Hizmet alım işlerinde nelerin fiyat dışı unsur olarak belirlenebileceği ve idarenin takdir yetkisi (KİK)

TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER:     

Başkan: Mahmut GÜRSES

Üyeler: Ali Kemal AKKOÇ, Mehmet Zeki ADLI, Hasan KOCAGÖZ, Hamdi GÜLEÇ, Mehmet AKSOY

BAŞVURU SAHİBİ:

Vadi Özel Güvenlik Hizmetleri Ltd. Şti.,

Bahçelievler Mah. 278 Sokak No: 4/33 Gölbaşı/ANKARA

İHALEYİ YAPAN İDARE:

Marmara Üniversitesi Rektörlüğü İdari ve Mali İşler Daire Başkanlığı,

Göztepe Kampüsü 34722 Kadıköy/İSTANBUL

BAŞVURUYA KONU İHALE:

2015/55239İhale Kayıt Numaralı “Üniversitemiz Rektörlüğü ve Bağlı Birimlerin 2016-2018 Yılı (36 Ay) 5188 Sayılı Özel Güvenlik Hizmetine Dair Kanun Kapsamında Özel Güvenlik Hizmeti Alımı İşi” İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

            Marmara Üniversitesi Rektörlüğü İdari ve Mali İşler Daire Başkanlığı tarafından 15.06.2015 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “Üniversitemiz Rektörlüğü ve Bağlı Birimlerin 2016-2018 Yılı (36 Ay) 5188 Sayılı Özel Güvenlik Hizmetine Dair Kanun Kapsamında Özel Güvenlik Hizmeti Alımı İşi” ihalesine ilişkin olarak Vadi Özel Güvenlik Hizmetleri Ltd. Şti.nin 27.05.2015 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 05.06.2015 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 16.06.2015 tarih ve 50916 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 16.06.2015 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

            Başvuruya ilişkin olarak 2015/1575 sayılı itirazen şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

Ek esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, ihale dokümanında istenen alarm izleme ve panik butonları ile ilgili ekipman ve malzemelerin alarm izleme belgesine sahip bütün firmalar tarafından temin edilerek kurulumunun sağlandığı ve işletildiği, bu nedenle şartnamede istenen TSE belgelerine ihtiyaç olmadığı,

Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79’uncu maddesine göre özel güvenlik hizmet alımlarında ihale konusu işe ilişkin her türlü güvenlik sistem ve cihazları ile ekipman vb. makine ve ekipman maliyetlerinin tamamının, sözleşme ve genel giderler içinde yer alan amortisman olarak kabul edileceği ve aşırı düşük teklif sorgulamasında önemli bir bileşen olarak değerlendirilmediği, Teknik Şartname’de idarece istenen alarm cihazları ve panik butonu için ihaleye katılan firmalara bir bedel ödenmeyeceği, söz konusu giderlerin %4 sözleşme genel giderleri içinde değerlendirilmesi gerektiği, ancak idarenin fiyat dışı unsurlarla kamu yararı sağlamaya çalıştığı,

İdari Şartname’nin 35’inci maddesinde TSE-HYB Hizmet Yeterlilik Belgesi kapsamında TS 12849 alarm cihazlarına ilişkin belgenin teklif dosyasında sunulması durumunda 5 puan verileceği, TSE Müdürlüğü tarafından yayımlanan TS 12849 hizmet yeterlilik belgesine sahip toplam 5 adet özel güvenlik firmasının bulunduğu, geri kalan firmaların 5188 sayılı Özel Güvenlik Hizmetlerine İlişkin Kanun kapsamında olmayan elektronik firmaları olduğu, 5 özel güvenlik firması içinden de fiyat dışı unsurlar kapsamında teklif verecek olan iki firmanın bulunduğu, Türk Standartları Kurumuna yaptıkları başvuruda 5188 sayılı Kanuna tabi olan firmaların sadece güvenlik hizmeti sunabildiği, teknik servis işleri yapmasının Kanuna uygun olmadığı, bu nedenle anılan belgeleri almalarının mümkün olmadığı, dolayısıyla belge taleplerinin reddedildiği, fiyat dışı unsur olarak istenen söz konusu belgelerin TSE’den yasaya aykırı olarak elde edilerek ihaleye katılımın engellendiği, 5188 sayılı Kanuna tabi firmaların anılan belgelere sahip olamayacaklarının TSE’den teyit edilmesi gerektiği,

Fiyat dışı unsurlara ihale dokümanında yer verilmesinin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun temel ilkelerine aykırılık teşkil ederek haksız rekabete yol açtığı, ihalelere katılımı engellediği, hizmetin yürütülmesi aşamasında hiçbir öneme sahip olmayan alarm izleme sisteminin puanlama yöntemi ile tek bir firmaya ihale edilerek kamu zararına sebep olduğu,

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nde fiyat dışı unsurların neler olduğunun belirtilmediği, Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Özel güvenlik hizmet alımı ihaleleri” başlıklı 67’inci maddesinde özel güvenlik hizmet alımı ihalelerinde yeterlilik kriteri olarak hizmet yeterlilik belgesinin istenemeyeceğinin düzenlendiği, ihalenin fiyat dışı unsurlar dikkate alınarak sonuçlandırılmasının 4734 sayılı Kanun’un temel ilkelerine aykırılık teşkil ettiği, isteklilerin sağlıklı teklif vermelerine engel olduğu iddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

İdari Şartname’nin 2.1.(a) maddesinde ihale konusu işin; “Üniversitemiz Rektörlüğü ve Bağlı Birimlerin 2016-2018 Yılı (36 Ay) 5188 Sayılı Özel Güvenlik Hizmetine Dair Kanun Kapsamında Özel Güvenlik Hizmeti Alımı İşi”, 2.1.(c) maddesinde işin miktarının “300 Kişilik 36 Ay (2016-2018) Özel Güvenlik Hizmeti Alımı” olarak belirtildiği anlaşılmıştır.

İhale komisyonu kararı incelendiğinde, ihaleye 7 isteklinin katıldığı, isteklilerden Sesa Güvenlik ve Koruma Hizmetleri A.Ş.nin teklif zarfında banka referans mektubu ile geçici teminata ilişkin belge bulunmadığı ve teklifinin asgari işçilik maliyetinin altında olduğu gerekçeleriyle değerlendirme dışı bırakıldığı, ihalenin Tempo Güvenlik Hizmetleri Ltd. Şti. üzerinde bırakıldığı, Akdeniz Güvenlik Hizmetleri A.Ş.nin ise ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif olarak belirlendiği anlaşılmıştır.

4734 sayılı Kanun’un “İhalenin karara bağlanması ve onaylanması” başlıklı 40’ıncı maddesinde “37 ve 38 inci maddelere göre yapılan değerlendirme sonucunda ihale, ekonomik açıdan en avantajlı teklifi veren isteklinin üzerinde bırakılır.

            Ekonomik açıdan en avantajlı teklif, sadece fiyat esasına göre veya fiyat ile birlikte işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer gibi fiyat dışındaki unsurlar da dikkate alınarak belirlenir. Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin fiyat dışındaki unsurlar da dikkate alınarak belirleneceği ihalelerde, ihale dokümanında bu unsurların parasal değerleri veya nispi ağırlıkları belirlenir.

…

En düşük fiyatın ekonomik açıdan en avantajlı teklif olarak değerlendirildiği ihalelerde, birden fazla istekli tarafından aynı fiyatın teklif edildiği ve bunların da ekonomik açıdan en avantajlı teklif olduğu anlaşıldığı takdirde, ikinci fıkrada belirtilen fiyat dışındaki unsurlar dikkate alınmak suretiyle ekonomik açıdan en avantajlı teklif belirlenerek ihale sonuçlandırılır.” hükmü yer almaktadır.

            Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Fiyat dışı unsurlar ve bu unsurlara yönelik düzenleme” başlıklı 61’inci maddesinde “(1) İhale konusu işin özelliği göz önünde bulundurularak işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer gibi unsurlar fiyat dışı unsur olarak belirlenebilir.

            (2) Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin, fiyat ile birlikte fiyat dışı unsurların da dikkate alınarak belirleneceği ihalelerde; fiyat dışı unsurların parasal değerleri veya nispi ağırlıkları ile hesaplama yöntemi ve bu unsurlara ilişkin değerlendirmenin yapılabilmesi için sunulacak belgeler idari şartnamede açıkça belirtilir.

            (3) Fiyat dışı unsurlar, bir marka veya model esas alınarak rekabeti sınırlayıcı şekilde belirlenemez.

            (4) Fiyat dışı unsurlara, bu unsurların parasal değerlerine veya nispi ağırlıklarına ve hesaplama yöntemine yönelik düzenlemeyi yapan birim veya görevliler tarafından gerekçeli bir açıklama belgesi hazırlanır ve bu belge ihale onay belgesinin ekinde yer alır.” hükmü,

            Aynı Yönetmeliğin “Tekliflerin eşit olması” başlıklı 63’üncü maddesinin ikinci fıkrasında “Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin fiyatla birlikte fiyat dışındaki unsurlar da dikkate alınarak belirlendiği ihalelerde, tekliflerin birbirine eşit olması durumunda fiyat teklifi düşük olan istekli ekonomik açıdan en avantajlı teklif sahibi olarak belirlenir. Fiyat tekliflerinin de eşit olması durumunda, idari şartnamede yer alan fiyat dışı unsurların öncelik sıralaması esas alınarak ekonomik açıdan en avantajlı teklif belirlenir.” hükmü yer almaktadır.

            Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Özel güvenlik hizmet alımı ihaleleri” başlıklı 67’nci maddesinde “…67.2. İdarelerce, özel güvenlik hizmet alımı ihalelerinde idari şartnamenin “İhaleye Katılabilmek İçin Gereken Belgeler ve Yeterlik Kriterleri” başlıklı maddesinin “İhale konusu işin yerine getirilmesi için alınması zorunlu olan ve ilgili mevzuatında o iş için özel olarak düzenlenen sicil, izin, ruhsat vb. belgelerin” istenilmesine ilişkin alt maddesinde, Özel Güvenlik Şirketi Faaliyet İzin Belgesine yer verilmesi gerekmekte olup, ihaleye teklif veren şirketin ortakları ile bu şirketin teklif kapsamında sunduğu Özel Güvenlik Şirketi Faaliyet İzin Belgesinde isimleri yer alan şirket ortaklarının aynı kişiler olması zorunludur.

67.3. Özel güvenlik hizmet alımı ihalelerinde; Özel Güvenlik Eğitim Kurumu Faaliyet İzin Belgesi, çevre yönetim sistem belgesi ve hizmet yeterlilik belgesi istenilmeyecektir. Özel güvenlik mali sorumluluk sigortası dışında hırsızlık, emniyeti suistimal gibi farklı sigorta türlerine ilişkin bir düzenlemeye yer verilmeyecektir…” açıklaması yer almaktadır.

            İdari Şartname’nin “ Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi” başlıklı 35’inci maddesinde “35.1. Bu ihalede ekonomik açıdan en avantajlı teklif, fiyatla birlikte fiyat dışı unsurlar da dikkate alınarak belirlenecektir.

35.1.1.

FİYAT                         : %    80

FİYAT DIŞI UNSUR 1 : %    10

a) İstekliler;  5188 Sayılı Kanun ve Uygulama Yönetmeliğine göre ilgili Valilikçe düzenlenmiş Alarm Merkezi Kurma ve İzleme  izin belgesine sahip olduğunu  ve Alarm İzleme Merkezi olarak aktif bir şekilde hizmet verdiğini, ihale ilk ilan tarihi itibari ile ne kadar aboneye sahip olduğunu ve bu vasfını ihale ilk ilan tarihinden geriye doğru 1 yıl (bir yıl)  aralıksız olarak koruduğunu gösterir belgelerinin  (aboneleri arasında yapmış olduğu sözleşme, fatura ve Valilik veya İl Emniyet Müdürlüğü gibi bağlı oldukları birimlere yapmış oldukları bildirimler ) aslını veya noter onaylı suretini veya İdare tarafından belge aslı görülerek onaylanmış suretlerini   teklif dosyasında sunmaları gerekmektedir.

5188 Sayılı Kanun ve Uygulama Yönetmeliğine göre ilgili Valilikçe düzenlenmiş Alarm Merkezi Kurma ve İzleme İzin Belgesine sahip olan ve bu hizmeti   en az (3) üç aboneye  verdiğini,   ihale ilk ilan tarihinden geriye doğru 1 yıl (bir yıl) aralıksız olarak bu hizmeti verdiğini   gösterir belgelerin (abone ile arasında yapmış olduğu sözleşme, fatura ve Valilik veya İl Emniyet Müdürlüğü gibi bağlı oldukları birimlere yapmış oldukları bildirimler) aslını veya noter onaylı suretini veya İdare tarafından belge aslı görülerek onaylanmış suretlerini   teklif dosyasında sunmaları halinde 5 puan,

b) Türk Standartları Enstitüsü Belgelendirme Yönergesine göre TSE- HYB Hizmet Yeterlilik Belgesi Kapsamında TS 12849 Alarm cihazları için  kurallar  standardına uygun hizmet vereceğine ilişkin ihale ilan tarihi itibari ile  hizmet yeterlilik belgesine sahip olan,   aslını veya noter onaylı suretini veya İdare tarafından belge aslı görülerek onaylanmış suretlerini   teklif dosyasında sunmaları halinde 5 puan,

FİYAT DIŞI UNSUR  2 :  % 10

Türk Standartları Enstitüsü Belgelendirme Yönergesine göre TSE- HYB Hizmet Yeterlilik Belgesi Kapsamında TS 12540 Güvenlik Sistemlerinde kullanılacak cihazlar için Kuralları standardına uygun hizmet vereceğine ilişkin ihale ilan tarihi itibari ile hizmet yeterlilik belgesine sahip olan aslını veya noter onaylı suretini veya İdare tarafından belge aslı görülerek onaylanmış suretlerini   teklif dosyasında sunmaları halinde 10 puan,

Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesinde izlenecek yöntem, fiyat ve fiyat dışı unsurlar için nispi ağırlık katsayıları belirlenmesi şeklinde olacaktır.

İsteklinin teklifi, istekli tarafından verilen, her bir fiyat dışı unsurun mevcut olduğunu beyan ve taahhüt eder dokümanlar doğrultusunda idare tarafından puanlanacaktır.

Ekonomik açıdan en avantajlı teklif, fiyat ve her bir fiyat dışı unsura verilen puan ile ilgili ağırlık katsayılarının çarpımı ile ortaya çıkacak puanların toplanması sureti ile belirlenecek ve en yüksek puana ulaşan teklif, ekonomik açıdan en avantajlı teklif olarak değerlendirilecektir. Ağırlık katsayılarının toplamı 1 olacak ve değerlendirmeye alınacak fiyat ve fiyat dışı unsurlar “100” tam puan üzerinden puanlandırılacaktır. Hesaplamalarda elde edilen puanlarda virgülden sonra sadece 2 ondalık basamağa yer verilecektir.

İdare tarafından yapılacak değerlendirmede kullanılacak unsurlar şu şekildedir.

Fiyat; Ağırlık Katsayısı: 0,80 fiyat için verilecek puan hesaplanırken, idarece “aşırı düşük teklifler” hariç tutulmak üzere değerlendirmeye alınacak en düşük teklife 80 tam puan verilir. Daha sonra diğer tekliflerin, bu en düşük teklife oranlanması sureti ile, her teklife verilen fiyat puanı hesaplanır.

İş ortaklığı olarak ihaleye katılan isteklilerde; fiyat dışı unsurlarla ilgili istenilen belgelerden Alarm Merkezi Kurma ve İzleme İzin Belgesinin, her bir ortak tarafından ayrı ayrı sağlanması zorunludur.

İş ortaklığı olarak ihaleye katılan isteklilerde; fiyat dışı unsurlarla ilgili istenilen belgelerden Türk Standartları Enstitüsü Belgelendirme Yönergesine göre TSE- HYB Hizmet Yeterlilik Belgesi Kapsamında TS 12849 Alarm Cihaz Kuralları Standardına uygun hizmet vereceğine ilişkin hizmet yeterlilik belgesinin ve TS 12540 Güvenlik Sistemleri Kuralları Standardına uygun hizmet vereceğine ilişkin hizmet yeterlilik belgesinin  tek bir ortak tarafından sağlanması yeterlidir.

35.2. Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin birden fazla istekli tarafından verilmiş olması halinde; teklif fiyatı daha düşük olan isteklinin teklifi ekonomik açıdan en avantajlı teklif olarak belirlenecektir. Teklif fiyatlarının eşit olması halinde ise 35.1.1 inci maddesindeki fiyat dışı unsurların öncelik sıralaması esas alınarak ekonomik açıdan en avantajlı teklif belirlenecektir.” düzenlemesi yer almaktadır.

Teknik Şartname’nin “Yüklenicinin yükümlülükleri” başlıklı 16’ncı maddesinin 8’inci bendinde “Yüklenici; işe başladığı tarih itibari ile idareden çalışır vaziyette teslim aldığı kamera, alarm ve güvenlik sistemleri için; (EK:1)’de belirtilen sistemlerin arızalarının onarımı ve periyodik bakımları için onarım ve bakım maliyetinin, etkinliği ve verimliliğinin sağlanması amacıyla, Yüklenicinin Türk Standartları Enstitüsü Hizmet Belgelendirme Yönergesine göre TSE-HYB Hizmet Yeterlilik Belgesi olacaktır. Belgenin kapsamında; TS 12849 Alarm Cihaz Kuralları Standardına uygun hizmet belgesi ve TS 12540 Güvenlik Sistemleri Kuralları Standardına uygun hizmet belgesi olacaktır.” düzenlemesine yer verilmiştir.

            İdari Şartname’nin 35’inci maddesinde yer verilen düzenlemeden, isteklilerin alarm merkezi kurma ve izleme izin belgesine sahip olması, bu hizmetin ihale ilk ilan tarihi itibariyle ne kadar aboneye sahip olunduğunu ve bu niteliğin ihale ilk ilan tarihinden itibaren geriye doğru 1 yıl aralıksız olarak korunduğunun belgelendirilmesi, TS 12849 alarm cihaz kuralları ve TS 12540 güvenlik sistemi cihaz kuralları standartlarına uygun hizmet verileceğine ilişkin hizmet kalite belgesine sahip olunması ve bu hususun belgelendirilmesi kriterlerinin inceleme konusu ihale açısından fiyat dışı unsurlar olarak belirlendiği anlaşılmaktadır.

Ayrıca, ihale onay belgesinin ekinde yer alan 05.05.2015 tarihli gerekçede de fiyat dışı unsurların belirlenme nedeni olarak “…Üniversitemiz Rektörü koruma tahsisli bir makam olup, makam odasına ve Rektör Yardımcıları ile Genel Sekreter makam odalarına alarm sistemi ve panik butonu konulması önem arz etmektedir. Ayrıca, Kütüphane ve Dokümantasyon Daire Başkanlığı bünyesinde bulunan Eski ve Nadir Eserlerin yer aldığı bölümde de eski eserlerin korunabilmesi amacıyla alarm sistemi kurulması ve aynı şekilde, Üniversitenin can damarı olan Öğrenci İşleri Daire Başkanlığına bağlı Not ve Diploma Bölümünün ve yine tüm Üniversitenin bilgilerinin yer aldığı Bilişim Veri Merkezi ve Sistem Odasının güvenliği de büyük önem arz etmektedir.

Öte yandan, yukarıda açıklandığı üzere, üniversitelerde sık sık meydana gelen güvenlik hadiseleri ve ani gelişebilecek sağlık problemlerine karşı özellikle idareci/yönetici pozisyonundaki kişilerin odalarında panik buton sisteminin kurulmasının da söz konusu güvenlik hizmetini tamamlayıcı unsur olarak değerlendirildiğinden hizmetin etkin, verimli ve aynı zamanda hızlı bir şekilde müdahalenin sağlanması açısından da önemlidir.

Güvenlik hizmetinin ayrılmaz bir parçası olarak değerlendirilen kamera, alarm ve güvenlik sistemlerinin takibi ve bu sistemlerin çalışır halde tutulmasına yönelik sistem desteğinin mevcut ihalemiz kapsamında yüklenici tarafından sağlanması hususunun, sistemin işletme ve bakım maliyetinin yanı sıra hizmetin verimliliği, etkinliği ve fonksiyonelliği açısından da idaremize katkı sağlayacağı, ayrıca, ek bir hizmet alımına da ihtiyaç duyulmadan söz konusu hizmetin daha etkin ve verimli bir şekilde yerine getirileceği öngörülmüştür. Bunun sonucunda İdaremizce, özel güvenlik hizmet alımı kapsamında personel ve mali açıdan da tasarruf yapılarak kamu kaynaklarının etkin ve ekonomik olarak kullanılması sağlanacaktır.

            Söz konusu hizmetlerin yürütülmesi aşamasında, işin uzmanı ve bu işi yapacak nitelikte alt yapıya sahip olunduğunun belgelenmesi, bu hizmetin etkin ve faal olarak yürütüldüğünün belgelenmesi ve tecrübe bilgi, birikimlerinin ölçülmesi açısından önem arz etmesi ayrıca Üniversitemiz güvenlik hizmetinin etkin, verimli, kaliteli yürütülebilmesi, işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği ve teknik değer gibi unsurlar da değerlendirilerek TSE-HYB Türk Standartları Enstitüsü Hizmet Yeterlik belgesi istenmesinin uygun olacağı değerlendirilmiştir. Diğer yandan, kuruluş yapısı, planlama faaliyetleri ve sorumluluklar göz önünde bulundurulduğunda Hizmet Yeterlik Belgesinin önemi de anlaşılmakta olup, mevzuat gereği ihale dokümanında belgenin kapsamı ve standardının da belirtilmesi gerekmektedir.

            Bu kapsamda güvenlik hizmetinin ayrılmaz bir parçası olarak değerlendirilen ve ihale konusu işin özelliği de göz önüne alınarak mevzuat kapsamında istenilen alarm sistemi ve panik butonu sisteminin şartnamede belirtilen noktalara kurulumunun gerçekleştirilmesi ve kurulan bu sistemin etkin ve verimli işletilmesi amaçlanmıştır…” denilmektedir.

            İtirazen şikayet başvurusuna yönelik olarak yapılan inceleme sonucunda düzenlenen 03.07.2015 tarih ve H.1575/2015-23E sayılı Esas İnceleme Raporu doğrultusunda başvuru, Kurul’un 08.07.2015 tarihli toplantısında 54 sıra numarası ile görüşülmüş olup, görüşmede konunun Türk Standartları Enstitüsü ile Emniyet Genel Müdürlüğü’nden de görüş alınarak değerlendirilmesi yönünde karar alınmıştır.

Kurulun ara kararı doğrultusunda 13.07.2015 tarihli ve 1673 sayılı yazı ile Emniyet Genel Müdürlüğü Özel Güvenlik Dairesi Başkanlığı ve 13.07.2015 tarihli ve 1674 sayılı yazı ile de Türk Standartları Enstitüsünden bilgi ve belge talebinde bulunulmuştur.

            Emniyet Genel Müdürlüğüne gönderilen yazı ile 5188 sayılı Kanun kapsamında faaliyet alanının münhasıran koruma ve güvenlik hizmeti olması zorunluğu bulunan şirketlerin, alarm cihazı veya güvenlik sistemlerine ilişkin olarak yetkili servis hizmeti verip veremeyeceği, bu kapsamda bu sistemlerin kurulum, bakım, onarım ve servis hizmeti sağlama işleri ile iştigal edip edemeyeceği hususunda yürürlükteki mevzuat çerçevesinde görüş talep edilmiştir.

            Emniyet Genel Müdürlüğü tarafından gönderilen 24.07.2015 tarihli 103807 sayılı yazıda “5188 Sayılı Özel Güvenlik Hizmetlerine Dair Kanunun “Özel Güvenlik Şirketleri” başlıklı 5’inci maddesi “şirketlerin özel güvenlik alanında faaliyette bulunması İçişleri Bakanlığının iznine tabidir. Faaliyet izni verilebilmesi için şirket hisselerinin nama yazılı olması ve faaliyet alanının münhasıran koruma ve güvenlik hizmeti olması zorunludur…” hükmünü amirdir.

            Bu hüküm doğrultusunda özel güvenlik şirketlerinin faaliyet gösterecekleri hizmet alanı sadece koruma ve güvenlik hizmetleri olarak sınırlandırılmıştır. Bu nedenle özel güvenlik şirketlerinin özel güvenlik şirketi faaliyet izin belgesi almak üzere içişleri bakanlığına başvuru dosyasında bulunan şirkete ait ticaret sicil gazetesinin amaç bölümünde belirtilen özel güvenlik hizmetleri dışında kalan diğer her türlü ticaret faaliyetleri özel güvenlik görevlisi ve/veya başka hangi unvan altında olursa olsun görevlendireceği kişilerce yerine getirmesi mümkün değildir.

            5188 Sayılı Kanunun Uygulanmasına İlişkin Yönetmeliğin “Alarm İzleme” başlıklı 23’üncü maddesi incelendiğinde “alarm izleme merkezi kurma ve işletme için yeterlilik belgesi” verilen alarm izleme merkezlerinin koruma ve güvenlik hizmetleri kapsamında görev ve sorumluluğunun “alarm sistemleri aracılığıyla sürekli olarak yapılan izleme sırasında gelen ihbarları değerlendirerek teknik bakımdan doğrulanan ihbarları sorumluluk bölgesindeki kolluğa en kısa zamanda bildirmek” olarak belirlendiği görülmektedir.

            Alarm izleme merkezleri hizmet sözleşmesi imzaladıkları abonelerin de kullandıkları alarm izleme cihazlarının bakım, onarım ve güncelleme gibi işlemlerine bünyelerinde görevlendirdikleri özel güvenlik görevlisi unvanı dışında kalan diğer teknik personel marifetiyle yetkili servis veya yetkili servis olmaksızın yerine getirebilmektedir.

            Alarm izleme merkezlerinin kendi abonelerinin alarm izleme cihazlarının bakım, onarım ve güncelleme gibi işlemlerine dair servis hizmetleri vermeleri mümkündür. Ancak özel güvenlik şirketlerinin hizmet sözleşmesi imzalamadıkları abone kapsamında olmayan diğer kişilere bu tür hizmetleri vermeleri durumunda 5188 sayılı Kanunun 5’inci maddesine aykırılık oluşacağından tespiti halinde 5188 sayılı Kanunun denetim başlıklı 22’nci maddesinde bulunan “… amacı dışında faaliyet gösterdiği veya suç kaynağına dönüştüğü tespit edilen şirketlerin ve özel eğitim kurumlarının faaliyet izni iptal edilir…” hükmü doğrultusunda özel güvenlik faaliyet izin belgeleri iptal edilmektedir.

            Bu açıklamalar doğrultusunda alarm izleme merkezlerinin abonelerinde kullandıkları alarm cihazlarının bakım ve onarımı için kendi aboneleriyle sınırlı olmak kaydıyla servis hizmeti vermelerinde sakınca bulunmamaktadır.” hususları belirtilmiştir.

Diğer taraftan Türk Standartları Enstitüsüne gönderilen yazıyla da Türk Standartları arasında yer alan TS12849 “Yetkili servisler – Alarm cihazları için kurallar” standardı ile TS12540 “Yetkili servisler – Güvenlik sistemlerinde kullanılan cihazlar için kurallar” standartlarına ilişkin belgelerin, özel güvenlik hizmetleriyle iştigal eden şirketlere verilip verilemeyeceği, söz konusu standart belgelerine sahip özel güvenlik şirketlerinin bulunup bulunmadığı, anılan standartların geçmiş dönemde veya günümüzde özel güvenlik şirketlerine verilmesine engel teşkil eden bir mevzuat düzenlemesinin olup olmadığı hususlarının ilgili standartların nev’i, kapsamı ve yürürlükteki mevzuat göz önünde tutularak açıklanması istenmiştir.

            Türk Standartları Enstitüsünün 30.07.2015 tarihli ve 302664 sayılı cevabi yazısında “… 5188 sayılı Özel Güvenlik Hizmetlerine Dair Kanunun 5’inci maddesinde şirketlerin özel güvenlik alanında faaliyette bulunmasının İçişleri Bakanlığının iznine tabi olduğu, faaliyet izni verilebilmesi için şirket faaliyet alanının münhasıran koruma ve güvenlik hizmeti olması zorunluluğunun bulunduğu, alarm izleme merkezi kurma-işletme izni için valilikten yeterlilik belgesi alma zorunluluğu hükme bağlanmıştır.

            Buna göre 5188 sayılı Kanun kapsamında kurulmuş olan özel güvenlik şirketleri faaliyetlerine dair hizmet yeterlik belgelendirmelerinde TS12782 / Nisan 2010 “Güvenlik hizmetleri – Genel Kurallar” standardı esas alınmaktadır. TS12782 standardına göre TSE Hizmet Yeterlilik Belgesi almış güvenlik hizmeti veren bir firmanın TS12540, TS12849 gibi güvenlikle alakalı cihazların tamir, bakım, servis hizmetlerine yönelik faaliyette bulunmaları ve bu konulardan belge alıp almamaları konusunda bugüne kadar engel teşkil eden bir iç düzenlememiz bulunmamaktadır. Bugün itibariyle bakıldığında özel güvenlik şirketi olarak TS12782 standardından belgeli 57 firmadan 4 adedinin TS12540 ve TS12849 standartlarından da belgeli oldukları görülmektedir” görüşlerine yer verilmiştir.

            İnceleme kapsamında ilgili kurum ve kuruluşlardan temin edilen görüşlere göre,

            5188 sayılı Kanun ve ilgili mevzuatı kapsamında alarm izleme merkezlerinin kendi abonelerinin alarm izleme cihazlarının bakım, onarım ve güncelleme gibi işlemlerine dair servis hizmetleri vermelerinin mümkün olduğu, ancak özel güvenlik şirketlerinin hizmet sözleşmesi imzalamadıkları, abonesi olmayan üçüncü kişilere bu tür hizmetleri vermeleri durumunda 5188 sayılı Kanuna aykırılık teşkil edeceğinden özel güvenlik faaliyet izin belgeleri iptal edileceği, kendi abonelerinde kullandıkları alarm cihazlarının bakım ve onarımı içinse kendi aboneleri ile sınırlı kalmak kaydıyla servis hizmeti vermelerinde sakınca bulunmadığı,

            TSE tarafından verilen TS12540 ve TS12849 standart belgelerinin temini bakımından güvenlikle alakalı cihazların tamir, bakım, servis hizmetlerine yönelik faaliyette bulunmaları, bu konulardan belge almalarına engel teşkil eden bir iç düzenlemenin geçmişte veya günümüzde söz konusu olmadığı, halihazırda TS 12782 “Güvenlik Hizmetleri-Genel Kurallar” standardı ile belgelendirilmiş 57 özel güvenlik şirketinden 4 adedinin ihalede aranan TS12540 ve TS12849 standart belgelerine de sahip olduğu anlaşılmış olup, gerek şikâyete konu TS belgelerinin temini, gerekse de özel güvenlik şirketlerinin anılan işlerle aboneleriyle sınırlı olarak iştigal edebileceği noktasında hukuki bir engel bulunmadığı, bu çerçevede incelemeye konu ihalede ihale üzerinde kalan isteklinin idare ile yapmış olduğu sözleşme kapsamında alarm izleme cihazlarının bakım, onarım ve güncelleme gibi işlemlerine dair servis hizmeti sunmasının önünde herhangi bir engel bulunmadığı değerlendirilmiştir.

            Bu kapsamda başvuru sahibinin 5188 sayılı Kanuna tabi olan firmaların sadece güvenlik hizmeti sunabildiği, teknik servis hizmeti sunmasını Kanuna aykırı olduğu, bu nedenle de anılan TS belgelerini almalarının mümkün olmadığı iddiası bu yönüyle yerinde görülmemiştir.

Başvuru sahibinin iddiasında diğer yönüyle, ihale dokümanında istenen alarm izleme ve panik butonları ile ilgili ekipman ve malzemelerin alarm izleme belgesine sahip bütün firmalar tarafından temin edilerek kurulumunun sağlandığı, işletildiği, bu nedenle şartnamede istenen TSE belgelerine ihtiyaç olmadığını, bunların fiyat dışı unsur olarak belirlenmesinin mevzuata uygun olmadığı ve rekabeti engellediği iddia edilmektedir.

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Fiyat dışı unsurlar ve bu unsurlara yönelik düzenleme” başlıklı 61’inci maddesi uyarınca, ihale konusu işin özelliği göz önünde bulundurularak işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer gibi unsurların idarelerce fiyat dışı unsur olarak belirlenmesi mümkündür. Ekonomik açıdan en avantajlı teklifin, fiyat ile birlikte fiyat dışı unsurlar da dikkate alınarak belirlendiği ihalelerde ekonomik açıdan en avantajlı teklifin birden fazla istekli tarafından verilmiş olması halinde, teklif fiyatı daha düşük olan isteklinin teklifinin ekonomik açıdan en avantajlı teklif olarak tespit edilmesi ve teklif fiyatlarının eşit olması halinde ise fiyat dışı unsurların öncelik sıralaması esas alınarak ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi gerekmektedir.

İdarelerce fiyat dışı unsur olarak belirlenebilecek unsurlar 4734 sayılı Kanun’un 40’ıncı maddesinde; işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer olarak sayılmış olup, Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 61’inci maddesi gereğince idareler, işin özelliğinin göz önünde bulundurulması ile fiyat dışı unsur belirlemeye ve bu unsurlara ilişkin düzenleme yapma konusunda takdir yetkisine sahiptir. Bu kapsamda gerek söz konusu maddede gerekse Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin ilgili maddelerinde herhangi bir kısıtlamaya yer verilmediği ve fiyat dışı unsurların belirlenmesinde, işin niteliğine ve idarenin ihtiyacına göre kaliteli mal, hizmet veya yapım işlerinin temini için idarelere takdir yetkisinin tanındığı anlaşılmaktadır.

İhale onay belgesi ekinde yer alan fiyat dışı unsurlara ilişkin gerekçede idare kamera, alarm ve güvenlik sistemlerinin izleme, takip ve bakım onarımının yapılmasının fiyat dışı unsur kapsamında değerlendirilmesi ile hizmetin verimli, etkin ve fonksiyonel bir şekilde işleyeceğini öngörmekte ve bu kapsamda mali teklifi % 80, fiyat dışı unsurları %20 olarak belirlemektedir. Yapılan incelemede işin özelliği göz önünde bulundurularak fiyat dışı unsur belirlenmesi konusunda idarenin takdir yetkisi bulunduğundan başvuru sahibinin TSE belgelerine ihtiyaç olmadığı yönündeki iddiası yerinde görülmemiştir.

Başvuru sahibinin fiyat dışı unsurlara ihale dokümanında yer verilmesinin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun temel ilkelerine aykırılık teşkil ederek haksız rekabete yol açtığı iddiasına yönelik olarak yapılan incelemede, Kamu İhale Genel Tebliği’nin yukarıda yer verilen 67’nci maddesi çerçevesinde özel güvenlik hizmet alımı ihalelerinde özel güvenlik eğitim kurumu faaliyet izin belgesi, çevre yönetim sistem belgesi ve hizmet yeterlilik belgesinin istenilmeyeceği belirtilmekte olup mevcut ihalede fiyat dışı unsur olarak öngörülen hizmet yeterlilik belgelerinin İdari Şartname’de ihaleye katılmak için gereken belgeler ve yeterlik kriterleri arasında düzenlenmediği, söz konusu belgelere sahip olan isteklilerin puanlamada (mali teklif + fiyat dışı unsur puanı) avantaj elde etmekle birlikte anılan belgelere sahip olmayan isteklilerin teklif vermelerinde herhangi bir engel bulunmadığı, dolayısıyla ihaleye katılımının engellenmediği değerlendirildiğinden başvuru sahibinin iddiası yerinde görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanun’un 65’inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 30 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun’un 54’üncü maddesinin onbirinci fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikâyet başvurusunun reddine,

Oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY

      Başvuru sahibinin ihale dokümanına ilişkin itirazen şikayet başvuru dilekçesindeki iddiaları kapsamında Kurulca çoğunluğunca, “İtirazen şikayet başvurusunun reddine” karar verilmiştir.

Başvuru sahibinin ihale dokümanına ilişkin iddialarının İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmeliğin 18’inci maddesi yönünden Kurul kararına dayanak teşkil eden esas inceleme raporu ve eki belgeler üzerinde yapılan inceleme sonucunda;

Marmara Üniversitesi Rektörlüğü İdari ve Mali İşler Daire Başkanlığı tarafından gerçekleştirilen “Üniversitemiz Rektörlüğü ve Bağlı Birimlerin 2016-2018 Yılı (36 Ay) 5188 Sayılı Özel Güvenlik Hizmetine Dair Kanun Kapsamında Özel Güvenlik Hizmeti Alımı” ihalesine ilişkin yaklaşık maliyetin işçilik modülü                                                                                    esas alınarak toplam 36.539.075,10 TL olarak hesaplandığı,

Bahse konu ihalede (15) adet ihale dokümanı satın alındığı, 15.06.2015 tarihinde gerçekleştirilen ihaleye 7 istekli tarafından teklif verildiği,

İhale komisyonunca tekliflerin geçerliliği yönünde yapılan incelemeye göre, bir isteklinin teklifinin “Teklif zarfında banka referans mektubu ve geçici teminata ilişkin belge bulunmadığı ve teklifinin asgari işçilik maliyetinin altında olduğu” gerekçeleriyle değerlendirme dışı bırakılması sonrasında kalan 6 teklifin de geçerli teklif olarak kabul edildiği, bu tekliflerin idarece kamera, alarm ve güvenlik sistemlerinin izleme, takip ve bakım onarımının yapılmasının fiyat dışı unsur kapsamında mali teklifi % 80, fiyat dışı unsurları %20 olarak değerlendirilmesi sonucunda 18.06.2015 tarihli ihale komisyon kararı ile ihalede daha düşük bedelli geçerli teklif olmasına rağmen 35.874.698,04 TL bedelli Tempo Güvenlik Hizmetleri Ltd. Şti.’nin teklifinin ekonomik açıdan en avantajlı teklif ve 38.531.229,60 TL bedelli Akdeniz Güvenlik Hizmetleri A.Ş.’nin teklifinin de ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif olarak belirlenerek ihalenin sonuçlandırıldığı,  

Anlaşılmıştır.

Yaklaşık maliyet, teklif sayısı ve dokümanın fiyat dışı unsur düzenlemesi yönünden yapılan incelemede;

(15) adet ihale dokümanı satın alınan bahse konu ihalede, bir isteklinin teklifinin “Teklif zarfında banka referans mektubu ve geçici teminata ilişkin belge bulunmadığı ve teklifinin asgari işçilik maliyetinin altında olduğu” gerekçeleriyle değerlendirme dışı bırakılması sonrasında kalan 6 teklifin de geçerli teklif olarak kabul edildiği, bu tekliflerin idarece kamera, alarm ve güvenlik sistemlerinin izleme, takip ve bakım onarımının yapılmasının fiyat dışı unsur kapsamında mali teklifi % 80, fiyat dışı unsurları %20 olarak değerlendirilmesi sonucunda 18.06.2015 tarihli ihale komisyon kararı ile ihalede daha düşük bedelli geçerli teklif olmasına rağmen 35.874.698,04 TL bedelli Tempo Güvenlik Hizmetleri Ltd. Şti.’nin teklifinin ekonomik açıdan en avantajlı teklif ve 38.531.229,60 TL bedelli Akdeniz Güvenlik Hizmetleri A.Ş.’nin teklifinin de ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif olarak belirlenerek ihalenin sonuçlandırıldığı ve bu tekliflerin deyaklaşık maliyetin % 1,81 oranında altında kaldığı ve % 5,45 üzerinde bulunduğu hususları ile,

            Niteliği “Özel Güvenlik Hizmeti Alımı” olan şikayete konu ihalede kârsız yaklaşık maliyetin tamamının personel giderinden oluştuğu, bu ihaleye ilişkin sözleşmenin gerçekleştirilmesi sırasında personel tarafından kullanılacak güvenlik sistem ve cihazları ile ekipman vb. makine ve ekipman maliyetlerinin fiyat dışı unsur olarak belirlenmesi ile personel sayısının azaltılmasının amaçlanarak idarenin bu tür fiyat dışı unsurlarla kamu yararı sağlamaya çalıştığı, Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79’uncu maddesine göre özel güvenlik hizmet alımlarında ihale konusu işe ilişkin her türlü güvenlik sistem ve cihazları ile ekipman vb. makine ve ekipman maliyetlerinin tamamının, sözleşme ve genel giderler içinde yer alan amortisman olarak kabul edileceği ve aşırı düşük teklif sorgulamasında önemli bir bileşen olarak değerlendirilmediği, Teknik Şartname’de idarece istenen alarm cihazları ve panik butonu için ihaleye katılan firmalara bir bedel ödenmeyeceğinin belirtildiği, söz konusu giderlerin %4 sözleşme genel giderleri içinde değerlendirilmesi gerektiği, bu unsurların maliyet etkinliği yaratmadığından fiyat dışı unsur olarak kabul edilmemesi gerektiği hususlarının,

4734 sayılı Kanunun 5’inci maddesinin 1’inci fıkrasındaki; “İdarelerin, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla” sorumlu olduğu hükmü açısından ele alınması sonucunda;

İhaleye yeterli katılım olmasına ve ihale sonucuna göre daha düşük bedelli geçerli teklifler olmasına rağmen, tekliflerin idarece kamera, alarm ve güvenlik sistemlerinin izleme, takip ve bakım onarımının yapılmasına ilişkin ihale konusu işin niteliğine uygun olmayan ve maliyet etkinliği yaratmayan fiyat dışı unsur düzenlemesi kullanılarak ihalenin daha yüksek teklifler üzerinde bırakılması ile 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 5’inci maddesinde belirtilen ilkeler uyarınca yeterli fiyat rekabetinin sağlanamadığı ve kaynakların verimli kullanılması ilkesinin çalıştırılmadığı değerlendirildiğinden bu gerekçeler üzerinden “ihalenin iptaline” karar verilmesinin uygun olacağı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle; başvuru sahibinin ihale dokümanına ilişkin iddiaları kapsamında yapılan incelemeye göre,  mevcut doküman düzenlenmesi ile satın alınan ihale dokümanı, ihale verilen teklif sayısı ve bedelleri hesaplanan yaklaşık maliyet bedeli ile dokümanın fiyat dışı unsur düzenlemesi bir arada değerlendirildiğinde, söz konusu ihalede, 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 5’inci maddesinde belirtilen ilkeler uyarınca yeterli fiyat rekabetinin sağlanamadığı ve kaynakların verimli kullanılması ilkesinin çalıştırılmadığı değerlendirildiğinden bu gerekçeler üzerinden “ihalenin iptaline” karar verilmesi gerektiği yönündeki düşüncem ile, Kurul kararına katılmıyorum.