|
ÖZET: Transfer faaliyetleri, turizm sektöründe taşımacılık olarak değerlendirilmektedir ve bu faaliyetlerin düzenlenmesi 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu çerçevesinde gerçekleşmelidir. Seyahat acentalarının, ilgili yönetmelik gereğince transfer yapma yetkisi bulunsa da, bu yetki taşımacılık faaliyetlerini doğrudan icra etme hakkı tanımamaktadır. Dolayısıyla, seyahat acentalarının yalnızca bu tür hizmetleri pazarlayabileceği anlaşılmaktadır. Bu bağlamda, D2 ve A1 yetki belgelerine sahip araçların faaliyetleri, turizm seyahat acentaları ile sözleşmeli olsa dahi taşımacılık faaliyeti olarak kabul edilir. Turizm Bakanlığı ve İl Müdürlükleri, bu araçların denetim ve yaptırım yetkisine sahip değildir.
İlgili mevzuat hükümleri incelendiğinde, Turizm İl ve İlçe Müdürlüklerinin, kaymakamlık veya valilik onayı ile kurulan denetim komisyonları aracılığıyla denetim ve yaptırım uygulamasının mümkün olmadığı görülmektedir. 4925 sayılı Kanun’un 35. maddesi ve 655 sayılı KHK’nın 28/c-2 maddesi, denetim yetkisinin yalnızca Ulaştırma Bakanlığı’na ait olduğunu belirtmektedir. Bu nedenle, İstanbul Valiliği’nin denetim faaliyetleri, yetki aşımı olarak değerlendirilmektedir. Sonuç olarak, şikayetçi tarafından yapılan başvuruya ilişkin idari para cezalarının hukuka aykırılığı tespit edilmemiştir. Ancak, mevzuatın öngörülebilirliği ve belirliliği açısından, Kültür ve Turizm Bakanlığı ile Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı’nın işbirliği yaparak görev ve yetki dağılımlarını netleştirmesi gerektiği vurgulanmaktadır. Bu çerçevede, ilgili bakanlıkların ortak toplantılar düzenlemesi ve tüm paydaşların katılımını sağlaması önerilmektedir. |
anlaşılamadığını, ilgili faaliyetin taşımacılık faaliyeti olduğunu bu konu hakkındaki yaptırımların da ancak Karayolu Taşıma Kanunu hükümlerine göre olması gerektiğini, her ne kadar seyahat acentalarına ilgili yönetmelik maddesi gereğince transfer yapma yetkisi verilmişse de taşımacılık faaliyetlerinin özel kanunla düzenlendiğini ve seyahat acentalarına da herhangi bir muafiyetin 4925 sayılı Karayolu Taşıma mevzuatınca sağlanmadığını, bu sebepten Turizm Seyahat Acentalarının transfer faaliyetini tek başına icra etmesinin mümkün olmadığını,
1.1. İlgili mevzuat hükümleri bir arada değerlendirildiğinde; transfer faaliyetlerinin bir turizm faaliyeti değil bir taşımacılık faaliyeti olduğu, seyahat acentalarının bu faaliyeti salt olarak bizzat icra edemeydiği ancak pazarlayabileceğinin anlaşıldığı, dolayısıyla bu alanda yapılacak denetim ve yaptırımlarında bir taşımacılık faaliyeti olduğu değerlendirilerek tatbik edilmesinin gerektiği, D2 ve A1 yetki belgeli araçların faaliyetlerinin, turizm seyahat acentaları ile sözleşmeli olarak çalışıyorlar olsa dahi bir taşımacılık faaliyeti olduğunu, Turizm Bakanlığı ve Turizm İl Müdürlüklerinin D2 ve A1 yetki belgeli araçları denetleme ve yaptırım yetkisi olmadığını, bu yetkinin ancak seyahat acentalarının bizzat icra edebileceği faaliyetlerle sınırlı olduğunu, ayrıca D2 ve A1 yetki belgeli firmaların bahse konu taşımacılık faaliyetini taşınanın turist olup olmadığına bakılmaksızın turizm seyahat acentalarından bağımsız olarak bizzat icra etme yetkisine de sahip olduklarını, bu sebepten her ne şekilde olursa olsun taşımacılık faaliyetlerinin denetim ve yaptırım yetkisinin karayolu taşıma mevzuatında yetkilendirilmiş personel ve birimlerce yerine getirilebileceğini,
1.2. Turizm İl ve İlçe müdürlüklerinin kaymakamlık veya valilik oluruyla kurulan denetim komisyonları kapsamında denetim ve yaptırım uygulayabilmesi de ilgili hükümler çerçevesinde mümkün gözükmediğini, çünkü 4925 sayılı kanunun 35. Maddesi ve 655 sayılı KHK 28/c-2 maddesi gereği Ulaştırma Bakanlığından alınacak yetki devri ile yine 4925 sayılı kanunun yaptırım hükümleriyle sınırlı olmak üzere denetim yapılabileceğinin hüküm altına alındığını,
35 nci madde içinde belirtilen denetim birimlerinin doğrudan denetim yapabiliyor olsa da bu
yetkiyi devretme gibi bir salahiyetinin bulunmadığını, yani kaymakamlık ve valiliklerin böyle bir yetki devrinin söz konusu olmadığını, İstanbul Valiliği’nin bu kapsamdaki faaliyetlerinin bir yetki gaspı olduğunu ve iptalinin gerektiğini, her ne kadar Kurumumuzdan cezanın iptalini talep etmiş olsa da başvurunun asıl amacının süreklilik arz eden yetki gaspı sonucunda doğan denetimlerin durdurulması ve bunun paralelinde tatbik edilen hukuksuz ve mesnetsiz cezaların iptal edilmesine ilişkin olduğunu ifade ve iddia ederek, 20/08/2019 tarihli, numaralı, para cezalarının iptali ile birlikte İl Kültür ve Turizm
Müdürlüğü’nün denetim yetkisinin iptali talepleriyle Kurumumuza yaptığı başvuru hakkında İstanbul Valiliğine 15/10/2019 tarih ve 2019/10197-S.15669 sayılı Gönderme
Kararı verilmiştir.
1.3. Kurumumuzun Gönderme Kararı sonrasında şikayetçi Kurumumuza yeniden başvuruda bulunarak “Ayrıntılarına yukarıda yer verilen gerekçelere istinaden şikayet konusu mezkur talebinin esastan incelenmesini ” talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Uyuşmazlık konusu hakkında Kurumumuzun bilgi-belge isteme yazılarına istinaden; 3. Kültür ve Turizm Bakanlığından alınan 17/02/2020 tarih ve sayılı cevabi yazıda özetle; “… Bilindiği üzere, Bakanlığımız mevzuatı olan 1618 sayılı Kanun hükümleri uyarınca Valiliklerce (İl Kültür ve Turizm Müdürlüğü) verilen idari para cezasına/cezalarına,
5326 sayılı Kabahatler Kanunu hükümleri uyarınca kararın tebliğinden itibaren 15 gün
içerisinde Sulh Ceza Hakimliğine başvurulabilmekte, bu süre içerisinde başvuru yapılmamış olması halinde idari yaptırım karan kesinleşmektedir.
3.1. Bununla birlikte, şikayete konu denetimin ve denetim sonrasında uygulanan idari yaptırımın Valiliğiniz (İl Kültür ve Turizm Müdürlüğü) tarafından gerçekleştirilmiş olması nedeniyle ilgi yazı ve ekleri yazımız ekinde gönderilmekte olup istenilen bilgi ve belgelerin
Türkiye Büyük Millet Meclisi Kamu Denetçiliği Kurumuna (Ombudsmanlık) gönderilmesi hususunda bilgilerinizi ve gereğini arz ederim.” açıklamalarına yer verilmiştir.
4. Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığından 17/12/2019 tarih ve sayılı cevabi yazı ekinde alınan yazıda özetle; “… plakalı taşıt hakkında Bakanlığımız U-Net
Otomasyon sisteminde yapılan inceleme neticesinde, söz konusu taşıtın, . firması adına düzenlenen numaralı yetki belgesi eki taşıt belgesinde sözleşmeli olarak kayıtlı bulunduğu tespit edilmiştir.
4.1. 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu ve Karayolu Taşıma Yönetmeliği çerçevesinde tarifesiz olarak yurtiçi yolcu taşımacılığı (grup yolcu taşımacılığı) faaliyetinde bulunacakların
Bakanlığımızdan D2 yetki belgesi alması ve faaliyetlerinde kullanacakları taşıtları yetki belgesi eki taşıt belgesine kaydettirmeleri zorunludur.
4.2. Ancak, şikayete konu olan idari para cezasının Kültür ve Turizm Bakanlığı tarafından düzenlenmiş olduğu göz önünde bulundurularak, bahse konu müeyyideyle ilgili anılan
Bakanlık tarafından inceleme yapılmasının uygun olacağı mütalaa edilmektedir.” açıklamalarına yer verilmiştir.
5. İstanbul Valiliği İl Kültür ve Turizm Müdürlüğünden alınan 29/02/2020 tarih ve sayılı yazıda özetle, “…24.07.2019 tarihinde İstanbul Havalimanında plakalı adına kayıtlı araca Müdürlüğümüz ve TÜRSAB denetim personelince yapılan denetim esnasında araçta Azerbaycan uyruklu 2 kişilik turist grubunun bulunduğu tespit edilmiştir. Araç şoförü seyahat acentasına ilişkin evrakları talep edilmiş, sunamaması üzerine denetim tutanağı tanzim edilmiştir.
5.1. 1618 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi “Madde 30 – (Değişik: 28 12 2006-5571 9 md.) (1)
Bakanlıktan belge almaksızın bu Kanun uyarınca seyahat acentalarının yapabileceği faaliyetlerde bulunanlar hakkında, 29 uncu maddede belirtilen idarî soruşturmadan ayrı olarak, mülki amir tarafından ikibin Türk Lirasından beşbin Türk Lirasına kadar idarî para cezasına hükmolunur. ” gereğince , Valiliğimizce araç ruhsat sahibi adına
28.08.2019 tarih ve sayılı idari Yaptırım Karar tutanağı düzenlenmiştir. …
5.2. Sonuç olarak; tarihi, doğal, kültürel ve turistik amaçlı yapılan ve tanıtma ile birlikte ulaşımı da kapsayan faaliyetlerin belgeli seyahat acentaları aracılığıyla yapılması, bu etkinliklerde ulaşımı sağlamak için araç kiralama hizmeti satın alınacaksa D2 Yetki Belgesi sahibi olan taşımacı firmasından hizmet satın almak suretiyle yapılması gerekmektedir Ayrıca; Bakanlığımız mevzuatı haricinde kalan ulaşım/taşımacılık konularında ise yine diğer kurum ve kuruluşların denetim yükümlülüklerinin devam ettiği, bu kapsamda; ilgili Valilik Oluru ile görevlendirilen denetim personelinin her somut olayı ayrı ayrı inceleyerek ilgili mevzuat hükümleri uyarınca değerlendirmeye tabi tutarak denetim tutanağı düzenlediği ve bu tutanağa istinaden de 31/3/2015 tarihli ve 25772 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazete ‘de yayımlanarak yürürlüğü giren 5326 sayılı Kabahatler Kanunu kapsamında verilen idari para cezasına karşı yine bu kapsamda belirtilen süre içerisinde yetkili ve görevli Sulh Ceza Hâkimliklerine başvurulması gerekmektedir.
5.3. İdari Yaptırım Karar Tutanağına istinaden Sulh Ceza Hâkimliğine müracaatı bulunmamakta olup, Müdürlüğümüzce yapılan işlemlere ait bilgi ve belgelerin onaylı suretleri yazımız ekinde sunulmuştur.” açıklamalarına yer verilmiştir.
6. Türkiye Seyahat Acentaları Birliğinden alınan 12/12/2019 tarih ve sayılı cevabi yazıda; “Şikayetçi isimli kişinin iddia ettiği üzere ceza kesme yetkisi Birliğimize ait olmayıp ilgili İl Kültür ve Turizm Müdürlüğündedir. Diğer yandan Birliğimiz aleyhine yöneltilen her türlü iddiayı reddederiz. Ayrıca adlı kişiyle yargı yolunda herhangi bir uyuşmazlık bulunmamaktadır.” açıklamalarına yer verilmiştir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
7. 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye
Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler .”
8. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında; “Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”
9. 1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat Acentaları Birliği Kanununun;
9.1. “Seyahat acentaları” üst başlığı altında yer alan 1 inci maddesinde; “ … b) Birlik: Seyahat Acentaları Birliğini, c) İşletme belgesi: Bakanlıkça verilen seyahat acentası belgesini, d) Tur: Türkiye’nin tarihi, doğal, kültürel, turistik değerlerinden en az birini tanıtma ve ulaştırmayı birlikte kapsayan, bu hizmetlerin dahil olduğu tek bir fiyatla satılan veya satış taahhüdü yapılan ve hizmeti yirmidört saatten kısa bir süreyi kapsayan ticarî faaliyeti, e) Seyahat acentası: Kâr amacı ile turistlere turizm ile ilgili bilgiler vermeye, paket turları ve turları oluşturmaya, turizm amaçlı konaklama, ulaştırma, gezi, spor ve eğlence hizmetlerini görmeye yetkili olan, oluşturduğu ürünü kendi veya diğer seyahat acentaları vasıtası ile pazarlayabilen ticarî kuruluşu, ifade eder,”,
9.2. “İşletme belgeleri” başlıklı 4 üncü maddesinde, “Türkiye’de seyahat acentalığı faaliyeti göstermek için Bakanlıktan işletme belgesi almak zorunludur. İşletme belgesi almak isteyenlerin başvurularına ilişkin usûl ve esaslar yönetmelikle belirlenir. İşletme belgeleri bir işletmeye mahsus olmak üzere tüzel kişilere verilir. İşletme belgeleri devredilemez. Yurt dışında ve/veya yurt içinde yolcu taşımacılığı yapan otobüs işletmelerinin hizmetleri nakliyecilik hizmeti niteliğinde olup, bu Kanun hükümlerine tâbi değildir. Seyahat acentaları, işletme belgesi almak sureti ile seyahat acentalığı faaliyeti yapabilirler. 6762 sayılı
Türk Ticaret Kanunu hükümleri saklıdır.”
9.3. “Denetim” başlıklı 24 üncü maddesinde; “Bakanlık, müfettişleri, uzman denetçileri, bölge müdürleri veya Bakanlıkça yetkili kılınacak diğer kişiler vasıtasiyle seyahat acentaları ve Seyahat Acentaları Birliğini her zaman denetleme yetkisini haizdir. Seyahat Acentaları ve
Seyahat Acentaları Birliği personeli denetim sırasında her türlü bilgiyi vermek ve belgeleri göstermekle yükümlüdürler.”
9.4. “Ceza” başlıklı 30 uncu maddesinde; “Bakanlıktan belge almaksızın bu Kanun uyarınca seyahat acentalarının yapabileceği faaliyetlerde bulunanlar hakkında, 29 uncu maddede belirtilen idarî soruşturmadan ayrı olarak, mülki amir tarafından ikibin Türk Lirasından beşbin
Türk Lirasına kadar idarî para cezasına hükmolunur. Bakanlıktan belge almaksızın rehberlik faaliyetinde bulunanlar hakkında, mülki amir tarafından beşyüz Türk Lirasından ikibin Türk
Lirasına kadar idarî para cezasına hükmolunur. Seyahat acentaları ve anlaşmalı rehberlerin müşterilerine verdikleri hizmetler sırasında, müşteri ile yapılan sözleşmede açıkça taahhüt edilen ve verilen hizmetle doğrudan ilgili olanlar hariç olmak üzere ve müşterinin bilgisi dışında, müşterilerin yaptıkları alışveriş veya müşterilerin sözleşmede belirtilenler dışında belli bir işletmeye gönderilmeleri karşılığında herhangi bir menfaat temin etmeleri halinde, seyahat acentalarının ve rehberlerin belgeleri Bakanlıkça iptal edilir ve bunlar beş yıl süreyle seyahat acentacılığı veya rehberlik yapamaz.
10. Seyahat Acentaları Yönetmeliğinin;
10.1. “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinde; “… ğ) Seyahat acentası: Kâr amacı ile turistlere, turizmle ilgili bilgiler vermeye, paket turları ve turları oluşturmaya, turizm amaçlı konaklama, ulaştırma, gezi, spor ve eğlence sağlayan hizmetleri görmeye yetkili olan, oluşturduğu ürünü kendi veya diğer seyahat acentaları vasıtasıyla pazarlayabilen ticarî kuruluşu, …
i) Transfer: Turistin, düzenlenen paket tur veya turun başlangıç noktasına kadar, herhangi bir safhasında veya sonunda, sınır giriş ve çıkış kapıları, marinalar, şehirlerarası veya uluslararası ulaşım hizmetlerinin sunulduğu otogar, gar, liman, havalimanı gibi yerlerden konaklama yapacağı tesise veya tesisten bu ulaşım hizmetlerinin sunulduğu yerlere veya programın başladığı yerleşim yerinden konaklama tesisine veya programın bitiminde, tesisten yerleşim yerine bir araçla bir tarifeye bağlı kalmaksızın seyahat acentası tarafından verilen ulaşım hizmetini, j) Tur: Türkiye’nin tarihî, doğal, kültürel, turistik değerlerinden en az birini tanıtma ve ulaştırmayı birlikte kapsayan, bu hizmetlerin dâhil olduğu tek bir fiyatla satılan veya satış taahhüdü yapılan ve hizmeti yirmidört saatten kısa bir süreyi kapsayan veya konaklama içermeyen ticarî faaliyeti,”,
10.2. “Seyahat acentalarının hizmetleri” başlıklı 5 inci maddesinde; “ Seyahat
acentalarının hizmetleri şunlardır:
a) Seyahat acentalığı faaliyetleri, Kanuna göre kurulmuş seyahat acentalarınca yerine getirilir. Tüketiciye yönelik olarak bir bedel karşılığında seyahat acentalığına münhasır faaliyet olarak tanımlanan hizmetlerin seyahat acentası olmayan kişi ve kuruluşlar
tarafından yapılması yasaktır. Seyahat acentalarına münhasır hizmetler şunlardır:
1) Münferit veya gruplar için bir programa bağlı ya da programsız gecelemeli veya gecelemesiz
yurt içi/yurt dışı tur veya paket turları tanıtır, oluşturur, pazarlar veya satar,
2) Kara, deniz ve hava ulaştırma araçlarının ve bu araçlara sahip işletmelerin rezervasyonunu
yapar, biletlerini satar,
3) Seyahat acentalarının ürettiği hizmetlerin tamamını ya da bir kısmını ürün sahibi seyahat
acentası tarafından yetki verilmek suretiyle satar,
4) Transfer yapar,
5) Kâr amacıyla konaklama, ulaşım, gezi, yeme-içme, eğlence sağlayan, sportif faaliyetler,
kongre-konferans, dinî, sağlık, eğitim, kültürel, bilimsel ve meslekî inceleme, teşvik veya destek amaçlı seyahat ve bunun içinde yer alan hizmetleri organize etmeyi, sağlamayı, pazarlamayı, gerçekleştirmeyi içeren paket tur veya turları düzenler, satar,
6) Kâr amacıyla ikram, teşvik veya destek amaçlı olarak bedelsiz sunulmak üzere bedelini bizzat
ödeyen kişi ya da kuruluşun yapacakları hizmetleri oluşturur, pazarlar veya satar.”
10.3. “Transfer araçlarında bulundurulacak belgeler” başlıklı 41 inci maddesinde; “(1)
Seyahat acentasının transfer faaliyetinde aşağıdaki belgelerin transfer elemanında bulunması zorunludur. a) Seyahat acentası işletme belgesinin TÜRSAB tarafından onaylanmış sureti,”,
10.4. “İstenilen bilgi ve belgelerin ibrazı” başlıklı 39 uncu maddesinde; “ Bu Yönetmelikte sayılan hususlara ilişkin bilgi ve belgelerin, istendiğinde denetimi yapanlara gösterilmesi zorunludur.”
10.5. “Paket tur ve turlarda bulundurulması gereken belgeler” başlıklı 40 ıncı maddesinde; “ (1) Paket tur ve turlarda seyahat acentası yetkilisinin aşağıdaki belgeleri bulundurması zorunludur.
a) Seyahat acentası işletme belgesinin TÜRSAB tarafından onaylanmış sureti, b) Paket tur veya tura katılan müşterilerin listesi, c) TÜRSAB araç plakası, ç) Araç, seyahat acentası tarafından kiralanmış ise sözleşme sureti, d) Başlangıç noktasının da belirtildiği paket tur veya tur programı, e) Paket tur zorunlu sigorta poliçe sertifikası sureti.
10.6. “Transfer araçlarında bulundurulacak belgeler” başlıklı 41 inci maddesinde, “ (1)
Seyahat acentasının transfer faaliyetinde aşağıdaki belgelerin transfer elemanında bulunması zorunludur.
a) Seyahat acentası işletme belgesinin TÜRSAB tarafından onaylanmış sureti, b) Transferi yapılan yolcu listesi, c) TÜRSAB araç plakası, ç) Transfer elemanı kimlik kartı, d) Araç, seyahat acentası tarafından kiralanmış ise sözleşme sureti.
10.7. “Faaliyet denetimleri” başlıklı 55 inci maddesinde; “Seyahat acentasının işyeri niteliklerinin korunup korunmadığı faaliyetlerinin ilgili mevzuat ile meslek ilkelerine uygun olup olmadığı Bakanlık ve TÜRSAB yetkililerince denetlenebilir.”,
11. 08/01/2018 tarihli ve 30295 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Karayolu Taşıma
Yönetmeliğinin;
11.1. “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinin (ş) ve (ddd) bentleri; “ş) Grup yolcu: Önceden planlanmış iş, gezi, toplantı, tören ve benzeri amaçla bir araya gelen ve bu amaçla gerçekleşecek seyahatin başlangıcından bitimine kadar birlikte hareket eden, taşıttaki şoför ve yardımcı personel haricindeki yolcu topluluğunu, ddd) Tarifesiz yolcu taşıma: Önceden bir taşıma hattı ve taşıma güzergahı ile bir zaman ve ücret tarifesi belirlenmeksizin; grup yolcu durumuna göre arızi veya mekik sefer düzenlenerek yapılan düzensiz ve grup yolcu taşımalarını, ”
11.2. “Yetki belgesi alma zorunluluğu” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrası; “Bu
Yönetmelik kapsamına giren taşımacılık, acentelik, taşıma işleri komisyonculuğu, taşıma işleri organizatörlüğü, nakliyat ambarı işletmeciliği, kargo işletmeciliği, lojistik işletmeciliği, dağıtım işletmeciliği, terminal işletmeciliği ve benzeri faaliyetlerde bulunacak gerçek ve tüzel kişilerin yapacakları faaliyetlere uygun olan yetki belgesini/belgelerini Bakanlıktan almaları zorunludur. ”
11.3. “Yetki belgesi türleri” başlıklı 6 ncı maddesinin dördüncü fıkrası; “D türü yetki belgesi: Otobüsle tarifeli veya tarifesiz yurtiçi yolcu taşımacılığı veya hususi taşımacılık yapacak gerçek ve tüzel kişilere verilir. Bu belgelere 24 üncü maddenin ikinci fıkrasının (m)
bendindeki şartları haiz otomobiller de kaydedilebilir. Taşımanın şekline göre aşağıdaki
türlere ayrılır:
a) Dl yetki belgesi: Ticari ve tarifeli olarak yapacaklara, b) D2 yetki belgesi: Ticari ve tarifesiz olarak yapacaklara, c) D3 yetki belgesi: Hususi taşımacılık faaliyetinde bulunarak, kendi personelinin taşımasını yapacaklara, ç) D4 yetki belgesi: Ticari olarak, taşıma mesafesine bakılmaksızın iliçi ve 100 kilometreye kadar olan şehirlerarası tarifeli ve tarifesiz olarak yapacaklara, verilir.”
11.4. “Yetki belgesi sahiplerinin ortak yükümlülükleri” başlıklı 40 ıncı maddesinin üçüncü fıkrası; “A1, A2, B2 ve D2 yetki belgesi sahipleri, yapacakları arızi, grup veya mekik seferlerinde, sefere göndereceği taşıtın plakası ve ATS bilgileri, taşıtta görevli personel bilgileri ile birlikte yolculara ait, 37 nci maddenin ikinci fıkrasında belirtilen bilgileri, seyahatin başlangıç saatinden en geç 1 saat öncesine, seyahati yapamayan veya tamamlamayan yolcu bilgilerinin ise, bu durumun meydana geldiği saatten en geç 30 dakika sonrasına kadar Bakanlığın U-ETDS sistemine işlemek/iletmek zorundadırlar. Yapılan denetimlerde, bu fıkrada belirtilen yükümlülüğün yerine getirildiğinin teyidi halinde, taşıma yapılan taşıttan taşıma sözleşmesinin ibrazı istenilmez. ”
11.5. “Yolcu taşımacılığı faaliyetinde bulunanların yükümlülükleri” başlıklı 41 inci maddesinin üçüncü fıkrası; “14/9/1972 tarihli ve 1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat
Acentaları Birliği Kanunu ile 5/10/2007 tarihli ve 26664 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan
Seyahat Acentaları Yönetmeliği hükümlerine göre kurulmuş seyahat acentalığı belgesine sahip olanların, yaptıkları organizasyonlarda verecekleri hizmetlerin kapsamına karayolu taşımacılığını da dahil etmeleri halinde; A1, A2, B1, B2, D1, D2 ve/veya D4yetki belgesi alarak taşıma yapmaları veya bu taşımaları söz konusu yetki belgesi sahiplerine yaptırmaları şarttır.
Bu fıkraya aykırı hareket edenlere, Kanunun 26 ncı maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen miktarda idari para cezası uygulanır. ”
12. Seyahat Acentaları Birliği Yönetmeliği “Birliğin görevleri” başlıklı 5 nci maddesinde, “(1) Birliğin görev ve yetkileri şunlardır: a) Mesleğin gelişimi ve ilkelerinin belirlenip uygulanması ile üyelerin dayanışmasını sağlamak,… c) Mesleğin gelişimini olumsuz etkileyecek durum ve olaylara karşı önlem almak, … ç) Üyeleri arasında ve seyahat acentalığı mesleğini etkileyecek turizm sektörü faaliyetlerinde haksız rekabetin oluşmasını önlemek, haksız rekabet eylemlerine karşı gerekli önlemleri almak, bu konuda idari ve yargı yollarına başvurmak, d) Belgesiz faaliyetleri önlemek amacıyla gerekli tespitleri yapmak, tespit ettiği belgesiz faaliyetler hakkında suç duyurusunda bulunmak ve ilgililere karşı diğer hukuki yollara başvurmak,… f) Seyahat acentalarının faaliyetlerini ve niteliklerini koruyup korumadıklarını denetlemek ve buna ilişkin gerekli önlemleri almak, … h) Bilişim alanlarında gerçekleştirilen belgeli ve belgesiz seyahat acentası faaliyetlerini denetlemek, …k) Mesleki faaliyetlere ilişkin konularda bakanlıklara, valiliklere ve belediyelere öneri ve dileklerde bulunmak, l) Turizm sektörü içerisinde yer alan meslek örgütleri, kurum ve kuruluşlarla birlikte ülke turizminin gelişimi için işbirliği yapmak, ortak platformlar oluşturmak,… o) Talep halinde diğer turizm işletmelerinin nitelikleri ve faaliyetleri ile ilgili standart oluşturma ve denetleme çalışmalarına katılmak, …. r) Seyahat acentalığı faaliyetinde kullanılan araçların, hangi seyahat acentasına ait olduğunu gösterir araç tanıtım belgesini düzenlemek, s) Üyelerini, kamu kurumları, meslek örgütleri ve diğer kuruluşlar nezdinde temsil etmek, gerektiğinde dava açmak.”
13. T.C. Kültür ve Turizm Bakanlığının Seyahat Acentalığı Faaliyetlerine ilişkin 04/03/2015 tarih ve 43057 sayılı Genelgesinde; “Valilikler (İl Kültür ve Turizm
Müdürlükleri), Bakanlık talimatına gerek olmaksızın 1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat
Acentaları Birliği Kanunun 24 üncü ve Seyahat Acentaları Yönetmeliğinin 55 inci maddeleri kapsamında her zaman denetim yetkilerini kullanabilecektir.
13.1. Tutanaklardaki aykırı fiillere Valilikler (İl Kültür ve Turizm Müdürlükleri) tarafından cezai işlem uygulanması gerekiyor ise, cezai işlemler fiilin tespitini yapan ve tutanağı düzenleyen Valiliklerce (İl Kültür ve Turizm Müdürlükleri) yerine getirecektir.
13.2. Denetimlerde aksama yaşanmaması ve belgesiz faaliyetlerle etkin mücadele için, denetime katılacak personel yeterli sayıda olmak üzere en yüksek mülki amirin onayı ile yıllık olarak görevlendirecektir.
13.3. İhtiyaç duyulması halinde, etkin ve güvenli bir denetim için kolluk kuvvetlerinden ve vergi dairelerinden destek alınacaktır.” hüküm ve açıklamalarına yer verilmiştir.
IV. KAMU DENETÇİSİ HÜSEYİN YÜRÜK’ÜN KAMU BAŞDENETÇİSİNE ÖNERİSİ
14. Kamu Denetçisi tarafından, şikayetçinin iddiaları, idarelerin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; başvuru konusuna ilişkin
“Kısmen Tavsiye Kısmen Ret Karar Önerisi” Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden Değerlendirme
15. Uyuşmazlık konusu, haksız ve hukuka aykırım olduğu iddia edilen 20/08/2019 tarihli, karar numaralı idari para cezaları ile İl Turizm Müdürlüğü’nün denetim yetkisinin, iptali talepleri hakkındadır.
16. İlgili idare tarafından, turizm sektörünün ülkemizde son yıllarda hızla büyüyen ve gelişen, oluşturduğu istihdam ve cari açığı azaltıcı etkileri başta olmak üzere, ülke ekonomisine çok önemli katkılar sağladığı bu nedenle turizm sektörünün ülkemiz açısından temel yapı taşlarından biri olan seyahat acentalığı faaliyetlerini de önemli hale getirdiği gibi, aynı zamanda bu faaliyetlerin mesleki anlamda da cazip hale gelmesine nedeniyle, son dönemde seyahat acentası işletme belgesi almak için Kültür ve Turizm Bakanlığı’na yapılan başvuruların arttığını ancak, seyahat acentalığı mesleğine olan bu olumlu ilginin bir takım sorunları da beraberinde getirdiğini ve işletme belgesi sahibi olmadan seyahat acentacılığı faaliyeti gösteren kişi ve kuruluşların sayısında da hızlı bir artış olduğu, açıklamalarına yer verilmiştir.
17. Bununla birlikte, yurt dışındaki tur operatörünün ve/veya seyahat acentasının ulaşım ve konaklamayı içeren tur ve/veya paket turuna ilişkin ülkemizdeki ulaşım hizmetlerinin (hava alanı, gar, otogar, liman gidiş-geliş) Kültür ve Turizm Bakanlığı’ndan belgeli seyahat acentaları tarafından yapılması zorunlu olduğu, ülkemizde seyahat acentalığı faaliyeti gösterebilmek için
Kültür ve Turizm Bakanlığı’ndan Seyahat Acentası İşletme Belgesi alınmasının zorunlu olduğu, seyahat acentalarına münhasır hizmetlerden herhangi birisinin seyahat acentası olmayan kişi ve kuruluşlar tarafından yapılması veya satış taahhüdünde bulunulmasının yasaklandığı, bu yasağa uymayanlar hakkında yine aynı Kanunun 29 ve 30 uncu maddeleri kapsamında mülki amirliklerce cezai işlemlerin uygulandığı ifade edilmiştir.
18. 1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat Acentaları Birliği Kanununun 4 üncü maddesinde; Türkiye’de seyahat acentalığı faaliyeti göstermek için Bakanlıktan işletme belgesi almanın zorunlu olduğu belirtilmiştir, aynı Kanunun 24 üncü maddesinde; “Bakanlık, müfettişleri, uzman denetçileri, bölge müdürleri veya Bakanlıkça yetkili kılınacak diğer kişiler vasıtasıyla seyahat acentaları ve Seyahat Acentaları Birliğini her zaman denetleme yetkisine haizdir.”, 30 uncu maddesinin birinci fıkrasında ise; “Bakanlıktan belge almaksızın bu Kanun uyarınca seyahat acentalarının yapabileceği faaliyetlerde bulunanlar hakkında, 29 uncu maddede belirtilen idarî soruşturmadan ayrı olarak, mülki amir tarafından iki bin Türk
Lirasından beş bin Türk Lirasına kadar idarî para cezasına hükmolunur.” hükümleri ile birlikte, Seyahat Acentaları Yönetmeliği’nin 5 inci maddesinde “Seyahat acentalığı faaliyetleri, kanuna göre kurulmuş seyahat acentalarınca yerine getirilir. Tüketiciye yönelik olarak bir bedel karşılığında seyahat acentalığına münhasır faaliyet olarak tanımlanan hizmetlerin seyahat acentası olmayan kişi ve kuruluşlar tarafından yapılması yasaktır.” düzenlemesinin olduğu, ayrıca Kültür ve Turizm Bakanlığı’nın 2015/02 No’lu “(1)Valilikler (İl Kültür ve Turizm
Müdürlükleri) Bakanlık talimatına gerek kalmaksızın 1618 sayılı Seyahat Acentaları ve
Seyahat Acentaları Birliği Kanunun 24 üncü ve Seyahat Acentaları Yönetmeliğinin 55 inci maddesi kapsamında her zaman denetim yetkilerini kullanabileceklerdir.” şeklinde Genelgenin olduğu anlaşılmaktadır.
19. Dolayısıyla, 1618 sayılı Kanunun 1 inci maddesi ile Seyahat Acentaları Yönetmeliğinin 4 üncü maddesinde tanımlanan tur, paket tur ve transfer kapsamına giren veya münhasır hizmet olarak belirlenen faaliyetlerden herhangi birisinin Kültür ve Turizm Bakanlığı’ndan belge almaksızın yürütülmesinin mümkün olmadığı, bunun yanı sıra Valiliklerin (İl Kültür ve
Turizm Müdürlükleri) Bakanlık talimatına gerek kalmaksızın Kanun ve Yönetmelik hükümleri kapsamında ve Genelge doğrultusunda her zaman denetim yetkilerini kullanabileceğini ve mevzuata aykırı fiillerin tespiti halinde ise idari para cezası uygulayabileceği açık bir şekilde düzenlenmiştir.
20. Bu nedenle, 1618 sayılı Seyahat Acentaları ve Seyahat Acentaları Birliği Kanununun 1, 4,
24 ve 30 uncu maddeleri; Seyahat Acentaları Yönetmeliği’nin 5, 41 ve 55 inci maddeleri ve
2015/02 No’lu Genelgedeki düzenlemeler birlikte değerlendirildiğinde; idarenin uygulamış olduğu idari para cezasının hukuka aykırılığı tespit edilememiştir.
21. Kurumumuz tarafından, incelenmekte olunan somut uyuşmazlık konusuyla benzer yönleri bulunan bir başka şikayet başvurusu hakkında verilen 20/03/2020 tarih ve 2020/4412-S.20.7005 sayılı Kısmen Tavsiye Kısmen Ret Kararı’nda; “Bu nedenlerle, valilik denetim ekiplerince yapılan denetim faaliyetlerinin, araç sahibine ve şoföre uygulanan idari para cezalarının hukuka aykırılığı tespit edilememiş olmakla birlikte, öngörülebilirlik ve belirlilik ilkeleri çerçevesinde mevzuat tanımlamaları ile görev ve yetki dağılımlarının netleştirilmesi ve gerekli koordinasyonun sağlanması amacıyla Kültür ve Turizm Bakanlığı ile
Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının bu hususta ortak çalışma yapması gerektiği” hususlarının tespit edildiği ve “Valilik ekiplerinin denetim faaliyetlerinin durdurulması ve uygulanan idari para cezalarının iptal edilmesi ve araç sahibine idari para cezası uygulanmamasına yönelik taleplerin REDDİNE,
21.1. Öngörülebilirlik ve belirlilik ilkeleri çerçevesinde mevzuat tanımlamaların, görev ve yetki dağılımlarının netleştirilmesi ile gerekli koordinasyonun sağlanması amacıyla ilgili
Bakanlıkların bu hususta ortak toplantı yapması, yapılan toplantıya ilgili meslek birlikleri de dahil tüm paydaşların katılımının sağlanması ve toplantıda alınan kararların Kuruma iletilmesi hususunda KÜLTÜR ve TURİZM BAKANLIĞI ile ULAŞTIRMA ve ALTYAPI
BAKANLIĞI’NA TAVSİYEDE BULUNULMASINA ” karar verilmiştir.
22. Yukarıdan bu yana tüm açıklananlar, şikâyetçinin iddiaları, idarelerin konu ile ilgili açıklamaları, mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde, şikayetçinin hukuksuz olduğunu iddia ettiği idari para cezası ile İl Kültür ve Turizm Müdürlüklerinin denetim yetkisinin iptaline karar verilmesi talebinin ilgili idare tarafından reddedilmesi işleminde hukuka aykırılığı tespit edilememiş olunmakla birlikte, benzer şikayet konusu ve talepler hakkında Kurumumuza yapılan başvurular dikkate alındığında, öngörülebilirlik ve belirlilik ilkeleri çerçevesinde mevzuat tanımlamaları ile görev ve yetki dağılımlarının netleştirilmesi ve gerekli koordinasyonun sağlanması amacıyla Kültür ve
Turizm Bakanlığı, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı ve TÜRSAB tarafından bu hususta ortak çalışma yapması gerektiği tespit edilmiştir.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
23. İyi yönetim ilkelerine, 28.03.2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar
Hakkında Yönetmelik’in “İyi Yönetim İlkeleri” başlıklı 6’ncı maddesinde yer verilmiş olup; söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmeler neticesinde; başvuruya ilişkin bilgi ve belgelerin Kurumumuza gönderildiği; İdarenin “kararların gerekçeli olması”, “kanunlara uygunluk”, “makul sürede karar verme” , “kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi” ve
“karara karşı başvuru yolları ve sürelerinin gösterilmesi” ilkelerine uygun davrandığı tespit edilmiştir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN YASAL MEVZUAT
24. 14/06/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca, bu
“Ret Kararının başvurana tebliği tarihinden itibaren, ilgili idarenin işlemine karşı (varsa) dava açma süresinden kalan süre kaldığı yerden işlemeye devam edecek olup, İstanbul Sulh Ceza
Hâkimliğine yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosya kapsamında göre BAŞVURUNUN KISMEN KABULÜ ve KISMEN REDDİNE;
Başvuranın hukuksuz olduğunu iddia ettiği idari para cezası ile İl Turizm ve Kültür
Müdürlüklerinin denetim yetkisinin iptaline karar verilmesine yönelik taleplerinin REDDİNE,
Şikayet konusuna benzer talepler hakkında Kurumumuza yapılan başvurular dikkate alındığında, öngörülebilirlik ve belirlilik ilkeleri çerçevesinde mevzuat tanımlamaları ile görev ve yetki dağılımlarının netleştirilmesi ve gerekli koordinasyonun sağlanması amacıyla ilgili Bakanlıkların bu hususta ortak toplantı yapması, yapılan toplantıya
TÜRSAB ve ilgili meslek kuruluşları da dahil tüm paydaşların katılımının sağlanması ve toplantıda alınan kararların Kuruma iletilmesi hususunda KÜLTÜR ve TURİZM
BAKANLIĞI ile ULAŞTIRMA ve ALTYAPI BAKANLIĞI’NA TAVSİYEDE
BULUNULMASINA,
6328 sayılı Kanunun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, ilgili idarelerce bu karar
üzerine tesis edilecek işlemlerin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna,
Kararın BAŞVURANA, KÜLTÜR ve TURİZM BAKANLIĞI’NA, ULAŞTIRMA ve
ALTYAPI BAKANLIĞI’NA ve İSTANBUL VALİLİĞİ’NE tebliğine;
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisi’nce karar verildi.
e-imzalıdır
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi