınca, aile yardımı ödeneği verilmesi koşullarının mevcut olması ve 15/ 01/ 2018 tarihinden öncesine taşmaması kaydıyla, anılan bildirime dayanarak, aile yardımı ödeneğinden yararlanabileceği tarihten önceki üç aya kadar olan dönem içinde aile yardımı ödenekleri verilebilir .
” denildiği, 2.6. Başvuran ile Başkanlık arasında söz konusu olayla ilgili yargı organlarında görülmekte olan veya karara bağlanmış uyuşmazlık bulunmadığı, 2.7. İlgilinin talebinde belirttiği Aralık 2016 – Kasım 2017 dönemleri arası, geriye dönük olarak çocuk yardımından yararlanmasının yasal mevzuat yönünden mümkün bulunmadığı ifade edilmiştir .
III. İLGİLİ MEVZUAT
3. 18/ 10/ 1982 tarihli ve 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın, “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir . Türkiye Büyük
Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler .”, 4. “Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler” başlıklı 128’inci maddesinin ikinci fıkrasında;
“Memurların ve diğer kamu görevlilerinin niteliklerinin, atanmalarının, görev ve yetkilerinin, haklarının ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödeneklerinin ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenir .”, 5. 14/ 6/ 2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun Görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir .”,
2 / 76. 14/ 07/ 1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun,
6.1. “Amaç” başlıklı 2 nci maddesinde, “Bu Kanun, Devlet memurlarının hizmet şartlarını, niteliklerini, atanma ve yetiştirilmelerini, ilerleme ve yükselmelerini, ödev, hak, yüküm ve sorumluluklarını, aylıklarını ve ödeneklerini ve diğer özlük işlerini düzenler .”, 6.2. “Aile Yardım Ödeneği” başlıklı 202 nci maddesinde, “Evli bulunan Devlet memurlarına aile yardımı ödeneği verilir . Bu yardım, memurun her ne şekilde olursa olsun menfaat karşılığı çalışmayan veya herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşundan aylık almayan eşi için 1500, çocuklarından herbiri için de 250 gösterge rakamının ( 72 nci ay dahil olmak üzere 0- 6 yaş grubunda yer alan çocuklar için bir kat artırımlı)aylık katsayısı ile çarpılması sonucu elde edilecek miktar üzerinden ödenir . Eşlerden birine iş akdi veya toplu sözleşme gereği çocukları için yapılan aile yardımı ödeneği daha düşük ise, yalnız aradaki fark ödenir …”, 6.3. “Aile Yardımı Ödeneğinin Ödeme Usulü” başlıklı 203 üncü maddesinde, “Aile yardımı ödeneği Devlet memurlarına her ay aylıklarıyla birlikte ödenir …”, 6.4. “Aile yardımı ödeneğine hak kazanma” başlıklı 204 üncü maddesinde, “Memur, eş için ödenen aile yardımı ödeneğine evlendiği; çocuk için ödenen yardıma da çocuğunun doğduğu tarihi takip eden ay başından itibaren hak kazanır .”, 7. 31/ 12/ 2005 tarih ve 26040 sayılı 3. Mükerrer Resmi Gazetede yayımlanan Merkezi Yönetim
Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin “Amaç” başlıklı 1 inci maddesinde, “Bu Yönetmeliğin amacı, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde malî işlemlerin gerçekleştirilmesi ve muhasebeleştirilmesi kapsamında, harcamalarda ödeme belgesine bağlanacak kanıtlayıcı belgeleri ve bunlardan bu Yönetmelikte düzenlenmesi gerekenlerin şekil ve türlerini belirlemektir .” hükmü, 12 nci maddesinde ise , sosyal yardım ödemelerinde ödemenin çeşidine göre gerekli olan belgeler sayılmış ve aylıkları ile birlikte ödenen aile yardımının personelin ilk işe girişinde alınacak aile yardımı bildirimine dayanılarak ödeneceği, bu bildirimin personelin aile yardımından yararlanan eş ve çocuk durumunda meydana gelen değişiklikler ile yer değiştirme suretiyle atama halinde yenileneceği, 8. Ayrıca 100 seri no’lu Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliğinde, 289 sayılı Kanun
Hükmünde Kararname ile memurların aylıklarının peşin ödeme sisteminde bir değişikliğe gidilmediği, anılan KHK ile yapılan düzenleme çerçevesinde devlet memurları ile diğer kamu görevlilerinin aylık ve özlük haklarına ilişkin kanunlar ve diğer mevzuatta yer alan “ay başı” ibarelerinden her ayın 15’inin anlaşılması gerektiği, düzenlemeleri yer almaktadır .
IV. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
9. Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvurana geriye dönük aile yardımı ödeneği verilmemesi işleminde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle Tavsiye Kararı verilmesi gerektiği yönündeki öneri Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur .
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme
3 / 710. 13.12.2016 tarihi nde üçüncü çocuğunu dünyaya getiren, yasal izninin bitiş tarihinde doğuma
ilişkin belgelerini 15.03.2017 tarihinde bağlı olduğu birimin Ankara Vergi Daire si Başkanlığı İnsan
Kaynakları Müdürlüğüne gönderen, 2017 yılı Aralık ayında maaş bordrosunu incelediğinde çocuk yardımı parasının üç çocuk üzerinden yapılması gerekirken iki çocuk üzerinden yapıldığını fark eden başvuran, 2017 Aralık ayında a ile bildirim formunu doldurup gönderdikten sonra maaş bordrosunda çocuk yardımı ödemesinin üç çocuk üzerinden yapıldığını ancak eksik yatan ödemelerinin yapılmadığını iddia ederek eksik yatan çocuk yardımı ödemesinin yapılmasını talep etmektedir .
11. Anayasanın 2 nci maddesinde, hukuk devleti Devletin temel niteliklerinden biri olarak öngörülmüştür . “Belirlilik” ilkesi ise Hukuk devleti ilkesinin tamamlayıcı unsurlarından birini oluşturmaktadır . Bu ilke, hukuki düzenlemelerin, hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması yanında kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesini de gerekli kılmaktadır . Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup; birey, yasadan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunu bilmelidir . Ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını ayarlar . Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, 17/ 04/ 2008 Tarihli, E .2005/ 5, K.2008/ 93 sayılı Kararı) .
12. Ayrıca, idarenin işlem tesis ederken hukuka bağlı olması ve hukuk kuralları içinde hareket etmesi hukuk devleti ilkesinin gereğidir . Bu kapsamda, idari işlemin belli bir sebebe dayanması gerektiği açık bir kuraldır .
13. Yukarıda bahsi geçen somut olayın çözüme kavuşturulabilmesi için öncelikle aile yardım ödeneğine nasıl hak kazanıldığı ve söz konusu ödemeye yönelik başvuru veya bildirim için bir süre sınırlandırması bulunup bulunmadığının irdelenmesi gerekmektedir .
14. Bilindiği üzere eş için ödenen aile yardımı ödeneği, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 204 üncü maddesinde “evlenme” olayının gerçekleşmesine, çocuk için ödenen aile yardımı ödeneği ise
“doğum” olayının gerçekleşmesine bağlanmış ve evlenmenin ve/veya doğum olayının gerçekleştiği tarihi takip eden aybaşından itibaren de bu ödemelere hak kazanılacağı ifade edilmiştir . Aynı kanunun 202 nci maddesinde ise bu ödeneğin, memurun her ne şekilde olursa olsun menfaat karşılığı çalışmayan veya herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşundan aylık almayan eşi ve 206 ncı maddedeki istisnalar haricinde çocukları için yapılacağı ifade edilmiştir .
15. Söz konusu madde metinlerinden de anlaşılacağı üzere; eş için ödenecek aile yardımı ödeneğinin, evlenme olayının vuku bulması ile çocuk için ödenen aile yardımı ödeneğinin ise doğum olayının vuku bulması ile elde edilen kazanılmış bir hak olarak dikkate alınması gerektiği, ancak eş için ödenecek aile yardımı ödeneğinde, eşin her ne şekilde olursa olsun menfaat karşılığı çalışmaması veya herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşundan aylık almaması şartına bağlandığı, çocuk için ödenen aile yardımı ödeneğinde ise 657 sayılı Kanunun 206 ncı maddesinde belirtilen istisnaların göz önünde bulundurulması gerektiği ortadadır .
16. Öte yandan şikâyet konusunun, Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği çerçevesinde değerlendirilmesi de gerekmektedir . Malum olduğu üzere, ilgili yönetmeliğin amacı, “harcamalarda ödeme belgesine dayanılacak kanıtlayıcı belgeleri ve bu belgelerin şekil ve türlerini” belirlemektir .
4 / 7Anılan yönetmelikle hakkın nasıl kazanılacağı değil ödemenin hangi belgeler üzerinden yapılacağı
belirlenmektedir . Bir başka ifade ile kişi bu ödeneğe, ilgili yönetmelik hükmü çerçevesinde aile yardımı bildiriminde bulunduğunda değil 657 sayılı Kanunda yer alan şartları yerine getirdiğinde hak kazanmaktadır . Kaldı ki Anayasanın 128 inci maddesi gereğince memura yapılacak ödemelerin kanunla yapılacağı hükmü karşısında yönetmelik hükmüne dayanarak ödemenin yapılıp yapılmayacağına dair bir karar vermenin mümkün bulunmadığı da açıktır .
17. Konunun, aile yardım bildiriminin verilmesinin herhangi bir süre şartına tabi olup olmadığı yönünden değerlendirilmesinde ise; yukarıda yer verilen 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun ilgili maddelerinde, hakkın hangi şartlarda kazanılıp kaybedileceği, ne şekilde ve ne zaman ödeneceği açıkça düzenlenmiş olmakla beraber geriye dönük talep edilip edilemeyeceği ve bildirim süresine ilişkin bir düzenlemeye yer verilmemiştir . Keza Harcama Belgeleri Yönetmeliğinde de buna ilişkin bir hüküm bulunmamaktadır . Dolayısıyla söz konusu bildirim için herhangi bir süre şartı getirilmediği anlaşıldığından hak sahiplerince verilen bildirimlere istinaden geriye dönük olarak aile yardımı talep edilmesinin önünde de engel bir durum bulunmadığı değerlendirilmiştir .
18. Şikâyet konusuyla benzer nitelikteki taleplerle ilgili Aksaray İdare Mahkemesinin 24/ 07/ 2013 tarihli ve , sayılı kararı ile Manisa İdare Mahkemesinin 25/ 11/ 2014 tarihli ve , sayılı kararında aile yardımı ödeneğinin geriye dönük ödenebileceği, buna dayanak olarak da ilgili kararlarda “Dava dosyasının, yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ile bir arada değerlendirilmesinden, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlara aile yardımının ne şekilde ve ne zaman ödeneceği açıkça hükme bağlanmış olmakla beraber geriye dönük olarak talep edilemeyeceği yönünde bir düzenlemenin bulunmadığı (bu yönde bir hükme yer verilmediği) anlaşılmaktadır .” hususunun gösterildiği tespit edilmiştir .
19. Diğer taraftan Sayıştay 2. Dairesinin 01/ 02/ 2010 tarih ve 553 nolu ilamında ise, geriye dönük çocuk yardımı ödenmesinde hukuka aykırılık görülmeyerek ilişilecek bir husus bulunmadığı yönünde karar verildiği anlaşılmıştır .
20. İlgili idarece her ne kadar Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve
Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşmenin 39 uncu maddesiyle, aile yardımı ödeneğine ilişkin olarak, taraflarca, 01/ 01/ 2018 ile 31/ 12/ 2019 arasında uygulanmak üzere, eş durumu değişikliğini daha ileri bir tarihte bildiren personele, aile yardımı ödeneği verilmesi koşullarına sahip olması ve 15/ 01/ 2018 tarihinden itibaren geçerli olmak kaydıyla, bildirim tarihinden önceki üç aya kadar olan dönem için geriye dönük aile yardımı ödeneği verilmesinin kararlaştırıldığı belirtilmişse de Toplu sözleşmeler vasıtasıyla esasında kamu görevlilerinin sahip oldukları haklara ilave bazı haklar elde etmelerinin amaçlandığı, dolayısıyla yukarıda yer alan açıklamalar ve ilgili mevzuat hükümleri dikkate alındığında, bahsi geçen toplu sözleşme hükmü ile memurlara yeni bir hak verilmesinden ziyade, memurların zaten sahip oldukları hakkın kısıtlandığının görüldüğü emsal nitelikteki Danıştay 11. Dairesinin 13/ 06/ 2014 tarihli ve
E :2013 / 3728, K:2014 / 4312 sayılı kararında da; “emekliliği hak etmiş olan memurlara toplu sözleşmeye göre hiçbir sosyal denge yardım ödemesi yapılamayacağı yolunda bir hüküm konulmasıyla, memurlara sosyal denge tazminatı ödenmesinin dayanağı olan mevzuatta yer verilmeyen kısıtlamalar getirildiği ifade edilerek, davacının parasal haklarından yoksun bırakılmasında hukuka uygunluk bulunmadığına hükmedilmiş ve bu durumun tarafların sözleşme şartlarını belirleme yetkisi kapsamında değerlendirilmesi suretiyle davanın reddi yönünde tesis edilen İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet görülmediği” belirtilmiştir .
21. Yukarıda anlatılan hususlar, başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, mevzuat,
5 / 7yargı kararları ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; başvuranın eşi için talep ettiği aile
yardımı ödeneğinin, her ne şekilde olursa olsun menfaat karşılığı çalışmayan veya herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşundan aylık almayan eş için aile durumu/yardımı bildirimin hangi tarihte verildiğine bakılmaksızın bu şartı taşıdığı tarihi takip eden aybaşından itibaren, çocuğu için talep ettiği aile yardımı ödeneğinin ise yine 206 ncı maddedeki istisnalar haricinde ödenmesi gerektiği kanaatine varılarak başvurana geriye dönük aile yardımı ödeneği verilmemesi işleminde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır .
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 22. İyi yönetim ilkelerine 28/ 03/ 2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan
Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmede, şikayet başvurusu kapsamında, idarenin, başvurana ilişkin işlemlerle ilgili bilgi ve belgeleri süresi içerisinde ve gerekçeli olarak kurumumuza gönderdiği, bu anlamda “kararların gerekçeli olması” ve “kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi” ilkelerine uygun hareket ettiği ancak, başvuru sahibine verdiği cevapta idari işleme karşı hangi sürede hangi mercie başvurabileceğini göstermediği bu nedenle de karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi ilkesine uymadığı tespit edildiğinden, idarenin bahse konu ilkeye uygun davranması önerilmektedir .
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
23. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa) dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup Ankara İdare
Mahkemelerinde yargı yolu açıktır .
VII. KARAR
Açıklanan gerekçelerle BAŞVURUNUN KABULÜNE;
Başvuranın mağduriyetinin giderilmesi kapsamında, eksik ödenen aile yardımı ödeneğinin makul süre içinde ödenmesi hususunda ANKARA VERGİ DAİRESİ BAŞKANLIĞINA TAVSİYEDE
BULUNULMASINA ;
6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca,
Ankara Vergi Dairesi Başkanlığınca bu karar üzerine tesis edilecek işlemin otuz gün içinde
Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi .
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi
6 / 77 / 7