TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2022/4577-S.22.6958
BAŞVURU NO : 2021/17471
KARAR TARİHİ : 05/04/2022
TAVSİYE KARARI 4
Adres:
BAŞVURUYA KONU İDARE : ÇAL BELEDİYE BAŞKANLIĞI
BAŞVURUNUN KONUSU : İmar plan ve programları hakkındadır.
BAŞVURU TARİHİ : 13/10/2021
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Başvuran şikayet başvurusunda özetle; Denizli ili Çal ilçesi İsabey mahallesi ada ve parsellerin 1966 yılında imar planlarında park ve yol olarak düzenlendiğini, o günden bu güne İdarelerce herhangi bir işlem tesis edilmediğini, ancak taşınmazları üzerine yapı yapılmasına da izin verilmediğini belirterek, mağduriyetlerinin giderilmesini talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. 06/12/2021 tarihli ve 27360 sayılı yazı ile Denizli Büyükşehir Belediye Başkanlığı ile Çal Belediye
Başkanlığından başvuruya ilişkin bilgi ve belgeler talep edilmiştir. Bu kapsamda Denizli Büyükşehir
Belediye Başkanlığının 06/01/2022 tarihli ve sayılı ve Çal Belediye Başkanlığının 04/01/2022 tarihli ve sayılı cevabi yazıları Kurumumuza ulaşmıştır.
2.1. Denizli Büyükşehir Belediye Başkanlığı cevabi yazısında özetle; “3194 sayılı İmar Kanunu’nun 15.
maddesinde “İmar planı bulunan alanlarda, uygulama imar planına uygun olarak öncelikle parselasyon planının yapılması esastır.” denildiğinden 1/1000 ölçekli uygulama imar planının bulunduğu alanlarda
3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18. maddesine istinaden öncelikle imar uygulamasının yapılması
gerekmekledir,
3194 sayılı İmar Kanunu’nun 13. Maddesinde, uygulama İmar planlarında umumi hizmetlere ve kamu
hizmetlerine ayrılan yerlerle ilgili olarak “Özel hukuk kişilerinin mülkiyetinde olup uygulama imar planında düzenleme ortaklık payına konu kullanımlarda yer alan taşınmazlar; a) Bu kullanımlardan umumi hizmetlere ayrılan alanlar öncelikle 18 inci maddeye göre arazi ve arsa düzenlemesi yapılarak, b) 4/11/1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu kapsamında sırasıyla, ilgisine göre Hazine veya ilgili idarelerin mülkiyetindeki taşınmazlar ile trampa yapılmak veya satın
alınmak suretiyle ilgili kamu kurum ve kuruluşunca kamulaştırılarak kamu mülkiyetine geçirilir.” hükmü yer almaktadır.
Ayrıca 3194 sayılı İmar Kanunu’na göre arsa ve arazi düzenlemelerinin nerelerde ve ne şekilde uygulanacağına açıklık getiren Arazi ve Arsa Düzenlemeleri Hakkında Yönetmeliğin 5. maddesinin 1. ve 2. fıkralarında; “(1)İmar planları ile umumi hizmet veya kamu hizmetleri kullanımı getirilen alanların öncelikle 3194 sayılı İmar Kanununun 18 inci maddesine göre uygulama yapılarak, bu Yönetmelikteki öncelik sırasına göre DOP ‘tan oluşturulması esastır. (2) Ancak özel hukuk kişilerinin mülkiyetinde olup uygulama imar planında düzenleme ortaklık payına konu kullanımlarda yer alan taşınmazlar; a) Bu kullanımlardan umumi hizmetlere ayrılan alanlar öncelikle İmar Kanununun 18 inci maddesine göre arazi ve arsa düzenlemesi yapılarak…” düzenlemesi bulunmaktadır. Başvuruya konu ada ve no’lu parselde yapılacak olan 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18. madde imar uygulaması ile birlikte kadastro parselleri, düzenleme ortaklık payı kesintisinden sonra söz konusu parseller, imar parselleri olarak tahsis edilecektir. Belediyemizin bölgede uygulama imar planı, imar uygulaması ve kamulaştırma yapma görev ve sorumluluğu bulunmamakla beraber; ilgili İlçe Belediyesince yapılacak olan imar uygulamasıyla birlikte imar planında yol, park vb. umumi hizmet alanları, düzenleme ortaklık payından karşılanacağından; kamulaştırma veya plan değişikliğine gerek kalmadan, başvuru konusu hususlar çözüme kavuşturulabilecektir.”
2.2. Çal Belediye Başkanlığı cevabi yazısında özetle; “Şikayet konusu ada ve parsel no’lu taşınmazların tapu kaydı sorgulamalarında taşınmazların kızı adına kayıtlı olduğu görülmektedir. Mahallesinde İmar Planı 1966 yılında yapıldığından arşivlerimizde herhangi bilgi ve belge bulunmamaktadır. Taşınmazların bulunduğu alana ait 1/25000 ölçekli Nazım İmar Planı ve 1/5000 ile 1/1000 Ölçekli UİP çıktıları yazımız ekinde sunulmuştur. Bu alanda 18. madde imar uygulaması yoktur.
Söz konusu taşınmaz tarla vasfında olup, tarla mal sahiplerince ekilip biçilmekte ve tarımsal amaçlı kullanılmaktadır. Bahse konu taşınmaz imar planında belirtilen amaca uygun değerlendirilmemektedir. Söz konusu tarlada üzüm bağı omcaları vardır.
Söz konusu taşınmazlarla ilgili kamulaştırma işlemi gerçekleştirilmemiştir. Söz konusu alan yoğun yapılaşma alanında kalmamaktadır. Söz konusu alan kamulaştırma programında bulunmamaktadır.
Şikayet konusu alanda imar planı değişikliği yapılmamıştır. Taşınmazların bulunduğu alanın etrafı tamamı ile tarım arazisidir. İsabey mahallemizin nüfusu 1008 dur. İlçemiz İsabey Mahallesinde bulunan park ve yeşil alan yeterlidir. Bahse konu taşınmazlar üzerinde bina bulunmaktadır.” denildiği tespit edilmiştir.
III. İLGİLİ MEVZUAT
3. 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü Maddesi’nin üçüncü ve dördüncü fıkraları; “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.”
4. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun görevi” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrası; “Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile
/
tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”
5. 3194 sayılı İmar Kanunu’nun;
5.1. “Planların hazırlanması ve yürürlüğe konulması” başlıklı 8’inci maddesinin birinci fıkrasının (c)
bendi; “Tarım arazileri, 3/7/2005 tarihli ve 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununda belirtilen izinler alınmadan; tarımsal amaç dışında kullanılamaz, planlanamaz, köy ve/veya mezraların yerleşik alanı ve civarı veya yerleşik alan olarak tespit edilemez.”
5.2. “İmar programları, kamulaştırma ve kısıtlılık hali” başlıklı 10 uncu maddesi; “Belediyeler; imar planlarının yürürlüğe girmesinden en geç 3 ay içinde, bu planı tatbik etmek üzere 5 yıllık imar programlarını hazırlarlar. Beş yıllık imar programlarının görüşülmesi sırasında ilgili yatırımcı kamu kuruluşlarının temsilcileri görüşleri esas alınmak üzere Meclis toplantısına katılır. Bu programlar, belediye meclisinde kabul edildikten sonra kesinleşir. Bu program içinde bulunan kamu kuruluşlarına tahsis edilen alanlar, ilgili kamu kuruluşlarına bildirilir. Beş yıllık imar programları sınırları içinde kalan alanlardaki kamu hizmet tesislerine tahsis edilmiş olan yerleri ilgili kamu kuruluşları, bu program süresi içinde kamulaştırırlar. Bu amaçla gerekli ödenek, kamu kuruluşlarının yıllık bütçelerine konulur.
İmar programlarında, umumi hizmetlere ayrılan yerler ile özel kanunları gereğince kısıtlama konulan gayrimenkuller kamulaştırılıncaya veya umumi hizmetlerle ilgili projeler gerçekleştirilinceye kadar bu yerlerle ilgili olarak diğer kanunlarla verilen haklar devam eder.”
5.3. “İmar planlarında umumi hizmetlere ve kamu hizmetlerine ayrılan yerler” başlıklı 13 üncü maddesi; “Özel hukuk kişilerinin mülkiyetinde olup uygulama imar planında düzenleme ortaklık payına konu kullanımlarda yer alan taşınmazlar; a) Bu kullanımlardan umumi hizmetlere ayrılan alanlar öncelikle
18 inci maddeye göre arazi ve arsa düzenlemesi yapılarak, b) 4/11/1983 tarihli ve 2942 sayılı
Kamulaştırma Kanunu kapsamında sırasıyla, ilgisine göre Hazine veya ilgili idarelerin mülkiyetindeki taşınmazlar ile trampa yapılmak veya satın alınmak suretiyle, ilgili kamu kurum ve kuruluşunca kamulaştırılarak kamu mülkiyetine geçirilir.
Düzenleme ortaklık payına konu kullanımlardan yol, meydan, ibadet yerleri, park ve çocuk bahçeleri hariç olmak üzere yapı yapılabilecek diğer alanlarda; alanların kamuya geçişi sağlanıncaya kadar maliklerinin talebi hâlinde ilgili kamu kuruluşunun uygun görüşü alınarak plandaki kullanım amacına uygun özel tesis yapılabilir.
İlgili mevzuat uyarınca hiçbir şekilde yapı yapılamayacak alanlarda muvakkat da olsa yapı yapılmasına izin verilmez. Mevcut yapılar kamulaştırılıncaya kadar korunabilir. Bu alanlarda beş yıllık imar programı süresi içinde, birinci fıkranın (a) ve (b) bentlerine göre işlem tesis edilerek parsel, kamu mülkiyetine geçirilmek zorundadır. Bu süre en fazla bir yıl uzatılabilir…”
5.4. “İfraz ve tevhit” başlıklı 15 inci maddesi; “İmar planı bulunan alanlarda, uygulama imar planına uygun olarak öncelikle parselasyon planının yapılması esastır…”
5.5. “Parselasyon planlarının hazırlanması” başlıklı 18 inci maddesi; “İmar hududu içinde bulunan binalı veya binasız arsa ve arazileri malikleri veya diğer hak sahiplerinin muvafakati aranmaksızın, birbirleri ile yol fazlaları ile, kamu kurumlarına veya belediyelere ait bulunan yerlerle birleştirmeye, /
bunları yeniden imar planına uygun ada veya parsellere ayırmaya, müstakil, hisseli veya kat mülkiyeti esaslarına göre hak sahiplerine dağıtmaya ve re ‘sen tescil işlemlerini yaptırmaya belediyeler yetkilidir…
Belediyeler veya valiliklerce düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların dağıtımı sırasında bunların yüzölçümlerinden yeteri kadar saha, düzenleme alanındaki nüfusun kentsel faaliyetlerini sürdürebilmeleri için gerekli olan umumi hizmet alanlarının tesis edilmesi ve düzenleme dolayısıyla meydana gelen değer artışları karşılığında “düzenleme ortaklık payı” olarak düşülebilir. Ancak, bu maddeye göre alınacak düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların düzenlemeden önceki yüzölçümlerinin yüzde kırk beşini geçemez.
Düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tabi tutulan yerler ile bölgenin ihtiyacı olan yol, meydan, park, otopark, çocuk bahçesi, yeşil saha, ibadet yeri ve karakol, Milli Eğitim Bakanlığına bağlı öğretime yönelik eğitim tesis alanları, Sağlık Bakanlığına bağlı sağlık tesis alanları, pazar yeri, semt spor alanı, toplu taşıma istasyonları ve durakları, otoyol hariç erişme kontrolünün uygulandığı yol, suyolu, resmî kurum alanı, mezarlık alanı, belediye hizmet alanı, sosyal ve kültürel tesis alanı, özel tesis yapılmasına konu olmayan ağaçlandırılacak alan, rekreasyon alanı olarak ayrılan parseller ve mesire alanları gibi umumi hizmet alanlarından oluşur ve bu hizmetlerle ilgili tesislerden başka maksatlarla kullanılamaz… Kapanan imar ve kadastro yollarının öncelikle düzenleme ortaklık payına ayrılan toplam alandan düşülmesi esastır.
…
Düzenleme ortaklık paylarının toplamı, üçüncü fıkrada sözü geçen umumi hizmetler için, yeniden ayrılması gereken yerlerin alanları toplamından az olduğu takdirde, eksik kalan miktar, tescil harici alanlardan veya muvafakat alınmak kaydıyla; kamuya ait taşınmazlardan ya da Hazine mülkiyetindeki alanlardan karşılanır. Bu yöntemlerle karşılanamaması hâlinde belediye veya valilikçe kamulaştırma yoluyla tamamlanır.
…Belediye veya valiliğin; parselasyon planlarını, imar planlarının kesinleşme tarihinden itibaren beş yıl içinde yapması ve onaylaması esastır. Parselasyon planı yapmamaları sebebiyle doğacak her türlü kamulaştırma iş ve işlemlerinden belediyeler veya valilikler sorumludur.
…
Düzenleme sonucu taşınmaz maliklerine verilecek parseller; öncelikle düzenlemeye alınan taşınmazın bulunduğu yerden, mümkün olmuyor ise en yakınındaki eşdeğer alandan verilir.
…”
5.6. Geçici 19 uncu maddesi; “Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce, ilgili idare veya yetkili kurumca onaylanmış ancak tescil işlemi tamamlanmamış parselasyon planlarında hesaplanmış olan düzenleme ortaklık payı ve kamu ortaklık payı kesintilerine göre yürütülen iş ve işlemlere, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren iki yıl süreyle devam edilir.”
6. 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu’nun “Tarım arazilerinin amaç dışı kullanımı” başlıklı 13’üncü maddesi; “Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri tarımsal üretim amacı dışında kullanılamaz….”
7. 22/02/2020 tarihli ve 31047 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Arazi ve Arsa Düzenlemeleri
Hakkında Yönetmeliğin;
7.1. “Umumi hizmetlere ve kamu hizmetlerine ayrılan yerlerin oluşturulması” başlıklı 5 inci maddesi; “(1) İmar planları ile umumi hizmet veya kamu hizmetleri kullanımı getirilen alanların öncelikle 3194
/
sayılı İmar Kanununun 18 inci maddesine göre uygulama yapılarak, bu Yönetmelikteki öncelik sırasına göre DOP’tan oluşturulması esastır.
(2) Ancak özel hukuk kişilerinin mülkiyetinde olup uygulama imar planında düzenleme ortaklık payına konu kullanımlarda yer alan taşınmazlar;
a) Bu kullanımlardan umumi hizmetlere ayrılan alanlar öncelikle İmar Kanununun 18 inci maddesine göre arazi ve arsa düzenlemesi yapılarak,
b) Daha önce uygulama görmüş, ancak mevcut ya da sonradan yapılan imar planlarında umumi ya da kamu hizmet alanlarına denk gelen taşınmazlar ile uygulamada umumi hizmet veya kamu hizmet alanları toplamının yüzde kırk beşi (%45) aşması halinde, %45 kesildikten sonra aşan miktara karşılık gelen alanlar, 4/11/1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu kapsamında, ilgisine göre Hazine veya ilgili idarelerin mülkiyetindeki taşınmazlar ile trampa yapılmak ya da satın alınmak suretiyle, ilgili kamu kurum ve kuruluşunca kamulaştırılarak kamu mülkiyetine geçirilir.
(3) İlgisine göre trampayı yapacak idarece trampaya konu edilebilecek kamu mülkiyetindeki taşınmazların değerlemesi yapılarak ilgilisine tebligat yapılır. Taşınmaz sahipleriyle uzlaşma sağlanması halinde
Kamulaştırma Kanunu kapsamında trampa işlemi gerçekleştirilir. 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu
Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu kapsamındaki kamu idarelerince yapılacak trampa işlemlerinde kullanılacak parseller, Milli Emlak Genel Müdürlüğünden talep edilir. Belediyeler ve diğer ilgili idarelerce verilen hizmetler kapsamında yapılacak trampa işlemlerinde kendi mülkiyetlerindeki taşınmazlar kullanılır.
(4) İkinci fıkranın (b) bendine göre işlem tesis edilerek kamulaştırılması gereken taşınmazlar, 5 yıllık imar programı çerçevesinde kamu mülkiyetine geçirilmek zorundadır. Bu süre sorumlu idarenin kararı ile en fazla 1 yıl uzatılabilir…”
7.2. “Düzenleme sahalarının tespiti esasları” başlıklı 9 uncu maddesi; “(1) Belediye ve mücavir alan sınırları içinde belediyeler, belediye encümeni kararı ile; dışında ise valilikler, il idare kurulu kararı ile 5 yıllık imar programlarına öncelik tanımak ve beldenin inkişaf ve ihtiyaç durumuna göre, imar planları ile getirilen tüm kullanım alanlarını hazır bulunduracak şekilde düzenleme sahalarını tespit etmek ve kesinleşen uygulama imar planlarına göre parselasyon planlarını yaparak yeterli miktarda parseli oluşturmak mecburiyetindedir.
(2) 10/7/2019 tarihinden sonra yapılan imar planlarında kesinleşme tarihinden itibaren 5 yıl içerisinde, 10/7/2019 tarihinden önce yapılmış imar planlarında 10/7/2019 tarihinden itibaren 5 yıl içerisinde; düzenleme sahalarının tespit edilerek, parselasyon planlarının yapılması ve onaylanması esastır.
(3) İmar planı içerisinde düzenleme sahaları tespit edilirken, düzenleme sahalarındaki Düzenleme Ortaklık
Payı oranlarının mümkün mertebe dengeli olmasına dikkat edilir.
(4) Kamunun mülkiyeti ile Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununda belirtilen merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri yetkisi içindeki kamu yatırımlarının bulunduğu alanlar hariç olmak üzere, belirlenen düzenleme sahası bir müstakil imar adasından daha küçük olamaz.
(5) Ancak, imar adasının bir kısmının imar mevzuatına uygun bir şekilde teşekkül etmiş olması nedeniyle, yeniden düzenlemesine ihtiyaç bulunmaması halinde adanın geri kalan kadastro parselleri müstakil bir imar düzenlenmesine konu teşkil edebilir.”
IV. KAMU DENETÇİSİ YAHYA AKMAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİNE ÖNERİSİ
8. Şikayetçinin iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; başvuru konusuna ilişkin “Tavsiye Karar Önerisi” Kamu Denetçisi Yahya AKMAN tarafından Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme
9. Başvuru özetle; 1/1000 ölçekli uygulama imar planında yol ve park alanı olarak belirlenen, bu sebeple maliklerce yapı yapılamayan, aynı zamanda parselasyon planı yapılmadığından halihazırda tarla vasfında kadastro parseli olarak kayıtlı taşınmazla ilgili olarak Belediyece gerekli işlemlerin yapılması yoluyla yapı yapılmasına izin verilmesi talebi hakkındadır.
10. Başvuranın, söz konusu taşınmazların bulunduğu bölgenin tarım arazisi olması nedeniyle, park ve yolun kamu arazisi üzerine yapılması, bu yolla maliklere taşınmaz üzerine yapı yapılmasına müsaade edilmesi yönünde yaptığı başvuru çerçevesinde, Kurumumuzca ilgili idarelerden bilgi ve belge talep edilmiştir. Bu bilgi ve belgeler ışığında, söz konusu alanın nazım ve uygulama imar planlarının bulunduğu, söz konusu alanla ilgili olarak kamulaştırma plan ve programlarının bulunmadığı tespit edilmiştir. Dolayısıyla başvuranın mağduriyetinin kamulaştırma işlemi ya da şerhinden kaynaklanmadığı, bilakis imar sürecinden tamamlanmamasından kaynaklandığı görülmektedir.
11. Şöyle ki; planlı alanlarda yürütülen inşaat faaliyetleri ile plansız alanlarda yürütülen inşaat faaliyetleri farklı mevzuat hükümlerine göre yürütüldüğünden, nazım ve uygulama imar planı bulunan söz konusu taşınmazın bulunduğu bölgede Plansız Alanlar İmar Yönetmeliği çerçevesinde Belediyece imar uygunluk belgesinin verilmesinin imkan dahilinde bulunmadığı, bununla birlikte parselasyon planı bitirilmeme nedeniyle de taşınmazın akibeti üzerindeki belirsizliğin devam ettiği anlaşılmaktadır.
12. Bilindiği üzere; belediye meclislerince hazırlanan nazım ve uygulama imar planları sonrasında, yasal düzenlemelere ve imar planlarına uygun olan yapılaşmayı mümkün kılmak ve genel hizmet alanlarının kamunun eline geçişini sağlamak amacıyla düzenlenen, kesin durumu gösteren ve tapu kütüğüne yazım işlemlerine taban oluşturan, encümence karara bağlanmış planlara parselasyon planları denilmektedir.
Tanımdan da anlaşılacağı üzere yapılaşmanın mümkün hale gelmesi ve özel mülkiyet üzerinde bulunan alanların yol, park ve okul gibi ortak kullanım alanlarına dönüştürülmesi ancak parselasyon planlarıyla mümkün olmaktadır. Aksi durumda parsel bazlı uygulamaların, ada içerisindeki malikler açısından haksız kazanç ve kayıplara neden olacağı, mülk sahipleri arasında adaletin sağlanamayacağı açıktır. Bu çerçevede, İmar Kanunu’nun 15 inci maddesinde; “ifraz ve tevhit işlemlerinin parselasyon planları tescil edilmiş alanlarda yapılabileceği”, aynı şekilde Planlı Alanlar Tip Yönetmeliğinin 5 inci maddesinin on ikinci fıkrasında; “parselasyon planı yapılıp, belediye encümenince kabul edilip, tapuya tescil edilmeden o adadaki herhangi bir parsele yapı ruhsatı verilemeyeceği” hükümlerinin düzenlendiği görülmektedir.
Dolayısıyla planlı alan üzerinde bulunan ancak kadastro parseli hüviyetini koruyan söz konusu taşınmazla ilgili olarak, İmar Kanununun 18 inci maddesi çerçevesinde uygulama yapılmadıkça, başvuranın taşınmazı üzerinde yapı yapıp yapamayacağı, düzenleme ortaklı payı kesintisi sonrasında nasıl bir yapı yapabileceği, /
taşınmazının kamulaştırılmasının ya da trampa yapılmasının gerekip gerekmeyeceği belirsizliğini sürdürecektir.
13. Ancak İmar Kanunu ile Arazi ve Arsa Düzenlemeleri Hakkında Yönetmelik çerçevesinde, 1/1000 uygulama imar planının kesinleşmesi sonrasında en geç 3 ay içerisinde 5 yıllık plan programlarının hazırlanması ve söz konusu 5 yıl içerisinde parselasyon uygulamasının gerçekleştirilmesi zorunlu hale getirilmesine rağmen, ilk imar planının yapıldığı 1966 yılından söz konusu parsellerin kadastro yenilemesine tabi tutulduğu 23/03/2021 tarihine kadar, ilgili İdarelerce uygulamaya yönelik işlem tesis edilmemesinin maliklerin mülkiyet hakkının kısıtlandığı hususunda şüphe bulunmamaktadır.
14. Mülkiyet hakkına idarelerce müdahaleler en yaygın olarak uygulama imar planları ile yapılmakta olup, benzer uyuşmazlıklara ilişkin ulusal ve uluslararası yüksek mahkeme kararları incelendiğinde ise, imar planları ile mülkiyet hakkına yönelik yapılan müdahalenin Anayasaya ve uluslararası sözleşmelere uygun olabilmesi için müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ayrıca ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerektiğine vurgu yapıldığı görülmektedir.
15. Anayasa Mahkemesi benzer uyuşmazlıklara ilişkin yaptığı incelemelerde; kamu makamlarının özellikle büyük şehirlerin gelişimi gibi karmaşık ve zor alanlarda kendi imar politikalarını uygulamak için geniş bir takdir yetkisi kullanmalarının doğal olduğunu kabul etmekte, ancak belirtilen takdir yetkisinin Anayasanın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkını ve Anayasanın 13. maddesinde yer verilen güvence ölçütlerini gözetecek şekilde kullanılıp kullanılmadığının denetlenmesi gerektiğine vurgu yapmaktadır. Bu bağlamda, mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin kamu yararı amacına dönük olması yeterli olmayıp ayrıca ölçülü olması da gerekmektedir. Bir başka deyişle, özel mülkiyette bulunan taşınmazların imar uygulamasında kamu hizmeti alanı olarak ayrılmasında kamusal yarar bulunmakla birlikte, bu yolla malike aşırı ve orantısız bir külfet yüklenmemelidir. İmar uygulamalarıyla taşınmazların kamu hizmetine ayrılmasındaki kamu yararı amacı ile başvurucuların mülkiyet hakkının korunması arasında olması gereken adil denge ise, ancak taşınmazın makul bir süre içinde kamulaştırılması yoluyla sağlanabilir (AYM, Başvuru Numarası: 2017/24715, Karar Tarihi : 05/04/2022 20/9/2018 R.G. Tarih ve Sayı : 2022/4577-S.22.6958 16/10/2018-30567). Bu çerçevede İlçe Belediye Başkanlığının; yeterli yeşil alan bulunması nedeniyle planda belirlenen yol ve parkın yapımının düşünülmediğine” dair cevabi yazısı incelendiğinde, kamu yararı bulunmayan bir iş nedeniyle vatandaşların mülkiyet haklarının gereksiz yere kısıtlandığı ve orantısız külfet yüklendiği görülmektedir.
16. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi de “Sporrong ve Lönnroth (İsveç)” davasında uzun süreli kamulaştırma şerhleri ve imar yasakları ile karşı karşıya kalan mülk sahiplerinin mülkiyet haklarının ihlal edildiği iddiasıyla yaptıkları başvuruya ilişkin incelemesinde, mülkiyet hakkına herhangi bir müdahalenin haklı gösterilebilmesi için bunun kamu veya genel çıkarlar doğrultusunda meşru bir amaca hizmet etmesi gerektiğini, fakat bunun yeterli olmadığını, Mahkemece ayrıca toplumun genel çıkarlarının gerekleri ile bireyin temel haklarının korunması gereği arasında adil dengenin korunup korunmadığının belirlenmesi gerektiğini belirtmiştir (Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 1 No’lu Protokolünün 1. Maddesinin
Uygulanmasına İlişkin Kılavuz, Monica Carss-Frisk İnsan hakları el kitapları, No. 4, Erişim:13/2/2018).
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi “Hakan Arı-Türkiye” davasında da, başvuranın mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin 2002 yılından, yani imar izni talebinde bulunduğu ve idarenin taşınmazını okul inşası için tahsis ettiğini öğrendiği tarihten bu yana sürdüğünün altını çizmiş ve “idarenin belirtilmeyen bir tarihte yapacağı kamulaştırmaya dek araziye getirilen imar yasağı sebebiyle başvuranın mülkiyet hakkından tam anlamıyla yararlanmasının engellendiğini, arazinin satış şansı da dâhil, sonucu itibarıyla taşınmazın değerini hatırı sayılır ölçüde azalttığını, maliklerin kamu yararının gerekleri ile mülkiyet hakkı arasında gözetilmesi gereken adil dengeyi bozan alışılmışın dışında ve ölçüsüz bir yüke katlanmak zorunda
/
kaldıkları” yönünde bir tespitte bulanarak AİHS Ek 1 No’lu Protokol’ün 1. maddesinin ihlal edildiği sonucuna varmıştır (Corpus Mevzuat ve İçtihat Programı, Erişim 13/2/2018).
17. Yargıtay Hukuk Genel Kurulunun 15/12/2010 tarih ve E:2010/5-662, K:2010/651 sayılı kararında da açıklandığı üzere, bir kişinin taşınmazına eylemli olarak el atıp tamamen veya kısmen kullanılmasına engel olunması ile imar uygulaması sonucu o kişinin mülkiyetinde olan taşınmaza hukuken kullanmaya engel sınırlamalar getirilmesi arasında sonucu itibari ile bir fark bulunmamakta her ikisi de kişinin mülkiyet hakkının sınırlandırılması bakımından aynı sonucu doğurmaktadır.
18. Bu çerçevede, mevcut bilgi ve belgeler, idarelerin konuya ilişkin açıklamaları, ilgili mevzuat ve benzer uyuşmazlıklara ilişkin verilen yüksek mahkeme kararları ışığında talep değerlendirildiğinde, imar planlarında başvuruya konu taşınmazların uzun yıllar boyunca “park” ve “yol” olarak ayrıldığı, İdarelerce taşınmazın bulunduğu alana yönelik olarak İmar Kanununun 18.maddesi çerçevesinde uygulama yapılmadığı, maliklerin uzun yıllar boyunca taşınmazlarından istenildiği ölçüde faydalanamadığı, bu durumun taşınmazın geleceğine yönelik olarak malikleri belirsizliğe ittiği tespit edildiğinden, söz konusu belirsizliğin devam etmesi durumunda parselasyon planı yapılmaması ve düzenleme ortaklık payının ayrılamaması nedeniyle doğacak her türlü kamulaştırma külfetinden belediyelerin sorumlu olacağı da dikkate alındığında, söz konusu taşınmazların bulunduğu alanla ilgili olarak 18. madde uygulaması yapılmamasının, hukuk ve hakkaniyete uygun olmadığı sonuç ve kanaatine varılmıştır.
19. Bununla birlikte; Çal Belediye Başkanlığının cevabi yazısında, tarla vasıflı uyuşmazlık konusu taşınmazın mal sahiplerince ekilip biçildiği ve tarımsal amaçlı olarak kullanıldığı, tarlada üzüm bağı omçalarının bulunduğu belirtildiğinden, 3194 sayılı Kanun’un 8/1-c maddesi uyarınca taşınmaz hakkında imar düzenlemesi ve tasarrufu yapmadan önce 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu kapsamında tarım arazisinin vasfının belirlenmesi ve yetkili idareden tarım dışı amaçla kulanım izni alınması gerekmektedir.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
20. İyi yönetim ilkelerine, 28/03/2013 tarihli ve 28601 sayılı mükerrer Resmi Gazetede yayımlanan Kamu
Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiştir. Söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmeler neticesinde ilgili İdarenin iyi yönetim ilkelerinden; “karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi” ilkesine uygun davranmadığı tespit edilerek bahse konu ilkelere uygun davranılması önerilmektedir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN YASAL MEVZUAT
21. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının İdareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde İdare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa)
dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup Denizli İdare Mahkemesine yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Açıklanan nedenlerle BAŞVURUNUN KABULÜNE,
/
5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu kapsamında başvuruya konu taşınmazların vasıfları
belirlenip tarım dışı kullanımları için gerekli izinler alındıktan sonra imar programlarının hazırlanması ve
İmar Kanunun 18 inci madde uygulamasının yapılması hususunda ÇAL BELEDİYE BAŞKANLIĞINA
TAVSİYEDE BULUNULMASINA,
6328 sayılı Kanunun 20 nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, ilgili idarelerce bu karar üzerine tesis
edilecek işlemlerin otuz gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna, Kararın BAŞVURAN, DENİZLİ BÜYÜKŞEHİR BELEDİYE BAŞKANLIĞI ile ÇAL BELEDİYE
BAŞKANLIĞINA tebliğine; Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisi’nce karar verildi.
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi