|
ÖZET: Başvuran şirket, İstanbul Büyükşehir Belediyesi’nin Tuzla/Orhanlı bölgesinde hayata geçirdiği yeni hal projesine dâhil olma talebinde bulunmuş, ancak bu talep 21/12/2016 tarihinde reddedilmiştir. Reddin gerekçesi, 5957 sayılı Kanun’un ilgili maddeleri çerçevesinde başvuranın talebinin mevcut şartlar altında karşılanamayacağı yönündedir. İlgili idare, projenin yürütülmesi sürecinde, mevcut hak sahiplerine öncelik tanınacağını ve ilerleyen dönemlerde boşalan yerler için ihaleler düzenleneceğini belirtmiştir.
İstanbul Büyükşehir Belediyesi, hal projesinin uygulanmasına yönelik gerekli kamulaştırma işlemlerini tamamlamış ve projenin yapım ihalesine çıkmıştır. Projenin, mevcut esnaf ve üretici örgütlerinin ihtiyaçları dikkate alınarak hazırlandığı ifade edilmiştir. Başvuran şirketin talebinin reddedilmesi, hukuka ve mevzuata uygun bulunmuş, idarenin takdir yetkisi çerçevesinde hareket ettiği sonucuna varılmıştır. Başvuru sürecinde, idarenin karar verme sürecinin makul bir zaman diliminde gerçekleştiği ve gerekçeli bir yanıt verildiği tespit edilmiştir. Ancak, başvuranın itiraz yollarının belirtilmediği için bu konuda iyileştirme önerilmiştir. Nihayetinde, başvurunun reddine yönelik karar, Kamu Başdenetçisi tarafından onaylanmıştır. |
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI : 6928-6928 36311982-101.07.05-E.
BAŞVURU NO : 2017/358 2017/ 358
KARAR TARİHİ : 20/06/2017
RET KARARI
BAŞVURAN VEKİLİ / TEMSİLCİSİ :
BAŞVURUYA KONU İDARE : İstanbul Büyükşehir Belediyesi
BAŞVURUNUN KONUSU : Hal projesine dâhil olma talebi hakkındadır .
BAŞVURU TARİHİ : 19/01/2017 19.1.2017
I. BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Başvuran şirket, 11/ 08/ 1999 tarihinde yaş meyve-sebze ticareti yapmak amacıyla kurulan “ özel hal ”in 5957 saylı Kanun gereğince faaliyetlerini sürdürdüğünü; İstanbul Büyükşehir Belediyesinin
Tuzla/Orhanlı bölgesinde başlattığı hal projesine söz konusu halin de dâhil edilmesinin yerinde olacağını; bu sebeple İstanbul Büyükşehir Belediyesi Gıda Tarım ve Hayvancılık Daire Başkanlığı ile Hal Müdürlüğüne 08/ 12/ 2016 tarihinde dilekçelerle başvurduğunu; Hal Müdürlüğünün 21/ 12/ 2016 tarihli cevabi yazısıyla, projeye dâhil edilme isteminin reddedildiğini; ancak 5957 sayılı
Kanunun 11 inci maddesinin dördüncü fıkrasında belirtilen şartların oluşması halinde, talebin tekrar değerlendirilebileceğinin aynı yazıda belirtildiğini; bu kapsamda hal projesine dâhil olmalarına yönelik talebin karşılanmadığını dile getirerek, yetkilileri vasıtasıyla Kurumumuza müracaat etmiştir .
II. İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
2. 03/ 03/ 2017 tarihli ve sayılı yazıyla İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığından başvuruya ilişkin bilgi-belge talep edilmiştir . Bu kapsamda, İstanbul Büyükşehir Belediye
.
1 / 6Başkanlığı 30/ 03/ 2017 tarihli ve sayılı cevabi yazıyı Kurumumuza iletmiştir .
3. İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığının anılan yazısı ve eklerinde özetle, 3.1. Hal projesine ilişkin sürecin, İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisinin aldığı 14/ 03/ 2008 tarihli ve 673 sayılı plan tadilatı kararıyla başladığı; projenin uygulanacağı yere ilişkin tapuların alınması ile kamulaştırma işlemlerinin büyük çoğunluğunun tamamlandığı; söz konusu projenin, 5957 sayılı
Kanunun 11 inci maddesinin dördüncü fıkrasına göre hazırlandığı ve Büyükşehir İmar Daire
Başkanlığınca onaylanan projenin yapım ihalesine çıkıldığı; 3.2. Başvuruya konu hal projesinin birinci ihalesinin yapıldığı; ihaleye katılanların yeterlilik incelemelerinin yapıldığı ve ikinci ihaleye katılmasında sakınca görülmeyenlere süre verileceği; 3.3. Başvuru bağlamında, ilgili şirketin talebinin hâlihazırda karşılanamayacağı; yapım ve yerleşim sürecinin sona ermesi üzerine, kalacak boş yerler için Büyükşehir Belediye Encümeni tarafından yapılacak ihaleler yoluyla talep sahiplerine yer verilebileceği; 3.4. Sebze ve Meyve Ticareti ve Toptancı Halleri Hakkında Yönetmeliğin 11 inci maddesinin üçüncü fıkrası gereğince toptancı hal projesinin değiştirilmesi hususunda, kamu hali ve özel hal ayrımına dikkat edilmesi gerektiği; bu ayrımın yönetimsel farklılıklara da sebep olduğu ve karar verilirken söz konusu durumun gözetilmesi; 3.5. Söz konusu projenin, Ataşehir Halindeki 193 esnafın gelişen şartlar dâhilinde yeni hal alanına taşınması konusunu içerdiği; 5957 sayılı Kanun ile %20 si üretici örgütlere ayrılan söz konusu yeni halin, 241 ( 193+ 48= 241) dükkân dikkate alınarak planlandığı ve projelendirildiği; 3.6. Kamu-özel hal farklılığı ve proje alanının sayı artırımı için müsait olmaması nedenleriyle projede herhangi bir değişiklik yapılmasının mümkün görülmediği hususları, Kurumumuza iletilmiştir .
III. İLGİLİ MEVZUAT
4. 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı ” başlıklı 74 üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında; “ Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir .
Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler ” hükmü yer almaktadır .
5. 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun “Kurumun görevi ” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında; “ Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir ” hükmü yer almaktadır .
6. 5957 sayılı Sebze ve Meyveler ile Yeterli Arz ve Talep Derinliği Bulunan Diğer Malların
Ticaretinin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun “Toptancı hallerinin kurulması ve kapatılması ”
.
2 / 6başlıklı 3 üncü maddesinin birinci, üçüncü ve dördüncü fıkralarında; “ ( 1) Toptancı halleri; imar
planlarında belirlenmiş alanlarda, halin sınıfına, büyüklüğüne ve işlem hacmine göre yönetmelikle belirlenen müzayede, depolama, tasnifleme ve ambalajlama tesisleri ile laboratuvar ve soğuk hava deposu gibi diğer asgarî koşulları taşıyan projeler çerçevesinde gerçek veya tüzel kişiler ile belediye sınırları içinde belediyeler, büyükşehir belediye sınırları içinde büyükşehir belediyeleri tarafından kurulur . Gerçek veya tüzel kişiler tarafından toptancı hali kurulması ilgili belediyenin iznine tabidir .
…
( 3) Toptancı hallerinin kuruluşunda ve başka bir alana taşınmasında; malların arz ve talep derinliğinin bulunması, üretici ve tüketicinin korunması, toptancı hali sayısı ve bunların birbirlerine yakınlığı, üretici yoğunluğu ve tüketici piyasasının büyüklüğü, toptancı hali kurulacak yerin coğrafi konumu, mesken ve işyerlerine, gıda güvenilirliği bakımından risk oluşturan tesis ve benzeri yerlere uzaklığı ve ulaşım imkânları ile toptancı halinin çevreye, altyapıya ve trafiğe getireceği yükler dikkate alınır .
( 4) Şehir içinde kalan, çevreye, altyapıya ve trafiğe yük getiren, ulaşım imkânları ve alan büyüklüğü yetersiz olan ve uygun çalışma ortamı bulunmayan toptancı halleri başka bir alana taşınabilir ” hükmü bulunmaktadır .
6.1. 5957 sayılı Kanunun 11 inci maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları; “ Toptancı hallerinde bulunan toplam işyeri sayısının en az yüzde yirmisi üretici örgütü yeri olarak ayrılır . Üretici örgütlerince, ayrılan işyerlerine yeteri kadar talep bulunmaması veya boşalan işyerlerinin doldurulamaması hâlinde diğer talep sahiplerine kiralama yapılabilir ( 5) Başka bir alana taşınma hâlinde, toptancı hallerindeki işyerleri ile pazar yerlerindeki satış yerlerinin kullandırılmasında, mevcut hak sahiplerine öncelik verilir ” hükmünü haizdir .
7. 07/ 07/ 2012 tarihli ve 28346 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sebze ve Meyve Ticareti ve
Toptancı Halleri Hakkında Yönetmeliğin “Toptancı hal projesi ” başlıklı 11 inci maddesi; “ ( 1)
Toptancı hal projesi, toptancı hali kuruluş komisyonu raporu üzerine alınan belediye meclisi kararını takiben bir yıl içinde, 9 uncu maddede belirtilen hizmet tesislerini içerecek şekilde ilgili belediye veya bu Yönetmeliğe göre özel hal kurma izni verilen kişilerce hazırlanır ve belediye encümenince onaylanır .
( 2) Toptancı hal projesinin hazırlanmasında; toplam iş yeri sayısının en az yüzde yirmisinin üretici örgütlerine ayrılması ve zorunlu hizmet tesislerinin amaçlarına uygun olarak kullanılmasına imkân sağlayacak şekilde yerleştirilmesi hususuna dikkat edilir .
( 3) Toptancı hal projesi, ihtiyaca göre belediye encümeni kararıyla değiştirilebilir . Toptancı hal projesinin değiştirilmesinde, halde faaliyet gösterenlerin hakları göz önünde bulundurulur ” şeklinde düzenlenmiştir .
7.1. Yönetmeliğin 15 inci maddesinde ise; “ ( 1) Şehir içinde kalan, çevreye, altyapıya ve trafiğe yük getiren, ulaşım imkânları ve alan büyüklüğü yetersiz olan ve uygun çalışma ortamı bulunmayan toptancı halleri, belediye meclisinin kararı ile başka bir alana taşınabilir .
( 2) Belediye meclisi, birinci fıkrada belirtilen hususları, 10 uncu maddede öngörülen komisyona
.
3 / 6incelettirir .
( 3) Toptancı halinin başka bir alana taşınmasında, toptancı hali kuruluşuna ilişkin bu Yönetmelikte belirtilen hükümler uygulanır . Taşınma işlemi tamamlanan toptancı haline ilişkin bilgiler, en geç bir ay içinde ilgili belediye tarafından il müdürlüğüne bildirilir .
( 4) Toptancı halinin taşınması durumunda kiralama ve satış işlemleri 30 uncu maddede belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde yürütülür ” hükmü yer almaktadır .
IV. KAMU DENETÇİSİ HÜSEYİN YÜRÜK’ÜN KAMU BAŞDENETÇİSİ’NE ÖNERİSİ
8. Başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; başvuru konusuna ilişkin “ Ret Karar Önerisi ” Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur .
V. DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka ve Hakkaniyete Uygunluk Yönünden 9. Başvuru, İstanbul Büyükşehir Belediyesi tarafından projesi hazırlanan ve Tuzla bölgesinde yapılacak olan yeni toptancı haline, başvuran şirketin de dâhil olma talebini içermektedir .
10. 5957 sayılı Sebze ve Meyveler ile Yeterli Arz ve Talep Derinliği Bulunan Diğer Malların
Ticaretinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, toptancı hallerinin kurulması, işletilmesi, kapatılması vb. hususlarda genel esasları ortaya koymaktadır . Kanunun 3 üncü maddesinin birinci fıkrası gereğince, çeşitli şartları sağlayan projeler bağlamında gerçek veya tüzel kişiler ile belediye sınırları içinde belediyeler, büyükşehir belediye sınırları içinde ise büyükşehir belediyeleri tarafından toptancı halleri kurulabilmektedir . Şehir içinde kalan, çevreye, altyapıya ve trafiğe yük getiren, ulaşım imkânları ve alan büyüklüğü yetersiz olan ve uygun çalışma ortamı bulunmayan toptancı hallerinin başka bir alana taşınabilmesi de mümkündür . Kurulmak istenen veya bir yerden başka bir yere taşınacak olan toptancı hallerinde; malların arz ve talep derinliğinin bulunması, üretici ve tüketicinin korunması, toptancı hali sayısı ve bunların birbirlerine yakınlığı, üretici yoğunluğu ve tüketici piyasasının büyüklüğü, toptancı hali kurulacak yerin coğrafi konumu, mesken ve işyerlerine, gıda güvenilirliği bakımından risk oluşturan tesis ve benzeri yerlere uzaklığı ve ulaşım imkânları ile toptancı halinin çevreye, altyapıya ve trafiğe getireceği yüklerin dikkate alınacağı aynı maddede zikredilmiştir .
11. Başvuran, İstanbul’da faaliyetini sürdüren iki özel toptancı halinden biri olup hizmetinin devamlılığını sağlamak adına 08/ 12/ 2016 tarihinde ilgili idareden yeni toptancı haline ilişkin projeye dâhil olmayı istemiştir . Ancak idare bu talebi reddetmiş ve ilerleyen süreçte bazı şartların oluşması halinde yeniden değerlendirme yapılabileceğini 21/ 12/ 2016 tarihli yazısıyla bildirmiştir .
12. Söz konusu yeni toptancı haline ilişkin proje, Ataşehir Halinde hâlihazırda faaliyetini sürdüren
193 esnafın gelişen şartlar göz önüne alınarak yeni bir ortama taşınmasını hedeflemektedir . Bu
kapsamda, Büyükşehir Belediyesi tarafından projenin uygulanacağı yere ilişkin tapuların alınması ile
.
4 / 6kamulaştırmaya ilişkin işlemlerin büyük çoğunluğu tamamlanmış, 5957 sayılı Kanunun 11 inci
maddesinin dördüncü fıkrası gözetilerek proje hazırlanmış ve Büyükşehir İmar Daire Başkanlığınca onaylanan projenin yapım ihalesine çıkılmıştır . Birinci ihalesi yapılan projeye ilişkin süreç bu minvalde devam etmektedir . İlgili idareden Kurumumuza iletilen 30/ 03/ 2017 tarihli ve sayılı yazıda belirtildiği gibi, söz konusu proje, Ataşehir Halinde faaliyette bulunan 193 esnafla birlikte,
5957 sayılı Kanunun 11 inci maddesinin dördüncü fıkrası gereğince üretici örgütlerini de
içermektedir . Bu suretle toplam 241 dükkânın ihtiyaçları dikkate alınarak gerekli çalışmalar yapılmış ve toptancı hali projesi şekillendirilmiştir .
13. İdare faaliyetlerini sürdürürken Anayasa, kanunlar ve hukukun genel ilkelerine uymakla mükelleftir . Bununla birlikte, toplumsal ihtiyaçları karşılayan ve kamu yararını hedefleyen idari mekanizma, keyfiliğe dönüşmeyen ve denetlenebilen bir takdir yetkisine de sahiptir . Özellikle hayatın doğal akışında bazı tedbirlerin alınması için idarenin takdir yetkisiyle donatılması gayet tabidir . Ancak bu yetkinin hukuken denetlenebilir olduğu unutulmamalıdır . Çünkü hukuk devletinin gerektirdiği düzenli idare ilkesi, idari mercilerin faaliyetlerinde öngörülebilir ve belirlenebilir olmasını gerektirmektedir . Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu da, 18/ 01/ 2016 tarihli ve 2015/ 1312
E . sayılı kararında; “ İdareye tanınan … takdir yetkisinin, idarenin keyfi olarak hareket edebileceği anlamına gelmeyeceği de izahtan varestedir . Zira, takdir yetkisiyle idareye ancak hukuk kuralları içinde hareket özgürlüğü tanınmış olduğundan, yasa koyucu tarafından idareye tanınan bu yetkinin kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanılması gerekmektedir ” ifadeleriyle, benzer bir yaklaşımı serdetmiştir .
14. Toptancı hal projelerinin kimleri kapsaması gerektiğine ilişkin, idareyi, belli şekilde davranmaya zorlayan yasal gereklilikler oldukça sınırlıdır . Bu sebeple, anılan hususta, idarenin takdir yetkisi oldukça geniştir . Ancak başvuruyu da ilgilendiren 5957 sayılı Kanunun 11 inci maddesinin dördüncü ve beşinci fıkralarındaki gereklilikler, idareye bazı hususları gözetme ödevi yüklemektedir .
Söz konusu dördüncü fıkra, toptancı halindeki toplam iş yeri sayısının en az %20 sinin üretici örgütlere ayrılmasını gerektirmekte; aynı maddenin beşinci fıkrası ise, halin taşınması durumunda mevcut hak sahiplerine işyeri tahsisinde öncelik verileceğini hükme bağlamaktadır . Başvuru kapsamında İstanbul Büyükşehir Belediyesi de, Ataşehir ’deki toptancı halinde faaliyette bulunanları ve üretici örgütlerine ilişkin yasal gerekliliği dikkate alarak hal projesini hazırlamış olup bu suretle anılan iki hükmün gereklerini yerine getirmiştir . Bunun dışında, söz konusu toptancı hali projesinde kimlerin yer alacağına ilişkin alınacak karar, idarenin takdir yetkisi kapsamındadır . Nitekim Büyükşehir Belediyesi de takdir yetkisi bağlamında, ihtiyaç duyulan yeni toptancı haline ilişkin projeyi hâlihazırdaki duruma göre şekillendirmiştir . Ayrıca Büyükşehir
Belediyesinin projeyi hazırlarken söz konusu yetkisini, hizmetin gerekleri ve kamu yararını gözetmeden kullandığına ve başvuran şirketi projeye bu suretle dâhil etmediğine ilişkin açık bir emare de bulunmamaktadır .
15. Sebze ve Meyve Ticareti ve Toptancı Halleri Hakkında Yönetmeliğin 11 inci maddesinin üçüncü fıkrasında ise, belediye encümeni tarafından toptancı hal projelerinin ihtiyaç durumunda değiştirilebileceği hüküm altına alınmıştır . Yönetmeliğin söz konusu hükmü dikkate alınarak, proje tadilinin yapılmasının önünde bir engel bulunmamakla birlikte, bu işleme ilişkin ihtiyaç belirlemesi, ilgili Büyükşehir Belediyesi tarafından yapılacaktır . İlgili idare de hem başvurana hem de
Kurumumuza ilettiği yazılarda, takdir yetkisi dâhilindeki bir konuda iradesini ortaya koyarak, .
5 / 6projede değişiklik yapılmasının söz konusu olmadığını belirtmiştir . Bu arada, başvuruya konu
projeyle ilgili safahat belirli bir noktaya ulaşmış olup ihale sürecine girilmiştir . Dolayısıyla projede gelinen aşama dikkate alındığında, tadil işleminin yapılmasının kamu yararına uygun olduğunu söylemek de oldukça güçtür . Çünkü yapılacak bir değişiklik, zaman, para, iş gücü vb. hususlarda kamunun kaybına sebep olabilecektir .
16. Yapılan açıklamalar, anılan mevzuat hükümleri ve tüm dosya kapsamı çerçevesinde; başvuranın yeni hal projesine dâhil olma talebinin idare tarafından reddedilmesi işleminde hukuka aykırılık bulunmadığı kanaatine varılmıştır .
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden 17. İyi yönetim ilkelerine, 28/ 03/ 2013 tarihli ve 28601 sayılı mükerrer Resmi Gazetede yayımlanan
Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmeliğin “İyi yönetim ilkeleri ” başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; 17.1. Söz konusu ilkeler yönünden yapılan değerlendirmeler neticesinde, başvuru konusuyla ilgili olarak başvurana kısa sürede ve gerekçeli olarak Hal Müdürlüğü tarafından cevap verildiği; bu suretle “makul sürede karar verme, kararların gerekçeli olması ve kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi ” ilkelerine uygun davranıldığı tespit edilmiştir . Ancak başvurana iletilmiş olan yazıda idarenin bu kararına karşı hangi sürelerde hangi mercilere başvurulabileceğinin gösterilmediği anlaşıldığından, “karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi ” ilkesine uygun davranılmadığı tespit edilerek bahse konu ilkeye uygun davranılması önerilmektedir .
VI. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN YASAL MEVZUAT
18. 6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca, bu Ret Kararının başvurana tebliğ tarihinden itibaren, ilgili idarenin işlemine karşı (varsa) dava açma süresinden arta kalan süre, kaldığı yerden işlemeye devam edecek olup İstanbul İdare Mahkemelerinde yargı yolu açıktır .
VII. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosya kapsamına göre BAŞVURUNUN REDDİNE;
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi .
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi
.