İhale konusu işe ilişkin malzemelerin daha önceden alınmış olması, aşırı düşük teklif açıklamasında maliyet öngörülmemesine gerekçe olarak sunulabilir mi (KİK)

18.07.2008 tarih ve 06.18.94.0201/2008-59E sayılı Esas İnceleme Raporunda;

            Oltu Devlet Hastanesi Başhekimliği’nce 27.05.2008 tarihinde Açık İhale Usulü ile yapılan 12 Aylık 40 Kişi İle Malzemeli Genel Temizlik ve Haşerelerle Mücadele İşi ihalesine ilişkin olarak Hamide Akar-Akar Ticaret’in 23.06.2008 tarihinde yaptığı şikayet başvurusunun, idarenin 01.07.2008 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin  04.07.2008 tarih ve 18797 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 04.07.2008 tarihli dilekçe ile itirazen şikayet başvurusunda bulunduğu,

İdare tarafından gönderilen ihale işlem dosyasının incelenmesinden;

4734 sayılı Kanunun 56 ncı maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendi gereğince, ihale işlemlerinin ve ihale kararının iptaline,

Karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.

Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikayet dilekçesinde özetle; ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklifinin aşırı düşük olduğu iddialarına yer verilmiştir.

A- Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

İncelenen ihaleye ait ilan ve idari şartnamenin 2 nci maddesinde, ihale konusu iş; “12 Aylık 40 Kişi ile Malzemeli Genel Temizlik ve Haşerelerle Mücadele İşi” olarak tanımlanmıştır.

İdari şartnamenin “Teklif Fiyata Dahil Olan Masraflar” başlıklı 26 ncı maddesinde;

“26.1.  Sözleşmenin uygulanması sırasında, ilgili mevzuat gereğince yapılacak sigorta vergi, resim ve harç giderleri isteklilerce teklif edilecek fiyata dahildir. Yemek ve ulaşım hastane tarafından karşılanacağı için teklif fiyatına dahil edilmeyecektir.

26.2. (26.1) nci maddede yer alan gider kalemlerinde artış olması ya da benzeri yeni gider kalemlerinin oluşması hallerinde, teklif edilen fiyatın bu tür artış ya da farkları karşılayacak payı içerdiği kabul edilecektir.

26.3.İlçemizde genelinde özel resmi ulaşım sistemi olmadığı için ulaşım yol ücreti verilmeyecektir.

Yemek bedeli: İşçilerin yemek ihtiyaçları yüklenici tarafından karşılanacaktır. Ancak yükleniciye yemek ihtiyacının karşılanması noktasında bir bedel ödenmeyecek olup, bu bedelin karşılığı olarak hizmet alımı kapsamında çalıştırdığı işçilerin yemek ihtiyaçlarını karşılaması için hastanede çıkan yemekten bedelsiz olarak faydalanması sağlanacaktır. İstekliler tekliflerinde işçilerin yemek ihtiyaçları için bir bedel öngörmeyeceklerdir. Yol bedeli tutarı ödenmeyecektir.

Giyecek Bedeli: Hastanemizde çalıştırılacak personellerin iş kıyafetleri tutarı, teklif fiyata dahil edilecek olup firma tarafından karşılanacaktır. Kıyafetlerin ayrıntıları teknik şartnamede belirtilmiştir.

26.4. Ancak sözleşme konusu işin bedelinin ödenmesi aşamasında doğacak Katma Değer Vergisi (KDV), ilgili mevzuatı çerçevesinde idarece yükleniciye ayrıca ödenir.

26.5. İş kazaları ile meslek hastalıkları sigortası prim oranı %2´dir. (Bakanlar kurulunun 2008-2009 yılı için Belirleyeceği rakam uygulanacaktır.)” düzenlemesine yer verilmiş, idari şartnamenin 48 inci maddesinde Hizmet Alımlarına İlişkin Fiyat Farkı Hesabında Uygulanacak Esasların 8 inci maddesine göre fiyat farkı verileceği belirtilmiştir. Ayrıca teknik şartnamenin 17 nci maddesinde ihale konusu işte kullanılacak makine, ekipman, malzeme ve iş elbiselerinin miktarına yer verilmiş, 20 nci maddesinde ilaçlamaya ilişkin bilgilere yer verilmiştir.

Başvuru konusu ihalede istihdam edilecek 40 personele 12 ay süresince ödenmesi gereken işçilik ücreti esas alınarak yapılan hesaplamada, asgari işçilik maliyetinin (giyim gideri ve resmi ve dini bayram günleri ile yılbaşı günü ödenecek ücret hariç, %3 sözleşme gideri dahil) 366.968,40 YTL olduğu belirlenmiştir.

4734 sayılı Kanunun “Aşırı Düşük Teklifler” başlıklı 38 inci maddesinde; “İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.” hükmüne yer verilmiş, Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 72 nci maddesinde de benzer düzenleme yapılmıştır.

Kamu İhale Genel Tebliğinin Birinci Bölümünün XIII/H/b maddesinde;

“Personel çalıştırılmasına dayalı olan (ağırlıklı olarak personel çalıştırılan, çalışacak personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma süresinin tamamının idare için kullanıldığı) hizmet alımı ihalelerinden; temizlik, özel güvenlik, sayaç okuma ve kesme-açma, hasta ve ziyaretçi yönlendirme, tıbbi sekreterlik, veri işleme ve otomasyon sisteminin işletimi hizmetleri ile sınırlı olmak üzere, verilmiş olan tekliflerin değerlendirilmesinde ihale ve sözleşmeye ilişkin damga vergileri, Kamu İhale Kurumu payı, noter masrafları gibi sözleşme giderleri ile amortisman, iş yeri hekimliği, ihbar ve kıdem tazminatına ilişkin genel giderleri karşılamak üzere asgari işçilik maliyeti üzerinden % 3 oranında sözleşme ve genel giderler hesaplanacaktır. Ayrıca bu hizmetlerde amortisman, iş yeri hekimliği, ihbar ve kıdem tazminatı ile ilgili giderlerin sözleşme ve genel giderler içinde yer alacağı kabul edileceği için aşırı düşük teklif sorgulamasında bu giderler, önemli teklif bileşeni olarak belirtilmeyecek ve isteklilerden aşırı düşük teklif sorgulamasına verdikleri cevaplarında bu giderler için bir bedel öngörmeleri istenmeyecektir…

Asgari işçilik maliyeti; brüt asgari ücret ile idari şartnamede öngörülen yemek, yol ve giyim bedeli ile işveren sigorta prim tutarından oluşmaktadır. Asgari ücretin üzerinde ödeme öngörülen işlerde brüt asgari ücret yerine öngörülen bu fazla tutar yazılacaktır. Resmi ve dini bayram günleri ile yılbaşı günü yaptırılacak çalışma için 4857 sayılı İş Kanununun 47 nci maddesi uyarınca hesaplanacak ücret, idari şartnamede yapılan belirlemeye göre brüt asgari ücret veya brüt asgari ücretin fazlası üzerinden belirlenecektir.

İşçilik, malzeme ve diğer maliyet kalemleri dikkate alınmak suretiyle tekliflerin değerlendirmesi yapılarak 4734 sayılı Kanunun 38 inci maddesi uyarınca teklifi aşırı düşük görülen isteklilerden işin niteliğine göre idarece belirlenen önemli teklif  bileşenleri ile ilgili açıklama istenecek, istekliler tarafından yapılan bu açıklamalara ilişkin belgeler değerlendirilerek karar verilecektir.

Aşırı düşük teklif sorgulaması yapıldıktan sonra asgari işçilik maliyeti üzerinden % 3 sözleşme ve genel giderleri karşılamayan teklifler reddedilecektir. Asgari işçilik maliyeti ve bu maliyet üzerinden hesaplanan % 3 oranındaki sözleşme ve genel giderleri karşılayan teklifler, idari şartnamede belirtilen diğer maliyet kalemleri (malzeme vb.) dikkate alınmak suretiyle değerlendirilerek ihale sonuçlandırılacaktır…” düzenlemesine yer verilmiştir.

İncelenen ihaleye on isteklinin teklif verdiği, yedi isteklinin teklifinin aşırı düşük görülerek giyim ve ilaçlama gideri ile temizlik malzemeleri ve ekipmanlarına ilişkin olarak aşırı düşük teklif açıklaması istenildiği, istekliler tarafından sunulan açıklamaların değerlendirilmesi neticesinde ihalenin açıklamaları yeterli görülen ve en düşük teklif fiyatını sunan Soner Mob. İnş. Tur. Gıd. Tem. San. Tic. Ltd. Şti. üzerinde bırakıldığı, başvuru sahibinin ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi olarak belirlendiği görülmüştür.

İdarece gönderilen bilgi ve belgelere göre aşırı düşük teklif sorgulaması kapsamında istekliler tarafından yapılan açıklamalar incelendiğinde;

– İhale üzerinde bırakılan Soner Mob. İnş. Tur. Gıd. Tem. San. Tic. Ltd. Şti.’nin teklif bedelinin 366.968,42 YTL olduğu, bu tutarın giyim hariç asgari işçilik maliyetinin 0,02 YTL üzerinde olduğu, anılan istekli tarafından kıyafetlerin daha önce yapılan bir sözleşmeye istinaden ücretsiz temin edileceği belirtilerek giyim gideri için bir bedel öngörülmediği ve buna ilişkin sözleşme, proforma fatura ve faturanın sunulduğu, temizlik malzeme ve ekipmanlarının stoklarında mevcut bulunduğu belirtilerek malzeme ve ekipman için bir bedel öngörülmediği ve buna ilişkin fatura sunulduğu, ilaçlama gideri için bir bedel öngörülmediği ve ilaçlama işine ilişkin sözleşme sunulduğu,

– Başvuru sahibinin teklif bedelinin 379.200,00 YTL olduğu, bu tutarın giyim hariç asgari işçilik maliyetinin 12.231,60 YTL üzerinde olduğu, anılan istekli tarafından giyim gideri için %3 sözleşme gideri hariç 784,00 YTL öngörüldüğü ve bu giderin belgelendirildiği, temizlik malzeme ve ekipmanları için 9.064,00 YTL öngörüldüğü ve bu giderin belgelendirildiği, ilaçlama gideri için 2.360,08 YTL öngörüldüğü ve bu giderin belgelendirildiği,

– Koçkaya İlaç. Taş. Tem. Bil. İşl. Gıd. İnş. San. Tic. Ltd. Şti – Dal-Pa Gıd. Tem. Bil. İşl. Yem. Hiz. Tüt. Mam. Nak. San. Tic. Paz. Ltd. Şti. Ortak Girişiminin teklif bedelinin 379.200,00 YTL olduğu, bu tutarın giyim hariç asgari işçilik maliyetinin 12.231,60 YTL üzerinde olduğu, anılan istekli tarafından giyim gideri için %3 sözleşme gideri hariç 956,00 YTL öngörüldüğü ve bu giderin belgelendirildiği, temizlik malzeme ve ekipmanları için 11.044,00 YTL öngörüldüğü ve bu giderin belgelendirildiği, ilaçlama gideri için toplam 202,92 YTL öngörüldüğü ancak buna ilişkin belge sunulmadığı,

– Büner Tem. İnş. Nak. Tek. San. Tic. Ltd. Şti.’nin teklif bedelinin 382.060,80 YTL olduğu, bu tutarın giyim hariç asgari işçilik maliyetinin 15.092,40 YTL üzerinde olduğu, anılan istekli tarafından giyim gideri için %3 sözleşme gideri hariç 1.561,00 YTL öngörüldüğü ve bu giderin belgelendirildiği, temizlik malzeme ve ekipmanları için toplam 8.287,50 YTL öngörüldüğü ve bu giderin belgelendirildiği, ilaçlama gideri için 100,00 YTL öngörüldüğü ve bu giderin belgelendirildiği,

– Uz-El Gıd. İnş. Tem. San. Tic. Ltd. Şti.’nin teklif bedelinin 399.500,00 YTL olduğu, bu tutarın giyim hariç asgari işçilik maliyetinin 32.531,60 YTL üzerinde olduğu, anılan istekli tarafından giyim gideri ve temizlik malzeme ve ekipmanları için toplam 31.166,40 YTL öngörüldüğü ve bu giderin belgelendirildiği, ilaçlama gideri için 1.312,11 YTL öngörüldüğü ve bu giderin belgelendirildiği,

– ATC Sos. Hiz. Tic. Ltd. Şti.’nin teklif bedelinin 399.865,00 YTL olduğu, bu tutarın giyim hariç asgari işçilik maliyetinin 32.896,60 YTL üzerinde olduğu, anılan istekli tarafından giyim gideri için %3 sözleşme gideri hariç 2.500,00 YTL öngörüldüğü ve bu giderin belgelendirildiği, temizlik malzeme ve ekipmanları için toplam 28.000,00 YTL öngörüldüğü ve bu giderin belgelendirildiği, ilaçlama gideri için 1.250,00 YTL öngörüldüğü ancak ilaçlama giderine ilişkin sunulan belgede ilaçlama işinin 2.500,00 YTL’ye yapılacağının belirtildiği, 

– Uzun-Kor İlt. Nak. Top. Yem. Tem. Hiz. San. Tic. Ltd. Şti.’nin teklif bedelinin 399.996,00 YTL olduğu, bu tutarın giyim hariç asgari işçilik maliyetinin 33.027,60 YTL üzerinde olduğu, anılan istekli tarafından giyim ve ilaçlama giderleri için açıklama sunulmadığı, bir kısım temizlik makine, malzeme ve ekipmanı için 4.179,95 YTL tutarında fatura sunulduğu,

Anlaşılmıştır.

İhale dokümanında giyim, temizlik malzeme ve ekipmanı ile ilaçlama giderlerinin yüklenici tarafından karşılanacağı hükmü dikkate alındığında, sözkonusu kalemlerin istekliler için bir maliyet oluşturacağı, bedelsiz giyecek, malzeme ve ekipman temin edilmesi mümkün olmadığından firmaların stokta bulunan ürünlerin maliyetine teklif bileşeninde yer vermesi gerektiği, aynı şekilde sözkonusu malzemelerin daha önceden alınmış olmasının maliyet öngörülmemesine gerekçe olamayacağı, ihale üzerinde bırakılan isteklinin asgari işçilik maliyetinin 0,02 YTL üzerinde olan teklif bedeline giyim, ilaçlama, temizlik malzeme ve ekipmanı giderleri de eklendiğinde teklifin asgari maliyeti karşılamayacağı anlaşıldığından, Soner Mob. İnş. Tur. Gıd. Tem. San. Tic. Ltd. Şti.’nin açıklamalarının yeterli görülerek anılan isteklinin ekonomik açıdan en avantajlı teklif sahibi olarak belirlenmesinde mevzuata uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

B) İhalelere Yönelik Yapılacak Başvurular Hakkında Yönetmeliğin 20 nci maddesi yönünden yapılan inceleme sonucunda tespit edilen aykırılıklar ve buna ilişkin inceleme ve hukuki değerlendirme aşağıda yapılmıştır:

            ğ) İhale dokümanda teklif bedellerinin birbiriyle karşılaştırılmasını engelleyen eksiklik, belirsizlik veya çelişki yaratan bir düzenlemenin bulunup bulunmadığı yönünden yapılan incelemede;

1) Teknik şartnamenin “Sosyal Haklar” başlıklı 21 inci maddesinin (j) bendinde; “İşçilere, kanunlarda ulusal bayram ve genel tatil günü olarak kabul edilen günlerde çalışmazlarsa bir iş karşılığı olmaksızın o günün ücretleri tam olarak, tatil yapmayarak çalışırlarsa ayrıca çalışılan her gün için bir günlük ücret ödenir.” düzenlemesine, “Hizmetin İfa Şekli” başlıklı 2.15 maddesinde “Resmi ve dini bayramlarda temizlik işleri aksamayacaktır.” düzenlemesine yer verilmiştir.

Teknik şartnamenin yukarıda anılan hükümlerinde resmi ve dini bayram günlerinde de çalışma yapılacağının öngörülmesine rağmen, Kamu İhale Genel Tebliğinin Birinci Bölümünün XIII/G numaralı maddesinde yer alan “…16- İşin niteliği gereği resmi ve dini bayram günleri ile yılbaşı günü yaptırılacak çalışma için 4857 sayılı İş Kanununun 47 nci maddesi uyarınca belirlenecek ücretin hesaplanabilmesi açısından çalışılacak gün ve personel sayısı ihale dokümanında belirtilecektir.” açıklamasına aykırı olarak, bayramda çalışılacak gün ve personel sayısının belirtilmediği anlaşılmıştır.

Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmet Alımı İhalelerinde yaklaşık maliyetin gerçekçi bir biçimde tespit edilebilmesi, istekliler tarafından teklif verme aşamasında ihale konusu işe ilişkin teklif maliyetinin doğru ve objektif olarak oluşturulabilmesi ve tekliflerin sağlıklı olarak değerlendirilebilmesi için, idarece ihale dokümanında personel çalıştırılacak bayram ve resmi tatil günleri ile bu günlerde çalıştırılacak personel sayısının belirtilmesi gerekmektedir.

İhale dokümanında yer alan mevcut verilerle resmi ve dini bayram günlerinde personele ödenecek ilave ücretin, dolayısıyla da asgari işçilik maliyetinin hesaplanmasının mümkün olmadığı anlaşıldığından, ihale dokümanının mevzuata uygun olarak düzenlenmemesinin tekliflerin hazırlanması ve değerlendirilmesine doğrudan etkili olduğu ve bu aşamada tekliflerin değerlendirilmesi ve ihalenin sonuçlandırılmasının mümkün olmadığı, ayrıca resmi ve dini bayram günlerinde yapılacak çalışma ve temizlik malzemeleri ile ekipmanlarına birim fiyat teklif mektubu eki cetvelde ayrı bir kalem olarak yer verilmemesinin de mevzuata aykırılık teşkil ettiği sonucuna varılmıştır.

2) İdarece gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesinden, Hizmet Alımları Tip Sözleşmesinde idarelerce doldurulmak üzere boş bırakılan kısımların başvuru konusu ihaleye ait sözleşme tasarısında doldurulmadığı anlaşılmış olup, bu hususun Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 25 inci maddesinin ikinci fıkrasında yer alan; “Tip Sözleşmede doldurulmak üzere boş bırakılan ve dipnota alınan hususlar, işin özelliği ve sözleşme türüne (götürü bedel/birim fiyat) göre 4734 ve 4735 sayılı Kanunlar ile diğer mevzuatın emredici hükümlerine aykırı olmamak koşuluyla idarelerce düzenlenir.” hükmüne aykırılık teşkil ettiği anlaşılmıştır.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılıkları belirtilen işlemlerin düzeltici işlemle giderilemeyecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, ihale işlemleri ile ihale kararının iptali gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle;

4734 sayılı Kanunun 56 ncı maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendi gereğince, ihale işlemlerinin ve ihale kararının iptaline,

   Oybirliği ile karar verildi.