TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 2022/1150-S.22.1773
BAŞVURU NO : 2021/13213
KARAR TARİHİ : 25/01/2022
TAVSİYE KARARI
BAŞVURAN VEKİLİ / TEMSİLCİSİ :
BAŞVURUYA KONU İDARE : MİLLİ EĞİTİM BAKANLIĞI
KAHRAMANMARAŞ BÜYÜKŞEHİR BELEDİYE
BAŞKANLIĞI
ONİKİŞUBAT BELEDİYE BAŞKANLIĞI
BAŞVURUNUN KONUSU : İmar planında kamu hizmeti alanına ayrılan taşınmazdan kaynaklı mağduriyetin giderilmesi istemine ilişkindir.
BAŞVURU TARİHİ : 04/08/2021
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Kurumumuza Av. tarafından yapılan şikayet başvurusunda özetle; mülkiyeti müvekkili ’e ait olan Kahramanmaraş İli, Onikişubat İlçesi, Pınarpaşı Köyü ada parsel sayılı taşınmazın 1993 yılında Kahramanmaraş Belediyesi tarafından yapılan imar uygulama planında okul alanı olarak planlandığını, 28/06/1993 ve 15/05/2013 tarihli dilekçelerle Kahramanmaraş
İl Milli Eğitim Müdürlüğünden taşınmazın kamulaştırılmasını talep ettiğini, ancak taleplerinin karşılanmadığını, kamulaştırmasız el atma dolayısıyla tazminat talebi ile açılan davada Kahramanmaraş
İdare Mahkemesinin / E. / K. sayılı kararı ile ‘Karar Verilmesine Yer Olmadığına Dair
Karar’ verdiğini, Kahramanmaraş İl Milli Eğitim Müdürlüğü tarafından ise Kahramanmaraş 4. Asliye
Hukuk Mahkemesi nezdinde kamulaştırma davası açıldığını, mahkemenin / E. / K. sayılı kararında ‘kamulaştırma bedeli yatırılmadığından kamulaştırmadan vazgeçilmiş sayıldığı’ gerekçesi ile davayı reddettiğini ve söz konusu kararların kesinleştiğini, akabinde taşınmazın imar durumunun değiştirilmesi için İlçe Belediye Başkanlığı ve İl Milli Eğitim Müdürlüğüne başvuru yaptıklarını ancak 23/01/2017 tarih ve 2017/55 nolu Genelge gerekçe gösterilerek taleplerinin karşılanmadığını, taşınmazın yıllardır amacına uygun kullanılmadığını ve kamulaştırılmadığını, bu nedenle müvekkilinin mağdur edildiğini ifade ederek taşınmaz üzerindeki kamulaştırma şerhinin kaldırılması ve plan tadilatı yapılarak imar hakkı verilmesi hususunda gereğini talep etmektedir.
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. Başvuru dosyasının çözüme kavuşturulması amacı ile ilgili idarelerden bilgi ve belge talebinde bulunulmuş olup, Kahramanmaraş Büyükşehir Belediye Başkanlığının 30/09/2021 tarih ve
sayılı cevabi yazısı ve ekinde yer alan belgelerde özetle:
2.1. Onikişubat İlçesi, Pınarbaşı Köyü ada parsel sayılı taşınmazın mülga Kahramanmaraş
Belediyesince sırasıyla 06/03/1980 yılında onanmış olan 1/5.000 ölçekli Kahramanmaraş Nazım İmar Planı ile imar planına alındığı, 22/10/1985 yılında onanmış olan 1/1.000 ölçekli Kahramanmaraş Uygulama İmar
Palanında Kaks:0,60 İlkokul Alanı tanımlandığı, 26/02/1986 yılında onanmış olan 1/5.000 ölçekli
Kahramanmaraş Nazım İmar Planında İlköğretim Alanı tanımlandığı, 06/11/2008 tarihinde onanmış olan 1/5.000 ölçekli nazım imar planında ilköğretim alanı, 1/1.000 ölçekli uygulama imar planında ise Kaks:0,60
İlköğretim Alanı tanımlandığı, 04/12/2013 tarihinde onanmış olan 1/5.000 ölçekli Kahramanmaraş Merkez
Revizyon ve İlave Nazım İmar Planında Ortaöğretim Tesisleri Alanı, 1/1.000 ölçekli Kahramanmaraş
Merkez Revizyon ve İlave Uygulama İmar Planında E:1,00 Ortaöğretim Tesisleri Alanı tanımlandığı, 2.2. Mevcut imar planlarına göre taşınmaza yönelik kamulaştırma yetkisinin İl Milli Eğitim Müdürlüğü’nün bağlı bulunduğu Milli Eğitim Bakanlığı’na ait olduğu, 2.3. Taşınmazın bulunduğu alana ilişkin yürürlükteki 1/5000’lik nazım imar planı ile 1/1000’lik uygulama imar planının 04/12/2013 tarihinde kesinleştiği, 2.4. Kahramanmaraş Büyükşehir Belediyesi İmar ve Şehircilik Daire Başkanlığı arşiv kayıtlarında yapılan incelemelerde, söz konusu imar planına Pınarbaşı Köyü ada parsel sayılı taşınmaza ilişkin olarak tarafından yapılmış herhangi bir itiraza rastlanmadığı, 2.5. Onikişubat İlçesi, Pınarbaşı köyü, ada parsel sayılı taşınmazın bulunduğu alanın, 6360 sayılı
Kanun kapsamında parselasyon planı ve 18’inci madde imar uygulamaları yönünden Onikişubat Belediyesi yetki alanında kaldığı, başvurucunun taşınmazına ilişkin; “güncel imar durumu belgesinin” Onikişubat
Belediyesi tarafından gönderilmesi gerekmekte olup, taşınmaza ilişkin Büyükşehir Belediyesi tarafından fiili el atma durumu söz konusu olmadığı, imar mevzuatı çerçevesinde başvurucunun taşınmazı üzerinde tasarrufta bulunup bulunulmayacağına yönelik Onikişubat Belediyesi ile İl Milli Eğitim Müdürlüğü tarafından değerlendirme yapılması gerektiği,
2.6. Şikayet konusu talep hakkında başvurucu ile Büyükşehir Belediyemiz arasında açılmış veya görülmekte olan bir dava bulunmadığı, bununla birlikte başvurucunun taşınmaza yönelik kamulaştırma talebinin, Milli Eğitim Bakanlığı’na yöneltilmesi gerektiği ve plan tadilatı yapılarak imar hakkı verilmesi hususundaki talebinin ise 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu, 3194 sayılı İmar Kanunu ve Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği hükümleri gereğince ilçe belediyelerinin görev, yetki ve sorumluluk alanında bulunması sebebiyle Onikişubat Belediyesi’ne yöneltilmesi gerektiği, 3. Onikişubat Belediye Başkanlığının 18/10/2021 tarihli sayılı cevabi yazısı ve ekinde yer alan belgelerde özetle, 3.1. Başvuranın taşınmazının bulunduğu alanın ilk olarak 23/03/1981 tarihinde imar planına dahil edildiği, bu planla ilgili sadece taranmış pafta örnekleri bulunduğu, planın yapım sürecine ilişkin belge ve bilgilerin
Belediyede bulunmadığı, bu İmar Planında da taşınmazın bulunduğu alanın Okul Alanı olarak tanımlı olduğu, 3.2. Taşınmazın bulunduğu alana ilişkin yürürlükteki 1/5000 Ölçekli Nazım İmar Planı, 1/1000 Ölçekli
Uygulama İmar Planının Mülga Kahramanmaraş Belediye meclisi tarafından 04/12/2013 tarihinde kabul edilerek askıya çıkartıldığı ve askı sonrası 27/01/2014 tarihli meclis kararı ile kesinleştiği, Onikişubat
Belediyesinin fiilen çalışmaya başladığı tarih olan 31/03/2014 tarihi itibariyle Belediye tarafından kullanılmaya başladığı, şikayete konu parselin bu imar planında da Okul Alanı olarak tanımlı olduğu, 3.3. Pınarbaşı Mahallesi ada parselin ifraz işlemi sonucunda ada parsel olduğu, başvuranın taşınmazının bulunduğu bölgede 3194/18. Madde uygulamasının 14/01/1992 tarihinde yapıldığı, 3.4. Söz konusu Pınarbaşı Mahallesi, ada parsel sayılı taşınmaz, imar planında Ortaöğretim Tesisleri
Alanı olarak tanımlı olduğundan kamulaştırma işleminin yetki ve sorumluluğunun Belediye Başkanlığında bulunmadığı, kamulaştırma konusu Okul Alanı olması sebebiyle Milli Eğitimi Bakanlığını ilgilendirdiği, plan değişikliği konusunda ise 5216 Sayılı Kanunun 7/b maddesine göre 1/5000 ve 1/25000 Ölçekli Nazım
İmar Planlarını yapma yetkisinin Büyükşehir Belediyelerine verildiği, 3.5. Bahse konu alanda yapılacak bir plan değişikliği alanın fonksiyonunu değiştireceği için öncelikle
Nazım Plan değişikliğinin yapılması gerektiği, başvuranın taşınmazına fiilen el atılmadığı, imar mevzuatı çerçevesinde başvuranın taşınmazı üzerinde tasarrufta bulunamayacağı, 4. Milli Eğitim Bakanlığının 09/09/2021 tarihli ve sayılı cevabi yazısı ve ekinde yer alan belgelerde özetle; 4.1. Kahramanmaraş İl Milli Eğitim Müdürlüğü kayıtlarında 28/04/2021 tarih ve sayı ile işlem gören başvuru sahibinin dilekçesinde; tapuda Pınarbaşı Mahallesi ada parselin okul alanından çıkarılması ile ilgili imar plan değişikliğine muvafakat verilmesinin talep edildiği, 29/04/2021 tarih ve sayılı yazı ile; Milli Eğitim Bakanlığı İnşaat ve Emlak Dairesi Başkanlığı’nın 23/01/2017 tarih ve 895944 -2017/5 nolu Genelge Emirlerinin İmar Plan Değişiklikleri baslığının 8. maddesinin ikinci fıkrasında; İmar plan değişikliği, fonksiyonunun kaldırılması veya küçültülmesi için Mekansal Plan Yapım
Yönetmeliğinin 26. maddesinin ikinci fıkrasının b bendinde; “İmar planında yer alan yol hariç sosyal ve teknik altyapı alanlarının ve kamuya ait sosyal ve kültürel tesis alanlarının kaldırılabilmesi veya küçültülmesi ancak bu tesislerin hitap ettiği hizmet etki alanı içinde eşdeğer yeni bir alanın ayrılması
suretiyle yapılabilir. Eşdeğer alanın ayrılmasında yüzölçümü ve konum özellikleri korunur. Bu alanların yerinin değiştirilmesinde, mevcut plandaki hizmet etki alanına göre aynı uygulama etabı veya bölge içinde kalması, yaya erişim mesafelerinin dikkate alınması ve yeni tespit edilen alanın tesisin yapılmasına müsait olması zorunludur.” Hükmüne yer verildiği, 4.2. Söz konusu taşınmazın okul alanından çıkarılabilmesi için yukarıda belirtilen genelge doğrultusunda taşınmazın bulunduğu bölgede eşdeğer özelliklere sahip ve mülkiyet sorunu bulunmayan başka bir arsanın okul alanı olarak gösterilmesi gerektiğinin belirtildiği, 4.3. Söz konusu taşınmazda 3194 sayılı İmar Kanunun 18. maddesine göre uygulama yapılmış olup, Kahramanmaraş Belediyesinin 01/08/1991 tarih ve sayılı encümen kararı ile kesinleştiği, taşınmaz üzerinde kamulaştırma şerhi bulunmadığı, taşınmazın Maliye Hazinesi adına tescili yapıldıktan sonra üzerine eğitim binası yapılabileceği, şuan itibariyle bos bulunduğu, 4.4. Valilik Makamının 06/02/2014 tarih ve sayılı Oluru ile kamulaştırma işlemine başlanılmış olup, taşınmazın kamulaştırma işlemlerinin 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununda değişiklik yapılması hakkındaki 4650 sayılı Kanunun 8. maddesine göre yapıldığı, uzlaşma komisyonu tarafından yapılan toplantı neticesinde Kıymet Takdir Komisyonu tarafından tespit edilen 383,50 TL teklif edilmesine rağmen anlaşma sağlanamadığı, Kamulaştırma Kanununun 10. maddesi gereğince taşınmaz malın Maliye Hazinesi adına tescili için Kahramanmaraş 4. Asliye Hukuk Mahkemesinde / esas nolu dosya ile dava açıldığı, mahkeme tarafından verilen depo kararındaki ödenek, 2016 yılı itibariyle Bakanlığa ayrılan
“Gayrimenkul Satın Alma ve Kamulaştırma” bütçesi kullanımında öncelikle ödenmesi için bekleyen, sonuçlanmış kamulaştırmasız el atma davalarının tazminat bedelleri dikkate alınarak söz konusu ödenek talebi bütçe imkanları çerçevesinde değerlendirilerek gönderilemediği, 4.5. Taşınmazın kamulaştırılmasının önünde hukuki veya fiili bir engel bulunmamakta olup, bütçe imkanlarının belirleyici rol oynadığı, aynı bölgede eşdeğer özelliklere sahip ve mülkiyet sorunu bulunmayan başka bir arsanın okul alanı olarak gösterilmesi halinde Bakanlık tarafından değerlendirme yapılabileceği, Açıklamalarına yer verilmiştir.
5. Onikişubat Kaymakamlığı Tapu Müdürlüğü’nün 23/09/2021 tarihli ve sayılı cevabi yazısında yer alan tapu kaydı örneğinin incelenmesinden, başvuranın taşınmazı 22/10/2003 tarih ve yevmiye sayılı işlemle ifraz (TSM) işleminden edindiği anlaşılmıştır.
III. İLGİLİ MEVZUAT
6. 18/10/1982 tarihli ve 2709 sayılı T.C. Anayasası’nın 6.1. “Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması” başlıklı 13. (Değişik: 3/10/2001-4709/2 md.)
maddesinde, “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.”;
6.2. “Mülkiyet hakkı” başlıklı 35. maddesinde, “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz.”; 6.3. “Kamulaştırma” başlıklı 46. maddesinin birinci fıkrasında, “Devlet ve kamu tüzel kişileri; kamu yararının gerektirdiği hallerde, gerçek karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamını veya bir kısmını, kanunla gösterilen esas ve usullere göre, kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde idarî irtifaklar kurmaya yetkilidir.”; 6.4. “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74. maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında, “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye
Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.”; 7. 03/05/1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 7.1. “Amaç” başlıklı 1. maddesinde, “Bu Kanun, yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların; plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamak amacıyla düzenlenmiştir.”; 7.2. “Mekânsal planlama kademeleri:” başlıklı 6. maddesinde (Başlığı ile Birlikte Değişik: 29/11/20187153/11 md.), “Mekânsal planlar, kapsadıkları alan ve amaçları açısından Mekânsal Strateji Planlarına uygun olarak; “Çevre Düzeni Planları” ve “İmar Planları” kademelerinden oluşur. İmar planları ise nazım imar planı ve uygulama imar planı olarak hazırlanır. Her plan bir üst kademedeki plana uygun olarak hazırlanır. …”; 7.3. “İmar programları, kamulaştırma ve kısıtlılık hali:” başlıklı 10. maddesinde, “Belediyeler; imar planlarının yürürlüğe girmesinden en geç 3 ay içinde, bu planı tatbik etmek üzere 5 yıllık imar programlarını hazırlarlar. Beş yıllık imar programlarının görüşülmesi sırasında ilgili yatırımcı kamu kuruluşlarının temsilcileri görüşleri esas alınmak üzere Meclis toplantısına katılır. Bu programlar, belediye meclisinde kabul edildikten sonra kesinleşir. Bu program içinde bulunan kamu kuruluşlarına tahsis edilen alanlar, ilgili kamu kuruluşlarına bildirilir. Beş yıllık imar programları sınırları içinde kalan alanlardaki kamu hizmet tesislerine tahsis edilmiş olan yerleri ilgili kamu kuruluşları, bu program süresi içinde kamulaştırırlar. Bu amaçla gerekli ödenek, kamu kuruluşlarının yıllık bütçelerine konulur. İmar programlarında, umumi hizmetlere ayrılan yerler ile özel kanunları gereğince kısıtlama konulan gayrimenkuller kamulaştırılıncaya veya umumi hizmetlerle ilgili projeler gerçekleştirilinceye kadar bu yerlerle ilgili olarak diğer kanunlarla verilen haklar devam eder.”; 7.4. “İmar planlarında umumi hizmetlere ve kamu hizmetlerine ayrılan yerler:” (Başlığı ile Birlikte
Değişik:4/7/2019-7181/7 md.) başlıklı 13. maddesinde, “Özel hukuk kişilerinin mülkiyetinde olup uygulama imar planında düzenleme ortaklık payına konu kullanımlarda yer alan taşınmazlar; a) Bu kullanımlardan umumi hizmetlere ayrılan alanlar öncelikle 18 inci maddeye göre arazi ve arsa düzenlemesi yapılarak,
b) 4/11/1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu kapsamında sırasıyla, ilgisine göre Hazine veya ilgili idarelerin mülkiyetindeki taşınmazlar ile trampa yapılmak veya satın alınmak suretiyle, ilgili kamu kurum ve kuruluşunca kamulaştırılarak kamu mülkiyetine geçirilir.
Düzenleme ortaklık payına konu kullanımlardan yol, meydan, ibadet yerleri, park ve çocuk bahçeleri hariç olmak üzere yapı yapılabilecek diğer alanlarda; alanların kamuya geçişi sağlanıncaya kadar maliklerinin talebi hâlinde ilgili kamu kuruluşunun uygun görüşü alınarak plandaki kullanım amacına uygun özel tesis yapılabilir.
İlgili mevzuat uyarınca hiçbir şekilde yapı yapılamayacak alanlarda muvakkat da olsa yapı yapılmasına izin verilmez. Mevcut yapılar kamulaştırılıncaya kadar korunabilir. Bu alanlarda beş yıllık imar programı süresi içinde, birinci fıkranın (a) ve (b) bentlerine göre işlem tesis edilerek parsel, kamu mülkiyetine geçirilmek zorundadır. Bu süre en fazla bir yıl uzatılabilir. …”; 7.5. “İfraz ve tevhid:” başlıklı 15. maddesinde, “(Değişik fıkra:4/7/2019-7181/8 md.) İmar planı bulunan alanlarda, uygulama imar planına uygun olarak öncelikle parselasyon planının yapılması esastır. …”, 7.6. “Parselasyon planlarının hazırlanması:” başlıklı 18. maddesinin ilgili fıkralarında, “İmar hududu içinde bulunan binalı veya binasız arsa ve arazileri malikleri veya diğer hak sahiplerinin muvafakatı aranmaksızın, birbirleri il, yol fazlaları ile kamu kurumlarına veya belediyelere ait bulunan yerlerle birleştirmeye, bunları yeniden imar planına uygun ada veya parsellere ayırmaya, müstakil, hisseli veya kat mülkiyeti esaslarına göre hak sahiplerine dağıtmaya ve re’sen tescil işlemlerini yaptırmaya belediyeler yetkilidir. Sözü edilen yerler belediye ve mücavir alan dışında ise yukarıda belirtilen yetkiler valilikçe kullanılır.
Belediyeler veya valiliklerce düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların dağıtımı sırasında bunların yüzölçümlerinden yeteri kadar saha, düzenleme alanındaki nüfusun kentsel faaliyetlerini sürdürebilmeleri için gerekli olan umumi hizmet alanlarının tesis edilmesi ve düzenleme dolayısıyla meydana gelen değer artışları karşılığında “düzenleme ortaklık payı” olarak düşülebilir. Ancak, bu maddeye göre alınacak düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların düzenlemeden önceki yüzölçümlerinin yüzde kırk beşini geçemez.
(Değişik fıkra:4/7/2019-7181/9 md.) Düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tabi tutulan yerler ile bölgenin ihtiyacı olan yol, meydan, park, otopark, çocuk bahçesi, yeşil saha, ibadet yeri ve karakol, Milli
Eğitim Bakanlığına bağlı öğretime yönelik eğitim tesis alanları, Sağlık Bakanlığına bağlı sağlık tesis alanları, pazar yeri, semt spor alanı, toplu taşıma istasyonları ve durakları, otoyol hariç erişme kontrolünün uygulandığı yol, su yolu, resmî kurum alanı, mezarlık alanı, belediye hizmet alanı, sosyal ve kültürel tesis alanı, özel tesis yapılmasına konu olmayan ağaçlandırılacak alan, rekreasyon alanı olarak ayrılan parseller ve mesire alanları gibi umumi hizmet alanlarından oluşur ve bu hizmetlerle ilgili tesislerden başka maksatlarla kullanılamaz. …
(Ek fıkra:4/7/2019-7181/9 md.) Belediye veya valiliğin; parselasyon planlarını, imar planlarının kesinleşme tarihinden itibaren beş yıl içinde yapması ve onaylaması esastır. Parselasyon planı
yapmamaları sebebiyle doğacak her türlü kamulaştırma iş ve işlemlerinden belediyeler veya valilikler sorumludur. …
Bu maddenin tatbikinde belediye veya valilik, ödeyecekleri kamulaştırma bedeli yerine ilgililerin muvafakatı halinde kamulaştırılması gereken yerlerine karşılık, plan ve mevzuat hükümlerine göre yapı yapılması mümkün olan belediye veya valiliğe ait sahalardan yer verebilirler.”; 8. 04/11/1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’nun 8.1.“Amaç ve kapsam” başlıklı 1. maddesinin birinci fıkrasında, “Bu Kanun; kamu yararının gerektirdiği hallerde gerçek ve özel hukuk tüzelkişilerinin mülkiyetinde bulunan taşınmaz malların, Devlet ve kamu tüzelkişilerince kamulaştırılmasında yapılacak işlemleri, …karşılıklı hak ve yükümlülükler ile bunlara dayalı uyuşmazlıkların çözüm usul ve yöntemlerini düzenler.”; 8.2. Ek 1. maddesinin birinci fıkrasında, “(Ek: 20/8/2016-6745/33 md.) Uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmî kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyet hakkının özüne dokunacak şekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar hakkında, uygulama imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık süre içerisinde imar programları veya imar uygulamaları yapılır ve bütçe imkânları dâhilinde bu taşınmazlar ilgili idarelerce kamulaştırılır veya her hâlde mülkiyet hakkını kullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliği yapılır/yaptırılır. (İptal: Anayasa
Mahkemesinin 20/12/2018 tarihli ve E.: 2016/181 K.: 2018/111 sayılı Kararı ile); 8.3. Geçici Madde 11- (Ek: 20/8/2016-6745/34 md.) (İptal birinci fıkra: Anayasa Mahkemesinin 28/3/2018 tarihli ve E: 2016/196 ve K: 2018/34 sayılı kararıyla.) (İptal ikinci fıkra: Anayasa Mahkemesinin 28/3/2018 tarihli ve E: 2016/196 ve K: 2018/34 sayılı kararıyla.)
9. 14/6/2012 tarihli ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun “Kurumun Görevi” başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasında, Kurum, idarenin işleyişiyle ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.”; 10. 14.06.2014 tarih ve 29030 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Mekânsal Planlar Yapım
Yönetmeliğinin “İmar planı değişiklikleri” başlıklı 26. maddesinde, “(1) İmar planı değişikliği; plan ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü, sosyal ve teknik altyapı dengesini bozmayacak nitelikte, kamu yararı amaçlı, teknik ve nesnel gerekçelere dayanılarak yapılır. (2) İmar planlarında sosyal ve teknik altyapı hizmetlerinin iyileştirilmesi esastır. Yürürlükteki imar planlarında öngörülen sosyal ve teknik altyapı standartlarını düşüren plan değişikliği yapılamaz. (3) İmar planlarında bulunan sosyal ve teknik altyapı alanlarının kaldırılması, küçültülmesi veya yerinin değiştirilmesine dair plan değişiklikleri zorunluluk olmadıkça yapılmaz. Zorunlu hallerde böyle bir değişiklik yapılabilmesi için: a) İmar planındaki durumu değişecek olan sosyal ve teknik altyapı alanındaki tesisi gerçekleştirecek ilgili yatırımcı
Bakanlık veya kuruluşların görüşü alınır. b) İmar planında yer alan yol hariç sosyal ve teknik altyapı alanlarının ve kamuya ait sosyal ve kültürel tesis alanlarının kaldırılabilmesi veya küçültülmesi ancak bu tesislerin hitap ettiği hizmet etki alanı içinde eşdeğer yeni bir alanın ayrılması suretiyle yapılabilir. Eşdeğer
alanın ayrılmasında yüzölçümü ve konum özellikleri korunur. Bu alanların yerinin değiştirilmesinde, mevcut plandaki hizmet etki alanına göre aynı uygulama etabı veya bölge içinde kalması, yaya erişim mesafelerinin dikkate alınması ve yeni tespit edilen alanın tesisin yapılmasına müsait olması zorunludur.
c) Düzenleme ortaklık payından elde edilen alanların yüzölçümleri toplamının altına düşülmemek kaydıyla, plan değişikliği ile kaldırılan yol alanlarının miktarları, düzenleme ortaklık payından oluşturulan park, çocuk bahçesi, meydan gibi açık ve yeşil alanlarda kullanılabilir. Ancak yol hariç düzenleme ortaklık payına tabi bir kullanımın kamu ortaklık payına tabi bir kullanıma dönüştürülmek istenilmesi halinde, düzenleme ortaklık payına tabi alanın hizmet edeceği etki alanında eşdeğer bir alan ayrılır. …”; Düzenlemelerine yer verilmiştir.
IV. KAMU DENETÇİSİ YAHYA AKMAN’IN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
11. İlgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde, başvuru konusuna ilişkin “Tavsiye
Karar Önerisi” Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme 12. Başvuran vekili özetle, müvekkilinin hissedarı olduğu taşınmazın, imar planında okul alanı olarak ayrılmasına rağmen yıllardır amacına uygun kullanılmadığını ve kamulaştırılmadığını, bu nedenle müvekkilinin mülkiyet hakkına müdahale edilmek sureti ile mağdur edildiğini belirtmekte, plan tadilatı yapılarak taşınmazına imar hakkı verilmesi hususunda gereğini talep etmektedir.
13. Dosyası kapsamında mevcut bilgi ve belgelerin incelenmesinden, başvuruya konu taşınmazın mülga
Kahramanmaraş Belediyesince sırasıyla 06/03/1980 yılında onanmış olan 1/5.000 ölçekli Kahramanmaraş
Nazım İmar Planı ile imar planına alındığı, 22/10/1985 yılında onanmış olan 1/1.000 ölçekli
Kahramanmaraş Uygulama İmar Palanında Kaks:0,60 İlkokul Alanı tanımlandığı, 26/02/1986 yılında onanmış olan 1/5.000 ölçekli Kahramanmaraş Nazım İmar Planında İlköğretim Alanı tanımlandığı, 06/11/2008 tarihinde onanmış olan 1/5.000 ölçekli nazım imar planında ilköğretim alanı, 1/1.000 ölçekli uygulama imar planında ise Kaks:0,60 İlköğretim Alanı tanımlandığı, 04/12/2013 tarihinde onanmış olan 1/5.000 ölçekli Kahramanmaraş Merkez Revizyon ve İlave Nazım İmar Planında Ortaöğretim Tesisleri
Alanı, 1/1.000 ölçekli Kahramanmaraş Merkez Revizyon ve İlave Uygulama İmar Planında E:1,00
Ortaöğretim Tesisleri Alanı tanımlandığı, taşınmazın bulunduğu alana ilişkin yürürlükteki 1/5000 Ölçekli
Nazım İmar Planı, 1/1000 Ölçekli Uygulama İmar Planının mülga Kahramanmaraş Belediye meclisi tarafından 04/12/2013 tarihinde kabul edilerek askıya çıkartıldığı ve askı sonrası 27/01/2014 tarihli meclis kararı ile kesinleştiği, Valilik Makamının 06/02/2014 tarih ve sayılı Oluru ile kamulaştırma işlemine başlandığı, Kıymet Takdir Komisyonu tarafından tespit edilen 383,50 TL teklif edildiği ancak anlaşma sağlanamadığı, taşınmazın Maliye Hazinesi adına tescili için Kahramanmaraş 4. Asliye Hukuk
Mahkemesi nezdinde / esas nolu dosya ile dava açıldığı, mahkeme tarafından verilen depo kararındaki ödeneğin bütçe imkanları çerçevesinde değerlendirilerek ödenemediği dolayısıyla taşınmazın kamulaştırılamadığı hususları tespit edilmiştir.
14. Bilindiği üzere nazım imar planları, şehrin ana dokusunu gösteren ve genel ilkeleri belirleyen planlar olup, imar planına konu düzenleme alanındaki “konut”, “ticaret”, “sosyal altyapı” alanları, “yeşil alanlar”, “teknik donatı alanları” ile “yerleşim dışı alanlar” ve “ulaşım sistemleri” bu plan kapsamında belirlenmekte, planın uygulanması için gerekli tüm teknik ayrıntılar ise (bölgeler itibarıyla yapı adaları, yoğunluk ve düzeni, uygulama için gerekli imar programlarına esas olacak uygulama etapları gibi) uygulama imar planları ile ortaya konmaktadır (AYM, Yunis Ağlar, B. No: 2013/1239, 20/3/2014). İmar Kanunu’nun 6.
ve 8. maddelerinde ifadesini bulan kentsel planlamanın temel unsurlarından birisi olan imar planlarının kademeli birlikteliği ilkesine göre ise, 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının üst ölçekli plan olan 1/5000 ölçekli nazım imar planlarına uygun olması zorunluluktur. Bu doğrultuda başvuranın taşınmazının yeniden imara açılması ancak Kahramanmaraş Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından 1/5000’lik planda ve buna uygun olarak Onikişubat Belediye Başkanlığınca 1/1000 ölçekli planda yapılacak değişiklikler ile mümkün olabilecektir.
15. İmar planları onaylanarak bağlayıcılık kazandıktan sonra, idareler ve bireyler açısından bazı yükümlülükler meydana getirmektedir. Örneğin, özel hukuk gerçek ve tüzel kişileri imar sınırları içindeki her türlü imar ve yapı faaliyeti için imar plan ve programına uygun davranmak, idarenin iznini almak ve belirlediği kıstas ve sınırlara uygun olarak yapı inşa etmekle mükelleftirler. Bu bağlamda taşınmaz, imar planlarında kamu hizmetlerine tahsis edilmiş olan yerlerde kalmış ise kamulaştırma işlemine konu teşkil edeceğinden satış değerinin düşmesi, rayiç bedeli üzerinden satılma şansının azalması beklenmekte, malik ancak idarenin 3194 sayılı Kanunun 10. ve 13. maddeleri ve 2942 sayılı Kanunun Ek 1. maddesi hükümlerinde yer alan yükümlülüklerini yerine getirmesi halinde kamulaştırma bedeline ulaşmak suretiyle makul bir tazmin elde edebilmektedir.
16. 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 10. maddesi ile belediyelere, imar planlarının yürürlüğe girmesinden en geç 3 ay içinde imar planlarını uygulamak üzere imar programı hazırlama; ilgili yatırımcı kamu kuruluşlarına ise, imar programlarında kendi görev alanlarındaki kamu hizmetine tahsis edilmiş özel mülkiyete konu taşınmazları kamulaştırma yükümlülüğü getirilmiştir. 4/7/2019 tarihli ve 7181 sayılı
Kanunun 7. maddesi ile değişik Kanunun 13. maddesinde ise, özel hukuk kişilerinin mülkiyetinde olup uygulama imar planında düzenleme ortaklık payına konu kullanımlarda yer alan taşınmazların; bu kullanımlardan umumi hizmetlere ayrılan alanların öncelikle 18. maddeye göre arazi ve arsa düzenlemesi yapılarak ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu kapsamında sırasıyla, ilgisine göre Hazine veya ilgili idarelerin mülkiyetindeki taşınmazlar ile trampa yapılmak veya satın alınmak suretiyle, ilgili kamu kurum ve kuruluşunca kamulaştırılarak kamu mülkiyetine geçirileceği hüküm altına alınmıştır.
17. 20/08/2016 tarihli ve 6745 sayılı Kanunun 33. maddesi ile 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’na eklenen Ek 1. madde ile de uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmî kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyet hakkının özüne dokunacak şekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar için uygulama imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık süre içerisinde imar programları veya imar uygulamalarının yapılacağı, bütçe imkânları dâhilinde bu taşınmazların ilgili idarelerce kamulaştırılacağı veya her hâlde kişilerin mülkiyet hakkını kullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliği yapılacağı/yaptırılacağı hüküm altına alınmıştır.
18. Mülkiyet hakkına müdahaleler en yaygın olarak uygulama imar planları ile yapılmakta olup, benzer uyuşmazlıklara ilişkin ulusal ve uluslararası yüksek mahkeme kararları incelendiğinde ise, imar planları ile mülkiyet hakkına yönelik yapılan müdahalenin Anayasaya ve uluslararası sözleşmelere uygun olabilmesi için müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ayrıca ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerektiğine vurgu yapıldığı görülmektedir.
19. Yargıtay Hukuk Genel Kurulu 15/12/2010 tarihli ve E:2010/5-662, K:2010/651 sayılı kararında, “…uzun yıllar programa alınmayan imar planının fiilen hayata geçirilmemesi nedeniyle kamulaştırma ya da takas cihetine gitmeyen davalı İdarenin, malikin taşınmaz üzerindeki tasarruf hakkını belirsiz bir süre için kullanılamaz hale getirdiği, dolayısıyla malikin taşınmazdan mülkiyet hakkının özüne uygun şekilde yararlanma olanağı kalmadığı, taşınmaz malikinin mülkiyet hakkının hukuksal bir nedene dayanılmadan
İdarece engellendiği”, tespitinde bulunmuştur.
20. Benzer uyuşmazlıklara ilişkin yaptığı incelemelerde Anayasa Mahkemesi, kamu makamlarının özellikle büyük şehirlerin gelişmeleri gibi karmaşık ve zor bir alanda kendi imar politikalarını uygulamak için geniş bir takdir alanı kullanmalarının doğal olduğunu kabul etmekte, belirtilen takdir yetkisinin
Anayasanın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkını ve Anayasanın 13. maddesinde yer verilen güvence ölçütlerini gözetecek şekilde kullanılıp kullanılmadığının denetlenmesi gerektiğine vurgu yapmaktadır. Bu bağlamda, mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin kamu yararı amacına dönük olması yeterli olmayıp ayrıca ölçülü olması da gerekmektedir. Bir başka deyişle, özel mülkiyette bulunan taşınmazların imar uygulamasında kamu hizmeti alanı olarak ayrılmasında kamusal yarar bulunmakla birlikte, bu yolla malike aşırı ve orantısız bir külfet yüklenmemelidir. İmar uygulamalarıyla taşınmazların kamu hizmetine ayrılmasındaki kamu yararı amacı ile başvurucuların mülkiyet hakkının korunması arasında olması gereken adil denge ise, ancak taşınmazın makul bir süre içinde kamulaştırılması yoluyla sağlanabilir (AYM, Başvuru Numarası: 2017/24715, Karar Tarihi : 25/01/2022 20/9/2018 R.G. Tarih ve Sayı : 2022/1150-S.22.1773 16/10/2018-30567).
21. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi de “Sporrong ve Lönnroth (İsveç)” davasında uzun süreli kamulaştırma şerhleri ve imar yasakları ile karşı karşıya kalan mülk sahiplerinin mülkiyet haklarının ihlal edildiği iddiasıyla yaptıkları başvuruya ilişkin incelemesinde, mülkiyet hakkına herhangi bir müdahalenin haklı gösterilebilmesi için bunun kamu veya genel çıkarlar doğrultusunda meşru bir amaca hizmet etmesi gerektiğini, fakat bunun yeterli olmadığını, Mahkemece ayrıca toplumun genel çıkarlarının gerekleri ile bireyin temel haklarının korunması gereği arasında adil dengenin korunup korunmadığının belirlenmesi gerektiğini belirtmiştir (Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 1 No’lu Protokolünün 1. Maddesinin
Uygulanmasına İlişkin Kılavuz, Monica Carss-Frisk İnsan hakları el kitapları, No. 4, Erişim:13/2/2018).
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi “Hakan Arı-Türkiye” davasında da, başvuranın mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin 2002 yılından, yani imar izni talebinde bulunduğu ve idarenin taşınmazını okul inşası için tahsis ettiğini öğrendiği tarihten bu yana sürdüğünün altını çizmiş ve “idarenin belirtilmeyen bir tarihte yapacağı kamulaştırmaya dek araziye getirilen imar yasağı sebebiyle başvuranın mülkiyet hakkından tam anlamıyla yararlanmasının engellendiğini, arazinin satış şansı da dâhil, sonucu itibarıyla taşınmazın değerini hatırı sayılır ölçüde azalttığını, maliklerin kamu yararının gerekleri ile mülkiyet hakkı arasında gözetilmesi gereken adil dengeyi bozan alışılmışın dışında ve ölçüsüz bir yüke katlanmak zorunda
kaldıkları” yönünde bir tespitte bulanarak AİHS Ek 1 No’lu Protokol’ün 1. maddesinin ihlal edildiği sonucuna varmıştır (Corpus Mevzuat ve İçtihat Programı, Erişim 13/2/2018).
22. Dosyası kapsamında mevcut bilgi ve belgeler, idarelerin konuya ilişkin getirdikleri açıklamalar, ilgili mevzuatı ve benzer uyuşmazlıklara ilişkin verilen yüksek mahkeme kararları ışığında başvuruya konu talep değerlendirildiğinde, başvuruya konu taşınmazın 1985 yılından bu yana yani yaklaşık 35 yıldır imar planlarında “eğitim tesis alanı” fonksiyonlarına ayrıldığı, başvuranın taşınmazı 22/10/2003 tarihinde ifraz işleminden edindiği, buna göre başvuran yönünden taşınmaz üzerindeki kısıtlamanın 18 yıldır devam ettiği, taşınmazının bulunduğu bölgede 3194/18. madde uygulamasının 14/01/1992 tarihinde yapıldığı, taşınmazın bulunduğu alana yönelik yürürlükteki 1/1000 ölçekli revizyon uygulama imar planının 27/01/2014 tarihinde kesinleştiği, malikin ancak, idarelerin 3194 sayılı İmar
Kanunu’nun 10. ve 13. maddeleri ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’nun Ek 1. maddesi hükümlerinde yer alan yükümlülüklerini yerine getirmesi halinde makul bir tazmine ulaşabileceği kanaati ve sonucuna varılmakla, başvuranın ilgili mevzuatına uygun olarak yapacağı başvuruya istinaden mülkiyet hakkını kullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliğinin değerlendirilmesi hususlarında 1/5000 ölçekli plan yönünden Kahramanmaraş Büyükşehir Belediye Başkanlığı’na ve 1/1000 ölçekli plan yönünden Onikişubat Belediye Başkanlığı’na; imar planı değişikliğinin uygun görülmemesi durumunda ise taşınmazın 3194 sayılı Kanunun 18.maddesine göre arazi ve arsa düzenlemesinin yapılması veya imar programına alınarak 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu kapsamında sırasıyla trampa yapılmak veya satın alınmak suretiyle, bütçe imkânları dâhilinde kamulaştırılması hususlarında Milli Eğitim
Bakanlığı’na tavsiyede bulunulmasına karar vermek gerekmiştir.
B. İyi Yönetim İlkelerine Uygunluk Yönünden Değerlendirme 23. İyi yönetim ilkelerine 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu
Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; İdarelerin Kurumumuzun bilgi ve belge talebine ilişkin cevabi yazılarının süresi içinde ve gerekçeli olarak Kurumumuza gönderildiği değerlendirildiğinden idarelerin iyi yönetim ilkelerinden “dürüstlük”, “makul sürede karar verme”
“nezaket”, “şeffaflık”, “hesap verilebilirlik” ilkelerine uygun davrandığı öte yandan yukarıda hukuki gerekçe başlığı altında incelendiği üzere “kanunilik” ilkesine riayet edilmediği tespit edilmiş olup, idarelerden bundan böyle bu ilkeye de uygun hareket etmeleri beklenmektedir.
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
24. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, bu Tavsiye Kararının idareye tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde idare tarafından herhangi bir eylem ya da işlem tesis edilmezse (varsa)
dava açma süresinden kalan süre işlemeye devam edecek olup, Kahramanmaraş Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.
VII. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçelerle BAŞVURUNUN KABULÜ,
1. Başvuranın ilgili mevzuatına uygun olarak yapacağı başvuruya istinaden mülkiyet hakkını kullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliğinin değerlendirilmesi hususlarında 1/5000 ölçekli plan yönünden Kahramanmaraş Büyükşehir Belediye Başkanlığı’na ve 1/1000 ölçekli plan yönünden Onikişubat Belediye Başkanlığı’na TAVSİYEDE BULUNULMASINA, 2. İmar planı değişikliğinin uygun görülmemesi durumunda taşınmazın 3194 sayılı Kanunun 18.maddesine göre arazi ve arsa düzenlemesinin yapılması veya imar programına alınarak 2942 sayılı Kamulaştırma
Kanunu kapsamında sırasıyla trampa yapılmak veya satın alınmak suretiyle, bütçe imkânları dâhilinde kamulaştırılması hususlarında Milli Eğitim Bakanlığı’na TAVSİYEDE BULUNULMASINA,
6328 sayılı Kanunun 20nci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, bu karar üzerine tesis edilecek
işlemin veya eylemin 30 (otuz) gün içinde Kurumumuza bildirilmesinin zorunlu olduğuna; Kararın, başvurana, Kahramanmaraş Büyükşehir Belediye Başkanlığına, Onikişubat Belediye
Başkanlığına ve Milli Eğitim Bakanlığına tebliğine; Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi