Sayıştay, KİK, Yargıtay ve Danıştay Kararları, Bakanlık Görüşleri

ÖZET: Başvuran, Tokat İlçe Devlet Hastanesi’nde ‘Hastane Müdürü’ olarak görev yapmakta olup, 15.06.2023 tarihinden itibaren herhangi bir taban veya teşvik ödemesi almadığını ve bu durumu Tokat İl Sağlık Müdürlüğü’ne bildirmesine rağmen yanıt alamadığını ifade etmiştir. Başvurusu üzerine Tokat Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü, başvuranın ‘Hastane Müdürü’ unvanının Kamu Hastaneleri Ek Ödeme E-Bordro (EKOBS) sisteminde tanımlanmadığını ve bu nedenle ek ödeme hesaplamalarının gerçekleştirilemediğini belirtmiştir. Ayrıca, başvuranın durumuna benzer bir örneğin Türkiye genelinde bulunmadığı ve mevzuatta ‘Hastane Müdürü’ unvanına yer verilmediği vurgulanmıştır.

Kamu Denetçiliği Kurumu, başvuranın iddialarını ve idarenin açıklamalarını değerlendirerek, ek ödeme yapılmaması işleminin hukuka uygun olduğuna kanaat getirmiştir. Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği çerçevesinde, ek ödemenin hangi unvanlara verileceği açıkça belirtilmiş olup, ‘Hastane Müdürü’ unvanının bu kapsamda yer almadığı tespit edilmiştir. Bu nedenle, başvuranın ek ödemeden yararlanamayacağı sonucuna varılmıştır.

Sonuç olarak, başvurunun reddine karar verilmiş ve bu kararın başvurana ve Tokat İl Sağlık Müdürlüğü’ne tebliği sağlanmıştır. Başvuran, bu karara karşı yargı yoluna başvurma hakkına sahiptir.

T.C. TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU

(OMBUDSMANLIK)

SAYI : 2023/16835-S.23.26456

BAŞVURU NO : 2023/13119

KARAR TARİHİ : 29.12.2023

RET KARARI ,TCKN:

Adres:

BAŞVURUYA KONU İDARE : TOKAT İL SAĞLIK MÜDÜRLÜĞÜ

Tarafına ek ödeme yapılması talebine ilişkindir.

BAŞVURUNUN KONUSU :

BAŞVURU TARİHİ : 15.08.2023

I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ

1. Kurumumuza yapılan başvuruda başvuran; Tokat İlçe Devlet Hastanesinde ‘Hastane

Müdürü’ kadrosunda görev yaptığını, 15.06.2023 tarihinden itibaren tarafına herhangi bir taban ödemesi veya teşvik ödemesi yapılmadığını, durumu Tokat İl Sağlık Müdürlüğüne dilekçe aracılığıyla bildirmesine rağmen tarafına herhangi bir cevap verilmediğini belirterek taban ve teşvik ödemesi ile ilgili sorunun çözülmesini talep etmektedir.

II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI

2. Kurumumuzun 12.10.2023 tarihli bilgi belge isteme yazısına istinaden Tokat Valiliği İl Sağlık

Müdürlüğü tarafından gönderilen 19.10.2023 tarihli ve sayılı cevabi yazı ve eklerinde özetle; 2.1. Şikâyet konusu talep ile ilgili 06.07.2023 tarih ve sayı numarasıyla Bakanlığa iletilmek üzere görüş bildirilmesi hususunda yazı yazıldığı, 2.2. Bahse konu şikâyet ile ilgili 12.08.2022 tarihli ve sayılı Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme

Yönetmeliğinin yazı ekinde gönderildiği, 2.3. Başvuranın güncel hizmet durumuna ilişkin bilgilerin yazı ekinde sunulduğu 2.4. Sağlık Bakanlığına bağlı tüm hastanelere ait taban ve teşvik ödemelerinin 12.08.2022 tarih ve 31921 sayılı Ek Ödeme Yönetmeliği kapsamında Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Sistemine (EKOBS) sistemine göre hesaplandığı, EKOBS Sisteminin merkezi sistem olmasından dolayı müdahale edilmesinin belirli seviyelerde kullanıcı yetkisiyle tanımlandığı, hesaplama yapılamamasının nedeninin Ek Ödeme

Yönetmeliğinin taban ek ödeme katsayı tanımları bölümünde ve EKOBS Sistemine kişi eklemesi yapılması

esnasında ‘’Hastane Müdürü’’ unvanı olmadığından Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Sistemi (EKOBS)

sistemine tanımlaması yapılamadığı ve hesaplamaya dâhil edilemediği, 2.5. Devlet Hastanesinde ‘’Hastane Müdürü’’ unvanıyla görev yapan başvurucunun Tokat Devlet

Hastanesi’nden Taban ve Teşvik Ek Ödemelerinin hesaplanabilmesi için öncelikle Kuruma hastane müdürü kadrosuyla geçici görevlendirmesini yapılabilmesi gerektiği, bu görevlendirmenin Kamu Hastaneleri Ek

Ödeme E-Bordro (EKOBS) Hizmeti üzerinden yapıldığı; ancak kişinin unvanının ‘Hastane Müdürü’ olması nedeniyle Kamu Hastaneleri Ek Ödeme E-Bordro (EKOBS) Hizmeti sisteminde ‘Hastane Müdürü’ Unvanı bulunmadığı ve dolayısıyla görevlendirme yapılamadığı, Taban ve Teşvik Ek ödeme hesaplamasında ana kriterlerin Unvan, Kıdem, Kadro -Derece olarak belirlendiği, 2.6. Kurumda başvurucunun durumuna emsal teşkil edebilecek başka kişi bulunmadığı, sözlü olarak

Bakanlık yetkilileriyle yapılan görüşmeler sonucunda Türkiye genelinde örneğinin olmadığının ifade edildiği, 2.7. Konuyla ilgili yapılan araştırma sonucunda bahse konu şikâyete ilişkin emsal teşkil edecek mahkeme kararına rastlanmadığı, 2.8. Çözüm olarak Ek Ödeme Yönetmeliğinde değişiklik yapılması, Yönetmeliğin EK-3 A tablosuna Ek-3

B deki tabloda 6 sırada olduğu gibi Entegre Hastane Müdürü unvan ve kat sayısı eklenmesi gerektiği ve

Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Bordro hazırlama sistemine Entegre Hastane Müdürü unvanı ve katsayısı sekmesinin eklenmesinin gerekli olduğu düşünüldüğü, Hususları bildirilmiştir.

III. İLGİLİ MEVZUAT

3. 18.10.1982 tarihli ve 2709 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın; 3.1. “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesi; “Vatandaşlar ve karşılıklılık esası gözetilmek kaydıyla Türkiye’de ikamet eden yabancılar kendileriyle veya kamu ile ilgili dilek ve şikâyetleri hakkında, yetkili makamlara ve Türkiye Büyük Millet Meclisine yazı ile başvurma hakkına sahiptir… Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir.

Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.” 3.2. “Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler” bölümünün “Genel ilkeler” başlıklı 128 inci maddesi; “…Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir…” 4. 14.06.2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun Görevi” başlıklı 5 inci maddesi; “Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.” 5. 12.08.2022 tarihli ve 31921 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme

Yönetmeliğinin;

5.1. “Amaç” başlıklı 1 inci maddesi; “Bu Yönetmeliğin amacı, Sağlık Bakanlığınca belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, disiplin durumu, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, verimliliği, tetkik, eğitim, öğretim ve araştırma faaliyetleri, yapılan muayene, ameliyat, anestezi ve girişimsel işlemlerden oluşan genel tıbbi işlemler, özellikli tıbbi işlemler ile uluslararası sağlık hizmetlerinde çalışma gibi unsurlar esas alınarak, döner sermayeden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarını belirlemek, sağlık hizmetlerini iyileştirmek, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu teşvik etmektir.” 5.2. “Temel Esaslar” başlıklı 5 inci maddesi;

“Sağlık tesislerinde görevli personele yapılacak ek ödemeye ilişkin temel esaslar aşağıda belirtilmiştir:

a) Ek ödeme, personele sağlık tesisine fiilen katkı sağladığı sürece verilebilir. Resmi tatil günleri, idari ve nöbet izinleri, yılda 7 günü geçmeyen kısa süreli hastalık rapor süreleri, hakem hastane tarafından onaylanan heyet rapor süreleri, yılda en fazla iki defa görevlendirme suretiyle kendi alanı ile ilgili yurt içi kongre, konferans, seminer ve sempozyum gibi etkinliklere katılan personelin bir yılda toplam 10 günü geçmeyen süreleri, görevi sırasında veya görevinden dolayı Bakanlıkça ilan edilmiş bulaşıcı ve salgın hastalığa yakalanan, kazaya, yaralanmaya veya saldırıya uğrayanların bu durumlarını sağlık raporuyla belgelendirmesi halinde kullandıkları hastalık izin süreleri, çalışılmış gün olarak kabul edilir.” 5.3. “Personele yapılacak ek ödeme dağıtımı” başlıklı 6 ncı maddesi; “…Teşvik ek ödemesi için ülke, bölge, hastane grupları ve hastane tahakkukları, verimlilik, hasta memnuniyeti, hizmeti elde etme maliyeti gibi faktörler dikkate alınarak, sağlık tesisinin dağıtabileceği miktarı ile bu miktarın tabip ve tabip dışı personele verilecek oranları Bakanlıkça belirlenir.

Personele yapılacak ek ödeme, temel ek ödeme ile teşvik ek ödemesinden oluşur.

a) Temel ek ödeme, sabit ödeme ile taban ödeme toplamından oluşur.

1) Sabit ödeme; personelden tabip ve diş tabipleri ile tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlar için

209 sayılı Kanunun ek 3 üncü maddesine göre; sağlık tesislerinde görev yapan üniversite personeli ile tabip

dışı personel için aynı Kanunun 5 inci maddesinin ikinci fıkrasının altıncı cümlesi gereği merkezî yönetim bütçesinden yapılan ek ödeme tutarıdır.

2) Taban ödeme; personelin ödüllendirilerek motivasyonun artırılması amacıyla yapılan ödemedir. Bu

ödeme, Ek-3A sayılı tablodaki personelin kadro unvanına göre belirlenen taban katsayısının en yüksek

Devlet memuru aylığı ile çarpımı sonucu bulunan tutardır. Bu ödemenin hesaplanmasında mesai içi aktif çalışma gün katsayısı ayrıca çarpan olarak kullanılır. Bu ödeme disiplin cezası alanlardan; uyarma ve kınama cezası alanlara bir ek ödeme dönemi, aylıktan kesme cezası alanlara iki ek ödeme dönemi, kademe ilerlemesi cezası alanlara üç ek ödeme dönemi süresince yapılmaz.

b) Teşvik ek ödemesi: Personelin görev yaptığı sağlık tesisinde hizmete katkısı ve verimliliği ile finansal sürdürülebilirliği sağlama, hizmetin kalitesi, çalışan ve hasta memnuniyeti gibi kriterler göz önüne alınarak mesai içi ve mesai dışı çalışmalarına karşılık olarak döner sermayeden personele yapılan ödemedir…”

Hükmünü amirdir.

IV. KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ

6. Kamu Denetçisi tarafından, başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; başvuru konusuna ilişkin hazırlanan Ret Karar Önerisi

Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.

V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE

A. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden Değerlendirme 7. Kurumumuza başvuruda bulunan başvuran özetle; Tokat İlçe Devlet Hastanesinde ‘Hastane

8. Tokat Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü tarafından gönderilen cevabi yazıda ise özetle; kişinin unvanının

‘Hastane Müdürü’ olması nedeniyle Kamu Hastaneleri Ek Ödeme E-Bordro (EKOBS) Hizmeti sisteminde

‘Hastane Müdürü’ Unvanı bulunmadığı, Taban ve Teşvik Ek ödeme hesaplamasında ana kriterlerin Unvan, Kıdem, Kadro-Derece olarak belirlendiği başvuranın talebinin karşılanması için Ek Ödeme Yönetmeliğinde değişiklik yapılması, Yönetmeliğin EK-3 A tablosuna Entegre Hastane Müdürü unvan ve kat sayısı eklenmesi ve Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Bordro hazırlama sistemine Entegre Hastane Müdürü unvanı ve katsayısı sekmesinin eklenmesinin gerektiği hususları ifade edilmiştir.

9. Başvuranın iddiaları ve idarenin cevabi yazısı incelendiğinde uyuşmazlığın; ‘hastane Müdürü’ kadrosunda görev yapan başvurana ek ödeme yapılmadığı noktasında düğümlendiği görülmektedir.

10. Bilindiği üzere, Anayasanın 2 nci maddesinde Devletin temel nitelikleri arasında hukuk devleti ilkesine yer verilmiş olup, hukuk devletinin temel ilkelerinden biri “belirlilik”tir. Bu ilkeye göre, hukuki düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gereklidir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup birey, yasadan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunu bilmelidir. Ayrıca, idarenin işlem tesis ederken hukuka bağlı olması ve hukuk kuralları içinde hareket etmesi hukuk devletinin bir diğer ilkesidir. Bu kapsamda, bir idari işlemin belli bir sebebe dayanması gerekmekte olup, idari işlemin dayanağı olan sebebin açıkça kanunlarda gösterilerek bağlı yetkinin bulunduğu durumlarda idarenin, kanunun koyduğu sınırlar içinde kalması, sebep ve konu yönünden kanun ile belirtilen koşullara uyması gerekir.

(AYM, 17/04/2008 Tarihli, E.2005/5, K.2008/93 sayılı Kararı).

11. Sağlık Bakanlığına bağlı sağlık tesislerinde görev yapan personele 209 sayılı Kanun’un 5 inci maddesine dayanılarak hazırlanan 12.08.2022 tarihli ve 31921 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Sağlık

Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği” usul ve esasları çerçevesinde ek ödeme yapılmaktadır. Anılan

Yönetmeliğin personele yapılacak ek ödeme dağıtımına ilişkin 6 ncı maddesinde; teşvik ek ödemesi için ülke, bölge, hastane grupları ve hastane tahakkukları, verimlilik, hasta memnuniyeti, hizmeti elde etme maliyeti gibi faktörler dikkate alınarak, sağlık tesisinin dağıtabileceği miktarı ile bu miktarın tabip ve tabip dışı personele verilecek oranların Bakanlıkça belirleneceği öngörülmüştür. Anılan düzenlemede, personele yapılacak ek ödemenin, temel ek ödeme ile teşvik ek ödemesinden oluştuğu; temel ek ödemenin, sabit ödeme ile taban ödeme toplamından oluştuğu; teşvik ek ödemesinin ise personelin görev yaptığı sağlık

tesisinde hizmete katkısı ve verimliliği ile finansal sürdürülebilirliği sağlama, hizmetin kalitesi, çalışan ve hasta memnuniyeti gibi kriterler göz önüne alınarak mesai içi ve mesai dışı çalışmalarına karşılık olarak döner sermayeden personele yapılan ödeme olarak belirtilmiştir.

12. Mezkûr Yönetmelik hükümleri uyarınca, sabit ödemenin; tabip ve diş tabipleri ile tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlar için 209 sayılı Kanunun Ek 3 üncü maddesine göre; sağlık tesislerinde görev yapan üniversite personeli ile tabip dışı personel için de aynı Kanun’un 5 inci maddesinin ikinci fıkrası gereği merkezi yönetim bütçesinden yapılan ek ödeme olarak tanımlandığı, taban ödemenin ise personelin ödüllendirilerek motivasyonun artırılması amacıyla yapılan ödemeyi kapsayacağı, bu ödemenin yönetmeliğin “Ek-3A” sayılı tablosunda yer alan personelin kadro unvanına göre belirlenen taban katsayısının en yüksek devlet memuru aylığı ile çarpımı sonucu bulunacağı düzenlemelerine yer verildiği görülmektedir.

13. Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliğinin ekleri incelendiğinde; ek ödemenin unsurlarından olan taban ödemeden hangi personelin faydalanacağının tahdidi olarak belirlendiği, bu kapsamda tabip hizmet sınıfı ve tabip dışı hizmet sınıfı olarak gruplandırma yapıldığı, Yönetmeliğe EK-3A ‘Taban Ödeme

Katsayıları Tablosunda’ taban ödemeden faydalanacak unvanların ve katsayıların belirlendiği, ilgili tabloda ise hastane müdürü ve entegre hastane müdürü unvanına yer verilmediği tespitine varılmıştır.

14. Somut olayda, başvuranın Tokat Devlet Hastanesinde ‘Hastane Müdürü’ kadrosunda görev yaptığı, anılan düzenlemelerle ek ödemenin unsurlarını oluşturan temel ek ödemeden faydalanacak personelin sayma yoluyla belirlendiği ve Yönetmeliğe ek tabloda yer alan unvanlar ile sınırlandırıldığı, mali haklarla ilgili düzenlemelerin yorum ve kıyas yoluyla genişletilmesinin hukuka uygun olmadığı, bu sebeplerle mevzuatta sayılmayan bir unvanda görev yapan başvurucunun mevzuatta belirlenen ek ödemeden yararlanamayacağı sonucuna varılmıştır 15. Yukarıda anlatılan hususlar, başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat, yargı kararları ve tüm dosya kapsamı birlikte göz önünde bulundurularak Kurumumuzca yapılan inceleme ve değerlendirme neticesinde; Bakanlığa bağlı sağlık tesislerinde görev yapan personele 209 sayılı Kanun’un 5 inci maddesine dayanılarak hazırlanan “Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme

Yönetmeliği” usul ve esasları çerçevesinde yapıldığı ve bu kapsamda ‘Hastane Müdürü’ kadrosunda görev yapan başvurana ek ödeme yapılmaması işleminde hukuka ve hakkaniyete aykırılık bulunmadığı sonuç ve kanaatine varılmıştır.

B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme 16. İyi yönetim ilkelerine 28.03.2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu

Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; Kurumumuzun bilgi ve belge talebine süresi içinde cevap verildiği, idarenin başvuranla ilgili işlemlerinde ‘kanunlara uygunluk’, ‘hesap verilebilirlik’, ‘şeffaflık’, ilkelerine uygun davrandığı; ancak şikâyetçiye hangi sürede hangi mercilere başvurabileceğini göstermediği bu nedenle ‘karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi’ ilkesine uymadığı tespit edildiğinden, idarenin bahse konu ilkelere de uygun davranması önerilmektedir.

VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN YASAL MEVZUAT

17. 14.06.2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun 21 inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca, bu Ret Kararının başvurana tebliğ tarihinden itibaren, ilgili idarenin işlemine karşı (varsa)

dava açma süresinden kalan süre kaldığı yerden işlemeye devam edecek olup; Tokat İdare Mahkemesinde yargı yolu açıktır.

VII. KARAR

Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosyanın kapsamına göre BAŞVURUNUN REDDİNE, Kararın başvurana ve TOKAT İL SAĞLIK MÜDÜRLÜĞÜNE tebliğine, Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.

Şeref MALKOÇ

Kamu Başdenetçisi