İhale dokümanında iş deneyim belgesi oranının %25’ten %40’a çıkarılması rekabeti daraltır mı (KİK)

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, Ankara Numune Eğitim ve Araştırma Hastanesi Başhekimliği tarafından “12 Aylık Yemek Hizmet Alımı” işinin 15.11.2012 tarihinde ihale edildiği, söz konusu ihaleye ilişkin idareye yapılan şikâyet başvurularının reddedildiği,

1) İhale dokümanında iş deneyim belgesine ilişkin olarak teklif edilen bedelin %25’i oranında sunulması gerektiği belirtilen oranın daha sonra zeyilname ile %40 olarak değiştirildiği, dolayısıyla bu konudaki itiraz sürelerinin zeyilname bildirim tarihi ile başladığı, itiraz başvurularının süre yönünden reddinin uygun olmadığı, söz konusu ihaleye ilişkin birim fiyat teklif cetvelinin ihale konusu işte çalışacak 242 personel için ayrı birim fiyat, yemekler için ayrı birim fiyat teklif verilecek şekilde hazırlandığı, ihale dokümanında personel sayısının belli olduğu, personelin haftalık çalışma sürelerinin tamamını bu işte kullanacağı, ihale konusu işin personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet işi niteliğinde olduğu, benzer iş tanımının da bu doğrultuda hazırlanması gerektiği, ihale konusu işte rekabet ortamının artırılması için personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarının da benzer iş tanımına eklenmesi gerektiği, birim fiyat teklif cetvelinin birinci kısmı olan personel maaşları ödemelerinin %18 KDV eklenerek, ikinci kısmının ilk altı kaleminin %8 KDV eklenerek, diğer kalemlerinin yine %18 KDV eklenerek ödemesinin yapılacağı, sadece bu hususun dahi, personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmeti ile yemek alımı işinin birlikte ihale edildiğinin göstergesi olduğu, mevzuat uyarınca benzer iş tanımının rekabet ilkesi göz önüne alınarak yapılması gerektiği, İdari Şartname’de belirlenmiş olan benzer iş tanımının ihale konusu işin tamamıyla örtüşmeksizin personel çalıştırmasına dayalı hizmet alımı işlerini işaret etmediği, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı işlerinin de benzer iş tanımına dâhil edilmesi gerektiği,

2) İdari Şartname’nin “İhale konusu işe ilişkin bilgiler” başlığı altında ihale konusu hizmetin yapılacağı yerlerin belirtildiği, bu düzenleme uyarınca hizmet alımı işinin 4 ayrı hastane bünyesinde yürütülecek olduğu, ihale konusu işin büyüklüğü ve kapsamı göz önüne alındığında ihalenin kısmi teklife kapatılarak rekabetin daraltılmış olduğu, ayrıca zeyilname ile teklif edilen bedelin en az %40’ı oranında iş deneyim belgesi istenildiği, önceden bu oranın %25 olduğu, hiç bir gerekçe belirtilmeden istenen iş deneyim belgesi oranının yükseltilmesinin anlaşılamadığı, söz konusu oranın yükseltilmesi ile rekabetin daraltıldığıiddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

1 ) Başvuru sahibinin 1’inci iddiasına ilişkin olarak:

İhale dokümanında yer alan belge ve bilgilerden söz konusu işin Ankara Numune Eğitim ve Araştırma Hastanesi, Türkiye Yüksek İhtisas Eğitim ve Araştırma Hastanesi, Ankara Fizik Tedavi ve Rehabilitasyon Eğitim ve Araştırma Hastanesi, Ankara Ulus Devlet Hastanesi için 242 personel ile 12 aylık yemek hizmetinin sağlanması işi olduğu, işin kapsamında 618.300 öğün normal kahvaltı, 2.116.700 öğün normal yemek, 329.000 öğün diyet kahvaltı, 739.550 öğün diyet yemeği, 172.330 öğün ara kahvaltı, 2.000 öğün R1 diyeti yemeği verileceği, sadece Ankara Fizik Tedavi ve Rehabilitasyon Eğitim ve Araştırma Hastanesi’ne verilecek hizmetin süresinin 01.07.2013-31.12.2013 arasında olduğu, ihalenin birim fiyat teklif alınmak suretiyle gerçekleştirildiği tespit edilmiştir.

Şikâyet konusu husus ile ilgili olarak idareye yapılan şikâyet başvurusu üzerine idarenin cevap yazısında ihaleye ilişkin ilânın 17.10.2012 tarihinde Kamu İhale Bülteni’nde yayımlandığı, ihalede iş deneyimlerinin değerlendirilmesinde kabul edilecek benzer işlere ilişkin tanımın ilânın 4.4.1’inci maddesinde yer aldığı, İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmelik’in “Başvuru Süreleri” başlıklı 6’ncı maddesinde idareye şikâyet süresinin şikâyete konu işlem veya eylemlerin farkına varıldığı veya farkına varılmış olması gerektiği tarihi izleyen günden itibaren on gün olduğu ve “Sürelerle ilgili genel esaslar” başlıklı 7’nci maddesinde ise ilâna yönelik başvurularda sürenin ilk ilân tarihini izleyen günden itibaren başlayacağının belirtildiği, dolayısıyla ihale dokümanının ilâna yansıyan benzer iş tanımına ilişkin şikâyet süresinin son gününün 30.10.2012 olduğu belirtilerek benzer iş tanımına yönelik yapılan şikâyet başvurusunun reddine karar verildiği ifade edilmiştir.

2) Başvuru sahibinin 2’nci iddiasına ilişkin olarak:

Şikâyet konusu husus ile ilgili olarak idareye yapılan şikâyet başvurusu üzerine idarenin cevap yazısında İdari Şartname’nin 2.1’inci maddesinde ihale konusu hizmetin yapılacağı yerin belirtildiği, ayrıca Sözleşme Tasarısı’nın12’nci maddesinde ödeme şartları ve şartlarının açıklandığı, merkezi alım kapsamında bulunan hastanelerin kendilerine verilen hizmet bedeli için yüklenici tarafından kesilen hak edişlerin aylık olarak ödeneceği, Teknik Şartname’nin 7’nci maddesinde her hastane bünyesinde mevcut hizmetin üretilebilmesi için çalışacak personel sayısının farklı olduğu, yemeklerin öğün miktarı dışında çalışacak personelin asgari işçilik ücretleri için ayrı satır açıldığı, iş deneyim belgesinin tutarı konusunda ise idarelerin mevzuatta öngörülen sınırlar içerinde takdir yetkisinin bulunduğu, ihaleye ortak girişim olarak da başvurulabileceği, %40 oranının mevzuata uygun olduğu belirtilerek başvuru reddedilmiştir.

İhalenin kısmi teklife kapatılarak rekabetin daraltılmış olduğu iddiası ile ilgili olarak, 17.10.2012 tarihinde yayımlanan ihale ilânının 9’uncu maddesinde “İstekliler tekliflerini, Birim fiyatlar üzerinden vereceklerdir. İhale sonucu üzerine ihale yapılan istekliyle, her bir iş kaleminin miktarı ile bu kalemler için teklif edilen birim fiyatların çarpımı sonucu bulunan toplam bedel üzerinden birim fiyat sözleşme imzalanacaktır. Bu ihalede, işin tamamı için teklif verilecektir.” düzenlemesi bulunmaktadır.

İdari Şartname’nin “Kısmi teklif verilmesi”başlıklı 20’nci maddesinde de “20.1. Bu ihalede işin tamamı için teklif verilecektir.” düzenlemesi yer almaktadır.

Yukarıda görüldüğü üzere, işin kısmi teklife kapalı olduğu konusu da 17.10.2012 tarihinde Kamu İhale Bülteninde yayımlanan ilânda yer alan bir husus olup, bu iddiaya ilişkin de idareye şikâyet süresinin 30.10.2012 tarihinde sona erdiği ve söz konusu iddiaya ilişkin başvurunun 4734 sayılı Kanun’un 54’üncü maddesinin onuncu fıkrasının (c) bendi gereğince süre yönünden reddinin gerektiği belirlenmiştir.

Zeyilname ile teklif edilen bedelin en az %40’ı oranında iş deneyim belgesi istenildiği, önceden bu oranın %25 olduğu, hiç bir gerekçe belirtilmeden istenen iş deneyim belgesi oranının yükseltilmesinin anlaşılamadığı, söz konusu oranın yükseltilmesi ile rekabetin daraltıldığı iddiası ile ilgili olarak,

17.10.2012 tarihinde yayımlanan ilânın “Mesleki ve Teknik yeterliğe ilişkin belgeler ve bu belgelerin taşıması gereken kriterler” başlığı altında isteklilerin son beş yıl içinde bedel içeren bir sözleşme kapsamında kabul işlemleri tamamlanan ve teklif edilen bedelin %25 oranından az olmamak üzere, ihale konusu iş veya benzer işlere ilişkin iş deneyimini gösteren belgeleri sunmaları gerektiğinin belirtildiği görülmüştür.

Aynı şekilde İdari Şartname’nin 7.5.1’inci maddesinde isteklilerce sunulacak iş deneyim belgesinin teklif edilen bedelin %25’i oranında olacağının, 7.6’ncı maddesinde de benzer iş tanımının yapıldığı belirlenmiştir.

Daha sonra idarece 22.10.2012 tarihinde bir zeyilname düzenlenerek İdari Şartname’nin 7.5.1’inci maddesinde bulunan %25 oranının %40 olarak düzeltildiği, aynı hususun 31.10.2012 tarihli Kamu İhale Bülteninde yayımlanan düzeltme ilânı ile duyurulduğu tespit edilmiştir.

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin”İstenecek belgeler” başlıklı 29’uncu maddesinde “(1) Ekonomik ve mali yeterlik ile mesleki ve teknik yeterliğin değerlendirilmesinde kullanılmak üzere istenecek belgeler aşağıdaki esaslara göre belirlenir:

a) İhale konusu işin yaklaşık maliyetine bakılmaksızın tüm ihalelerde; adayın veya isteklinin mesleki faaliyetini sürdürdüğünü ve teklif vermeye yasal olarak yetkili olduğunu gösteren belgelerin,

b) Yaklaşık maliyeti, Kanun’un 13’üncü maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendinde hizmet alımları için öngörülen üst limit tutarı ile eşik değer arasında olan işlerin ihalelerinde; (a) bendinde sayılan belgelere ek olarak, adayın veya isteklinin ihale konusu iş veya benzer işlerdeki deneyimini gösteren belgelerin,

c) Yaklaşık maliyeti, eşik değere eşit veya eşik değeri aşan işlerin ihalelerinde (a) ve (b) bentlerinde sayılan belgelere ek olarak;

1 ) Bankalardan temin edilecek, adayın veya isteklinin mali durumu ile ilgili belgelerin,

2 ) Adayın veya isteklinin ilgili mevzuatı uyarınca yayımlanması zorunlu olan bilançosu veya bilançosunun gerekli görülen bölümleri, yoksa bunlara eşdeğer belgelerin,

3 ) Adayın veya isteklinin iş hacmini gösteren toplam cirosu ve hizmet işleri ile ilgili taahhüdü altındaki ve bitirdiği iş miktarını gösteren belgelerin,

idarelerce istenilmesi zorunludur.” hükümleri,

Anılan Yönetmelik’in “İş deneyimini gösteren belgeler” başlıklı 39’uncu maddesinde “(1) İş deneyimini gösteren belgelerin istenildiği ihalelerde; yurt içinde veya yurt dışında kamu veya özel sektörde bedel içeren tek bir sözleşme kapsamında taahhüt edilen ihale konusu iş veya benzer işlere ilişkin olarak;

a) İlk ilan veya davet tarihinden geriye doğru son beş yıl içinde kabul işlemleri tamamlanan hizmet alımlarıyla ilgili iş deneyimini gösteren belgelerin,

b) Devredilen işlerde devir öncesindeki veya sonrasındaki dönemde ilk sözleşme bedelinin en az %80’inin gerçekleştirilmesi şartıyla, ilk ilan veya davet tarihinden geriye doğru son beş yıl içinde kabul işlemleri tamamlanan hizmet işleriyle ilgili iş deneyimini gösteren belgelerin,

c) Yapımla ilgili hizmet işleri dâhil hizmet alımı ihalesiyle gerçekleştirilecek danışmanlık hizmetlerinde, Danışmanlık Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 38 inci maddesinde düzenlenen iş deneyimini gösteren belgelerin,

istenilmesi zorunludur.

(2) İlk ilan veya davet tarihi ile ihale veya son başvuru tarihi arasında kabul işlemleri tamamlanan hizmet işleri, ilgisine göre birinci fıkranın (a) veya (b) bendi kapsamında değerlendirilir.

(3) İş deneyiminin belirlenmesi amacıyla;

a) Açık ihale usulüyle yapılan ihaleler ile Kanunun 21 inci maddesinin (b), (c) ve (f) bentlerine göre yapılan ihalelerde, teklif edilen bedelin % 25’i ile % 50’si aralığında idarece belirlenecek bir orandan az olmamak üzere,

b) Belli istekliler arasında ihale usulüyle ve Kanunun 21 inci maddesinin (a), (d) ve (e) bentlerine göre yapılan ihalelerde, yaklaşık maliyetin %25’i ile % 50’si aralığında, idarece belirlenecek parasal tutardan az olmamak üzere,

ihale konusu iş veya benzer işlere ait tek sözleşmeye ilişkin iş deneyimini gösteren belgelerin sunulması istenir.”hükümleri yer almaktadır.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri iddia konusu husus ile birlikte değerlendirildiğinde, idarelerin yaklaşık maliyeti eşik değeri aşan hizmet alımı ihalelerinde teklif edilen bedelin %25’i ile %50’si aralığında belirlenecek bir oranda iş deneyim belgesi isteme zorunluluğu getirilmiş, idare tarafından da önce teklif edilen bedelin en az %25’i oranında iş deneyim belgesi sunulması gerektiği belirtilmiş, daha sonra da 22.10.2012 tarihli zeyilname ve 31.10.2012 tarihinde yayımlanan düzeltme ilânı ile bu oran %40’a yükseltilmiştir. İdarelerin ihale ettikleri işlere ilişkin yeterlik kriterlerini belirlerken piyasa koşulları, istekli portföyü, işin niteliği ve kapsamı gibi kavramları dikkate alarak rekabet ilkesini de göz önüne alarak düzenleme yapmaları gerektiği, bu konuda takdir yetkisinin mevzuat hükümlerine uygun olmak koşulu ile idarelere bırakıldığı belirlenmiştir. Söz konusu ihalede istenen teklif edilen bedelin %40’ı oranında istenilen iş deneyim belge tutarının mevzuatta belirtilen sınırlar dâhilinde olduğu anlaşıldığından, ayrıca ihaleye 12 isteklinin teklif verdiği tespit edildiğinden rekabet koşullarının da oluştuğu anlaşılmış olup bu konudaki iddianın da yerinde olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanun’un 65’inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,

Anılan Kanun’un 54’üncü maddesinin onuncu fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikâyet başvurusunun reddine,

Oybirliği ile karar verildi.