Hizmet işlerine ilişkin aşırı düşük sorgulamasında, idareler tarafından istekli açıklamaları değerlendirilirken dikkat edilecek hususlar (KİK)

29.07.2009 tarih ve I.H.14.20.0217/2009-28E sayılı Esas İnceleme Raporunda;

            Harran Üniversitesi Rektörlüğü tarafından 17.06.2009 tarihinde açık ihale usulü ile yapılan “Genel Temizlik (140 Kişi) Hizmet Alımı” ihalesine ilişkin olarak Ek-Kar Özel Güvenlik Sist. İnş. Gıda Temizlik San. ve Tic. Ltd. Şti.’nin 30.06.2009 tarihinde yaptığı şikayet başvurusunun, idarenin 06.07.2009 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin 10.07.2009 tarih ve 16138 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 09.07.2009 tarihli dilekçe ile itirazen şikayet başvurusunda bulunduğu,

İdare tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesinden;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikayet başvurusunun reddine,

Karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.

Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikayet dilekçesinde özetle; ekonomik açıdan en avantajlı birinci ve ikinci teklif sahibi olarak belirlenen isteklilerin aşırı düşük açıklamalarında, giyim, temizlik ve ilaçlama malzemeleri için öngördüğü maliyetlerin gerçekçi temellere dayanmadığı ve hayatın olağan akışına uygun olmadığı bu itibarla tüm maliyet unsurlarını karşılayan teklifinin de en avantajlı teklif olarak belirlenmesi gerektiği iddialarına yer verilmiştir.

A- Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

İnceleme konusu ihalenin, Harran Üniversitesi Rektörlüğü tarafından 17.06.2009 tarihinde açık ihale usulü ile yapılan, kapsamı ihale dokümanında ayrıntısıyla belirlenmiş alanlarda 140 personel ile Genel Temizlik Hizmet Alımı işi olduğu ve işin süresinin 6 ay olarak belirlendiği anlaşılmıştır.

Birim fiyat teklif almak suretiyle gerçekleştirilen ihaleye 11 isteklinin teklif verdiği, ihale komisyonunca yapılan değerlendirme sonucunda da, Alfa Hizmet Org. Tem. Taş. San. ve Tic. Ltd. Şti. firması hariç diğer isteklilerin teklifinin aşırı düşük teklif olarak değerlendirildiği ve 17.06.2009 tarihli yazılar ile teklifi aşırı düşük görülen isteklilerden, teklifleri ile ilgili ayrıntıları maddeler halinde (işçilik, sözleşme, damga vergisi, giyim, temizlik malzemeleri ve ilaçlama bedeli) belirterek teklif rakamına nasıl ulaştıklarını göstermelerinin istenildiği görülmüştür.

Bunun üzerine Abik Bucak Kimy. Güb. İnş. Gıda San. Tic. Ltd. Şti. ile Almira Temizlik Öz. Sağl. Sos. Hiz. Yem. Üret. ve İlaç. Ltd. Şti. firmalarının aşırı düşük teklif sorgulamasına ilişkin açıklamada bulunmadığı, diğer aşırı düşük teklifi sahibi isteklilerce yapılan açıklamaların yeterli bulunarak ihalenin Kıvanç İnş. Mim. Müh. Gıda Tar. Tem. Pet. Medik. Nak. San. Tic. Ltd. Şti. üzerinde bırakıldığı, ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi olarak da Ulusal Tem. Öz. Sağl. Hiz. Gıda San. Tic. Ltd. Şti. – Zengi Tem. Gıda İnş. San. Tic. Ltd. Şti. Ortak Girişimi’nin belirlendiği anlaşılmıştır.

            İdari şartnamenin “Teklif Fiyata Dahil Olan Masraflar” başlıklı 25 inci maddesinde;

            “25.1 ….

            Ayrıca, personel çalıştırılmasına dayalı bu hizmet alımında;

            Çalışacak personele ait yemek, yol ihtiyacının istekli tarafından karşılanması öngörülmediğinden bunlara ilişkin giderler teklif fiyata dahil edilmeyecektir

            Bu işte resmi ve dini bayram günleri ile yılbaşı günü çalışılmayacaktır.

            Ancak sözleşme giderlerine ilişkin damga vergileri Kamu İhale Kurumu payı, noter masrafları gibi giderler için asgari işçilik maliyeti üzerine %3 sözleşme gideri ödenecektir.

….

25.3 Teklif fiyata dahil olan giderler aşağıda belirtilmiştir.  

25.3.1 Temizlik malzemeleri ve ekipmanlara ait giderler istekliye aittir.

25.3.2 140 işçiye ait giyim bedeli ayni olarak isteklilere aittir.

25.3.3 İlaçlama giderleri isteklilere aittir.

…..

25.5 İş kazaları ile meslek hastalıkları sigorta prim oranı %1 olarak dikkate alınacaktır.” düzenlemesine,

Teknik şartnamenin “Genel Şartlar” başlıklı 3 üncü maddesinde;

“Temizlik personeli tarafından giyilen kıyafet firma tarafından karşılanacaktır. Bir kişi için 1 takım alt ve üst iş elbisesi, 1 çift terlik, 1 çift çizme olacaktır.” düzenlemesine,

yer verilmiştir.

Ayrıca teknik şartnamenin “Özel Şartlar” başlığı altında 01 Nisan – 31 Ekim tarihleri arasında kampüs açık alanlarında haftada bir, kapalı alanlarda 3 ayda bir her türlü haşerelere karşı ilaçlama yapılacağı, ilaçlamada kullanılacak malzemenin kaliteli olması gerektiği, “Genel Şartlar” başlığı altında da temizlik için kullanılacak sabun, deterjan, temizlik tozu, bez vb. temizlik malzemelerinin temininin yükleniciye ait olduğu ve hem ilaç miktarının hem de temizlikte kullanılacak temizlik malzemelerinin ekli listede belirtildiği ifade edilmiştir.

Söz konusu ekli listenin ise;

şeklinde düzenlendiği görülmüştür.

Kamu İhale Kanununun 38 inci maddesi ve Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 59 uncu maddesinde, ihale komisyonunun diğer teklifleri veya yaklaşık maliyeti baz alarak aşırı düşük teklifleri tespit edeceği ve aşırı düşük olduğunu belirlediği teklifleri hemen reddetmek yerine bu teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili yazılı açıklama istenmesi ve isteklilerin belgeye dayalı yapacağı açıklamaları dikkate alarak aşırı düşük tekliflerin yeterliliğine ilişkin bir sonuca ulaşması gerektiği hükme bağlanmıştır.

 Bu hususa ilişkin uygulamanın somutlaştırılması amacıyla da Kamu İhale Genel Tebliğinin XIII-Tekliflerin Alınması ve Değerlendirilmesi/H. Aşırı Düşük Teklif Değerlendirmesi başlıklı maddesinde yer verilen açıklamalarda, hizmet alım ihalelerinde aşırı düşük teklif sahiplerince yapılan açıklamaların hangi kıstaslar esas alınarak değerlendirilmesi gerektiğine ilişkin detaylar belirlenmiştir.

Bu bağlamda, personel çalıştırılmasına dayalı olan şikayete konu ihalede, asgari işçilik maliyetinin, brüt asgari ücret ile ihale dokümanında öngörülen giyim bedeli ile işveren sigorta prim tutarından oluştuğu, işçilik, temizlik malzemeleri ve ekipmanları ile ilaçlama giderleri dikkate alınarak tekliflerin değerlendirilmesi, bu anlamda da teklifi aşırı düşük görülen isteklilerden işin niteliğine göre belirlenen teklif bileşenleri ile ilgili açıklama istenilmesi, isteklilerce belgelendirilmek suretiyle yapılacak yazılı açıklamalar değerlendirilerek ihalenin sonuçlandırılacağı ancak, teklif edilmesi gereken asgari maliyet toplamını (asgari işçilik maliyeti +%3 sözleşme ve genel giderleri) karşılamayan tekliflerin reddedilmesi gerektiği hükme bağlanmıştır.

İhale üzerinde bırakılan Kıvanç İnş. Mim. Müh. Gıda Tar. Tem. Pet. Medik. Nak. San. Tic. Ltd. Şti.’nin aşırı düşük teklif sorgulamasına verdiği cevap incelendiğinde; 

            –  140 adet alt üst iş elbisesi, çizme ve terliğin 161,00 TL bedel ile karşılanacağına ilişkin İstanbul İş Elbiseleri Giyim Sanayi firmasından alınmış proforma faturayı sunduğu,

            – Teknik şartnamede listelenmiş temizlik malzeme ekipmanları için 897,00 TL öngördüğü ve bu hususa ilişkin Derviş Ticaret – Davut ÇELİK firmasından alınmış proforma faturayı sunduğu,

            – İlaçlamaya ilişkin olarak, Sistem Haşere Kontrol Hizmetleri firmasından alınmış ve ilaçlama hizmetini 77,17 TL bedelle yapacağı taahhüdünü içeren proforma faturayı, Mesul Müdürlük Belgesini ve Halk Sağlığı Alanında Haşerelere Karşı İlaç Uygulama İzin Belgesini sunduğu,

görülmüştür.

            Ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi olarak belirlenen Ulusal Tem. Öz. Sağl. Hiz. Gıda San. Tic. Ltd. Şti. – Zengi Tem. Gıda İnş. San. Tic. Ltd. Şti. iş ortaklığı tarafından sunulan aşırı düşük açıklaması incelendiğinde;

-140 adet personele ilişkin giyim malzemelerinin (alt – üst iş elbisesi, terlik, çizme) KDV hariç 473,01 TL bedelle karşılanacağına dair İstanbul İş Elbiseleri Giyim Sanayi firmasından alınmış 16.06.2009 tarihli proforma faturayı sunduğu,

-Teknik şartnamede listelenmiş temizlik malzeme ve ekipmanları için 500,00 TL öngördüğü ve bu hususa ilişkin Akrepkimya Kimyevi Maddeler Nakliyat San. ve Tic. Lts. Şti. firmasından alınmış proforma faturayı sunduğu,

-İlaçlamaya ilişkin olarak SRC Basın Yayın Turz. Güv. Sağ. Gıda Tem. ve Yem. San. Tic. Ltd. Şti. firmasından alınmış ve haşere ilacı hariç ilaçlama işini 388,00 TL bedelle yapacağı taahhüdünü içeren proforma faturayı ve Halk Sağlığı Alanında Haşerelere Karşı İlaç Uygulama İzin Belgesini sunduğu,

görülmüştür.

Kamu İhale Kanunu ve ikincil mevzuat düzenlemelerinde, hizmetin gerektiği şekilde yapılmasına imkan veren bir teklifin hazırlanıp hazırlanmadığının başka ifade ile hizmetin gerçekleştirilebilirliğini ortaya koymaya yarayan en düşük bedelin tespitinin ihale komisyonunca yapılması ve komisyonun aşırı düşük olduğunu belirlediği teklifleri hemen reddetmek yerine bu teklif sahiplerinden tekliflerinin bileşenleri ile ilgili olarak açıklama istemesi ve bu açıklamalar çerçevesinde nihai değerlendirmesini yapması gerektiği hükme bağlanmıştır. Bu çerçevede, kamu ihale mevzuatında tekliflerin aşırı düşük olup olmadığı ve aşırı düşük teklif değerlendirilmesi neticesinde isteklilerin açıklamalarının yeterli olup olmadığı hususunda ilgili idarelere takdir yetkisi tanındığı açıktır. Ancak, idarelere tanınan bu takdir yetkisi mutlak ve sınırsız olmayıp, kanunun belirlediği sınırlar içerisinde kalmak şartıyla eşitlik ilkesi gözetilerek, kamu yararına ve kamu görevinin gereklerine uygun bir şekilde, objektif, makul ve geçerli gerekçelere dayanılarak kullanılması gerekmektedir.

İncelemeye konu ihalede ihale komisyonunun aşırı düşük teklifleri, “firmaların vermiş olduğu aşırı düşük fiyat açıklaması uygun bulunmuştur.” veya “yapılan değerlendirme sonucunda ihale K.İ.K. 37 ve 38 inci maddelere göre ekonomik açıdan en avantajlı teklifi veren…..üzerinde bırakılmıştır.” gibi genel gerekçelere dayanarak yeterli gördüğü anlaşılmıştır.

Bu çerçevede, idare tarafından aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesinde, isteklilerin salt teklifte önemli bileşenleri belgelendirmiş olmasının, aşırı düşük açıklamasının yeterli bulunması için objektif ve makul bir gerekçe olarak kabul edildiği ve ihalenin de, teklifte önemli olduğu tespit edilen bileşenleri belgelere dayalı olarak açıklamış en düşük teklifi sunan istekli üzerinde bırakıldığı görülmüştür.

İdarece, aşırı düşük teklif açıklamaları uygun görülen ve ihale üzerinde bırakılan Kıvanç İnş. Mim. Müh. Gıda Tar. Tem. Pet. Medik. Nak. San. Tic. Ltd. Şti. ve ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi olarak belirlenen Ulusal Tem. Öz. Sağl. Hiz. Gıda San. Tic. Ltd. Şti. – Zengi Tem. Gıda İnş. San. Tic. Ltd. Şti. iş ortaklığının aşırı düşük teklif açıklamalarının incelenmesinden; ihalede öngörülen giyim, temizlik malzeme ve ekipmanları ile ilaçlama bedeline ilişkin açıklamaların yapıldığı ve teklif tutarlarını tevsik edici belgelerin sunulduğu görülmekle birlikte, söz konusu giderlerin salt proforma faturalarla tevsik edilmiş olmasının yeterli kabul edilemeyeceği, teklif edilen fiyatların idarenin belirlediği yaklaşık maliyete ve diğer tekliflere oranla aşırı düşük olması nedeniyle aşırı düşük teklif açıklamalarında öngörülen bedellerin piyasa şartları ile hayatın olağan akışına aykırı olduğu, dolayısıyla idarece anılan isteklilerin açıklamalarının uygun kabul edilerek ihalenin sonuçlandırılması yönündeki işlemin yerinde olmadığı anlaşılmıştır. Bu itibarla başvuru sahibinin iddiasının yerinde olduğu sonucuna varılmıştır.

B) İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmeliğin 18 inci maddesi yönünden yapılan inceleme sonucunda tespit edilen aykırılıklar ve buna ilişkin inceleme ve hukuki değerlendirme aşağıda yapılmıştır:

İncelenen ihalede teklifleri aşırı düşük sorgulamasına tabi tutulan diğer isteklilerden Nevzat Baydar İnş. Gıda Tic. San. Ltd. Şti., Karahanlar Hizm. Org. San. ve Tic. Ltd. Şti. ve Edessa Yemekh. San. ve Tic. A.Ş.’nin aşırı düşük teklif açıklamaları incelendiğinde, anılan isteklilerin tekliflerinin asgari işçilik maliyeti ve bu maliyet üzerinden hesaplanan % 3 oranındaki sözleşme ve genel giderleri karşıladığı ayrıca, teklifte önemli olduğu tespit edilen bileşenlerin (giyim + temizlik ekipmanları + ilaçlama) maliyetlerine ilişkin tevsik edici belgeleri de sundukları görülmüştür.

İdarece aşırı düşük teklif açıklamaları uygun görülen Nevzat Baydar İnş. Gıda Tic. San. Ltd. Şti., Karahanlar Hizm. Org. San. ve Tic. Ltd. Şti. ve Edessa Yemekh. San. ve Tic. A.Ş.’nin aşırı düşük teklif açıklama dosyalarının incelenmesinden; ihalede öngörülen giyim, temizlik malzeme ve ekipmanları ile ilaçlama bedeline ilişkin açıklamaların yapıldığı ve teklif tutarlarını tevsik edici belgelerin sunulduğu görülmekle birlikte, söz konusu giderlerin salt proforma faturalarla tevsik edilmiş olmasının yeterli kabul edilemeyeceği, teklif edilen fiyatların idarenin belirlediği yaklaşık maliyete ve diğer tekliflere oranla aşırı düşük olması nedeniyle aşırı düşük teklif açıklamalarında öngörülen bedellerin piyasa şartları ile hayatın olağan akışına aykırı olduğu, dolayısıyla idarece anılan isteklilerin açıklamalarının da uygun kabul edilerek ihalenin sonuçlandırılması yönündeki işlemin yerinde olmadığı anlaşılmıştır.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılıkları belirtilen işlemlerin düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, aşırı düşük teklif açıklamaları yeterli görülmeyen Kıvanç İnş. Mim. Müh. Gıda Tar. Tem. Pet. Medik. Nak. San. Tic. Ltd. Şti., Ulusal Tem. Öz. Sağl. Hiz. Gıda San. Tic. Ltd. Şti. – Zengi Tem. Gıda İnş. San. Tic. Ltd. Şti. Ortak Girişimi, Nevzat Baydar İnş. Gıda Tic. San. Ltd. Şti., Karahanlar Hizm. Org. San. ve Tic. Ltd. Şti. ve Edessa Yemekh. San. ve Tic. A.Ş.’nin tekliflerinin değerlendirme dışı bırakılması ve bu aşamadan sonraki işlemlerin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

   Oybirliği ile karar verildi.