İmar planları hazırlanırken mutlak tarım alanı ve orman alanlarına ilişkin dikkat edilmesi gereken hususlar (BİM)

ÖZET : Dava, taşınmazların Belediye Meclisi kararı ile imar uygulamasından çıkarıldığı belirtilerek, bu durumun anılan parsellerin imar paftalarına işlenerek belediye meclis kararı doğrultusunda işlem yapılmak suretiyle imar uygulaması alanından çıkartılması istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Belediye Başkanlığı işleminin iptali istemine ilişkindir.

Olayda, dava konusu taşınmazların mutlak tarım alanı olduğunun resmi kurumdan alınan tespit raporu ile sabit olduğu, tarım dışı amaçla kullanımına yönelik herhangi bir izninin olmadığı, alana yönelik imar planları yapılırken, o tarihte faaliyette olan Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığından kurum görüşünün alınmadığı, dolayısıyla alt ölçekli planların hazırlanması aşamasında 1/25.000 ölçekli nazım imar planı kararlarından ayrılarak mutlak tarım alanlarını imar planlarında yapılaşmaya açmayı gerektirecek hiçbir hukuki verinin bulunmadığı anlaşılmıştır.

Bu durumda, davalı idare tarafından, ilgili mevzuat hükümleri doğrultusunda davacının taşınmazlarına ilişkin gerekli araştırma ve analizlerin yapılması, taşınmazların hukuki statüsünün belirlenmesi, taşınmazlara ilişkin kurum görüşlerinin istenilmesinden sonra imar planlarına konu edilmesi ve yine 2001 tarihli meclis kararının neden uygulanmadığına dair hukuki gerekçelerin açıkça ortaya konulması gerekir.

Açıklanan nedenlerle, alanda imar planlarının yapıldığı ve büyükşehir belediyesi onayına sunulduğu gerekçesiyle davacının başvurusunun reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uyarlık, davanın reddi yolunda verilen kararda hukuki isabet bulunmadığından davacının istinaf başvurusunun kabulüyle davanın reddi yolunda verilen İdare Mahkemesi kararının kaldırılması gerekir.

İSTEMİN ÖZETİ : Ankara 10. İdare Mahkemesi’nce verilen 31/12/2020 tarihli, E:2020/868, K:2020/2124 Sayılı kararın; hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek kaldırılması ve işin esası hakkında yeniden karar verilmesi istenilmektedir.

SAVUNMANIN ÖZETİ : Savunma verilmemiştir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Ankara Bölge İdare Mahkemesi 5. İdari Dava Dairesince dava dosyası incelenerek gereği görüşüldü:

KARAR : Dava, Ankara İli, … İlçesi, … Mahallesi ( yeni … Mahallesi ) … Mevkii, 106 ada, 3, 4, 5 ve 7 parsel sayılı davacıya ait taşınmazların Ayaş Belediye Meclisinin 14.02.2001 tarihli, 7 Sayılı kararı ile imar uygulamasından çıkarıldığı belirtilerek, bu durumun anılan parsellerin imar paftalarına işlenerek belediye meclis kararı doğrultusunda işlem yapılmak suretiyle imar uygulaması alanından çıkartılması istemiyle yapılan 26.02.2018 tarihli başvurunun reddine ilişkin Ayaş Belediye Başkanlığının 28.02.2018 tarihli, 647 Sayılı işleminin iptali istemiyle açılmıştır.

İdare Mahkemesince, Ayaş Belediye Meclisinin 14.02.2001 tarihli, 7 Sayılı kararı ile parselerin 1.sınıf tarım arazisi olduğuna dair rapor doğrultusunda ” imardan çıkartılması ” yönünde karar alınmış ise de sonrasında, parsellere Ayaş Belediye Meclisinin 14.07.2003 tarihli, 51 Sayılı kararıyla onaylan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile muhtelif fonksiyonlar verildiği, davalı idarece mevcut plan üzerinde ilk planlama tarihinden itibaren bir plan değişikliği yapılmadığı, bu durumun dava dosyasına sunulan Ayaş Belediyesi Fen İşleri Müdürlüğü’nün 18.01.2019 tarih ve 192 Sayılı yazısı ile ”Ayaş Belediye Meclisinin 14.07.2003 tarihli, 51 Sayılı kararıyla onaylanan imar planından sonra mevcut plan üzerinde plan tadilatı ve değişikliği yapılmamıştır ” beyanı ile açıkça ifade edildiği, davacı tarafından söz konusu uygulama imar planında belirtilen kullanımlara karşı da bir dava açılmadığı, diğer yandan, 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı kapsamında genel gösterimler içinde, dava konusu parsellerin kısmen Mutlak Tarım Alanı, Orman Alanı ve Ağaçlandırılacak Alan kullanımlara isabet ettiği ; ancak davacı parsellerinin arşiv kayıtlarında 1/5000 ölçekli nazım imar planına rastlanmadığı bilgisinin verildiği, bu yönüyle, dava dosyasına sunulan bilgi ve belgeler ile beyanlardan, dava konusu parsellere ilişkin olarak, halihazırda Ayaş Belediye Meclisinin 14.07.2003 tarihli, 51 Sayılı kararıyla onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı dışında, 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planında belirtilen fonksiyonlara göre kabul edilmiş bir 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile 1/1000 ölçekli uygulama imar planının bulunmadığı, her ne kadar Ayaş Belediye Meclisinin 14.07.2003 tarihli, 51 Sayılı kararıyla onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı kapsamındaki fonksiyonların birbiri ile çeliştiği görülmekte ise de bu durumun Ayaş Belediye Meclisinin 14.07.2003 tarihli, 51 Sayılı kararıyla onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planının birfiil kendisinin iptali istemiyle açılabilecek olan iptal davasının konusu olabileceği, işbu davanın esasının, 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 10. maddesine göre yapılan başvuruya cevaben tesis edilen idari işlemin iptali isteminden doğduğu gözetildiğinde; hukuki inceleme sırasında, imar planlarına ilişkin halihazırdaki mevcut durum ışığında yargısal denetimin yapılabileceğinden, davacının idareye yaptığı başvurusuna dayanak teşkil eden Ayaş Belediye Meclisinin 14.02.2001 tarihli, 7 Sayılı kararı sonrasında, yeni bir işlem tesisine gidilerek parsellere ilişkin olarak Ayaş Belediye Meclisinin 14.07.2003 tarihli, 51 Sayılı kararının tesis olunduğu, anılan karar ile, getirilen fonksiyonların varlığını koruduğu anlaşıldığından, ” taşınmazların Ayaş Belediye Başkanlığının 14.02.2001 tarih ve 7 Sayılı meclis kararı ile imar uygulamasından çıkarıldığı belirtilerek bu durumun anılan parsellerin imar paftalarına işlenerek meclis kararı doğrultusunda işlem yapılmak suretiyle imar uygulaması alanından çıkartılması ” istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin olarak tesis olunan dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

Bu karara karşı davacı tarafından istinaf yoluna başvurulmuştur.

3194 Sayılı İmar Kanununun 5. maddesinin dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan halinde, nazım imar planı; varsa bölge ve çevre düzeni planlarına uygun olarak hali hazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları gösteren ve uygulama imar planının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen detaylı bir raporla açıklanan ve raporu ile beraber bir bütün olan plan olarak, uygulama imar planı ise; tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plan olarak tanımlanmıştır.

Aynı Kanunun 8. maddesinin birinci fıkrasına, 19.07.2005 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 5403 Sayılı Kanun’un 25. maddesiyle eklenen ( c ) bendinde, “Tarım arazileri, Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununda belirtilen izinler alınmadan tarımsal amaç dışında kullanılmak üzere plânlanamaz.” hükmüne; 02.08.2013 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan 6495 Sayılı Kanun’un 73. maddesiyle eklenen ( e ) bendinde de, “Kamu kurum ve kuruluşları veya plan müellifleri; ilgili kamu kurum ve kuruluşlarından plana ilişkin görüşlerini alır. Kurum ve kuruluşlar, görüşlerini en geç otuz gün içerisinde bildirmek zorundadır. Görüş bildirilmesi için etüt ve analiz gibi uzun süreli çalışma yapılması gereken hallerde ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının talebi üzerine otuz günü geçmemek üzere ilave süre verilir. Bu süre içerisinde görüş bildirilmediği takdirde plan hakkında olumsuz bir görüşün bulunmadığı kabul edilir.” hükmüne yer verilmiştir.

5403 Sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu’nun 1. maddesinde, “Bu Kanunun amacı; toprağın korunması, geliştirilmesi, tarım arazilerinin sınıflandırılması, asgari tarımsal arazi ve yeter gelirli tarımsal arazi büyüklüklerinin belirlenmesi ve bölünmelerinin önlenmesi, tarımsal arazi ve yeter gelirli tarımsal arazilerin çevre öncelikli sürdürülebilir kalkınma ilkesine uygun olarak planlı kullanımını sağlayacak usul ve esasları belirlemektir.”; 2. maddesinde, “Bu Kanun; arazi ve toprak kaynaklarının bilimsel esaslara uygun olarak sınıflandırılması, tarımsal arazi ve yeter gelirli tarımsal arazilerin asgari büyüklüklerinin belirlenmesi ve bölünmelerinin önlenmesi, arazi kullanım planlarının hazırlanması, koruma ve geliştirme sürecinde toplumsal, ekonomik ve çevresel boyutlarının katılımcı yöntemlerle değerlendirilmesi, amaç dışı ve yanlış kullanımların önlenmesi, korumayı sağlayacak yöntemlerin oluşturulması ile görev, yetki ve sorumluluklara ilişkin usul ve esasları kapsar.”; 13. maddesinde de, “Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri tarımsal üretim amacı dışında kullanılamaz. Ancak, alternatif alan bulunmaması ve Kurulun uygun görmesi şartıyla; a ) Savunmaya yönelik stratejik ihtiyaçlar, b ) Doğal afet sonrası ortaya çıkan geçici yerleşim yeri ihtiyacı, c ) Petrol ve doğal gaz arama ve işletme faaliyetleri, ç ) İlgili bakanlık tarafından kamu yararı kararı alınmış madencilik faaliyetleri, d ) Bakanlıklarca kamu yararı kararı alınmış plân ve yatırımlar, e ) Kamu yararı gözetilerek yol altyapı ve üstyapısı faaliyetlerinde bulunacak yatırımlar, f ) Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun talebi üzerine 20/2/2001 tarihli ve 4628 Sayılı Elektrik Piyasası Kanunu uyarınca yenilenebilir enerji kaynak alanlarının kullanımı ile ilgili yatırımları, g ) Jeotermal kaynaklı teknolojik sera yatırımları için bu arazilerin amaç dışı kullanım taleplerine, toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile Bakanlık tarafından izin verilebilir. Bakanlık bu yetkisini valiliklere devredebilir. Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri dışında kalan tarım arazileri; toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile valilikler tarafından tarım dışı kullanımlara tahsis edilebilir. Tarımsal amaçlı yapılar için, projesine uyulması şartıyla ihtiyaç duyulan miktarda her sınıf ve özellikteki tarım arazisi valilik izni ile kullanılır. Birinci fıkranın ( c ) ve ( ç ) bentleri kapsamında izin alan işletmeciler, faaliyetlerini çevre ve tarım arazilerine zarar vermeyecek şekilde yürütmekle ve kendilerine tahsis edilen yerleri tahsis süresi bitiminde eski vasfına getirmekle yükümlüdürler. Bu madde kapsamında valiliklerce verilen kararlara yapılan itirazlar, Bakanlık tarafından değerlendirilerek karara bağlanır. Tarım arazilerinin korunması ve amaç dışı kullanımına dair uygulamaların usûl ve esasları yönetmelikle düzenlenir.” hükmü ile geçici 1. maddesinde, “11.10.2004 tarihinden önce tarım arazileri; gerekli izinler alınmadan tarım dışı amaçlı kullanıma açılmış ve tarımsal bütünlüğü bozmuyor ise söz konusu arazinin istenilen amaçla kullanımı için, altı ay içerisinde Bakanlığa müracaat edilmesi, hazırlanacak toprak koruma projesine uyulması ve tarım dışı kullanılan tarım arazilerinin her metre karesi için beş Yeni Türk Lirası ödenmesi şartıyla izin verilir.”; geçici 4. maddesinde de, “11/10/2004 tarihinden önce, gerekli izinler alınmadan tarım dışı amaçlı kullanıma açılmış bulunan arazilerin tarımsal bütünlüğü bozmuyor ise istenilen amaçla kullanımı için, bu Kanunun yayımı tarihinden itibaren bir yıl içerisinde Bakanlığa başvurulması, hazırlanacak toprak koruma projesine uyulması ve tarım dışı kullanılan tarım arazilerinin her metre karesi için beş Yeni Türk Lirası ödenmesi şartıyla izin verilir. Söz konusu arazi ve tesislerin istenilen amaçla kullanımı için çeşitli kurumlardan alınması gerekli ruhsat, izin gibi işlemler, Bakanlığa başvuru tarihinden itibaren 2 yıl içerisinde tamamlanıncaya kadar başvuru sahipleri faaliyetlerine devam ederler. Bu süreler içerisinde gerekli izinleri alamayanların üretim faaliyetleri ilgili idarelerce durdurulur. Tarım arazisi vasfından çıkarılan araziler, ilgili kuruluşlarca başvuru sahibinin isteği doğrultusunda vasfını değiştirir.” hükümleri yer almaktadır.

Dosyanın incelenmesinden: davacının asıl yakınmasının taşınmazlarının mutlak tarım arazisi vasfında olması nedeniyle imar planı sınırları dışına çıkarılması ve yapılaşmaya kapatılmasına yönelik olduğu, bu amaçla yeni bir plan değişikliği talebinde bulunmadan 14.02.2001 tarihli, 7 Sayılı meclis kararının uygulanmasını istediği anlaşılmaktadır.

Bakılan uyuşmazlıkta öncelikle dava konusu taşınmazların mutlak tarım alanı niteliğinde olup olmadığı ve mutlak tarım alanı niteliğinde olsa dahi yapılaşmaya açılmasının mevzuata uygun olup olmadığının belirlenmesi gerekmektedir. Dava konusu taşınmazların köyden mahalleye dönüştürülen alanlar içinde olmadığı Ayaş’ın merkez mahallelerinden biri olduğu açıktır. Dolayısıyla bu alanda 5403 Sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu geçerli olduğundan taşınmazların hukuki statüsü de bu Kanun’la birlikte değerlendirilecektir.

Davalı Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlığı’nın dosyaya ibraz ettiği savunma dilekçesi ve plan paftalarına bakıldığında, dava konusu taşınmazların 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı kapsamında genel gösterimler içinde “kısmen mutlak tarım alanı, kısmen orman alanı ve kısmen ağaçlandırılacak alan” kullanımlarına isabet ettiği anlaşılmaktadır. 1/25.000 ölçekli nazım imar planı leke plan olmakla birlikte yine de planların kademeli birlikteliği ilkesi uyarınca alt ölçekli planların üst ölçekli planlara uyumlu olması gerekmektedir. Leke plan niteliğindeki üst ölçekli plan kararlarının alt ölçekli planda değiştirilebilmesi için ilgili mevzuat hükümlerine uyulup uyulmadığının da denetlenmesi gerekmektedir.

İdare Mahkemesinde yargılamanın devam ettiği aşamada, davacı tarafından 02.06.2021 tarihinde Ayaş Kaymakamlığı İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğüne taşınmazların niteliğinin tespiti amacıyla başvuruda bulunulmuş, başvuru üzerine iki ziraat mühendisinin taşınmazları yerinde incelenmesi sonucu düzenlenen 07.06.2021 tarihli raporda, taşınmazların ” 2. sınıf mutlak tarım arazisi” niteliğinde ve tarla vasfında ekili araziler olduğu tespit edilmiştir. Dolayısıyla dava konusu taşınmazların mutlak tarım arazisi vasfında olduğu konusunda şüphe bulunmamaktadır.

Davacı, dava dilekçesinde taşınmazlarının 1. sınıf tarım arazisinde olması nedeni ile 2001 tarihli plan sınıra dışına çıkarıldığını beyan etmiş ise de tespitlerde taşınmazlarının 2. sınıf tarım arazisi olduğu bilgisine yer verilmiştir. 2. sınıf tarım arazilerinin yapılaşmaya açılıp açılmayacağı hususunun ise 5403 Sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu’nun 13. maddesi kapsamında incelenmesi gerekmektedir. Kanun’un 13. maddesinde “Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri tarımsal üretim amacı dışında kullanılamaz.” hükmüne yer verilmiştir. Sözü edilen maddede yasa koyucunun mutlak tarım arazilerinin korunması hususunda herhangi bir sınıf ayrımına gitmeden tüm mutlak tarım alanlarını koruma altına aldığı anlaşılmaktadır. Aynı maddenin devamında alternatif alan bulunamaması halinde Kanun’da yer verilen kamu yatırımları için bu arazilerin yapılaşmaya açılabileceği ifade edilmekle birlikte, ilgili idarelerce 1/5000 ölçekli nazım imar planı ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının hazırlanması hususu Kanun’da sayılan istinai konuların kapsamı içerisinde yer almamaktadır.

Davacının taşınmazlarının imar planına konu edilebilmesinin bir diğer yolu da Kanun’un geçici maddelerinde yer verilen tarım dışına çıkarma iznidir. İdare Mahkemesince bu hususa yönelik araştırma yapılmış, Tarım ve Orman Bakanlığı Tarım Reformu Genel Müdürlüğünden bilgi talep edilmiş, Genel Müdürlük tarafından dosyaya ibraz edilen 11.01.2019 tarihli ara karar cevabında “dava konusu taşınmazların tarım dışı amaçla kullanımına ilişkin herhangi bir izin verilmediği, planlayıcı kuruluş tarafından imar planlarına yönelik görüş istenilmediği beyan edilmiştir.

Yukarıda yer verilen tespitler ile ara karar cevapları birlikte değerlendirildiğinde; dava konusu taşınmazların mutlak tarım alanı olduğunun resmi kurumdan alınan tespit raporu ile sabit olduğu, tarım dışı amaçla kullanımına yönelik herhangi bir izninin olmadığı, alana yönelik imar planları yapılırken, o tarihte faaliyette olan Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığından ( yeni hali ile Tarım ve Orman Bakanlığından ) kurum görüşünün alınmadığı, dolayısıyla alt ölçekli planların hazırlanması aşamasında 1/25.000 ölçekli nazım imar planı kararlarından ayrılarak mutlak tarım alanlarını imar planlarında yapılaşmaya açmayı gerektirecek hiçbir hukuki verinin bulunmadığı anlaşılmıştır.

Bu durumda, davalı idare tarafından, ilgili mevzuat hükümleri doğrultusunda davacının taşınmazlarına ilişkin gerekli araştırma ve analizlerin yapılması, taşınmazların hukuki statüsünün belirlenmesi, taşınmazlara ilişkin kurum görüşlerinin istenilmesinden sonra imar planlarına konu edilmesi ve yine 2001 tarihli meclis kararının neden uygulanmadığına dair hukuki gerekçelerin açıkça ortaya konulması gerekirken, alanda imar planlarının yapıldığı ve büyükşehir belediyesi onayına sunulduğu gerekçesiyle davacının başvurusunun reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uyarlık, davanın reddi yolunda verilen kararda hukuki isabet bulunmamaktadır.

SONUÇ : Açıklanan nedenlerle, davacının istinaf başvurusunun kabulüyle davanın reddi yolunda Ankara 10. İdare Mahkemesi’nce verilen 31/12/2020 tarihli, E:2020/868, K:2020/2124 Sayılı kararın KALDIRILMASINA, 2577 Sayılı Kanun’un 45/4 maddesi uyarınca esastan incelenen davada, dava konusu işlemin İPTALİNE, aşağıda ayrıntısı yer alan dava ve istinaf aşamasına ait toplam ( 518,50 TL + 263,10 TL ) 781,60-TL yargılama giderleri ile davacı vekili lehine Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir edilen toplam 5.500,00 TL vekalet ücretinin 1/2 oranında davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, istinaf aşamasında fazladan yatırılan 59,30 TL maktu istinaf karar harcının başvurana iadesine, talep halinde harç iadesi için müzekkere yazılmasına, posta gideri avansından artan miktarın kararın kesinleşmesinden sonra başvurana iadesine, 2577 Sayılı Kanun’un 45. maddesinin 6. fıkrası kapsamında bulunmayan karara karşı tebliğini izleyen günden itibaren 30 gün içerisinde Danıştay’a temyiz yolu açık olmak üzere, 07.12.2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.